Chapter

II. Transparencia de los procesos presupuestarios

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2008
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72. Los procesos de planificación, asignación, gasto y declaración del ingreso proveniente de los recursos naturales deben regirse por principios de transparencia similares a los que se recomiendan para otros rubros del presupuesto público. Sin embargo, las características especiales de estos ingresos exigen que los gobiernos hagan mayor hincapié en la claridad de las políticas relativas al tratamiento explícito de los riesgos que surgen de la base de recursos, la transparencia de la contabilidad y el control de los ingresos y del gasto. En particular, el gobierno debe explicar claramente al público cuáles son sus políticas para atenuar los efectos de la volatilidad de los flujos de ingresos y garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Si se han establecido fondos de ahorro o de estabilización, deben estar totalmente integrados en el marco global de política fiscal. Todas las tenencias de activos vinculados a los recursos naturales deben divulgarse por completo, lo mismo que las políticas de gestión de esos activos. En esta sección se tratan estas y otras buenas prácticas de transparencia que permitirán una aplicación eficaz de la política fiscal en los países ricos en recursos naturales.

A. Política fiscal y el ingreso proveniente de los recursos naturales 2.1.2/2.1.4/3.1.7

El marco presupuestario debe incluir una clara declaración de la política con respecto a la tasa de explotación de los recursos naturales y la gestión del ingreso proveniente de esos recursos, así como referencias a los objetivos fiscales y económicos globales, incluida la sostenibilidad fiscal a largo plazo.

73. Los gobiernos que se benefician de grandes flujos de ingreso de la explotación de los recursos naturales deben hacer frente a una serie de cuestiones que es preciso considerar de manera explícita en lo que concierne a la transparencia fiscal. Primero, los ingresos están sujetos a una fuerte e imprevisible volatilidad de los precios, que puede tener un efecto desestabilizador sobre el presupuesto y la liquidez. Segundo, como los recursos naturales son finitos, es importante tener en cuenta opciones alternativas con respecto a las posibles tasas de explotación y a la distribución intergeneracional de los flujos de ingreso, así como la distribución del gasto y el efecto social inmediato de las industrias que explotan recursos naturales. Tercero, debe considerarse detenidamente qué impacto económico tienen los grandes flujos de ingresos provenientes de los recursos naturales, en atención a los posibles efectos del “mal holandés”, que se caracteriza por la apreciación del tipo de cambio real y un consiguiente impacto negativo sobre el sector de bienes comercializables distintos de los recursos naturales.

74. Es esencial que los países ricos en recursos naturales cuenten con un marco de política claro en que se reconozcan todas estas cuestiones para que puedan diseñar un sistema de gestión fiscal eficaz y transparente. El Código exige que el proceso presupuestario se realice dentro de un marco de políticas macroeconómicas y fiscales a mediano plazo (práctica 2.1.2) y que el gobierno publique periódicamente un informe sobre la situación financiera a largo plazo (práctica 3.1.7). Por lo tanto, cumplir con estos requisitos resulta fundamental para los países ricos en recursos naturales, ya que de ese modo se clarifican las diversas alternativas de política fiscal a que dan lugar los posibles ingresos provenientes de esos recursos. También es necesario abordar directamente las cuestiones relativas a la sostenibilidad fiscal (práctica 2.1.4), explicando claramente su grado de sensibilidad a los diferentes supuestos analíticos correspondientes a tasas de explotación, precios de exportación y otras variables económicas.

75. Todos los países deben tener la capacidad de desarrollar un marco a mediano plazo y de realizar un análisis de la sostenibilidad fiscal a largo plazo, si bien inicialmente su grado de detalle puede verse limitado por la capacidad del sistema de gestión financiera pública67. En algunos países, ese proceso quizá deba implementarse en forma gradual68. Los siguientes elementos revisten particular importancia en los países ricos en recursos naturales69:

  • El establecimiento de un marco fiscal a mediano plazo (MFMP), que contenga una declaración completa de los objetivos de política fiscal, proyecciones macroeconómicas amplias para el mediano plazo (basadas en supuestos realistas y claramente enunciados) y metas fiscales globales.

