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2. Champ d’application du système SFP

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
March 2004
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Ce chapitre définit les concepts de secteur et dunité institutionnelle, puis utilise ces concepts pour définir le secteur des administrations publiques et le secteur public.

A. Introduction

2.1 Les administrations publiques d’un pays sont constituées des pouvoirs publics et de leurs organes d’exécution, qui sont des entités instituées par décision politique exerçant un pouvoir législatif, judiciaire ou exécutif sur un espace territorial donné1. Les principales fonctions économiques des administrations publiques consistent 1) à fournir à la collectivité des biens et des services non marchands destinés à la consommation collective ou individuelle et 2) à redistribuer le revenu et la richesse au moyen de transferts2. Les administrations publiques se caractérisent en outre par le fait que ces activités doivent être financées principalement par l’impôt ou par d’autres transferts obligatoires3. Bien évidemment, les administrations publiques peuvent aussi financer une part de leurs activités au cours d’une période donnée par l’emprunt ou par l’acquisition de ressources autres que des transferts obligatoires, comme le produit des intérêts, les ventes résiduelles de biens et de services ou les loyers (rentes) de gisements.

2.2 Les biens et services destinés à la consommation collective comprennent normalement les services administratifs, la défense et le maintien de l’ordre et de la sécurité publique. Par définition, les services collectifs sont toujours gratuits. Quant aux biens et services destinés à la consommation individuelle, des exemples types sont l’éducation, la santé, le logement, les loisirs et les services culturels. Ces services peuvent être fournis gratuitement ou moyennant une redevance. Les biens et services fournis à la collectivité dans son ensemble ou aux particuliers peuvent être produits par les administrations publiques elles-mêmes ou achetés par ces dernières à des tiers.

2.3 En principe, le système SFP est applicable à toutes les entités effectivement impliquées dans la conduite des politiques fiscales et budgétaires. Normalement, ces politiques relèvent d’entités dont la seule vocation est de remplir les fonctions d’administration publique, comme dans le cas d’un ministère. Néanmoins, elles peuvent aussi relever de sociétés détenues ou contrôlées par ces administrations qui exercent principalement des activités marchandes. Bien que ces sociétés, désignées sociétés (ou entreprises) publiques, comme, par exemple, une banque centrale ou une société nationale des chemins de fer, ne fassent pas partie des administrations publiques, il est néanmoins utile de produire des statistiques sur leurs opérations.

2.4 L’identification des entités à prendre en compte dans le système SFP repose sur deux considérations. La première considération concerne le type d’unités statistiques pour lesquelles des statistiques peuvent être utilement produites, et la deuxième concerne l’identification, parmi ce type d’unités, de celles à inclure effectivement dans le système SFP.

2.5 En ce qui concerne la première considération, l’unité statistique utilisée par le système SFP est l’unité institutionnelle, unité fondamentale du SCN 1993. Comme il est expliqué dans la suite de ce chapitre, cette unité peut, de son propre chef, détenir des actifs, contracter des engagements et s’engager dans des activités économiques et dans des transactions avec d’autres entités. Il y a plusieurs raisons de choisir cette unité:

  • Les statistiques des unités institutionnelles reposent sur des données provenant d’entités pour lesquelles des ensembles complets de comptes, y compris des bilans, peuvent être établis et qui permettent l’intégration des flux et des stocks. Ceci implique que toute variation de la valeur nette pendant une période comptable peut être imputée à une transaction ou à un autre événement identifié et enregistré dans le système.

  • Les données nécessaires pour établir les statistiques peuvent généralement être tirées des documents comptables normalement établis par les unités institutionnelles ou pouvant l’être.

  • Parce que les unités institutionnelles pour lesquelles les statistiques des administrations publiques sont établies sont définies de la même façon que dans le SCN 1993, ces statistiques peuvent être harmonisées avec celles de la comptabilité nationale.

2.6 Une autre méthode consisterait à établir des statistiques provenant de toutes les unités de l’économie, tout en ne retenant que les données qui concernent spécifiquement les finances publiques. Cette approche ne permettrait pas, à partir des statistiques ainsi produites, d’établir des bilans et d’expliquer les variations de la valeur nette. En outre, dans la pratique, il serait sans doute impossible de faire la distinction entre les opérations des sociétés publiques de nature fiscale ou budgétaire et leurs activités propres. Par exemple, il est peu probable que les prêts bonifiés des institutions financières publiques puissent être distingués de prêts comparables aux taux du marché.

2.7 L’identification des unités institutionnelles pour lesquelles les statistiques doivent être établies se fait en deux temps. Le secteur des administrations publiques doit d’abord être défini. Ce secteur comprend toutes les unités institutionnelles principalement engagées dans des activités non marchandes. C’est ensuite au secteur public d’être défini, permettant ainsi de capturer la contribution des activités des sociétés publiques aux politiques fiscales et budgétaires. Ce secteur comprend donc toutes les unités du secteur des administrations publiques augmenté des sociétés publiques. En outre, un certain nombre de sous-secteurs d’administration publique et du secteur public sont à déterminer selon leur utilité analytique éventuelle.

2.8 La suite de ce chapitre définit tout d’abord les concepts de secteur et d’unité institutionnelle. Ces concepts sont ensuite appliqués au secteur des administrations publiques et au secteur public. Enfin, une description est faite des autres secteurs mentionnés dans ce manuel et du critère de résidence.

B. Secteurs et unités institutionnelles4

1. Définition d’un secteur

2.9 L’ensemble de l’économie d’un pays peut être divisée en secteurs, chaque secteur comprenant un certain nombre d’ unités institutionnelles résidentes de ce pays et définies dans la section suivante. Ce manuel suit le SCN 1993 en divisant dans un premier temps l’ensemble de l’économie en cinq secteurs mutuellement exclusifs. À l’intérieur de chaque secteur5, les unités institutionnelles partagent des objectifs communs qui diffèrent de ceux des unités des autres secteurs. Ces cinq secteurs sont les suivants:

  • Le secteur des sociétés non financières, comprenant les unités institutionnelles produisant des biens et des services non financiers marchands.

  • Le secteur des sociétés financières, comprenant les unités dont l’activité principale est d’offrir des services financiers marchands.

  • Le secteur des administrations publiques, comprenant les unités dont l’activité principale est d’exercer les fonctions d’administration publique.

  • Le secteur des institutions sans but lucratif au service des ménages, comprenant toutes les institutions sans but lucratif résidentes offrant des biens et des services non marchands aux ménages, sauf celles qui sont contrôlées et principalement financées par les administrations publiques.

  • Le secteur des ménages, constitué des petits groupes de personnes mettant en commun une partie, ou la totalité, de leur revenu et de leur patrimoine, consommant collectivement certains types de biens et de services et partageant le même logement.

2.10 Pour les besoins de l’analyse, chacun de ces secteurs peut être subdivisé en sous-secteurs, pouvant eux-mêmes être regroupés de différentes manières pour former d’autres secteurs. Par exemple, le secteur des administrations publiques peut se subdiviser en sous-secteurs de l’administration centrale, des administrations d’États fédérés et des administrations locales; de même, le secteur des sociétés non financières peut être subdivisé entre les sociétés publiques non financières et les autres sociétés non financières.

2. Définition d’une unité institutionnelle

2.11 Une unité institutionnelle est une entité économique capable, de son propre chef, de posséder des actifs, de contracter des engagements et de s’engager dans des activités économiques et dans des transactions avec d’autres entités. Les unités institutionnelles présentent donc d’importantes caractéristiques.

  • Une unité institutionnelle est en mesure de posséder pour son propre compte des biens et des actifs; elle est donc capable d’échanger ses biens et ses actifs avec d’autres unités institutionnelles.

  • Elle est capable de prendre des décisions économiques et de s’engager dans des activités économiques pour lesquelles elle est tenue directement responsable et redevable en droit.

