Chapter

2. Cobertura del sistema de EFP

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2003
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En este capítulo se definen los conceptos de sector y unidad institucional y se utilizan dichos conceptos para definir el sector gobierno general y el sector público.

A. Introducción

2.1 El gobierno de un país comprende las autoridades públicas y sus organismos, que son entidades creadas mediante procesos políticos y dotadas de poder legislativo, judicial y ejecutivo en un área territorial determinada1. Las principales funciones económicas de un gobierno son a) asumir la responsabilidad por la provisión de bienes y servicios a la comunidad en términos no de mercado, ya sea para consumo colectivo o individual, y b) redistribuir el ingreso y la riqueza por medio de pagos de transferencia2. Otra característica del gobierno es que estas actividades deben financiarse principalmente con impuestos u otras transferencias obligatorias3. Obviamente, un gobierno también puede financiar una parte de sus actividades durante un determinado período endeudándose o adquiriendo fondos de fuentes distintas a las transferencias obligatorias, tales como de ingresos por intereses, ventas incidentales de bienes y servicios o arriendo de activos del subsuelo.

2.2 Los bienes y servicios suministrados a la comunidad para consumo colectivo normalmente consisten de servicios tales como administración pública, defensa y aplicación coercitiva de la ley. Por definición, los servicios colectivos siempre se suministran gratuitamente. Los bienes y servicios que típicamente se suministran para consumo individual son los de educación, salud, vivienda, recreación y cultura. Estos servicios pueden suministrarse en forma gratuita o bien el gobierno puede imponer un cargo por ellos. Los bienes y servicios proporcionados a la comunidad en su conjunto o a individuos pueden ser producidos por el propio gobierno o adquiridos por éste a un tercero.

2.3 En principio, el sistema de EFP abarca todas las entidades que influyen de manera significativa en las políticas fiscales. Normalmente, la aplicación de estas políticas está a cargo de entidades que se dedican exclusivamente a las funciones económicas del gobierno, como un ministerio gubernamental. Sin embargo, además de estas entidades, la política fiscal puede ser ejecutada por empresas pertenecientes o controladas por el gobierno que realizan básicamente actividades comerciales. Estas empresas, como el banco central o la empresa nacional de ferrocarriles, a las que se denomina corporaciones públicas, no se consideran parte del gobierno, aunque se debe recopilar estadísticas sobre las mismas.

2.4 Por consiguiente, para determinar la cobertura de las entidades incluidas en el sistema de EFP es preciso considerar dos preguntas. En primer lugar, ¿cuál es la unidad estadística para la que es factible y significativo recopilar estadísticas? Y, en segundo lugar, ¿cuáles de esas unidades estadísticas deberían incluirse en el sistema de EFP?

2.5 Con respecto a la primera pregunta, la unidad estadística utilizada en el sistema de EFP es la unidad institucional, la misma unidad que constituye la base del SCN 1993. Como se explica más adelante en este capítulo, este tipo de unidad tiene capacidad, por derecho propio, de poseer activos, incurrir pasivos y realizar actividades económicas y transacciones con otras entidades. Se ha elegido esta unidad por diversas razones:

  • Las estadísticas pueden basarse en información de entidades para las que pueden compilarse conjuntos completos de cuentas, incluidos balances. Estas cuentas permiten la integración de los flujos y los saldos. En otras palabras, todas las variaciones que experimenta el balance durante un período contable pueden atribuirse a una transacción o a otro evento específico registrado en el sistema.

  • Los datos necesarios para compilar estadísticas generalmente se obtienen de los registros contables existentes o pueden conseguirse con facilidad.

  • Las estadísticas para el gobierno pueden armonizarse con las estadísticas del SCN 1993 debido a que las entidades para las que se compilan estadísticas se definen con idéntico criterio.

2.6 Una alternativa a compilar EFP tomando como base las unidades institucionales, sería compilar estadísticas de todas las unidades de la economía pero incluir solo aquellas estadísticas que se relacionen directamente con actividades fiscales. En tal caso, no solo sería imposible preparar balances y explicar las variaciones observadas en los balances utilizando esas estadísticas sino que, además, en la práctica no sería posible separar las actividades fiscales de las corporaciones públicas de sus actividades comerciales ordinarias. Por ejemplo, es improbable que los préstamos otorgados por una corporación pública financiera con una tasa de interés deliberadamente inferior a la tasa de mercado puedan identificarse separadamente de los préstamos similares otorgados a la tasa de mercado.

2.7 En cuanto a cuáles son las unidades institucionales para las que se debería compilar estadísticas, en este manual se desarrollan dos criterios principales. Primero, se define el sector gobierno general, el cual comprende todas las unidades institucionales que realizan principalmente actividades no de mercado. Segundo, se define el sector público para captar el impacto que tienen en la política fiscal las actividades de las corporaciones públicas. Se incluyen en él todas las unidades del sector gobierno general más todas las corporaciones públicas. Además, se definen una serie de subsectores del sector gobierno general y el sector público debido a su potencial utilidad analítica.

2.8 En el resto de este capítulo se definen, en primer lugar, los conceptos de sector y unidad institucional en general y, posteriormente, se aplican estos conceptos al sector gobierno general y al sector público. Por último, se describen los otros sectores mencionados en este manual y el concepto de residencia.

B. Sectores y unidades institucionales4

1. Definición de sector

2.9 La totalidad de la economía de un país puede dividirse en sectores, cada uno de los cuales consta de una serie de unidades institucionales —definidas en la sección siguiente—que son residentes de la economía. En este manual se sigue el criterio del SCN 1993 al dividir inicialmente la totalidad de la economía en cinco sectores mutuamente excluyentes. Las unidades5 que integran cada sector tienen objetivos similares, y estos objetivos, a su vez, son diferentes de los que corresponden a las unidades de los otros sectores. Los cinco sectores son los siguientes:

  • El sector de corporaciones no financieras, que comprende las entidades creadas con el objeto de producir bienes y servicios no financieros para el mercado.

  • El sector de corporaciones financieras, que comprende las entidades cuya actividad es prestar servicios financieros para el mercado.

  • El sector gobierno general, que comprende las entidades cuya actividad primaria es desempeñar las funciones de gobierno.

  • El sector de instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares, que comprende todas las instituciones sin fines de lucro residentes, excepto las controladas y financiadas principalmente por el gobierno, que proporcionan bienes y servicios no de mercado a los hogares.

  • El sector de hogares, que comprende pequeños grupos de personas que comparten la misma vivienda, que mancomunan, total o parcialmente, sus ingresos y su riqueza, y que consumen colectivamente ciertos tipos de bienes y servicios.

2.10 A los efectos del análisis, cada uno de estos sectores puede dividirse en subsectores, y los subsectores pueden combinarse de diferentes maneras para formar otros sectores. Por ejemplo, el sector gobierno general puede dividirse en los subsectores gobierno central, gobiernos estatales y gobiernos locales, y el sector de corporaciones no financieras puede dividirse en corporaciones públicas no financieras y otras corporaciones no financieras.

2. Definición de unidad institucional

2.11 Una unidad institucional es una entidad económica que tiene capacidad, por derecho propio, de poseer activos, incurrir pasivos y realizar actividades económicas y transacciones con otras entidades. A continuación se describen las principales características de las unidades institucionales:

  • La capacidad de una unidad institucional de ser propietaria de bienes o activos por derecho propio significa que puede intercambiar la propiedad de bienes o activos mediante transacciones con otras unidades institucionales.

  • La unidad institucional tiene capacidad de tomar decisiones económicas y realizar actividades económicas de las que es directamente responsable ante la ley.

  • La unidad institucional tiene capacidad de incurrir pasivos en nombre propio, de aceptar otras obligaciones o compromisos futuros y de suscribir contratos.

  • Existe un conjunto completo de cuentas para la unidad institucional, incluido un balance de activos, pasivos y patrimonio neto, o bien resulta posible y significativo, desde un punto de vista económico y jurídico, compilar un conjunto completo de cuentas para la unidad institucional siempre que se requiera.

2.12 Hay dos grandes tipos de entidades que pueden llegar a considerarse unidades institucionales: a) las personas o grupos de personas que constituyen hogares y b) las entidades jurídicas o sociales cuya existencia es reconocida por la ley o la sociedad con independencia de las personas u otras entidades que sean sus propietarias o las controlen.

2.13 Los cuatro tipos de entidades jurídicas o sociales reconocidos en el SCN 1993 y en este manual como unidades institucionales son las corporaciones (sociedades en el SCN), las cuasicorporaciones (cuasisociedades en el SCN), las instituciones sin fines de lucro y las unidades gubernamentales.

2.14 Las corporaciones son entidades jurídicas, creadas con el fin de producir bienes o servicios para el mercado. Pueden ser fuente de utilidades o de otra ganancia financiera para sus propietarios. La corporación es propiedad colectiva de accionistas que tienen atribuciones para nombrar a los directores responsables de su gestión general. Las unidades institucionales de propiedad o bajo el control del gobierno, que se consideran corporaciones según el criterio aplicado en este manual, se conocen como corporaciones públicas. Todas las corporaciones integran el sector de corporaciones no financieras o el sector de corporaciones financieras, según el carácter de su actividad primaria.