  • La identificación y el análisis regular de los principales riesgos que afecten a la posición fiscal y la política presupuestaria (entre ellos los riesgos macroeconómicos, los riesgos de control y los pasivos contingentes).

  • Exámenes regulares de la sostenibilidad fiscal a largo plazo, en los que se centre la atención en la producción de recursos y los precios previstos.

  • Un proceso transparente para determinar las prioridades del gasto en el presupuesto.

76. Para garantizar que se aborde en forma integral la sostenibilidad de las políticas fiscales, en el marco a mediano plazo deben incluirse todos los fondos extrapresupuestarios, las actividades cuasifiscales y el gasto tributario. Ese marco alcanza su máxima eficacia cuando existe un presupuesto unificado y se aplican estrategias de gestión de riesgo. La publicación de las proyecciones a mediano plazo, incluidos los supuestos económicos y de política utilizados en el marco, es esencial para que el público comprenda las consecuencias futuras de las actuales políticas fiscales.

77. Si se cuenta con un marco de política fiscal a mediano plazo y estimaciones de la evolución de las finanzas públicas a largo plazo, es posible evaluar mejor cómo incidirán los gastos previstos en las futuras prioridades del gasto y determinar los consiguientes riesgos para la sostenibilidad. Por ejemplo, los programas de prestaciones sociales y de inversión, que los nuevos países ricos en recursos naturales quizá procuren ampliar sustancialmente, suponen establecer compromisos multianuales de gasto y pueden hacer más rígidas las pautas presupuestarias. Asimismo, aunque los programas de inversión entrañan consecuencias considerables para los costos ordinarios futuros, muchos países ricos en recursos naturales establecen presupuestos de capital independientes del presupuesto ordinario. En ese marco de “doble presupuestación”, cada presupuesto se planifica y ejecuta en forma separada, y las consecuencias que más adelante incidirán en el gasto ordinario no forman parte del correspondiente proceso decisorio. Mediante la vinculación transparente de los presupuestos anuales con los planes y prioridades a mediano plazo, se puede garantizar mejor que los recursos para la financiación del gasto de capital y del gasto ordinario no estén comprometidos en exceso en el corto plazo, lo cual permite responder con mayor flexibilidad a cualquier variación posterior del ingreso proveniente de los recursos naturales y a otros posibles shocks. De ese modo también se puede lograr una evaluación realista del impacto de los programas de inversión en el crecimiento económico.

78. En las directrices de la OCDE sobre prácticas óptimas se sugiere publicar un informe a largo plazo (proyecciones de 10 a 40 años) en el que se evalúe la sostenibilidad de las políticas fiscales vigentes cada cinco años o bien con una frecuencia mayor si se producen modificaciones importantes de las políticas de gasto o de ingreso70. En el caso de los países ricos en recursos naturales, los informes a largo plazo deberían contener escenarios en los que se contemple el retorno de los precios de los productos básicos a sus tendencias a largo plazo despúes de sufrir oscilaciones transitorias. Como el horizonte a más largo plazo está sujeto a una mayor incertidumbre, también es importante realizar análisis de sensibilidad en los que se muestre el impacto de diferentes supuestos referidos a las variables económicas, entre ellas los precios relativos de los productos básicos y políticas alternativas de explotación y tributación de los recursos.

B. Política fiscal, fondos relacionados con los recursos y el presupuesto 2.1.5

Deben especificarse claramente los mecanismos que coordinan las operaciones de todo fondo establecido para administrar los ingresos provenientes de los recursos con otras actividades fiscales.

79. Muchos países han creado fondos independientes con los ingresos provenientes de los recursos naturales, ya sea para canalizarlos en inversión para el desarrollo o para promover el ahorro ante los problemas de estabilización y sostenibilidad que plantean los flujos de ingresos grandes, volátiles y agotables generados por esos recursos. Esos fondos deben integrarse estrechamente con el presupuesto, a fin de que sustenten cabalmente la política fiscal global y la asignación de recursos de que dispone el gobierno. Para ello es preciso que las proyecciones de las transacciones y las cuentas en las que se detalla el gasto efectivamente realizado por los fondos, así como sus activos y pasivos, se presenten al Parlamento como parte del proceso presupuestario, junto con los informes y cuentas presupuestarias ordinarios. Los fondos no deberían realizar gastos internos directamente, dado el peligro de generar un “presupuesto doble” y perder transparencia fiscal. Lo más conveniente es que los fondos relacionados con los recursos naturales se administren como parte integral del marco de política fiscal a mediano plazo para garantizar que los planes de gasto sigan una trayectoria sostenible. Asimismo, es necesario contar con mecanismos rigurosos que aseguren la eficiencia e integridad de la gestión de los activos y el uso de los recursos y den garantía de transparencia, buen gobierno y rendición de cuentas71.