  • Elle est capable de souscrire des dettes en son nom propre, de contracter d’autres engagements ou de prendre des engagements sur l’avenir et de conclure des contrats.

  • Il existe pour l’unité institutionnelle un ensemble complet de comptes, y compris un bilan présentant l’état des actifs, des passifs et de la valeur nette. Si un tel bilan n’existe pas, il devrait être possible et significatif, à la fois d’un point de vue économique et juridique, d’établir un ensemble complet de comptes si nécessaire.

2.12 Deux types principaux d’entités remplissent les conditions requises pour constituer une unité institutionnelle: 1) les personnes physiques ou les groupes de personnes physiques, qui forment les ménages, et 2) les entités juridiques ou sociales (ou personnes morales), reconnues par la loi ou par la société indépendamment des personnes ou des autres entités qui les possèdent ou les contrôlent.

2.13 Les quatre types d’entités juridiques ou sociales identifiées en tant qu’unités institutionnelles dans le SCN 1993 et dans le présent manuel sont les sociétés, les quasi-sociétés, les institutions sans but lucratif et les unités d’administration publique.

2.14 Une société est une entité juridique créée dans le but de produire des biens ou des services pour le marché. Elle peut être une source de profit ou d’autres gains financiers pour ses propriétaires. Elle est propriété collective de ses actionnaires, qui ont le pouvoir de nommer les administrateurs responsables de sa gestion. Les unités institutionnelles détenues ou contrôlées par les administrations publiques et qui remplissent les critères définissant une société sont dénommées sociétés publiques. Selon la nature de leurs activités principales, les sociétés font partie soit du secteur des sociétés financières, soit de celui des sociétés non financières.

2.15 La classification d’une unité en société ne dépend pas de son statut juridique, mais du fait que son activité consiste à produire des biens et des services marchands et qu’elle constitue une source de profit ou d’autres gains financiers pour ses propriétaires. Bien que certaines institutions sans but lucratif ou des unités d’administration publique puissent être juridiquement constituées en sociétés, elles ne doivent pas être considérées comme telles pour les besoins des statistiques économiques si elles n’ont pas une activité de production marchande. D’autres institutions sans but lucratif juridiquement constituées en sociétés et produisant pour le marché peuvent ne pas constituer une source de gains financiers pour leurs propriétaires. À l’inverse, certaines entités dont les désignations peuvent varier, comme les sociétés à responsabilité limitée (S.A.R.L.), sont considérées comme des sociétés aux fins des statistiques économiques.

2.16 Une quasi-société est une entité non constituée en société, ni autrement établie juridiquement, mais qui opère comme une société selon les critères définis aux deux paragraphes précédents. Les quasisociétés sont traitées comme les sociétés dans le système SFP, constituant ainsi des unités institutionnelles distinctes de celles dont elles dépendent juridiquement. Les quasi-sociétés sont donc à inclure soit dans le secteur des sociétés financières, soit dans celui des sociétés non financières, selon la nature de leur activité principale.

2.17 Le concept de quasi-société permet de distinguer de leurs unités de tutelle les entreprises non constituées en sociétés qui sont à la fois engagées dans des activités de production marchande et suffisamment autonomes ou indépendantes pour se conduire comme si elles étaient effectivement constituées en sociétés. Pour qu’une entreprise soit une quasi-société, un ensemble complet de comptes doit exister (ou pouvoir exister), retraçant notamment tout flux de revenu ou de capital entre cette quasi-société et son unité de tutelle. Une imprimerie nationale ou un organisme produisant des services culturels vendus au public constituent des cas possibles de quasi-sociétés publiques.

2.18 Pour qu’une quasi-société publique puisse exister, l’administration publique doit laisser aux responsables de l’entité en question une grande latitude en matière de gestion de la production et d’utilisation de ses ressources financières. Les quasi-sociétés publiques doivent pouvoir disposer de leurs propres fonds de roulement et financer une partie ou la totalité de leur formation de capital sur ressources propres ou par l’emprunt. Le fait que les flux de revenu et de capital entre une quasi-société et son administration de tutelle puissent être identifiés implique que les activités d’exploitation et de financement de ces deux entités ne sont pas totalement intégrées, même si celles-ci ne constituent pas des entités juridiques distinctes.

2.19 Les institutions sans but lucratif (ISBL) sont des entités juridiques ou sociales créées dans le but de produire des biens ou des services, dont le statut ne leur permet pas d’être une source de revenu, de profit ou d’autre forme de gain financier pour les unités qui les ont créées, les contrôlent, ou les financent. Une ISBL peut être engagée dans des activités marchandes ou non marchandes. Si cette ISBL est engagée dans des activités marchandes, comme dans le cas d’un hôpital appliquant des tarifs de marché ou d’une université offrant des services payants, elle doit alors conserver tout excédent tiré de ses activités productives en vue de financer ses opérations futures ou le distribuer à des unités institutionnelles autres que l’organisme fondateur ou celui qui la gère ou la finance. Comme les sociétés et les quasi-sociétés, les ISBL marchandes font partie soit du secteur des sociétés financières, soit du secteur des sociétés non financières. Les autres ISBL font partie soit du secteur des institutions sans but lucratif au service des ménages, soit du secteur des administrations publiques, selon le type des unités qui les contrôlent et les financent principalement.

2.20 Les unités dadministration publique sont des unités institutionnelles qui exercent les fonctions d’administration publique en tant qu’activité principale. Cela signifie qu’elles exercent un pouvoir législatif, judiciaire ou exécutif sur d’autres unités institutionnelles sur un territoire donné, qu’elles assument la responsabilité de fournir des biens et des services non marchands à la collectivité ou aux ménages, qu’elles redistribuent le revenu et la richesse au moyen de transferts, et qu’elles financent leurs activités, directement ou indirectement, principalement par l’impôt et d’autres prélèvements obligatoires en provenance des autres secteurs. Toutes les unités d’administration publique font partie du secteur des administrations publiques.

2.21 Une administration de sécurité sociale représente un type particulier d’unité d’administration publique consacré à la gestion d’un ou de plusieurs régimes de sécurité sociale, selon la définition donnée dans l’annexe de ce chapitre. Une administration de sécurité sociale doit présenter les caractéristiques générales d’une unité institutionnelle. Cela signifie qu’elle doit avoir une organisation autonome par rapport aux autres administrations publiques, qu’elle détient des actifs et des passifs séparément de ces dernières et qu’elle effectue des transactions financières pour son compte propre.

3. Application de la définition d’unité institutionnelle aux administrations publiques

2.22 Compte tenu de la complexité avec laquelle sont organisées les administrations publiques, il peut être difficile d’identifier leurs unités institutionnelles. La plupart des ministères, départements, établissements, conseils administratifs, commissions, autorités judiciaires, organes législatifs et autres organes qui composent une administration ne constituent pas des unités institutionnelles distinctes parce qu’elles n’ont généralement pas le pouvoir de détenir des actifs, de contracter des engagements ou d’effectuer des opérations de leur propre chef. En général, il convient donc de regrouper en une seule unité institutionnelle toutes les entités financées par des crédits ouverts dans le cadre d’un budget voté.

2.23 L’étendue d’une unité d’administration publique n’est pas déterminée par sa situation géographique. Par exemple, les différents ministères ou départements d’un gouvernement peuvent être délibérément dispersés dans tout le territoire régi par celui-ci. Ils font néanmoins partie de la même unité institutionnelle. De même, un ministère ou un département donné peut avoir de nombreuses antennes ou agences pour répondre aux besoins locaux. Ces antennes et agences font partie de la même unité institutionnelle.