2.15 La clave para clasificar una unidad como corporación no es su situación jurídica sino el hecho que produzca bienes y servicios para el mercado y sea fuente de utilidades u otra ganancia financiera para sus propietarios. Algunas instituciones sin fines de lucro y algunas unidades gubernamentales son jurídicamente corporaciones pero no se consideran como tales a los efectos de las estadísticas económicas debido a que no producen para el mercado. Otras instituciones sin fines de lucro son, desde el punto de vista jurídico, corporaciones que producen para el mercado pero no son fuente de ganancia financiera para sus propietarios. Por el contrario, algunas entidades con diferente denominación jurídica, como las sociedades anónimas, se consideran corporaciones a los fines de las estadísticas económicas.

2.16 Las cuasicorporaciones son entidades que no están constituidas como corporación ni tienen otra condición jurídica similar, pero que funcionan como si fueran corporaciones, tal como se definen en los dos párrafos anteriores. Las cuasicorporaciones también reciben el mismo tratamiento que las corporaciones en el sistema de EFP, lo cual significa que son unidades institucionales independientes de las unidades a las que pertenecen jurídicamente. Se clasifican como miembros del sector de corporaciones no financieras o del sector de corporaciones financieras, según el carácter de su actividad primaria.

2.17 Lo que se pretende con el concepto de cuasicorporación es separar de sus propietarios aquellas empresas no constituidas como corporación pero que realizan actividades comerciales, son suficientemente autónomas e independientes y se comportan como si fueran corporaciones. Para ser tratadas como cuasicorporaciones debe existir un conjunto completo de cuentas para la empresa o debe ser posible elaborar dichas cuentas, incluyendo cualquier flujo de ingresos y capital entre la cuasicorporación y su propietario. Son ejemplos de posibles cuasicorporaciones públicas las imprentas del gobierno o los órganos que producen servicios culturales para su venta al público.

2.18 Para que exista una cuasicorporación pública, el gobierno debe dotar a la dirección de la empresa de discrecionalidad suficiente en lo que respecta a la gestión del proceso de producción y el uso de sus fondos. La cuasicorporación debe tener la capacidad de mantener su propio capital de trabajo y de financiar toda o parte de su formación de capital, ya sea con recursos propios o mediante la obtención de préstamos. La posibilidad de distinguir los flujos de ingresos y de capital entre una cuasicorporación y la unidad gubernamental propietaria de la misma supone que las actividades operativas y de financiamiento de la cuasicorporación no están totalmente integradas con las actividades pertinentes de la unidad propietaria, pese a que la cuasicorporación no es una entidad jurídica separada.

2.19 Las instituciones sin fines de lucro (ISFL) son entidades jurídicas o sociales creadas para producir o distribuir bienes y servicios, pero no pueden ser fuente de ingresos, utilidades ni otra ganancia financiera para las unidades que las establecen, controlan o financian. Las ISFL pueden dedicarse a la producción de mercado o no de mercado. En el primer caso, como ocurriría con un hospital que cobra precios de mercado o una universidad que cobra matrícula, la ISFL debe retener el excedente que genere por medio de sus actividades productivas para financiar actividades futuras o distribuirlo entre unidades institucionales distintas a las unidades que la establecieron, controlan o financian. Estas ISFL de mercado, al igual que las corporaciones y las cuasicorporaciones, integran el sector de corporaciones no financieras o el sector de corporaciones financieras. Las demás ISFL forman parte del sector de instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares o del sector gobierno general, según cuáles sean las unidades que las controlan y aportan la mayor parte de su financiamiento.

2.20 Las unidades gubernamentales (o del gobierno) son unidades institucionales cuya actividad primaria es desempeñar las funciones de gobierno, es decir, tienen poder legislativo, judicial o ejecutivo sobre otras unidades institucionales dentro de un área determinada; asumen la responsabilidad de proveer bienes y servicios a la comunidad en su conjunto o a los hogares individualmente en términos no de mercado; efectúan pagos de transferencia para redistribuir el ingreso y la riqueza, y financian sus actividades, de manera directa o indirecta, principalmente mediante impuestos y otras transferencias obligatorias que reciben de unidades pertenecientes a otros sectores. Todas las unidades gubernamentales forman parte del sector gobierno general.

2.21 Un fondo de seguridad social es un tipo particular de unidad gubernamental que se ocupa de la operación de uno o más sistemas de seguridad social, que se definen en el anexo de este capítulo. Los fondos de seguridad social deben reunir los requisitos generales de toda unidad institucional, es decir, se deben organizar separadamente de las demás actividades de las unidades gubernamentales, mantener sus activos y pasivos separados de estas últimas, y realizar transacciones financieras en nombre propio.

3. Aplicación de la definición de unidad institucional al gobierno

2.22 Según la complejidad de la organización gubernamental, puede ser difícil identificar las unidades gubernamentales. La mayoría de los ministerios, departamentos, organismos, juntas, comisiones, autoridades judiciales, organismos legislativos y otras entidades que constituyen el gobierno no son unidades institucionales porque no tienen la facultad de poseer activos, incurrir pasivos ni realizar transacciones por derecho propio. En general, todas las entidades financiadas mediante partidas asignadas en el marco de un presupuesto controlado por la legislatura deben amalgamarse en una sola unidad institucional.

2.23 Las unidades gubernamentales no están limitadas en cuanto a su ubicación geográfica. Por ejemplo, los distintos ministerios o departamentos de un determinado gobierno pueden estar dispersos deliberadamente en toda la jurisdicción del gobierno. Sin embargo, siguen siendo parte de la misma unidad institucional. Similarmente, un ministerio o departamento determinado puede mantener oficinas o filiales en muchas localidades diferentes a fin de atender las necesidades locales. Estas oficinas y filiales son parte de la misma unidad institucional.

2.24 Sin embargo, puede haber entidades del gobierno con identidad jurídica propia y un grado sustancial de autonomía, que incluya poder discrecional sobre el volumen y la composición de sus gastos y una fuente directa de ingresos, como impuestos asignados a fines específicos. Frecuentemente, estas entidades son creadas para cumplir funciones determinadas, como la construcción de caminos o la producción no de mercado de servicios de salud y educación. Estas entidades deben tratarse como unidades gubernamentales separadas si mantienen un conjunto completo de cuentas, son propietarias de bienes o activos por derecho propio, realizan actividades no de mercado por las que deben rendir cuentas ante la ley, y tienen capacidad para incurrir obligaciones y celebrar contratos.

2.25 Muchos gobiernos asignan volúmenes sustanciales de recursos a la protección social por medio de prestaciones sociales, que son pagos en efectivo o en especie para proteger a toda la población o a segmentos específicos de la población contra determinados riesgos sociales. Un riesgo social es un evento o circunstancia que puede afectar adversamente el bienestar de los hogares en cuestión, ya sea imponiendo demandas adicionales sobre sus recursos o reduciendo sus ingresos. Son ejemplos de prestaciones sociales los servicios médicos, la compensación por desempleo y las pensiones de la seguridad social. Debido a la gran escala de los programas de protección social de muchos países y a las diferentes posibilidades de organización de dichos programas, en un anexo de este capítulo se describen los diferentes tipos de programas y sus efectos en las estadísticas del sector gobierno general.

2.26 Cuando un gobierno comprende dos o más unidades institucionales, normalmente una de las unidades controla a las otras. Lo más probable es que la unidad que ejerce el control incluya la legislatura, el jefe de Estado y el poder judicial. A diferencia de las corporaciones, una unidad gubernamental no controla a otra unidad gubernamental a través de la propiedad del capital social sino designando a sus administradores y/o estableciendo las leyes y reglamentaciones para su financiamiento. Ninguna unidad gubernamental es propiedad de otra, y las unidades gubernamentales no emiten títulos de participación en el capital.

2.27 Las corporaciones públicas, a diferencia de las unidades gubernamentales, pueden ser fuente de ganancias financieras para las unidades gubernamentales que las poseen o controlan. En algunos casos, la corporación emite títulos de participación en el capital, de modo que la ganancia o pérdida financiera se asigna claramente a su(s) propietario(s). En otros casos, no se emiten títulos de participación en el capital pero es evidente que una unidad gubernamental específica controla las actividades de la corporación y es financieramente responsable de ella. En tales casos, se supone que la unidad gubernamental responsable es implícitamente propietaria de los títulos de participación en el capital emitidos.

C. El sector gobierno general y sus subsectores

1. El sector gobierno general

2.28 El sector gobierno general comprende todas las unidades gubernamentales y todas las ISFL no de mercado que son controladas o financiadas principalmente por unidades gubernamentales6. En adelante se utilizará el término unidad del gobierno general para hacer referencia a las unidades del sector gobierno general7.