80. Las experiencias acumuladas hasta la fecha en materia de fondos de estabilización y ahorro arrojan resultados dispares. Dos países que establecieron ese tipo de fondos con éxito y en forma transparente son Botswana, para los diamantes (véase el recuadro 3), y Noruega, en el caso del petróleo72. Las operaciones del Fondo Público de Pensiones Global de Noruega (NPFG, por sus siglas en inglés, anteriormente denominado Fondo de Petróleo de Noruega) pueden considerarse prácticas óptimas de un fondo de recursos porque forman parte de una estrategia coherente de política fiscal, centrada en dos pilares: primero, la política fiscal tiene por objeto reducir las variaciones del gasto público a lo largo del tiempo y desvincularlo de los ingresos volátiles del petróleo; segundo, procura remplazar la riqueza de petróleo con activos financieros, ya que se prevé que el valor de esos activos aumentará y que permitirá financiar el incremento previsto del gasto público atribuible al envejecimiento de la población (Skancke, 2003). Cabe señalar que es la política fiscal de Noruega la que orienta las operaciones del NPFG, y no al revés. En este fondo se acumulan todos los ingresos petroleros y la renta de las inversiones financieras, y solo se efectúan transferencias al presupuesto cuando ello es necesario para financiar el déficit no petrolero, cuya magnitud depende de los objetivos de política fiscal anuales, y a mediano y a largo plazo. Por lo tanto, el NPFG está caracterizado como un fondo de financiamiento; los objetivos de estabilización y sostenibilidad se logran a través de la política fiscal, no del NPFG.

81. Aunque el éxito logrado por Noruega con el NPFG se explica en parte por las ventajas históricas del país (un marco institucional sólidamente establecido, una larga tradición de transparencia en la política fiscal y en las operaciones del banco central, y una amplia base de ingresos), otros países establecen este tipo de fondos precisamente porque carecen de tales ventajas73. Por ejemplo, en Wakeman-Linn, Mathieu y van Selm (2003) se examinan los argumentos de economía política que al parecer fueron utilizados en Azerbaiyán y Kazajstán (y probablemente a nivel más general) para establecer fondos que, en mayor o menor medida, separan del resto del presupuesto el ingreso proveniente de los recursos naturales. En esencia, el argumento es que un fondo independiente con objetivos de política claramente definidos permite proteger parte de este ingreso de las presiones políticas, y de la posibilidad de despilfarro y corrupción, más eficazmente que el presupuesto público74. Cuando el entorno presupuestario no es transparente y la administración es deficiente, ese argumento tiene ciertos méritos, pero igualmente dichos fondos deben integrarse dentro de un marco coherente de política fiscal, semejante al utilizado en el modelo noruego. Para ello se requieren normas explícitas operativas y de procedimiento, tal como se analiza en la siguiente sección75.

Recuadro 3.La prudente gestión de la riqueza mineral en Botswana

La minería de diamantes en Botswana se remonta a principios de los años setenta y, desde los ochenta, el país es uno de los principales participantes en el mercado mundial de diamantes. Los diamantes son el principal recurso natural de Botswana: representan alrededor de un tercio del PIB, tres cuartas partes de las exportaciones y más de la mitad del ingreso público. La explotación minera de diamantes es una actividad que realiza el sector privado, pero con una considerable participación estatal y de inversionistas extranjeros, que también son grandes accionistas. Habitualmente los acuerdos mineros se extienden por 25 años, y los mecanismos de comercialización duran 5 años, lo cual ofrece un marco estable y seguro para los inversionistas y las autoridades. Según algunas estimaciones, el Gobierno de Botswana recibe alrededor del 75% de las utilidades de la explotación minera de diamantes a través de impuestos, regalías y dividendos. Se considera que la legislación tributaria es transparente y relativamente sencilla y se caracteriza por bajas tasas impositivas (la tasa sobre la renta de las sociedades, por ejemplo, se ha reducido a 15%).