2.24 Il peut néanmoins exister des entités d’administration publique bénéficiant d’un statut juridique distinct et d’une large autonomie; elles peuvent notamment être libres de déterminer le volume et la composition de leurs dépenses, et disposer d’une source directe de revenu sous forme d’impôts affectés. Ces entités administratives sont souvent chargées d’exercer des fonctions particulières, comme la construction de routes, ou la production de services non marchands de santé ou d’éducation. Il faut les traiter comme des unités institutionnelles distinctes si elles tiennent une comptabilité complète, possèdent des biens ou des actifs en leur nom propre, sont engagées dans des activités non marchandes pour lesquelles elles sont redevables en droit, et peuvent contracter des dettes et conclure des contrats.

2.25 De nombreux pays affectent un volume de ressources considérables à la protection sociale sous la forme de prestations sociales en espèces ou en nature destinées à protéger la totalité de la population ou des groupes distincts contre certains risques sociaux. Un risque social est un événement ou une circonstance qui peut affecter défavorablement le bien-être des ménages concernés soit en occasionnant des dépenses supplémentaires, soit en réduisant leurs revenus. Les prestations sociales peuvent inclure la fourniture de services médicaux, les allocations de chômage ou les pensions de retraite. Étant donné que les systèmes de protection sociale sont très étendus dans de nombreux pays et qu’ils peuvent être organisés de différentes manières, une annexe à ce chapitre décrit les différents types de régimes et leurs effets sur les statistiques du secteur des administrations publiques.

2.26 Lorsqu’une administration publique d’un pays comprend plusieurs unités institutionnelles, l’une de ces unités contrôle généralement les autres. En général cette unité est constituée des organes législatif, exécutif et judiciaire (l’État). Une unité d’administration publique exerce son contrôle sur une autre en nommant ses responsables ou en prenant des dispositions législatives ou réglementaires visant son financement plutôt que par une participation au capital comme dans le cas d’une société. Aucune unité d’administration publique ne peut donc en détenir une autre ou émettre des titres de participation.

2.27 Les sociétés publiques, en revanche, peuvent être sources de gains financiers pour les administrations publiques qui les détiennent ou les contrôlent. Au cas où les sociétés publiques émettent des titres de participation, les gains ou les pertes financières peuvent être clairement imputés aux unités de tutelle. Même dans les cas où il n’y a pas émission effective de titres de participation, le contrôle et la responsabilité financière de l’administration publique de tutelle sur les activités de la société en question restent malgré tout clairement établis. Cette unité est dite alors détenir une participation implicite.

C. Secteur et sous-secteurs des administrations publiques

1. Secteur des administrations publiques

2.28 Le secteur des administrations publiques est constitué de toutes les unités d’administration publique et de toutes les ISBL non marchandes contrôlées et principalement financées par des unités d’administration publique6. Le terme unité dadministration publique (ou, pour abréger, administration publique) désignera ci-après les unités de ce secteur7.

2.29 Les ISBL non marchandes qui sont à la fois contrôlées et financées principalement par des unités d’administration publique, même si elles sont juridiquement distinctes de celles-ci, seront considérées comme partie intégrante du secteur des administrations publiques dont elles exécutent les politiques. Les pouvoirs publics peuvent en effet choisir de confier l’exécution de certaines politiques à des institutions sans but lucratif si ces dernières sont perçues comme neutres, objectives et à l’abri des ingérences politiques. Par exemple, la recherche-développement, ou la définition et la révision périodique des normes dans les domaines de la santé, de la sécurité, de l’environnement et de l’éducation sont des domaines dans lesquels les ISBL peuvent être plus efficaces que les organismes administratifs.

2.30 Une unité d’administration publique contrôle une ISBL non marchande lorsqu’elle est en mesure de déterminer sa politique générale ou ses activités en exerçant le droit de nommer ses dirigeants ou un contrôle financier. Le degré de contrôle sur une ISBL que procure le soutien financier qui lui est apporté dépend du calendrier de financement, des restrictions liées à cet appui, ainsi que de son montant. Il faut donc faire preuve de discernement en fonction des faits et des conditions propres à chaque cas. Une ISBL est financée principalement par une unité d’administration publique si celle-ci lui procure la majeure partie de ses ressources d’exploitation8.

2.31 Le secteur des administrations publiques n’inclut pas les sociétés ou quasi-sociétés publiques. Lorsqu’une unité vend une partie ou la totalité de sa production, il peut être difficile de décider si elle doit être considérée comme une unité d’administration publique ou comme une entreprise publique, ou encore comme une quasi-société publique. En général, cette décision dépend des prix auxquels elle vend sa production. Toutes les unités qui vendent la totalité ou la quasi-totalité de leur production aux prix du marché doivent faire partie des sociétés ou des quasi-sociétés, et toutes les autres doivent appartenir aux administrations publiques. Cependant, comme il n’est pas toujours facile d’identifier les prix de la production des unités du secteur public, le concept de prix économiquement significatif est alors utilisé pour déterminer si ces prix sont ou non ceux du marché en vue de classer les unités institutionnelles.

2.32 Par prix économiquement significatifs, il faut entendre des prix ayant un impact sensible sur les quantités que les producteurs sont disposés à offrir et que les acquéreurs souhaitent acheter. Il faut cependant appliquer cette définition avec beaucoup de discernement, après avoir pris en considération tous les éléments du contexte. Bien qu’aucun traitement précis ne puisse être préconisé, il est clair qu’un prix n’a pas besoin d’atteindre un niveau qui couvre tous les coûts de production pour être économiquement significatif. À l’autre extrême, un prix économiquement non significatif est un prix qui n’est pas quantitativement significatif du point de vue de l’offre ou de la demande. Ce type de prix peut être pratiqué en vue d’obtenir des recettes ou de réduire quelque peu l’excès de la demande qui apparaît lorsque des services sont offerts gratuitement, mais ne vise pas à éliminer cet excès de demande. Il sert tout au plus à dissuader les unités dont les besoins sont les moins pressants, sans beaucoup réduire la demande totale.

2.33 La production marchande est constituée des biens et des services vendus à des prix économiquement significatifs ou écoulés autrement sur le marché, ou encore destinés à être vendus ou écoulés sur le marché. La production non marchande comprend les biens et les services offerts gratuitement à d’autres unités institutionnelles ou à la collectivité dans son ensemble, ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs.

2.34 Un producteur marchand est une unité qui met sur le marché la totalité de sa production. La production marchande doit inclure aussi la formation de capital fixe pour compte propre. Un producteur non marchand est une unité dont l’activité principale est de fournir des biens ou des services gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs aux ménages ou à la collectivité. Les producteurs non marchands peuvent aussi vendre une production marchande dans le cadre d’une activité secondaire.

2.35 Par conséquent, deux questions sont à considérer pour décider de la classification des unités qui vendent une partie ou la totalité de leur production. Premièrement, si une unité vend la majeure partie ou la totalité de sa production, la vend-elle à des prix économiquement significatifs? S’ils le sont toujours, alors l’unité est une société publique. Si les prix ne sont jamais économiquement significatifs, alors l’unité doit faire partie des administrations publiques. Deuxièmement, si les prix ne sont économiquement significatifs que dans certains cas ou si l’unité ne vend qu’une partie de sa production, est-il alors possible d’identifier, à l’intérieur de cette unité, une quasi-société? Si cela est possible, alors les organismes qui écoulent la production à des prix économiquement significatifs et pour lesquels il existe un ensemble complet de comptes doivent être traités comme une quasi-société. Les autres composantes constituent une unité d’administration publique. S’il n’est pas possible d’identifier une quasi-société, alors les composantes qui vendent leur production à des prix économiquement significatifs restent partie intégrante de l’unité d’administration publique et le produit de leurs ventes fait partie des recettes de cette unité.