2.29 Las ISFL no de mercado que son controladas y financiadas principalmente por unidades gubernamentales son entidades no gubernamentales desde un punto de vista jurídico, pero se considera que llevan adelante las políticas gubernamentales y son efectivamente parte del gobierno. Los gobiernos pueden recurrir a instituciones sin fines de lucro en lugar de organismos gubernamentales para llevar adelante determinadas políticas gubernamentales debido a que las ISFL pueden ser vistas como independientes, objetivas y no sujetas a presiones políticas. Por ejemplo, las actividades de investigación y desarrollo y el establecimiento y mantenimiento de normas en campos como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la educación son esferas en que las ISFL pueden ser más efectivas que los órganos gubernamentales.

2.30 Una unidad del gobierno controla a una ISFL no de mercado cuando tiene la capacidad de determinar la política o el programa general de la ISFL. Una unidad gubernamental puede determinar la política o el programa general mediante el derecho a designar a los funcionarios que administran la ISFL o a través de medios financieros. El grado de control que implica el hecho de proporcionarle financiamiento depende de los plazos y restricciones a que están sujetos los fondos y del monto del financiamiento. Por lo tanto, es necesario determinar cada caso atendiendo a los hechos y circunstancias particulares. Una ISFL es financiada principalmente por una unidad gubernamental cuando la mayor parte de los fondos operativos de la ISFL provienen de la unidad gubernamental8.

2.31 El sector gobierno general no incluye las corporaciones ni las cuasicorporaciones públicas. Cuando una unidad vende el total o parte de su producción, puede ser difícil determinar si ha de clasificarse como unidad gubernamental o como corporación pública o si existe una cuasicorporación pública. En general, para efectuar esa determinación debe considerarse si la unidad vende su producción a precios de mercado. Toda unidad que vende toda o casi toda su producción a precios de mercado es una corporación o cuasicorporación y todas las otras unidades son unidades gubernamentales. En el caso de las unidades públicas, sin embargo, no siempre es fácil identificar los precios de mercado. Para determinar si los precios son o no de mercado y, por lo tanto, para clasificar las unidades, se recurre al concepto de precios económicamente significativos.

2.32 Son precios económicamente significativos los que influyen en forma importante en las cantidades que los productores están dispuestos a suministrar y los compradores a adquirir. Sin embargo, esta definición solo puede aplicarse después de considerar cautelosamente todos los hechos y circunstancias del caso. Aunque no se pueden ofrecer directrices precisas, está claro que un precio económicamente significativo no tiene que ser tan alto como para cubrir todos los costos de producción. En el otro extremo, un precio es económicamente no significativo si no es cuantitativamente importante ya sea desde el punto de vista de la oferta o de la demanda. Es posible que se cobren precios de este tipo para recaudar algunos ingresos o lograr una cierta reducción del exceso de demanda que puede surgir cuando se prestan servicios en forma totalmente gratuita, pero no tienen por objeto eliminar ese exceso de demanda. El precio solo desalienta la demanda de las unidades con necesidades menos apremiantes, sin reducir apreciablemente el nivel total de la demanda.

2.33 La producción de mercado comprende los bienes y servicios que se venden a precios económicamente significativos, dispuestos de otra forma en el mercado, o que se pretende destinar a la venta o disposición en el mercado. La producción no de mercado comprende los bienes y servicios que se suministran gratuitamente o a precios económicamente no significativos a otras unidades institucionales o a la comunidad en su conjunto.

2.34 Un productor de mercado es una unidad que comercializa la totalidad de su producción. En este contexto, la producción de mercado incluye la producción bajo la modalidad de formación de capital fijo por cuenta propia. Un productor no de mercado es una unidad que principalmente suministra bienes y servicios gratuitos o a precios económicamente no significativos a los hogares o a la comunidad en su conjunto. Estos productores también pueden realizar algunas ventas de producción de mercado como actividad secundaria.

2.35 Por consiguiente, al clasificar las unidades que venden toda o parte de su producción, deben considerarse dos preguntas. En primer lugar, si la unidad vende la mayor parte o toda su producción, ¿son los precios económicamente significativos? En caso afirmativo, la unidad es una corporación pública. Si ninguno de los precios es económicamente significativo, se trata de una unidad del gobierno general. En segundo lugar, si solo algunos de los precios son económicamente significativos o si la unidad solo vende parte de su producción, ¿es posible identificar una cuasicorporación dentro de la unidad? En caso afirmativo, los componentes organizativos que venden su producción a precios económicamente significativos y que tienen un conjunto completo de cuentas son considerados una cuasicorporación. Los restantes componentes formarían una unidad del gobierno general. Si no es posible formar una cuasicorporación, los componentes que venden su producción a precios económicamente significativos siguen formando parte integral de la unidad del gobierno general y sus ventas son parte de los ingresos de dicha unidad.

2.36 Si una unidad del gobierno general vende parte de su producción a precios económicamente significativos, es posible que existan uno o más establecimientos de mercado. Un establecimiento es una empresa9 o parte de una empresa situada en un solo lugar en el que realiza una única actividad productiva, o donde la actividad productiva principal representa la mayor parte del valor agregado de la empresa. En la práctica, un establecimiento se identifica usual-mente con un lugar de trabajo específico en el cual se realiza un determinado tipo de actividad productiva. Una unidad institucional puede estar integrada por uno o más establecimientos.

2.37 Un establecimiento de mercado dentro de una unidad del gobierno general es un establecimiento que vende o dispone de otro modo de toda o la mayor parte de su producción a precios económicamente significativos10. Todos los demás son establecimientos no de mercado. Un productor no de mercado, como una unidad del gobierno general, tendrá mayormente establecimientos no de mercado, pero puede tener uno o más establecimientos de mercado. Por ejemplo, un centro de natación municipal que cobra entrada o una editorial oficial que vende sus publicaciones pueden ser establecimientos de mercado. La definición de establecimiento de mercado implica que se dispone de registros contables completos sobre las actividades productivas del establecimiento, incluido el valor de su producción y el costo de generar la producción. Sin embargo, no tendrá un balance completo ni tendrá la capacidad de realizar transacciones financieras a nombre propio. Si tuviera esas características se lo consideraría una cuasicorporación. Las ventas de establecimientos de mercado se identifican en el capítulo 5 como una categoría específica de ingresos. Las ventas de establecimientos no de mercado, sean o no sus precios económicamente significativos, se clasifican como una categoría diferente de ingresos: ventas incidentales de bienes y servicios.

2.38 Estas reglas generales sobre la clasificación de las unidades tienen dos excepciones. La primera es que, si la unidad es una organización de servicios internos que vende su producción principalmente a otras unidades gubernamentales, como un centro de transportes, una central de abastecimiento o una fábrica de municiones, se considera una unidad auxiliar y sus actividades se consolidan con las otras actividades de la unidad gubernamental que la controla. La segunda es que, en algunos casos, una unidad que aparenta ser una corporación financiera es de hecho una unidad del gobierno general. Típicamente un gobierno puede establecer una autoridad central encargada de la obtención de préstamos, que obtiene fondos en el mercado y luego los presta solo a unidades del gobierno general, generalmente en condiciones comerciales. Estas organizaciones no hacen sino facilitar la obtención de préstamos al gobierno y deben clasificarse como unidades del gobierno general11.

2.39 Otra consecuencia de compilar estadísticas tomando como base las unidades institucionales es que una parte de la autoridad monetaria puede ser incluida en el sector gobierno general. Normalmente, el banco central es una unidad institucional separada que se clasifica como corporación pública. Sin embargo, en algunos países el gobierno central puede incluir unidades que realizan transacciones financieras que en otros países serían realizadas por el banco central. En particular, puede haber unidades gubernamentales que sean responsables de emitir billetes y monedas, mantener reservas internacionales, administrar fondos de estabilización cambiaria o realizar transacciones con el FMI. Cuando las unidades en cuestión siguen estando financieramente integradas con el gobierno y bajo el control y la supervisión directa del gobierno, no pueden considerarse unidades institucionales separadas, y las funciones de autoridad monetaria que desempeña el gobierno se registran en el sector gobierno general.

2. Subsectores del sector gobierno general

2.40 Frecuentemente es necesario o conveniente por razones analíticas desagregar las estadísticas del sector gobierno general. Se presentan dos métodos primarios para determinar los subsectores. La diferencia entre ambos es el resultado de aplicar distintos tratamientos posibles a los fondos de seguridad social.

2.41 Dependiendo de los mecanismos administrativos y jurídicos, puede haber más de un nivel de gobierno dentro de un país, y deberían compilarse estadísticas para cada nivel. En el sistema de EFP, se prevén tres niveles de gobierno: central, estatal, provincial o regional; y local. No todos los países tienen los tres niveles, en algunos solo hay un gobierno central o un gobierno central y un gobierno de nivel inferior. En otros países puede haber más de tres niveles. En tal caso, las diversas unidades deben clasificarse como uno de los tres niveles sugeridos aquí. Además de los niveles de gobierno, la existencia de fondos de seguridad social y su papel en la política fiscal pueden exigir que se compilen estadísticas para todos los fondos de seguridad social como un subsector separado del sector gobierno general.