Botswana ha logrado una sólida tasa de crecimiento del PIB real durante un período prolongado (casi 9%, en promedio, desde los años setenta), alcanzando un ingreso per cápita de US$3.500 en 2000. La inflación ha sido generalmente baja, y durante muchos años se registraron grandes superávits fiscales y en cuenta corriente. Las reservas de divisas han aumentado a más de US$5.000 millones y, pese a la disminución de los últimos años, siguen representando aproximadamente dos años de las importaciones, mientras que la deuda externa es menos del 10% del PIB. La deuda soberana de Botswana ha sido calificada como de primera categoría (investment grade). La estabilidad política y económica ha ayudado en gran medida a atraer un volumen sustancial de inversión extranjera directa a los principales sectores económicos (Basu y Srinivasan, 2002). En los últimos años la aplicación de políticas prudentes también ha ayudado a controlar shocks externos, como una sequía regional, la disminución de la demanda de diamantes y la significativa depreciación del rand de Sudáfrica, la moneda del principal país con que comercia Botswana.

En el marco de un sistema político estable, Botswana ha aplicado políticas económicas generalmente coherentes y prudentes durante períodos prolongados, haciendo frente con eficacia a los grandes y variables ingresos de los diamantes, y evitando de este modo la “maldición de los recursos naturales” (Acemoglu, Johnson y Robinson, 2003). Gracias a una política monetaria por lo general apropiada, se ha contenido la inflación y estabilizado el tipo de cambio, lo cual ha ayudado a evitar una apreciación real y la pérdida de competitividad (“mal holandés”). La política fiscal ha sido el principal mecanismo de gestión macroeco-nómica. En muchos años el gasto público ha registrado un acusado aumento, aunque en general no excesivo. Asimismo, a lo largo de muchos años se ha ahorrado una parte significativa del ingreso procedente de los diamantes, lo cual ha incrementado las reservas de divisas del país y permitido esterilizar el efecto sobre la liquidez de las grandes entradas que generan los ingresos de los diamantes. Las reservas externas, que el banco central administra con prudencia y transparencia, se invierten a través del Fondo Pula (80%) en activos a largo plazo, y a través del Fondo de Liquidez (20%) en el mercado monetario y en bonos a corto plazo.

Los planes nacionales de desarrollo (PND) a mediano plazo han sido un instrumento de política fiscal clave para canalizar los ingresos de los diamantes en inversión de capital. Estos planes reúnen algunas características de los marcos de gasto a mediano plazo. En general, se han llevado a la práctica en forma disciplinada. Gracias a la inversión pública y privada el país ha ampliado significativamente su infraestructura física (por ejemplo, caminos, energía, instalaciones de atención de la salud, escuelas), aunque la inversión pública no siempre ha sido de buena calidad. Antes de que empezara a propagarse la pandemia del VIH/SIDA, se estaba avanzando notablemente en el desarrollo social. Los PND se formulan generalmente con el objetivo de mantener una situación fiscal sostenible, medida según el “coeficiente de sostenibilidad” (Modise, 2000; FMI, 2004), definido como la razón entre el gasto corriente, excluido el de inversión (y el de salud y educación, rubros considerados como inversión en capital humano), y el ingreso, excluido el de los recursos minerales.

C. Operaciones de los fondos de recursos naturales 2.1.2

Las normas operativas que rigen los fondos de recursos naturales deben declararse de manera manifiesta como parte de un marco global de política fiscal.

82. Las normas operativas aplicables a los fondos de recursos naturales deben facilitar el proceso de cumplimiento de los objetivos básicos de política fiscal a través del presupuesto. Si esos fondos cumplen las prácticas presupuestarias generales, se reduce el riesgo de crear un presupuesto doble como consecuencia del gasto directo efectuado por esos fondos, o de socavar la transparencia o eficiencia del gasto presupuestario mediante la afectación de ingresos para fines específicos76. Las normas operativas rígidas —como la exigencia de depositar en el fondo una proporción predeterminada de ciertos ingresos provenientes de los recursos naturales o de vincular los depósitos o retiros con el nivel de precios o de ingresos— pueden entorpecer la ejecución de la política fiscal o a veces ser incompatibles con ella77. En todos los casos, la ley que rige el gasto de los fondos debe especificar claramente el propósito de esos gastos y propiciar su examen por parte del Parlamento.