2.36 Si une unité d’administration publique vend une partie de sa production à des prix économiquement significatifs, un ou plusieurs établissements marchands peuvent exister. Un établissement se définit comme une entreprise9, ou une partie d’entreprise, située en un lieu unique, et dans laquelle une seule activité de production est exercée, ou dans laquelle la majeure partie de la valeur ajoutée provient de l’activité de production principale. En pratique, il est généralement possible d’associer un établissement à un lieu de travail déterminé dans lequel est exercé un type particulier d’activité de production. Une unité institutionnelle peut être constituée d’un ou de plusieurs établissements.

2.37 Un établissement marchand appartenant à une unité d’administration publique est un établissement qui vend, ou écoule autrement, la totalité ou la majeure partie de sa production à des prix économiquement significatifs10. Tout autre établissement est un établissement non marchand. Un producteur non marchand, comme une unité d’administration publique, aura des établissements pour la plupart non marchands, mais pourra aussi détenir un ou plusieurs établissements marchands. Ainsi, une piscine municipale dont l’entrée est payante, ou encore une imprimerie nationale qui vend des publications, peut être un établissement marchand. Il découle de cette définition qu’un établissement marchand doit pouvoir établir un ensemble complet de données comptables concernant ses activités de production, y compris la valeur de sa production et ses coûts. En revanche, l’établissement n’aura pas de bilan complet et ne sera pas en mesure d’effectuer des opérations financières en son nom propre; s’il présentait ces caractéristiques, il serait alors traité comme une quasi-société. Les ventes réalisées par les établissements marchands sont définies dans le chapitre 5 comme une catégorie de recettes spécifique. Le produit des ventes des établissements non marchands, à des prix économiquement significatifs ou non, doit être classé sous une autre catégorie de recettes, à savoir les ventes résiduelles de biens et de services.

2.38 Il y a deux exceptions à ces règles générales concernant la classification des unités. Premièrement, si l’unité est un organisme de services interne qui vend sa production principalement à d’autres unités d’administration publique, comme un parc de véhicules, un dépôt de fournitures ou une fabrique de munitions, elle est alors traitée comme une unité auxiliaire, et ses activités sont à regrouper avec celles de l’unité des administrations publiques qui la contrôle. Deuxièmement, dans certains cas, une unité ressemblant à une société financière est en fait une unité d’administration publique. Il arrive en effet souvent que les pouvoirs publics établissent un organisme central de financement qui emprunte sur le marché pour prêter uniquement aux unités d’administration publique, en général aux conditions du marché. Ces organismes ne font que faciliter les emprunts des administrations publiques et doivent être considérés comme des unités de ces dernières11.

2.39 L’établissement des statistiques sur la base de critères institutionnels peut amener à inclure une partie de l’autorité monétaire dans le secteur des administrations publiques. En principe, la banque centrale est une unité institutionnelle distincte classée parmi les sociétés publiques. Toutefois, dans certains pays, l’administration centrale peut inclure des unités effectuant des opérations financières du ressort habituel de la banque centrale dans d’autres pays. En particulier, des unités d’administration publique peuvent être chargées d’émettre de la monnaie, de détenir des réserves internationales, de gérer des fonds de stabilisation des changes ou d’effectuer des opérations avec le FMI. Si ces unités restent financièrement intégrées aux administrations publiques et directement contrôlées par ces dernières, alors elles ne peuvent être traitées comme des unités institutionnelles distinctes. Toute opération relevant de l’autorité monétaire et conduite par les administrations publiques est alors à enregistrer dans les comptes du secteur des administrations publiques.

2. Sous-secteurs des administrations publiques

2.40 Il est souvent nécessaire ou souhaitable, pour des raisons analytiques, de désagréger les statistiques du secteur des administrations publiques. Selon la manière dont sont traitées les administrations de sécurité sociale, deux méthodes principales d’établissement des sous-secteurs sont exposées ci-après.

2.41 Suivant les dispositions administratives et juridiques en vigueur, un pays donné peut avoir plusieurs niveaux d’administration pour chacun desquels les statistiques doivent être établies. Trois niveaux d’administration sont prévus dans le système SFP: l’administration centrale, les administrations d’États fédérés, de provinces ou de régions et les administrations locales. Ces trois niveaux n’existent pas dans tous les pays; certains ont seulement une administration centrale, d’autres une administration centrale et un seul niveau inférieur. Dans d’autres pays encore, plus de trois niveaux peuvent exister. Dans ce cas, il convient de classer les diverses unités dans les trois niveaux proposés ici. Ces niveaux d’administration étant définis, il peut en outre exister des administrations de sécurité sociale dont le rôle dans la politique des finances publiques rend nécessaire le regroupement des statistiques de l’ensemble de leurs opérations dans un sous-secteur spécifique au secteur des administrations publiques.

2.42 Des problèmes de classification d’une unité peuvent se poser lorsque les transactions sont effectuées par une administration publique qui relève à la fois de deux niveaux d’administration, car la classification de l’organisme en question peut être difficile, en particulier s’il dispose de sa propre source de financement, comme par exemple des recettes fiscales affectées. De même, une ISBL peut être contrôlée et principalement financée par plusieurs unités qui se situent à différents niveaux d’administration. Par exemple, une administration d’États fédérés peut nommer la majorité des responsables d’une ISBL, alors que le financement de cette dernière provient principalement de l’administration centrale. Les unités d’administration publique soumises à un double contrôle doivent être incluses au niveau de l’administration qui prédomine dans le financement et le contrôle de leurs opérations, sans qu’aucune règle précise générale ne puisse être formulée à ce sujet.

2.43 Deux assemblages différents sont envisageables pour répondre à la sectorisation des unités d’administration publique en sous-secteurs: selon le niveau auquel elles appartiennent ou selon qu’elles constituent ou non des administrations de sécurité sociale. Dans un premier cas, toutes les administrations de sécurité sociale peuvent être classées au niveau d’administration où elles sont gérées, et être regroupées avec les autres unités d’administration publique du même niveau. Les sous-secteurs seraient alors les suivants: administration centrale, administrations d’États fédérés, provinces ou régions et administrations locales — à supposer que ces trois niveaux existent (graphique 2.1). Dans un deuxième cas, toutes les administrations de sécurité sociale peuvent être regroupées dans un sous-secteur distinct, toutes les autres unités d’administration publique étant classées selon leur niveau propre. Dans ce cas, les sous-secteurs — administration centrale, administrations d’États fédérés, provinces ou régions et administrations locales — seraient constitués de toutes les unités d’administration publique autres que les organismes de sécurité sociale.

Graphique 2.1.Le secteur des administrations publiques et ses sous-secteurs

1Y compris les administrations de sécurité sociale. Ces dernières peuvent aussi être regroupées dans un sous-secteur distinct.

2.44 Ces deux variantes de sous-sectorisation sont conçues pour répondre à des besoins d’analyse différents. Le choix de la variante dans un pays donné dépend de l’organisation et de l’importance des administrations de sécurité sociale, et du degré d’indépendance dont elles disposent par rapport à leurs administrations de tutelle. Si la gestion des administrations de sécurité sociale dépend fortement des impératifs à court ou à moyen terme de la politique économique générale, au point que les cotisations et les prestations ciblent délibérément les buts de cette politique, il devient difficile, sur le plan conceptuel, d’établir une distinction nette entre la gestion de la sécurité sociale et les autres fonctions économiques de l’administration publique. Il arrive aussi que, dans certains pays, les administrations de sécurité sociale existent sous une forme très rudimentaire. Dans les deux cas, le traitement des administrations de sécurité sociale en tant que sous-secteur distinct à égalité avec l’administration centrale, les administrations d’États fédérés et les administrations locales serait difficile à justifier.

2.45 Outre les sous-secteurs définis en fonction du niveau d’administration et du traitement des administrations de sécurité sociale, il est aussi possible d’établir, à chaque niveau d’administration, des sous-secteurs selon la source du financement des unités, à savoir le budget voté à un niveau particulier d’administration ou des ressources extrabudgétaires. Il est souvent souhaitable, pour l’analyse, de classer séparément ces types d’unités parce que leurs sources de financement et les modalités du contrôle public de leurs activités diffèrent.