2.42 Pueden surgir problemas de clasificación cuando las operaciones del gobierno son realizadas por una unidad del gobierno general que rinde cuentas simultáneamente a dos niveles de gobierno. La decisión en cuanto a la clasificación puede ser especialmente difícil si el organismo tiene su propia fuente de financiamiento, por ejemplo, impuestos asignados a tal fin. Similarmente, una ISFL puede estar controlada o financiada principalmente por dos o más unidades gubernamentales que pertenezcan a diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, una unidad del gobierno estatal podría tener el derecho de designar a la mayoría de los directivos de una ISFL, pero el financiamiento podría ser suministrado principalmente por el gobierno central. Las unidades del gobierno general sujetas a control por dos niveles de gobierno deberían clasificarse en el nivel de gobierno que predomina en el financiamiento o el control de sus operaciones, pero no pueden establecerse reglas precisas que puedan aplicarse a todos los arreglos posibles.

2.43 Los requisitos para clasificar las unidades del gobierno general según el nivel de gobierno al que pertenezcan, y según sean o no un fondo de seguridad social, pueden acomodarse en dos conjuntos de subsectores alternativos. En primer lugar, todos los fondos de seguridad social podrían clasificarse según el nivel de gobierno que los administra y combinarse con otras unidades del gobierno general del mismo nivel. Por consiguiente, los subsectores serían el gobierno central, los gobiernos estatales y los gobiernos locales, suponiendo que existan los tres niveles de gobierno (gráfico 2.1). En segundo lugar, todos los fondos de seguridad social podrían combinarse en un subsector separado y todas las demás unidades del gobierno general podrían clasificarse de acuerdo con su nivel. En tal caso, los subsectores del gobierno central, los gobiernos estatales y los gobiernos locales estarían integrados por todas las unidades de gobierno excluidos los fondos de seguridad social.

Gráfico 2.1:El sector gobierno general y sus subsectores

1Incluye los fondos de seguridad social. Alternativamente, los fondos de seguridad social pueden constituir un subsector separado.

2.44 Los métodos alternativos de clasificación en subsectores tienen por objeto atender diferentes necesidades analíticas. La decisión con respecto al método más apropiado en un determinado país depende de cuan bien organizados e importantes son los fondos de seguridad social, y del grado en que estén administrados independientemente de las unidades del gobierno a los que están vinculados. Si la administración de los fondos de seguridad social está tan estrechamente integrada a las necesidades de corto o mediano plazo de la política económica general del gobierno que las contribuciones y las prestaciones se ajustan deliberadamente atendiendo a los intereses de la política económica global, se torna difícil, a nivel conceptual, establecer una distinción clara entre la administración de la seguridad social y las otras funciones económicas del gobierno. En otros países, los fondos de seguridad social pueden existir solo en forma muy rudimentaria. En cualquiera de estas circunstancias es difícil justificar el tratamiento de los fondos de seguridad social como un subsector separado al mismo nivel que el gobierno central, los gobiernos estatales y los gobiernos locales.

2.45 Además de los subsectores basados en el nivel de gobierno y en la existencia de fondos de seguridad social, es posible crear subsectores en cada nivel de gobierno basados en si las unidades están financiadas con presupuestos legislativos de ese nivel de gobierno o con recursos extrapresupuestarios. Frecuentemente resulta conveniente desde un punto de vista analítico clasificar este tipo de unidades separadamente debido a sus diferentes fuentes de financiamiento y diversos tipos de fiscalización pública de sus operaciones.

2.46 Además de la clasificación de las unidades por niveles de gobierno y por fondos de seguridad social, algunas clasificaciones de las transacciones se basan en la contraparte que interviene en la transacción. En esos casos, un grupo de unidades constituye las “otras unidades del gobierno general”, que comprende todas las unidades del gobierno general distintas de las unidades para las cuales se compilan estadísticas. Por ejemplo, si se compilan estadísticas para el subsector gobierno central, este grupo comprenderá todas las unidades del gobierno general distintas de las unidades del gobierno central.

2.47 En las secciones siguientes se definen los niveles de gobierno. Estas definiciones se aplican independientemente del tratamiento específico de los fondos de seguridad social.

a. Gobierno central

2.48 La autoridad política del gobierno central de un país se extiende a todo el territorio del país. El gobierno central puede aplicar impuestos sobre todas las unidades institucionales residentes y sobre las unidades no residentes que realizan actividades económicas dentro del país. El gobierno central suele encargarse de prestar servicios colectivos en beneficio de la comunidad en conjunto, como defensa nacional, relaciones con otros países, seguridad y orden público, y funcionamiento eficiente del sistema socioeconómico del país. Además, puede incurrir en gastos para la prestación de servicios, como la educación o la salud, en beneficio principalmente de los hogares individuales, y puede realizar transferencias a otras unidades institucionales, incluidos otros niveles de gobierno.

2.49 La compilación de estadísticas para el gobierno central tiene particular importancia debido a la función especial que éste desempeña en el análisis económico y monetario. Es fundamentalmente a través de las finanzas del gobierno central que la política fiscal actúa sobre las presiones inflacionarias o deflacionarias dentro de la economía. Por lo general, es a nivel del gobierno central exclusivamente que un órgano con capacidad decisoria puede formular y ejecutar políticas destinadas al logro de objetivos económicos de alcance nacional. Otros niveles de gobierno no tienen por objetivo políticas económicas nacionales ni gozan del acceso que tiene el gobierno central al crédito del banco central.

2.50 El subsector gobierno central es vasto y complejo en la mayoría de los países. Por lo general, está constituido por un grupo central de ministerios, secretarías o departamentos que forman una sola unidad institucional y, en muchos países, otras unidades que realizan sus actividades bajo la autoridad del gobierno central, pero tienen personalidad jurídica propia y autonomía suficiente como para constituir otras unidades institucionales del gobierno.

b. Gobierno estatal, provincial o regional

2.51 Un estado, una región o una provincia es la mayor zona geográfica en la que puede dividirse un país con fines políticos o administrativos. Estas zonas pueden describirse en otros términos, como provincias, cantones, repúblicas, prefecturas o regiones administrativas. A los efectos de consolidar la terminología y mantener la coherencia con el SCN 1993, en esta publicación este nivel de gobierno se denominará “gobierno estatal”.

2.52 La autoridad ejecutiva, legislativa y judicial de un gobierno estatal se extiende a todo el territorio del estado, que normalmente comprende numerosas localidades, pero no se extiende a otros estados. Es posible que algunos países no tengan estados ni gobiernos estatales separados. En otros países, especialmente los organizados bajo un sistema federativo, los gobiernos estatales pueden tener facultades y responsabilidades considerables.

2.53 Normalmente, el gobierno estatal tiene la autoridad política para aplicar impuestos sobre las unidades institucionales que son residentes o que realizan actividades económicas en el ámbito de su competencia. Para que una entidad sea reconocida como unidad del gobierno debe poder poseer sus propios activos, recaudar fondos e incurrir obligaciones por cuenta propia y también debe tener derecho a utilizar o asignar por lo menos una parte de los impuestos u otros ingresos recaudados conforme a sus propias políticas. Sin embargo, la entidad puede recibir transferencias del gobierno central que están asignadas a algún fin específico. Un gobierno estatal también debe tener atribuciones para nombrar a sus propios funcionarios, independientemente de cualquier control administrativo externo. Si los fondos de una entidad del gobierno que desempeña sus funciones en un estado dependen totalmente de los fondos del gobierno central y si éste también dicta cómo deben utilizarse estos fondos, deberá considerarse que la entidad es un órgano del gobierno central.

2.54 Si existe un gobierno estatal, sus ministerios, secretarías y departamentos principales constituirán una sola unidad institucional, de manera similar a la unidad básica del gobierno central. Además, pueden existir órganos que realicen sus actividades bajo la autoridad de un gobierno estatal, pero tengan personalidad jurídica propia y autonomía suficiente como para constituir otras unidades institucionales. También pueden existir unidades institucionales cuya autoridad se extienda a dos o más estados, pero que deben rendir cuentas ante los gobiernos estatales respectivos. Estas unidades también deberían incluirse en el subsector gobierno estatal.

c. Gobierno local

2.55 La autoridad legislativa, judicial y ejecutiva de una unidad del gobierno local se limita a las zonas geográficas más pequeñas en las que puede dividirse un país con fines políticos o administrativos. Por lo general, el alcance de la autoridad del gobierno local es mucho menor que el del gobierno central o los gobiernos estatales, y es posible que tengan o no atribuciones para aplicar impuestos sobre las unidades institucionales o actividades económicas que se llevan a cabo en sus territorios. Suelen depender en gran parte de transferencias de niveles de gobierno superiores y también pueden desempeñar en cierta medida funciones de agente del gobierno central o estatal. Sin embargo, para ser consideradas unidades institucionales deben poder poseer sus propios activos, recaudar fondos e incurrir pasivos mediante la obtención de empréstitos por cuenta propia. También deben tener cierta discrecionalidad para determinar cómo se utilizarán estos fondos y deberán tener atribuciones para nombrar a sus propios funcionarios, independientemente de cualquier control administrativo externo.