83. Las reglas esenciales de procedimiento que deben regir las operaciones de los fondos de recursos naturales son las siguientes:

  • Deben especificarse claramente las reglas operativas y las atribuciones relativas al gasto y al endeudamiento de los fondos de recursos naturales78.

  • Deben presentarse al Poder Legislativo y al público los estados de ingresos y gastos y el balance del fondo, junto con el presupuesto anual, además de una cuenta consolidada79.

  • No deben gastarse recursos directamente de esos fondos; todo uso de los mismos debe ser a través del presupuesto del gobierno y regirse por el proceso normal de asignación presupuestaria.

  • Deben declararse regularmente las actividades del fondo al Poder Legislativo y al público y ser objeto de una verificación externa por un auditor independiente, y los informes y los resultados de las auditorías deben publicarse.

  • Deberá nombrarse una junta independiente de supervisión que pueda asegurar una buena gestión de gobierno80.

D. Política fiscal y gestión de activos 2.1.2/1.2.5

Las políticas de inversión de los activos acumulados por medio del ahorro del ingreso proveniente de los recursos naturales deben declararse de manera transparente, incluso mediante informes que acompañan a los documentos presupuestarios anuales.

84. En el caso de países ricos en recursos naturales que acumulen activos financieros y ahorren el ingreso que generen esos recursos, el establecimiento de una sólida estrategia de gestión de los activos es un elemento indispensable de la política fiscal. Esa estrategia debe reflejar los objetivos últimos del fondo, tales como la importancia relativa del ahorro y la estabilización, y consideraciones macroeconómicas, como el deseo de evitar la apreciación del tipo de cambio81. La función de gestión independiente de los activos debe estar regida por directrices de inversión claras que se divulguen al público, y los administradores de los fondos deben rendir cuentas de los resultados de la inversión. Estas directrices deben ofrecer pautas claras sobre el riesgo y el rendimiento, los tipos de activos que pueden invertirse, y sobre la composición geográfica y por monedas de los activos. La formulación de la política sobre la gestión de los activos debe encomendarse al ministerio de Hacienda para garantizar la coordinación con la política fiscal global; además, toda modificación de la política de gestión de los activos debe declararse clara y públicamente. La gestión operativa podría delegarse en el banco central o licitarse a empresas profesionales de inversión. Una vez más, Noruega brinda un claro ejemplo como país que ha adoptado prácticas óptimas de gestión de activos mediante la creación de un fondo del petróleo (recuadro 4).

85. El ejemplo de Noruega demuestra de qué manera pueden aplicarse las prácticas óptimas. En algunos otros países se han empleado argumentos de economía política para limitar el acceso del público a la información sobre las tenencias de activos vinculados a los recursos naturales82. Es probable que estas restricciones limiten la transparencia y la gestión de gobierno pero, incluso cuando se aplicaran, no justificarían dejar de dar garantías adecuadas al público acerca del rendimiento global de los activos, o de divulgar comparaciones entre los resultados efectivos y los parámetros de referencia preestablecidos.

Recuadro 4.El Fondo Público de Pensiones Global de Noruega: Una gestión de activos basada en prácticas óptimas

Noruega aplica una estrategia de gestión de los activos transparente y bien formulada en el marco del Fondo Público de Pensiones Global. Aunque la responsabilidad fiscal global por la gestión de los activos de este fondo recae sobre el Ministerio de Hacienda, la gestión operativa de los activos está a cargo del banco central (Norges Bank) por acuerdo directivo. El Ministerio de Hacienda establece la estrategia de inversión en función de una cartera de referencia con respecto a la cual el banco central procura alcanzar el mayor rendimiento posible. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda también controla la exposición al riesgo, de modo que el rendimiento efectivo se mantenga dentro de una gama que oscila en torno al rendimiento de la cartera de referencia. (Véase http://www.norges-bank.no/english/petroleum_fund/management/strategy.html.)