2.46 Outre la classification des unités par niveau d’administration et par fonction de sécurité sociale, la classification de certaines transactions reprend le secteur de l’autre partie à la transaction. Dans ce cas, le groupe d’unités intitulé «autres unités d’administration publique» comprend toutes les unités d’administration publique autres que celles pour lesquelles les statistiques sont établies. Si l’on considère, par exemple, les statistiques de l’administration centrale, ce groupe inclut toutes les unités des administrations publiques autres que celles de l’administration publique centrale.

2.47 Les niveaux de l’administration sont définis dans les sections qui suivent. Ces définitions sont applicables indépendamment du traitement choisi pour les administrations de sécurité sociale.

a. Administration centrale

2.48 Les pouvoirs de l’administration centrale s’étendent sur la totalité du territoire national. L’administration centrale a le pouvoir de lever des impôts sur toutes les unités résidentes et les unités non résidentes engagées dans des activités économiques dans le pays. L’administration centrale est responsable de la prestation de services collectifs au profit de la population dans son ensemble, parmi lesquels figurent la défense nationale, les relations avec les gouvernements étrangers, le maintien de l’ordre public et de la sécurité, ainsi que la gestion efficace du cadre économique et social du pays. Elle peut, en outre, effectuer des dépenses pour fournir des services qui, comme l’éducation ou la santé, profitent principalement aux ménages à titre individuel. Enfin, elle peut procéder à des transferts au profit d’autres unités institutionnelles, y compris aux autres niveaux de l’administration.

2.49 Il est particulièrement important d’établir des statistiques pour l’administration centrale, parce que celle-ci tient une place particulière dans l’analyse des politiques de finances publiques. C’est en effet principalement par l’intermédiaire des activités de ce soussecteur que la politique fiscale et budgétaire agit sur les pressions inflationnistes ou déflationnistes dans l’économie. Et c’est en général seulement au niveau de l’administration centrale que les pouvoirs publics peuvent formuler et exécuter les politiques visant des objectifs économiques pour l’ensemble du pays. Les autres niveaux d’administration ne visent d’habitude pas des objectifs de politique économique nationale et, à la différence de l’administration centrale, ils n’ont pas accès aux crédits de la banque centrale.

2.50 L’administration centrale est, dans la plupart des pays, un sous-secteur vaste et complexe, comprenant un groupe central de départements ou de ministères constituant une unité institutionnelle, ainsi que d’autres entités ayant un statut légal distinct et une autonomie suffisante pour pouvoir constituer des unités supplémentaires de l’administration centrale.

b. Administrations d’États fédérés, de provinces ou de régions

2.51 Un État fédéré, une province ou région, correspond à la zone géographique la plus étendue pouvant constituer une subdivision politique ou administrative d’un pays. Cette zone géographique peut avoir d’autres appellations, comme celles de canton, comté, république, préfecture ou département, et de région administrative. Par commodité et conformément au SCN 1993, ce niveau d’administration sera désigné cidessous par l’appellation d’États fédérés.

2.52 Le pouvoir législatif, judiciaire et exécutif de l’administration d’un État fédéré s’étend sur l’ensemble de son territoire, lequel comprend généralement de nombreuses localités, mais exclut les territoires d’autres États fédérés. Dans certains pays, il n’existe ni États fédérés ni administrations d’États fédérés. Dans d’autres pays, notamment ceux qui ont des constitutions fédérales, il arrive que les administrations d’États fédérés disposent de pouvoirs et de responsabilités considérables.

2.53 Une administration d’un État fédéré a en général le pouvoir de lever des impôts sur les unités institutionnelles qui résident ou s’engagent dans des activités économiques sur son territoire. Pour être considérée comme une unité d’administration publique, il lui faut être en mesure de posséder des actifs, de se procurer des ressources financières et de contracter des engagements en son nom propre. Il faut également qu’elle ait le droit de dépenser, ou d’affecter, en fonction de ses propres politiques au moins une partie des impôts ou des autres recettes qu’elle perçoit. Une administration d’un État fédéré peut cependant recevoir de l’administration centrale des transferts affectés à des objectifs particuliers. Elle doit également être en mesure de nommer ses propres fonctionnaires, indépendamment des contrôles administratifs externes. Si une entité d’administration publique effectuant des opérations dans un État fédéré dépend entièrement de ressources de l’administration centrale, et si cette dernière décide également de la façon dont celles-ci doivent être dépensées, cette entité doit être alors traitée comme faisant partie de l’administration centrale.

2.54 Les principaux départements ou ministères d’une administration d’un État fédéré, là où il en existe, constituent une unité institutionnelle unique analogue à l’unité principale de l’administration centrale. Il peut en outre exister des organismes opérant sous l’autorité d’un État fédéré, ayant un statut légal distinct et une autonomie suffisante pour constituer des unités institutionnelles additionnelles. Il peut aussi y avoir des unités institutionnelles dont l’activité s’étend dans plusieurs États et qui sont sous le contrôle respectif de chacun de ces États. Ces unités doivent aussi être incluses dans le sous-secteur des administrations d’États fédérés.

c. Administrations locales

2.55 Les administrations locales exercent leur pouvoir législatif, judiciaire et exécutif sur les plus petits des territoires géographiques pouvant exister d’un point de vue administratif et politique. Leurs pouvoirs sont généralement beaucoup plus limités que ceux de l’administration centrale ou des administrations d’États fédérés. Elles peuvent parfois être habilitées à prélever des impôts sur des unités institutionnelles résidant sur leur territoire et leurs activités. Elles dépendent souvent beaucoup de soutiens ou de transferts en provenance des niveaux supérieurs de l’administration, et il leur arrive également d’agir dans une certaine mesure en qualité d’agents de l’administration centrale ou d’administrations d’États fédérés. Toutefois, pour être traitées comme des unités institutionnelles, elles doivent avoir le droit de posséder des actifs, de se procurer des ressources financières et de contracter des engagements en empruntant en leur nom propre. Elles doivent aussi disposer d’une certaine latitude dans l’utilisation de leurs ressources et avoir la capacité de choisir leurs propres responsables, indépendamment des contrôles administratifs externes.

2.56 Les administrations locales fournissent en général aux résidents locaux un large éventail de services, dont certains sont parfois financés par des dons provenant de niveaux d’administration plus élevés. Les statistiques des administrations locales peuvent couvrir un ensemble très divers d’unités institutionnelles, comme les départements, cantons et comtés, les communes, municipalités, villes et agglomérations, ou encore les quartiers, les districts scolaires et les districts de distribution des eaux ou de services sanitaires. Souvent, des unités d’administration locale chargées de fonctions différentes exercent leurs compétences sur un même territoire géographique. Par exemple, différentes unités d’administration locale représentant une municipalité, un comté et un district scolaire peuvent exercer leurs compétences sur le même territoire. En outre, les administrations locales de plusieurs territoires contigus peuvent instituer une unité dotée d’un pouvoir régional (syndicats de communes, etc.) responsable devant chacune d’entre elles. Les unités de ce type doivent aussi être incluses dans le sous-secteur des administrations locales.

2.57 Les fonctions des administrations locales les plus courantes couvrent 1) les établissements scolaires, pour lesquels la tarification des usagers est faible par rapport au coût supporté par les administrations locales; 2) les hôpitaux et les services sociaux, comme les jardins d’enfants, les crèches ou les logements sociaux; 3) l’assainissement public et des entités apparentées, comme les systèmes et les usines de traitement des eaux, les services de ramassage des ordures et d’évacuation des déchets, les cimetières ou les crématoriums; 4) les établissements culturels, les lieux de loisirs et les installations sportives, comme les théâtres, salles de spectacles, musées, galeries d’art, bibliothèques, et jardins publics ou parcs.