2.56 Los gobiernos locales suelen prestar una amplia gama de servicios a los residentes locales, algunos de los cuales se financian mediante donaciones de niveles de gobierno superiores. Las estadísticas de los gobiernos locales pueden abarcar una gran variedad de unidades del gobierno, como condados, municipios, ciudades, pueblos, villas, delegaciones, distritos escolares y distritos de suministro de agua o de alcantarillado. En muchos casos las unidades del gobierno local con diferentes responsabilidades funcionales tienen atribuciones sobre las mismas zonas geográficas. Por ejemplo, distintas unidades del gobierno que representan a una ciudad, un condado y un distrito escolar pueden tener atribuciones sobre la misma zona. Además, dos o más gobiernos locales contiguos pueden organizar una unidad del gobierno con atribuciones regionales que rinde cuentas a los gobiernos locales. Estas unidades deberán incluirse en el subsector gobierno local.

2.57 Entre las funciones más típicas de los gobiernos locales cabe señalar: a) los establecimientos educativos en que la matrícula que pagan los usuarios representa una pequeña proporción de los costos sufragados por el gobierno local; b) los hospitales y establecimientos de bienestar social, como los jardines de infantes, las guarderías y los asilos; c) los establecimientos de salubridad pública y entidades relacionadas, como los sistemas y las plantas de purificación de agua, recolección y eliminación de basura, los cementerios y los crematorios, y d) los locales culturales, de esparcimiento y deportivos, como los teatros, las salas de conciertos, los auditorios de música, los museos, las galerías de arte, las bibliotecas, los parques y los espacios abiertos.

2.58 Las unidades del gobierno que prestan servicios a un gobierno estatal y a uno o más gobiernos locales se incluirán en el nivel de gobierno que predomina en sus operaciones y finanzas. En algunos países existe más de un nivel de gobierno entre el gobierno central y las unidades institucionales del gobierno local más pequeñas. En estos casos, estos niveles intermedios de gobierno se agrupan junto con el nivel del gobierno, ya sea estatal o local, con el cual están más estrechamente relacionados.

D. El sector público

2.59 Deben compilarse estadísticas para el sector público así como para el sector gobierno general. Por ejemplo, las corporaciones públicas pueden realizar operaciones del gobierno bajo mandato de las unidades del gobierno a las que pertenecen. Estas actividades pueden revestir varias formas. Por ejemplo, una corporación pública puede realizar transacciones específicas para llevar a cabo una operación del gobierno, como otorgar un préstamo a particulares a una tasa de interés inferior a la del mercado o vender energía eléctrica a algunos clientes a precios reducidos. Sin embargo, a nivel más general, una corporación pública puede llevar a cabo actividades de política fiscal empleando a más funcionarios de los requeridos, comprando insumos en exceso, pagando por encima de los precios de mercado por los insumos o vendiendo una proporción importante de su producción a precios inferiores a los precios de mercado que regirían si únicamente los productores privados realizaran estas transacciones.

2.60 Es probable que se necesiten estadísticas sobre las corporaciones públicas para compilar estadísticas globales para el sector gobierno general. Por ejemplo, las variaciones en el patrimonio neto de las corporaciones públicas se reflejan en el valor del capital social de aquellas corporaciones de propiedad de las unidades del gobierno general. Las cuentas de las corporaciones públicas contribuirán a explicar las causas de la variación de estos activos, y esta información será útil para analizar la viabilidad y otros aspectos del análisis fiscal.

2.61 Cuando se compilen estadísticas para las corporaciones públicas, puede ser conveniente establecer varios grupos o subsectores del sector público con fines analíticos (gráfico 2.2). Es probable que cuatro grupos de corporaciones públicas constituyan la base a partir de la cual puedan crearse otros grupos. Estos cuatro grupos son:

Gráfico 2.2:El sector público

  • Corporaciones públicas no financieras: Todas las corporaciones no financieras residentes controladas por unidades del gobierno general.

  • Corporaciones públicas financieras no monetarias: Todas las corporaciones financieras residentes controladas por unidades del gobierno general, excepto el banco central y otras corporaciones públicas de depósito. Las corporaciones de depósito son corporaciones financieras, cuasicorporaciones o instituciones de mercado sin fines de lucro cuya actividad principal es la intermediación financiera y tienen pasivos en forma de depósitos o instrumentos financieros que son sustitutos cercanos de los depósitos.

  • Corporaciones públicas monetarias, excluido el banco central: Todas las corporaciones de depósito residentes, excepto el banco central, que están controladas por unidades del gobierno general.

  • El banco central, que consiste del propio banco central, las juntas monetarias o las autoridades monetarias independientes que emiten moneda nacional plenamente respaldada por reservas de divisas, y otros organismos vinculados al gobierno que constituyen unidades institucionales separadas y realizan principalmente actividades que competen a un banco central.

2.62 A partir de los cuatro grupos enumerados anteriormente y los subsectores del sector gobierno general pueden crearse otros subsectores del sector público, tales como:

  • El sector público no financiero: El sector gobierno general y las corporaciones públicas no financieras.

  • El sector público no monetario: Las corporaciones públicas no financieras, las corporaciones públicas financieras no monetarias y el sector gobierno general.

  • El sector público del gobierno central: El subsector gobierno central y las corporaciones públicas controladas por el gobierno central.

E. Sectores distintos de los sectores gobierno general y público

2.63 Algunas transacciones del sistema de EFP se clasifican por sectores de la contraparte del instrumento financiero. Por ejemplo, en el capítulo 9 las obligaciones de deuda incurridas por el sector gobierno general pueden clasificarse según los sectores del resto de la economía o de otros países que proporcionan el financiamiento. Para estos efectos, es necesario establecer una clasificación de los sectores distintos del gobierno general o del sector público. En esta sección se resumen las definiciones de los sectores utilizados en dichas clasificaciones. En algunos casos, los sectores son idénticos a los definidos en el SCN 1993. En otros, ha resultado apropiado agrupar las unidades institucionales según otros criterios para el sistema de EFP. En particular, el término “sector” se utiliza en el SCN 1993 exclusivamente para referirse a las unidades institucionales residentes. El conjunto de todas las unidades institucionales no residentes se denomina “resto del mundo”. En este manual, el término sector se refiere a las unidades no residentes al igual que a las residentes.

2.64 El sector de corporaciones financieras comprende todas las corporaciones, las cuasicorporaciones y las ISFL de mercado cuya actividad principal es la intermediación financiera o que realizan actividades financieras auxiliares muy relacionadas con la intermediación financiera. En algunos casos, este sector se subdivide en tres subsectores: banco central, otras corporaciones de depósito y corporaciones financieras no clasificadas en otra parte.

2.65 El subsector de otras corporaciones de depósito comprende todas las corporaciones, las cuasicorporaciones y las ISFL de mercado, excepto el banco central, que tienen pasivos en forma de depósitos.

2.66 El subsector de corporaciones financieras no clasificadas en otra parte comprende todas las corporaciones financieras, las cuasicorporaciones y las ISFL de mercado que no tienen pasivos en forma de depósitos12. Se incluyen las unidades que captan fondos en los mercados financieros, pero no en forma de depósitos, y los utilizan para adquirir otras clases de activos financieros, como las corporaciones de inversiones, las corporaciones que se dedican al arrendamiento financiero, las corporaciones de ventas a plazos, las otras corporaciones dedicadas a la concesión de crédito financiero personal o de consumo, las corporaciones de seguros y las cajas de pensiones autónomas. También incluye las corporaciones, las cuasicorporaciones y las ISFL de mercado cuya actividad principal está estrechamente relacionada con la intermediación financiera, como los mercados cambiarios y bursátiles públicos, los operadores y agentes de bolsa, las casas de cambio, las corporaciones que ofrecen cobertura financiera, los auxiliares de seguros y de pensiones y las unidades afiliadas al gobierno que regulan a las instituciones financieras.

2.67 El sector otros no residentes comprende todas las corporaciones no financieras, los hogares y las ISFL que sirven a los hogares, no residentes, con las que el sector gobierno general realiza transacciones.

2.68 El sector de organismos internacionales comprende todos los organismos internacionales, que en todos los casos son no residentes. Como se indica en el párrafo 2.76, los organismos supranacionales se consideran un tipo de organismo internacional.

2.69 Como se señaló anteriormente, las transacciones entre unidades del gobierno general y corporaciones públicas pueden tener un impacto importante en las estadísticas del gobierno general. En estos casos, los sectores y subsectores de corporaciones financieras y no financieras pueden dividirse en un subsector de corporaciones públicas y un subsector de otras corporaciones. En este último se incluirían todas las corporaciones sujetas a control extranjero.