La cartera de referencia está compuesta de acciones del índice bursátil del Financial Times (FTSE), que agrupa a 27 países, y de los bonos de los índices Lehman Global Aggregate en las monedas de 21 países. El desglose de las acciones que representan el 40% de la cartera de referencia es el siguiente: 50% en acciones de bolsas de valores europeas y 50% en acciones cotizadas en las Américas, África y Asia/Oceanía. El 60% restante de la cartera corresponde a instrumentos de renta fija emitidos en monedas europeas (55%), monedas americanas (35%) y monedas asiáticas (10%).

El banco central de Noruega ha creado una unidad aparte de gestión de inversiones (Norges Bank Investment Management, NBIM), que mantiene operaciones separadas para las dos categorías de activos. A fines de 2004, NBIM empleaba 19 empresas de inversión, con 44 mandatos diferentes, para administrar la cartera de acciones del Fondo, y 16 compañías de gestión de inversiones, con 21 mandatos, para administrar su cartera de renta fija.

El 19 de noviembre de 2004, Noruega estableció directrices de ética para el Fondo que entraron en vigor en 2005. De conformidad con estas directrices, se pretende fomentar la base ética del Fondo, ejerciéndose los derechos de propiedad (votos) para promover un buen gobierno empresarial y efectuando una preselección para excluir a determinadas empresas de sus opciones de inversión. Estas directrices pueden consultarse en: http://www.regjeringen.no/en/ministries/fin/Selected-topics/The-Government-Pension-Fund.html?id=1441.

Puntualmente se publican informes anuales y trimestrales, por ejemplo en el sitio en Internet del banco central de Noruega (http://www.norges-bank.no/default___106.aspx). En estos informes se proporciona información detallada acerca de los cambios recientes en la administración del Fondo, las transferencias efectuadas hacia el presupuesto o desde el mismo, las tendencias del mercado, el rendimiento de las inversiones y el ingreso, las tendencias de la exposición al riesgo y los costos administrativos. Además, el banco central emite regularmente comunicados de prensa en que se resumen los resultados financieros trimestrales del Fondo. La Oficina del Auditor General realiza la auditoría del Fondo apoyándose en la labor del Departamento de Auditoría del Norges Bank.

E. Contabilidad del ingreso proveniente de los recursos naturales 2.2.1

El sistema contable del gobierno o los mecanismos sobre fondos especiales deben identificar claramente todos los ingresos públicos provenientes de los recursos naturales y permitir la preparación de informes públicos oportunos, completos y periódicos, idealmente como parte de un informe global de ejecución presupuestaria. Estos informes deben sustentarse en una declaración transparente sobre la base contable (en valores de caja o devengados) y las políticas respectivas.

86. Los ingresos provenientes de los recursos naturales deben contabilizarse aplicando el mismo régimen y las mismas normas que se aplican a otros ingresos y gastos, y el sistema contable debe basarse en controles internos establecidos. Se logran prácticas óptimas si el sistema contable permite llevar cuentas y declarar información en valores devengados o en valores de caja83. En la práctica este requisito no es fácil de satisfacer, dada la variedad de tipos de ingresos que generan los recursos naturales (por ejemplo, bonificaciones en el momento de la firma, regalías, repartición de utilidades, pagos del impuesto sobre las utilidades de las empresas e ingresos tributarios indirectos) y de instituciones beneficiarias que intervienen (por ejemplo, el ministerio de Recursos Naturales, las ENRN y la administración tributaria). En consecuencia, puede ser necesario establecer mecanismos e instituciones específicos de verificación y conciliación.

87. Sin embargo, en sectores como el del petróleo, es posible que no sea suficiente utilizar el marco existente de contabilidad y controles internos. Pueden precisarse mecanismos e instituciones específicos de verificación y conciliación para mejorar la transparencia de los flujos de ingresos provenientes de los recursos naturales. Por ejemplo, como se explica en el capítulo III, la EITI recomienda que los gobiernos y las empresas utilicen planillas de declaración de datos para garantizar la coherencia y transparencia de estos flujos entre las empresas y los gobiernos receptores.

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