2.58 Les unités d’administration publique au service à la fois d’une administration d’État fédéré et d’une ou plusieurs administrations locales sont à classer au niveau d’administration qui prédomine pour leurs opérations et leur financement. Dans certains pays, il existe plusieurs niveaux intermédiaires d’administration entre l’administration centrale et les plus petites unités des administrations publiques locales. Si c’est le cas, ces niveaux intermédiaires d’administration doivent être regroupés avec le niveau auquel ils s’apparentent le plus (États fédérés ou administrations locales).

D. Secteur public

2.59 Parce que les sociétés publiques peuvent avoir des activités gouvernementales sur instructions de leurs administrations de tutelle, il convient d’établir des statistiques pour le secteur public aussi bien que pour les administrations publiques. Ces activités peuvent prendre des formes diverses. Par exemple, une société publique peut effectuer des transactions spécifiques en application d’une mesure gouvernementale, comme l’octroi à certains agents de crédits à taux bonifiés ou l’application d’un tarif réduit d’électricité à certains abonnés. Plus généralement, une société publique peut exécuter des mesures de politique budgétaire en employant des effectifs en surnombre, en acquérant des biens intermédiaires supplémentaires, en achetant ces biens à des prix supérieurs à ceux du marché ou en vendant une large part de sa production en dessous des prix pratiqués par le secteur concurrentiel.

2.60 Les statistiques sur les sociétés publiques sont aussi souvent nécessaires pour établir les statistiques complètes des administrations publiques. Par exemple, les variations de la valeur nette des entreprises publiques se répercutent sur la valeur des participations que détiennent les administrations publiques. Les comptes des entreprises publiques apportent donc des renseignements sur les facteurs de variations de leur valeur nette utiles à l’analyse de la viabilité des politiques fiscales et budgétaires.

2.61 En établissant les statistiques des sociétés publiques, il peut être souhaitable de distinguer, aux fins de l’analyse, divers groupes — ou sous-secteurs du secteur public (graphique 2.2). Quatre groupes de sociétés publiques forment un noyau à partir duquel d’autres groupes peuvent être établis. Ces quatre groupes sont les suivants:

Graphique 2.2.Le secteur public

  • Les sociétés publiques non financières — toutes les entreprises non financières résidentes contrôlées par l’administration publique.

  • Les sociétés publiques financières non monétaires — toutes les sociétés financières résidentes contrôlées par les administrations publiques, à l’exception de la banque centrale et des autres institutions publiques de dépôts. Les institutions de dépôts sont des sociétés financières, des quasi-sociétés ou des ISBL marchandes dont l’activité principale est l’intermédiation financière et dont les engagements sont sous forme de dépôts ou d’instruments financiers facilement substituables à des dépôts.

  • Les sociétés publiques monétaires autres que la banque centrale — toutes les institutions de dépôts résidentes autres que la banque centrale contrôlées par des unités des administrations publiques.

  • La banque centrale, qui comprend la banque centrale proprement dite et l’institut d’émission ou l’autorité monétaire autonome qui émettent de la monnaie nationale pleinement adossée à des réserves de change, ainsi que d’autres organismes sous tutelle administrative formant des unités institutionnelles distinctes et qui effectuent principalement des opérations de banque centrale.

2.62 À partir des quatre groupes définis ci-dessus et des sous-secteurs d’administration publique, il est possible de constituer d’autres sous-secteurs du secteur public, en particulier:

  • Le secteur public non financier — le secteur des administrations publiques augmenté des sociétés publiques non financières.

  • Le secteur public non monétaire — constitué des entreprises publiques non financières, des institutions publiques financières non monétaires et du secteur des administrations publiques.

  • Le secteur public central — le sous-secteur de l’administration centrale augmenté des sociétés publiques qu’il contrôle.

E. Secteurs autres que le secteur des administrations publiques

2.63 Dans le système SFP, certaines transactions sont classées suivant le secteur auquel appartient l’autre partie à un instrument financier. Par exemple, comme il est expliqué dans le chapitre 9, les passifs au titre de la dette des administrations publiques peuvent être classés selon le secteur d’où provient le financement (reste de l’économie ou reste du monde, par exemple). Il est donc nécessaire de pouvoir établir une classification selon les secteurs autres que les administrations publiques ou le secteur public. Cette section résume les critères de définition de ces autres secteurs. Dans certains cas, les secteurs sont les mêmes que ceux du SCN 1993. Dans d’autres cas, d’autres groupements d’unités institutionnelles sont appropriés pour les besoins du système SFP. En particulier, alors que le SCN 1993 n’utilise le terme «secteur» que par référence aux unités institutionnelles résidentes, l’ensemble des unités institutionnelles non résidentes constituant le «reste du monde», le présent manuel applique le terme «secteur» aussi bien aux unités non résidentes qu’aux unités résidentes.

2.64 Le secteur des institutions financières est constitué de toutes les sociétés, quasi-sociétés et ISBL marchandes dont l’activité principale est l’intermédiation financière ou la conduite d’opérations financières auxiliaires étroitement liées à cette dernière. Dans certains cas, ce secteur se subdivise en trois sous-secteurs: la banque centrale, les autres institutions de dépôts et les sociétés financières non classées ailleurs.

2.65 Le sous-secteur des autres institutions de dépôts est constitué de toutes les sociétés, quasi-sociétés et ISBL recevant des dépôts, sauf la banque centrale.

2.66 Le sous-secteur des sociétés financières non classées ailleurs comprend l’ensemble des institutions financières — sociétés, quasi-sociétés et ISBL marchandes — ne recevant pas de dépôts12. Il comprend les unités qui se procurent des fonds autres que des dépôts sur les marchés de capitaux et les utilisent pour acquérir d’autres types d’actifs financiers, comme, par exemple, les sociétés d’investissement, les sociétés de location-vente, de crédit-bail et les autres sociétés offrant des services de crédit individuel ou de crédit à la consommation, les compagnies d’assurances ou les caisses de retraite autonomes. Il inclut aussi les sociétés, quasi-sociétés et ISBL marchandes dont les activités principales sont étroitement liées à l’intermédiation financière, comme les bourses de valeurs et les marchés de titres, les agents de change et courtiers, les sociétés de change, les sociétés de garantie d’investissements, les sociétés de services auxiliaires d’assurances et de pensions et les unités créées par les administrations publiques chargées de réglementer les institutions financières.

2.67 Le secteur des autres non-résidents regroupe l’ensemble des sociétés non financières non résidentes, des ménages non-résidents et des ISBL non résidentes au service des ménages avec lesquels le secteur des administrations publiques effectue des transactions.

2.68 Le secteur des organisations internationales comprend toutes les organisations internationales, par définition toutes des non-résidentes. Comme indiqué au paragraphe 2.76, les organisations supranationales constituent un type d’organisation internationale.

2.69 Comme indiqué plus haut, les transactions entre les unités d’administration publique et les sociétés publiques peuvent avoir un impact important sur les statistiques des administrations publiques. Dans ce cas, les secteurs et sous-secteurs des sociétés non financières et financières peuvent être divisés en un sous-secteur des sociétés publiques et un sous-secteur des autres sociétés. Ce dernier inclurait toutes les sociétés sous contrôle étranger.

F. Résidence

2.70 Le concept de résidence est important pour déterminer le champ d’application du système SFP et la classification des transactions, puisque l’économie totale d’un pays est constituée de l’ensemble des unités institutionnelles résidentes et que le secteur des administrations publiques comprend toutes les unités des administrations publiques résidentes. En outre, comme indiqué dans les chapitres ultérieurs, certains types de transactions et d’encours d’actifs et de passifs du secteur des administrations publiques doivent être classés dans le système SFP en fonction de l’autre partie à l’instrument financier, dont la résidence constitue aussi l’un des critères de classification.