F. Residencia

2.70 El concepto de residencia es importante para determinar la cobertura del sistema de EFP y la clasificación de las transacciones. La totalidad de la economía de un país es el conjunto de todas las unidades institucionales residentes, y el sector gobierno general comprende todas las unidades residentes del gobierno general. Además, como se indica en capítulos posteriores, algunos tipos de transacciones y los saldos de activos y pasivos del sector gobierno general se clasifican en el sistema de EFP según la contraparte del instrumento financiero, y uno de los criterios de clasificación es la residencia de la contraparte.

2.71 Una unidad institucional es residente de un país si tiene un centro de interés económico en el territorio económico del país. El concepto de residencia en el sistema de EFP no se basa en la nacionalidad ni en criterios jurídicos, aunque puede ser semejante a los conceptos de residencia utilizados en muchos países para el control de cambios, los impuestos u otros fines.

2.72 El territorio económico de un país abarca el territorio geográfico administrado por un gobierno. El territorio económico no tiene que ser idéntico a las fronteras físicas o políticas del país, pero suele corresponder de cerca a estas fronteras. En particular, el territorio económico de un país comprende:

  • El espacio aéreo, las aguas territoriales y la plataforma continental situada bajo aguas internacionales sobre las que el país tiene derechos exclusivos o sobre las que declara tener jurisdicción en materia del derecho de pesca o de explotación de combustibles o minerales situados por debajo del lecho marino.

  • Los enclaves territoriales físicamente ubicados en otros países que un gobierno posee o arrienda con el consentimiento político formal del gobierno del país en los que se hallan físicamente localizados dichos enclaves. Estos enclaves se utilizan para embajadas, consulados, bases militares, estaciones científicas, oficinas de información o inmigración y organismos de ayuda. A la inversa, el territorio económico de un país no comprende los enclaves territoriales que se hallan físicamente ubicados dentro de las fronteras geográficas de ese país que son utilizados por gobiernos extranjeros u organismos internacionales.

  • Las islas pertenecientes a un país que estén sujetas exactamente a las mismas autoridades fiscales y monetarias que el territorio continental.

  • Las zonas francas y los almacenes de depósito o fábricas, dentro de las fronteras geográficas de un país, que son administrados por empresas extraterritoriales bajo control aduanero.

2.73 Una unidad institucional tiene un centro de interés económico dentro de un país cuando existe alguna ubicación —vivienda, lugar de producción u otras instalaciones—dentro del territorio económico de ese país en el cual o desde el cual realiza y tiene previsto seguir realizando actividades y transacciones económicas a una escala significativa, sea indefinidamente o durante un plazo de tiempo definido pero prolongado. En la mayoría de los casos puede interpretarse como período prolongado un período de un año o más. No es preciso que la ubicación sea fija, siempre que se mantenga dentro del territorio económico.

2.74 Sobre la base de esta definición de residencia, todas las unidades del gobierno general se consideran residentes de su propio país independientemente de su ubicación física. Sin embargo, las corporaciones públicas se consideran residentes de las economías en cuyo territorio desempeñan sus actividades. Por lo tanto, una unidad del gobierno general residente de un país puede poseer una corporación residente en otro país. En particular, cuando una corporación pública residente mantiene una sucursal, oficina o lugar de producción en otro país a fin de llevar a cabo un volumen significativo de producción durante un período prolongado, esa sucursal, oficina o lugar de producción se considera una cuasicorporación residente del otro país.

2.75 El territorio económico de un organismo internacional consiste en los enclaves territoriales sobre los que tiene jurisdicción. Por lo tanto, los organismos internacionales no se consideran residentes de ninguna economía nacional, ni siquiera de aquélla en la que están situados o desde la que realizan sus operaciones.

2.76 Las autoridades supranacionales son organismos internacionales que están autorizados a recaudar impuestos u otras contribuciones obligatorias dentro del territorio de los países que son miembros de esa autoridad. A pesar que las autoridades supranacionales desempeñan algunas de las funciones de gobierno dentro de cada país miembro, no son unidades residentes de ningún país. Por lo tanto, las transacciones entre la autoridad supranacional y las unidades institucionales residentes fuera del gobierno general o del sector público no se incluyen en el sistema de EFP de un país. Sin embargo, es posible compilar estadísticas para las autoridades supranacionales utilizando el marco del sistema de EFP como si constituyeran un gobierno separado. Para estos efectos, las diversas categorías de transacciones y otros flujos económicos deben clasificarse según el país miembro que constituye la contraparte a fin de compilar indicadores analíticos para cada país que reflejen el impacto de las autoridades supranacionales.

2.77 Un banco central regional es un organismo financiero internacional que actúa como banco central común de un grupo de países miembros. Ese banco tiene su oficina central en un país y suele mantener oficinas nacionales en cada uno de los países miembros. Cada oficina nacional actúa como banco central para ese país y se considera que es una unidad institucional residente de ese país. Sin embargo, la oficina central es un organismo internacional.

Anexo del capítulo 2: Protección social

En este anexo se describen las diferentes estructuras de organización usadas por las unidades del gobierno para proveer prestaciones sociales, así como los efectos de esas estructuras en las estadísticas compiladas para el sector gobierno general o el sector público.

A. Introducción

1. Muchos gobiernos destinan considerables recursos económicos a la creación de sistemas de protección social, que consisten en intervenciones sistemáticas cuya finalidad es reducir la carga que representa para los hogares e individuos un conjunto definido de riesgos sociales. Los riesgos sociales son eventos o circunstancias que pueden afectar adversamente el bienestar de los hogares, ya sea imponiendo demandas adicionales sobre sus recursos o reduciendo sus ingresos. Esta asistencia se suministra en forma de prestaciones sociales, que pueden ser pagaderas en efectivo o en especie. En este anexo se describen las diferentes formas en que puede organizarse el suministro de prestaciones sociales y el efecto que tiene cada tipo de organización en las estadísticas del sector gobierno general y el sector público1.

B. Características de las prestaciones sociales

2. No existe una definición aceptada universalmente del alcance de las prestaciones sociales, y los riesgos sociales que cubren pueden variar de un sistema a otro y de un gobierno a otro. La siguiente lista de prestaciones sociales comunes pone de relieve su carácter general2:

  • Tratamiento médico, dental u otros de salud, asistencia hospitalaria, de convalecencia o de larga duración como consecuencia de enfermedad, daños corporales, maternidad, invalidez crónica, o edad avanzada. Usualmente, estas prestaciones sociales se suministran directamente en especie o mediante reembolsos de los gastos efectuados por los hogares o individuos.

  • Suministro de asistencia a cónyuges, hijos, parientes de edad avanzada, inválidos y otras personas dependientes. Usualmente estas prestaciones se pagan en efectivo, en forma de asignaciones periódicas para las personas dependientes o familiares.

  • Compensación por reducción del ingreso como resultado de la incapacidad para trabajar, ya sea a tiempo completo o parcial. Estas prestaciones sociales suelen pagarse en efectivo y de forma periódica mientras dura la situación de incapacidad o por un período máximo. En algunos casos se paga adicionalmente, o en lugar del pago periódico, una suma global. En esta categoría se incluyen las prestaciones de jubilación, las compensaciones por desempleo y la sustitución de ingresos debido a enfermedad, daño corporal, nacimiento de un hijo, u otras razones que impiden trabajar a la persona.

  • Compensación por reducción del ingreso a causa del fallecimiento del principal perceptor del mismo. Estas prestaciones sociales se pagan generalmente en efectivo, frecuentemente en forma de asignaciones periódicas.

  • Beneficios de vivienda en efectivo y servicios de vivienda, a título gratuito o a precios económicamente no significativos, o mediante el reembolso del gasto realizado por los hogares.

  • Asignaciones para cubrir gastos en enseñanza u, ocasionalmente, servicios de enseñanza en especie.

3. Las prestaciones sociales pueden suministrarse en efectivo o en especie. Si son provistas en especie, los bienes o servicios pueden ser producidos por la unidad que las suministra, pueden ser comprados por dicha unidad a un productor de mercado, o pueden ser comprados por los hogares, que luego obtienen un reembolso. La protección social puede suministrarse también indirectamente, por ejemplo, a través de concesiones tributarias preferenciales y subsidios salariales. Los beneficios otorgados de esta forma no se consideran prestaciones sociales en este manual ni en el SCN 1993.

4. Una prestación social siempre es un pago de transferencia y se suministra colectivamente. Un pago de transferencia supone que las prestaciones se suministran sin que los beneficiarios deban proveer a cambio algo de valor equivalente. Por consiguiente, las asignaciones provistas como remuneración a los empleados o los préstamos otorgados por los empleadores a sus trabajadores no constituyen una prestación social. Las transferencias se definen con más detalle en el párrafo 3.8 del capítulo 3.

5. Debido al requisito sobre suministro colectivo los sistemas de protección social excluyen las pólizas de seguros privados suscritas por iniciativa propia de individuos o de hogares para su exclusivo beneficio. Ciertos sistemas de protección social pueden permitir o exigir que los participantes suscriban pólizas en su propio nombre. Para que una póliza individual se considere parte de un sistema de protección social, los riesgos frente a los cuales los participantes son protegidos deben ser los riesgos sociales que se describen en el párrafo 2 y, además, debe cumplirse uno o más de los requisitos siguientes:

  • La participación en el sistema es obligatoria, bien porque lo establece la ley o bien porque así se establece en los términos y las condiciones de empleo.