2.71 Une unité institutionnelle est résidente d’un pays lorsqu’elle a, sur le territoire économique de ce pays, un centre d’intérêt économique. La détermination de la résidence, dans le système SFP, ne repose pas sur la nationalité ou des critères juridiques, bien qu’elle puisse être analogue aux critères retenus dans beaucoup de pays pour le contrôle des changes, la fiscalité ou à d’autres fins.

2.72 Le territoire économique d’un pays consiste en un territoire géographique administré par les administrations publiques. Le territoire économique n’est pas nécessairement circonscrit par les frontières matérielles et politiques du pays, mais leur correspond généralement de près. En particulier, le territoire économique comprend les espaces suivants:

  • L’espace aérien, les eaux territoriales et le plateau continental situé dans les eaux internationales sur lesquelles le pays jouit de droits exclusifs ou sur lesquelles il a ou revendique compétence en matière de droits de pêche ou d’exploitation des combustibles ou des minéraux présents sous les fonds des mers et des océans.

  • Les enclaves territoriales situées dans d’autres pays et dont le gouvernement est le propriétaire ou locataire avec l’accord politique formel du gouvernement du pays d’accueil. De telles enclaves sont utilisées par les ambassades, consulats, bases militaires, stations scientifiques, bureaux d’information, bureaux d’immigration ou organismes d’aide. Inversement, le territoire économique d’un pays exclut les enclaves territoriales situées sur son territoire géographique utilisées par des gouvernements étrangers ou par des organisations internationales.

  • Toute île appartenant à un pays et relevant des mêmes autorités budgétaires, fiscales et monétaires que le territoire continental.

  • Les zones franches, les entrepôts sous douane ou les usines situées sur le territoire géographique et exploitées par des entreprises offshore sous contrôle douanier.

2.73 Une unité institutionnelle a un centre d’intérêt économique dans un pays lorsqu’il existe à l’intérieur du territoire économique de ce pays un emplacement — domicile, lieu de production ou autre endroit — sur lequel, ou à partir duquel, elle exerce et a l’intention de continuer d’exercer des activités et d’effectuer des transactions d’une ampleur significative, soit indéfiniment, soit pendant une période définie, mais prolongée. Dans la plupart des cas, une telle période peut être définie comme une période d’un an ou plus. Il n’est pas nécessaire que l’emplacement soit fixe, dès lors qu’il se situe sur le territoire économique.

2.74 D’après cette définition du concept de résidence, toutes les unités d’administration publique doivent être considérées comme des résidents de leur propre pays quel que soit le lieu où elles se trouvent physiquement. Les sociétés publiques, en revanche, sont considérées comme des résidents des économies sur les territoires desquels elles exercent leurs activités. Ainsi, une administration publique résidant dans un pays peut détenir une société publique résidant dans un autre pays. En particulier, lorsqu’une société publique résidente maintient une succursale, un bureau ou un site de production dans un autre pays afin d’y produire en quantité significative pendant une période prolongée, cette succursale, ce bureau ou ce site est considéré comme une quasi-société résidente de cet autre pays.

2.75 Le territoire économique d’une organisation internationale comprend les enclaves territoriales qu’elle administre. En conséquence, les organisations internationales ne sont considérées comme résidentes d’aucune économie nationale, y compris celle sur le territoire de laquelle elles se trouvent ou dans laquelle elles mènent leurs activités.

2.76 Les autorités supranationales sont des organisations internationales dotées du pouvoir de lever des impôts ou d’autres prélèvements obligatoires dans les territoires de leurs pays membres. Même si les autorités supranationales remplissent dans chaque pays membre une partie des fonctions relevant des administrations publiques, elles ne sont résidentes d’aucun pays. Par conséquent, les transactions entre les autorités supranationales et les unités institutionnelles résidentes, autres qu’avec celles du secteur des administrations publiques ou du secteur public, ne sont saisies par le système SFP d’aucun pays. Il serait toutefois possible d’établir les statistiques pour les autorités supranationales en utilisant le cadre des SFP, comme si elles constituaient des administrations publiques distinctes. Dans ces conditions, il conviendrait de classer les diverses catégories de transactions et d’autres flux économiques en fonction du pays membre où se trouve l’autre partie à l’opération, de manière à ce que des indicateurs analytiques de l’impact de ces institutions supranationales puissent être établis pour chaque pays.

2.77 Une banque centrale régionale est une institution financière internationale qui agit en qualité de banque centrale commune à un groupe de pays membres. Elle a son siège dans un pays et elle a généralement des bureaux nationaux dans chacun des pays membres. Chaque bureau national agit en qualité de banque centrale du pays considéré et doit être considéré comme une unité institutionnelle résidente de ce pays. Le siège, en revanche, est une organisation internationale.

Annexe au chapitre 2. Protection sociale

Cette annexe décrit les diverses structures organiques utilisées par les unités des administrations publiques dans le cadre de la protection sociale et les effets de ces structures sur les statistiques établies pour le secteur des administrations publiques ou le secteur public.

A. Introduction

1. De nombreuses administrations publiques consacrent des ressources économiques considérables aux régimes de protection sociale, c’està-dire à des interventions systématiques pour aider les ménages et les personnes à faire face à un ensemble déterminé de risques sociaux. Les risques sociaux sont des événements ou des circonstances susceptibles d’avoir une incidence négative sur le bien-être des ménages en occasionnant des dépenses supplémentaires ou en réduisant leurs revenus. L’aide des administrations publiques est apportée sous forme de prestations sociales qui peuvent être attribuées en espèces ou en nature. Cette annexe décrit les différentes modalités selon lesquelles ces prestations sociales peuvent être assurées et précise les effets de chaque type d’organisation sur les statistiques du secteur des administrations publiques et du secteur public1.

B. Nature des prestations sociales

2. Il n’existe pas de définition universelle du champ d’application des prestations sociales, et les risques sociaux qu’elles couvrent peuvent varier d’un régime à l’autre et selon le pays. La liste ci-après témoigne du caractère général des prestations sociales types2.

  • Les traitements médicaux, dentaires ou chirurgicaux, les séjours en établissement hospitalier ou en maison de repos et les soins de longue durée pour cause de maladie, d’accident, de maternité, d’invalidité chronique ou de vieillesse. Ces prestations sociales sont d’ordinaire fournies directement en nature ou par remboursement aux ménages et personnes concernés.

  • Les allocations aux épouses ou époux, enfants, parents âgés, invalides et autres personnes à charge; ces prestations sociales sont généralement versées en espèces sous forme d’allocations périodiques en faveur des personnes à charge ou de la famille.

  • La compensation de la perte de revenu (le revenu de remplacement) résultant d’une incapacité de travailler à plein temps ou à mi-temps. Ces prestations sociales sont en général versées périodiquement en espèces tant que cette situation prévaut ou pour une période maximale. Dans certains cas, un montant forfaitaire peut être fourni en remplacement ou en supplément du paiement périodique. Figurent dans cette catégorie les prestations de retraite, les indemnités de chômage et les indemnités visant à remplacer les pertes de revenus liées à une maladie ou à un accident, à la naissance d’un enfant ou à tout autre événement entraînant une réduction forcée d’activité.

  • La compensation de la perte de revenus due au décès du principal apporteur de revenus. Ces prestations sociales sont généralement versées en espèces, sous forme souvent d’allocations périodiques.

  • Les allocations de logement en espèces et la fourniture de services de logement, gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs, ou le remboursement des dépenses effectuées à ce titre par les ménages.

  • Les allocations destinées à couvrir les dépenses d’éducation ou, occasionnellement, la fourniture de services d’éducation en nature.