  • El sistema es de carácter colectivo y se administra para el beneficio de un grupo determinado de personas, restringiéndose la participación a los miembros de dicho grupo.

  • Un empleador hace una contribución efectiva o imputada al sistema en nombre de un empleado.

6. Cuando los individuos suscriben una póliza de seguro en su propio nombre, o por iniciativa propia, e independientemente de su empleador o del gobierno, las indemnizaciones por cobrar no se consideran prestaciones sociales aunque la póliza cubra el mismo tipo de riesgos que se enumeran en el párrafo 2. Los planes de ahorro que mantienen la integridad de las contribuciones de los participantes y que solo protegen contra los riesgos sociales no son sistemas de protección social, aun cuando la participación sea obligatoria, pues no se ofrece un seguro. En el marco de estos planes, las contribuciones de los participantes o sus empleadores se mantienen en una cuenta separada y pueden retirarse en circunstancias específicas, como la jubilación, el desempleo, la invalidez, o la muerte. En particular, los sistemas de jubilación de contribuciones definidas, como los descritos en el párrafo 21, no son sistemas de protección social.

C. Clasificación de los sistemas de protección social

7. Los sistemas de protección social pueden clasificarse de varias formas, por ejemplo, como: a) sistemas contributivos o no contributivos, b) sistemas obligatorios o voluntarios, o c) sistemas en que el empleador provee cobertura para sus empleados o sistemas en que un gobierno provee cobertura para la población general.

8. Los sistemas contributivos requieren el pago de contribuciones sociales por parte de los beneficiarios o de otras partes en nombre de los beneficiarios con el fin de asegurar el derecho a las prestaciones. Estos sistemas se denominan sistemas de seguro social y las prestaciones pagadas a través de estos sistemas son las prestaciones de los seguros sociales. Se considera que los sistemas administrados por el empleador no basados en fondos asignados y sin contribuciones efectivas de los empleados son sistemas contributivos, porque se imputa que los empleadores pagan, como remuneración a sus empleados, los montos necesarios para asegurar la cobertura frente a los riesgos sociales especificados, y se imputa que los empleados pagan los mismos montos al empleador en forma de contribuciones sociales. En el caso de los sistemas no contributivos, el derecho a recibir prestaciones sociales no está condicionado al pago de contribuciones por parte de los beneficiarios ni de otras partes en su nombre. Sin embargo, pueden existir otros criterios de elegibilidad, como la prueba de necesidad, es decir, que la asistencia se condiciona al nivel de recursos del beneficiario. Estos sistemas se denominan sistemas de asistencia social y los beneficios que se pagan a través de ellos son las prestaciones de asistencia social.

9. La participación en los sistemas de protección social puede ser obligatoria o voluntaria. Los sistemas obligatorios pueden establecerse en virtud de una ley o reglamento o de un acuerdo entre el empleador y los empleados. En algunos casos el sistema puede ser mixto, es decir, algunos empleados están obligados a participar en tanto que otros pueden elegir.

10. Los individuos u hogares elegibles para recibir prestaciones sociales son un grupo de empleados o un segmento de la población general. Todas las prestaciones de asistencia social se suministran a la población general, aunque podrían estar limitadas por criterios de elegibilidad. Los sistemas de seguro social que son impuestos y controlados por las unidades del gobierno y cubren toda la comunidad o secciones importantes de la población se denominan sistemas de seguridad social y las prestacio nes suministradas mediante estos sistemas se denominan prestaciones de la seguridad social. Los sistemas en los cuales el empleador provee prestaciones de seguros sociales a sus empleados, a sus ex empleados, o a sus beneficiarios, se denominan sistemas de seguro social del empleador, y las prestaciones suministradas a través de estos sistemas se denominan prestaciones sociales del empleador3.

11. La clasificación de las prestaciones sociales está basada en el tipo de sistema que suministra las prestaciones, no en los beneficiarios. Por lo tanto, las prestaciones que reciben los empleados del gobierno a través de los sistemas de seguridad social y de asistencia social se clasifican como prestaciones de la seguridad social y de asistencia social incluso si el empleador del gobierno ha organizado un sistema de seguro social del empleador para proveer otras prestaciones a sus empleados. De hecho, frecuentemente los sistemas de seguro social del empleador solo tienen por finalidad cubrir los riesgos que no están cubiertos por los sistemas de seguridad social y de asistencia social.

D. Unidades que participan en los sistemas de protección social

12. Como se indicó, los sistemas de protección social pueden organizarse como sistemas de asistencia social, sistemas de seguridad social, o sistemas de seguro social del empleador. Las unidades que participan en la organización y la administración de los sistemas pueden ser unidades del gobierno general, corporaciones públicas, o corporaciones privadas.

1. Sistemas de asistencia social

13. Todos los sistemas de asistencia social son organizados y administrados por unidades del gobierno. Las prestaciones se pagan con los recursos generales de la unidad de conformidad con las normas especificadas, es decir, no se asignan específicamente ingresos para los sistemas de asistencia social. La obligación de pagar prestaciones de asistencia social es un gasto en el período en el que se cumplen todos los criterios de elegibilidad. En el cuadro 6.1 del capítulo 6 aparece la clasificación de gastos del sistema de EFP, en la que una de las categorías es las prestaciones de asistencia social, que a su vez se clasifica como prestaciones pagadas en efectivo o en especie. Algunas prestaciones pueden ser pagaderas en el curso de varios períodos contables, tales como las prestaciones por invalidez, en cuyo caso se ha incurrido en una obligación de pago a futuro y el valor presente de esas prestaciones deberá registrarse en el balance, tal como se indica en el capítulo 7.

2. Sistemas de seguridad social

14. Todos los sistemas de seguridad social son también organizados y administrados exclusivamente por unidades del gobierno. En muchos casos, sin embargo, se destina toda una unidad institucional a la gestión de un sistema de seguridad social. Estas unidades, que se denominan fondos de seguridad social, son un tipo especial de unidad del gobierno. Todos los fondos de seguridad social deben identificarse a fin de aplicar los métodos alternativos para definir los subsectores del sector gobierno general.

15. La existencia de un fondo de seguridad social depende de su organización, no de las características del sistema, como el tipo de prestaciones provistas o las fuentes de financiamiento. Para que pueda existir un fondo de seguridad social debe organizarse separadamente de las otras actividades de las unidades del gobierno, debe mantener sus activos y pasivos en forma separada, y debe realizar sus transacciones financieras por cuenta propia.

16. No obstante, la existencia de fondos de seguridad social no garantiza que todos los sistemas de seguridad social sean administrados por dichos fondos. Es muy posible que algunos sistemas de seguridad social, sobre todo en niveles de gobierno distintos, sean administrados por unidades del gobierno que no son fondos de seguridad social. Es decir, las estadísticas correspondientes a un subsector de seguridad social pueden no incluir todos los sistemas de seguridad social. Aun si un sistema de seguridad social no es una unidad institucional independiente, pueden haber cuentas separadas para la gestión de las finanzas del sistema, las cuales permitirían compilar ciertas estadísticas completas sobre la seguridad social.

17. Las contribuciones sociales constituyen el principal ingreso de los sistemas de seguridad social. Como se indica en el cuadro 5.1 del capítulo 5, las contribuciones a la seguridad social se clasifican de acuerdo con su fuente, que puede ser empleados, empleadores en nombre de sus empleados, trabajadores por cuenta propia, o no empleados. Además, los sistemas de seguridad social pueden recibir transferencias de los recursos del gobierno general y obtener una renta de la propiedad proveniente de la inversión de sus activos. Para determinar una medida de la carga fiscal (véase el recuadro 4.1 del capítulo 4) sería necesario clasificar las contribuciones sociales como voluntarias u obligatorias.

18. Las prestaciones de seguridad social son una categoría del total de prestaciones sociales, y en el cuadro 6.1 se clasifican además como prestaciones pagaderas en efectivo o en especie. Ciertas prestaciones sociales, especialmente las de jubilación, se pagan varios años después de recibirse las correspondientes contribuciones sociales. Puesto que el gobierno puede modificar como desee las prestaciones de seguridad social como parte de su política económica, existe cierta incertidumbre con respecto al eventual pago o al monto de los pagos correspondientes a las prestaciones de jubilación. En consecuencia, no existen pasivos vinculados con los sistemas de seguridad social en el sistema de EFP y solo se registra un gasto cuando deben pagarse las prestaciones. Sin embargo, debido a que es muy probable que se paguen las prestaciones de jubilación, debe estimarse una partida informativa que sea igual al valor presente de las prestaciones devengadas hasta la fecha, tal como se indica en el párrafo 7.145 del capítulo 7.

3. Sistemas de seguro social del empleador

19. Existen varios tipos de sistemas de seguro social del empleador, y cada uno de ellos tiene un efecto diferente en las estadísticas del sector gobierno general o del sector público. Los sistemas de seguro social pueden estar o no basados en la constitución de fondos asignados. Un sistema de seguro social está basado en fondos asignados si existen reservas o cuentas asignadas específicamente al pago de prestaciones. Existen tres tipos de sistemas de seguro social del empleador basados en fondos asignados: los sistemas administrados por empresas de seguros, los sistemas administrados como cajas de pensiones autónomas, y los sistemas administrados como cajas de pensiones no autónomas. Los sistemas de seguro social no basados en fondos asignados son administrados por el empleador sin una asignación de cuentas específicas ni la creación de reservas especiales para el pago de prestaciones; las prestaciones se pagan con los recursos generales del empleador.

20. Si un empleador del sector público establece un sistema de seguro social del empleador pero suscribe un contrato con una empresa de seguros para que lo administre, la unidad del gobierno general o la corporación pública que actúa como empleador pagará las contribuciones sociales correspondientes a la empresa en nombre de sus empleados, y todas las demás transacciones del sistema de seguro social estarán a cargo de la empresa de seguros. Si la empresa de seguros es una corporación privada, sus transacciones, por ejemplo, el pago de las prestaciones y los gastos administrativos, la inversión de los activos, y la contratación y liquidación de obligaciones relativas a las prestaciones de jubilación y otras, no afectarán las estadísticas del sector gobierno general ni las del sector público. Si la empresa de seguros es una corporación pública, las estadísticas del sector público serán afectadas por las operaciones del sistema, pero no las estadísticas del sector gobierno general.

21. Si un sistema basado en fondos asignados está organizado y administrado por el empleador, entonces puede ser estructurado como una caja de pensiones autónoma o no autónoma. Un sistema que provee prestaciones distintas de las pensiones y otras prestaciones de jubilación se trata como un sistema no basado en fondos asignados pues no se necesita crear reservas. En general, las cajas de pensiones autónomas y no autónomas pueden organizarse como sistemas de prestaciones definidas o sistemas de contribuciones definidas4. En los sistemas de prestaciones definidas está garantizado el nivel de las prestaciones de jubilación prometidas por el empleador a los empleados participantes, y éste suele determinarse mediante una fórmula basada en los años de servicio y el salario de los participantes. El pasivo de un sistema de prestaciones definidas es el valor presente de las prestaciones prometidas. En los sistemas de contribuciones definidas está garantizado el nivel de las contribuciones del empleador a la caja, pero las prestaciones que se pagarán dependen de los activos de la caja. El pasivo de un sistema de contribuciones definidas es el valor de mercado corriente de sus activos. Cabe señalar, sin embargo, que los sistemas de contribuciones definidas no son sistemas de protección social porque no involucran un seguro.

22. Una caja de pensiones es autónoma si constituye una unidad institucional independiente, lo cual significa que debe tener sus propios activos y pasivos y debe efectuar transacciones financieras en el mercado por cuenta propia. Todas las cajas de pensiones autónomas organizadas y administradas por unidades de gobierno son corporaciones públicas financieras, que son entidades del sector público pero no del sector gobierno general. De manera similar que en el caso de los sistemas administrados por una empresa de seguros privada, la principal función de una unidad gubernamental en lo que respecta al sistema de jubilación consiste en pagar las contribuciones sociales en nombre de sus empleados. Los activos de la caja de pensiones y el valor presente de los pasivos por el pago de prestaciones de jubilación son activos y pasivos del sector público. Las contribuciones sociales que recibe la caja de pensiones se tratan como el incurrimiento de un pasivo por el pago de prestaciones futuras por parte del sector público, como se describe en el capítulo 9. La renta de la propiedad obtenida de la inversión de los activos de las cajas de pensiones es un ingreso del sector público (véase el capítulo 5) y el gasto de la propiedad de los pasivos por el pago de prestaciones futuras de jubilación es un gasto (véase el capítulo 6). El pago de las prestaciones de jubilación es una reducción de los pasivos del sector público (véase el capítulo 9).

23. Una caja de pensiones es no autónoma si el empleador ha establecido reservas separadas, pero la organización y las operaciones del sistema no califican como una unidad institucional. Todos los activos, pasivos, transacciones y otras actividades de la caja de pensiones se combinan con las partidas correspondientes del empleador que administra el sistema, que puede ser una unidad del gobierno general o una corporación pública. Por lo demás, los activos, pasivos, transacciones y otras actividades de la caja de pensiones se tratan de la misma forma que en el caso de las cajas de pensiones autónomas.

24. Un sistema de seguro social del empleador no está basado en fondos asignados cuando el empleador paga prestaciones sociales a sus trabajadores, ex empleados, o a sus dependientes con sus propios recursos, sin constituir un fondo asignado ni reservas separadas con este fin. Un sistema no basado en fondos asignados puede pagar pensiones y otras prestaciones de jubilación que generan pasivos o puede pagar otros tipos de prestaciones sociales, como la atención de salud. Un sistema no basado en fondos asignados es similar a una caja de pensiones no autónoma, excepto que muchos de los activos y transacciones no pueden identificarse específicamente como activos y transacciones vinculados al sistema. Por ejemplo, el ingreso procedente de la inversión de los activos financieros del gobierno no puede dividirse en el ingreso del sistema de seguro social y otros ingresos. En particular, puede no haber registros del pago de contribuciones sociales por parte del empleador porque no existen reservas especializadas a la cual puedan transferirse los fondos. Para mantener la coherencia en el tratamiento con los sistemas basados en fondos asignados, las transacciones que reflejan los gastos del empleador por el pago de contribuciones sociales deberán imputarse de la manera indicada en el párrafo 6.18 del capítulo 6.

El término “gobierno” se utiliza aquí como nombre colectivo que abarca todas las entidades de un país que se ajustan a esta definición. Con mayor frecuencia se hará referencia a los diversos gobiernos individuales de un determinado país. Por ejemplo, un país puede tener un gobierno central, varios gobiernos estatales, provinciales o regionales y muchos gobiernos locales.

Los conceptos de producción de mercado y no de mercado se describen en los párrafos 2.31 a 2.37. En síntesis, la producción no de mercado comprende los bienes y servicios distribuidos gratuitamente o vendidos a precios muy bajos.

El requisito de financiar las actividades con transferencias obligatorias es necesario para diferenciar un gobierno de una institución sin fines de lucro, que puede realizar las mismas funciones que un gobierno pero obtiene sus fondos a través de transferencias voluntarias, rentas de la propiedad, o ventas. Las transferencias obligatorias pueden recibirse de manera indirecta. Por ejemplo, un gobierno local puede financiar sus actividades con donaciones del gobierno central.

La intención ha sido adoptar definiciones y descripciones de los sectores y unidades institucionales plenamente coincidentes con las definiciones y descripciones pertinentes que figuran en el capítulo IV del SCN 1993.

De aquí en adelante frecuentemente se utilizará el término “unidad” en lugar de la expresión completa “unidad institucional”.

Solo las unidades gubernamentales y las ISFL residentes están incluidas en el sector gobierno general, pero puede suponerse que todas las unidades gubernamentales y las ISFL controladas por el gobierno son residentes. El concepto de residencia se describe en los párrafos 2.70 a 2.77.

En este manual se utilizará en general el término “unidad del gobierno general”, pero en la mayoría de los casos el texto es igualmente aplicable a las corporaciones públicas. En algunos casos, se hará referencia a las corporaciones públicas o a las unidades del sector público para mayor claridad. De lo contrario puede suponerse que la expresión abarca la totalidad del sector público.

Según lo indicado en la nota al pie de página 4, el criterio para asignar las ISFL a los distintos sectores es idéntico al aplicado en las cuentas nacionales.

Una empresa es una unidad institucional que se dedica a la producción.

Los establecimientos de mercado en este manual son el equivalente más próximo al concepto de empresa adscrita del Manual de EFP 1986.

Si la unidad en cuestión otorga préstamos principalmente a corporaciones públicas, entonces se clasificaría como corporación financiera.

Este subsector es una combinación de tres subsectores del SCN 1993, a saber: otros intermediarios financieros, excepto corporaciones de seguros y cajas de pensiones; los auxiliares financieros, y las sociedades de seguros y cajas de pensiones.

En el Manual SEEPROS de 1996 de la Comisión Europea (Luxemburgo, 1996) se presenta un análisis más detenido de los problemas relativos a la organización y tratamiento de los sistemas de protección social. SEEPROS es la sigla del Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social.

Esta lista es una adaptación del párrafo 8.56 del SCN 1993. La Clasificación de las funciones del gobierno (véase el capítulo 6) contiene una categoría denominada “protección social” cuyo alcance es distinto al del término prestaciones en esta lista, sobre todo debido a que no incluye la atención de salud.

En el SCN 1993, los sistemas de seguro social del empleador se denominan “sistemas privados de seguros sociales”.

Los sistemas de contribuciones definidas se denominan también planes de cotizaciones o aportes definidos.

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