3. Les prestations sociales peuvent être attribuées en espèces ou en nature. Dans ce dernier cas, les biens et services peuvent être produits par l’unité qui fournit les prestations, achetés à une unité de production marchande par cette unité, ou achetés par les ménages qui sont ensuite remboursés. La protection sociale peut aussi être fournie indirectement sous forme d’abattements fiscaux préférentiels ou de compléments de salaire. Ce dernier type de prestations n’est pas considéré constituer des prestations sociales au sens de ce manuel ou du SCN 1993.

4. Une prestation sociale est toujours un transfert attribué dans un cadre collectif. Il s’agit d’un transfert, car les prestations sont attribuées sans que les bénéficiaires soient tenus de fournir en retour un bien ou service de valeur équivalente. Par conséquent, les allocations versées aux salariés à titre de rémunération ou les crédits d’employeurs à leur personnel ne sont pas des prestations sociales. Les transferts sont définis plus en détail au paragraphe 3.8 du chapitre 3.

5. La dimension collective requise des régimes de protection sociale conduit à exclure les polices d’assurance individuelles souscrites par les personnes ou les ménages de leur propre initiative et dans leur propre intérêt. Certains régimes de protection sociale peuvent permettre, voire imposer, aux participants de souscrire des polices en leur propre nom. Pour qu’une police individuelle soit considérée comme faisant partie d’un régime de protection sociale, les risques contre lesquels l’assuré se prémunit doivent constituer des risques sociaux au sens du paragraphe 2, et au moins une des conditions suivantes doit être satisfaite:

  • La participation aux régimes est obligatoire, que ce soit en vertu de la loi ou aux termes du contrat de travail.

  • Le régime est un régime collectif organisé au bénéfice d’un groupe de travailleurs donné, et la participation est limitée aux membres de ce groupe.

  • L’employeur verse une cotisation effective ou imputée au régime pour le compte des salariés.

6. Lorsque des personnes souscrivent une police d’assurance en leur propre nom, de leur propre initiative et indépendamment de leur employeur ou des administrations publiques, les indemnités à recevoir ne sont pas considérées comme des prestations sociales, même si les polices sont souscrites pour se prémunir des risques recensés au paragraphe 2. Les plans d’épargne qui maintiennent l’intégrité des cotisations des participants et se limitent à protéger ces derniers contre des risques sociaux ne sont pas des régimes de protection sociale, même si la participation y est obligatoire, car ils ne présentent pas de dimension d’assurance. Aux termes de tels plans, les cotisations des participants ou des employeurs sont versées sur des comptes distincts et peuvent faire l’objet de retrait dans des conditions spécifiques telles que la retraite, le chômage, l’invalidité ou le décès. En particulier, les régimes de retraite à cotisations prédéfinies, tels qu’ils sont décrits au paragraphe 21, ne sont pas des régimes de protection sociale.

C. Classification des régimes de protection sociale

7. Les régimes de protection sociale peuvent être classés de diverses manières: en 1) régimes contributifs et régimes non contributifs, 2) régimes obligatoires et régimes volontaires, ou 3) régimes d’employeurs, où l’employeur assure la couverture de son personnel par opposition à des régimes au travers desquels les administrations publiques fournissent cette couverture à l’ensemble de la population.

8. Les régimes contributifs imposent le paiement de cotisations sociales aux personnes couvertes ou à des tierces parties pour le compte des bénéficiaires, afin de garantir les droits de ces derniers aux prestations sociales. Ces régimes sont souvent qualifiés de régimes dassurance sociale, et les prestations versées dans ce cadre sont considérées comme des prestations dassurance sociale. Les régimes sans constitution de réserves (par répartition) créés par les employeurs et fonctionnant sans cotisation effective des salariés sont considérés comme des régimes contributifs, comme si les employeurs versaient, à titre de rémunération des salariés, les montants nécessaires à la couverture de certains risques sociaux, et comme si les salariés versaient les mêmes montants à leur employeur à titre de cotisation sociale (cotisations imputées ou fictives). Dans le cas des régimes non contributifs, l’ouverture des droits à prestation n’est pas conditionnée par le paiement de cotisations par les bénéficiaires ou par de tierces parties au nom des bénéficiaires. Elle peut cependant reposer sur d’autres critères, tels que le niveau de ressources. Ces régimes sont qualifiés de régimes dassistance sociale, et les prestations versées dans ce cadre sont des prestations dassistance sociale.

9. La participation aux régimes de protection sociale peut être obligatoire ou volontaire. Les régimes obligatoires peuvent être créés par voie légale ou réglementaire, ou résulter d’accords entre employeurs et salariés. Dans certains cas, les régimes sont mixtes, certains salariés étant tenus d’y participer alors que d’autres ne le sont pas.

10. Les personnes ou les ménages ayant droit aux prestations sociales peuvent être soit un groupe de salariés (sur une base professionnelle), soit un segment de la population. Toutes les prestations d’assistance sociale doivent être fournies à l’ensemble de la population, bien que l’ouverture des droits puisse être limitée par certains critères. Les régimes d’assurance sociale imposés, contrôlés et financés par les administrations publiques et couvrant l’ensemble ou des segments importants de la population sont qualifiés de régimes de sécurité sociale, et les prestations versées par ces régimes sont des prestations de sécurité sociale. Les régimes pour lesquels l’employeur fournit des prestations d’assurance sociale à ses salariés en activité, à ses anciens salariés et à leurs ayants droit sont qualifiés de régimes dassurance sociale demployeurs, et les prestations versées par ces régimes sont qualifiées ici de prestations sociales à la charge des employeurs3.

11. La classification des prestations sociales repose sur le type de régime qui fournit les prestations, et non sur la catégorie de bénéficiaires. Par conséquent, toute prestation versée au personnel des administrations publiques par les régimes de sécurité sociale ou d’assistance sociale est à classer parmi les prestations de sécurité sociale ou d’assistance sociale, même si l’administration a introduit et gère un régime d’assurance sociale d’employeurs pour assurer d’autres prestations à son personnel. De fait, les régimes d’assurance sociale créés par les employeurs ne couvrent souvent que les risques non couverts par les régimes de sécurité sociale et d’assistance sociale.

D. Unités participant aux régimes de protection sociale

12. Ainsi qu’il a été expliqué plus haut, la protection sociale peut être assurée dans le cadre de régimes d’assistance sociale, de régimes de sécurité sociale ou de régimes d’assurance sociale d’employeurs. Les unités qui participent à l’organisation et au fonctionnement de ces régimes peuvent être des administrations publiques, ou des sociétés publiques ou privées.

1. Régimes d’assistance sociale

13. Tous les régimes d’assistance sociale sont organisés et gérés par les administrations publiques. Les prestations sont prélevées sur les ressources globales de ces administrations en fonction de critères spécifiques. Cela implique la non-affectation de recettes aux régimes d’assistance sociale. L’obligation de payer les prestations d’assistance sociale est traitée comme une charge à effectuer au cours de la période pendant laquelle tous les critères y ouvrant droit sont remplis. Les prestations d’assistance sociale, ventilées en prestations en espèces et prestations en nature, constituent une catégorie du tableau 6.1 du chapitre 6 de la classification des dépenses selon le système SFP. Le paiement de certaines prestations — les pensions d’invalidité par exemple — peut s’étendre sur plusieurs périodes comptables. Il donne lieu alors à l’accumulation d’un passif au titre des paiements à venir, et la valeur actualisée de ces prestations doit être enregistrée au bilan/compte de patrimoine décrit au chapitre 7.

2. Régimes de sécurité sociale

14. Les régimes de sécurité sociale sont eux aussi organisés et gérés uniquement par les administrations publiques. Dans bien des cas, cependant, des unités institutionnelles spécifiques se consacrent entièrement au fonctionnement de ces régimes. Ces unités, qualifiées de caisses de sécurité sociale, forment un type spécifique d’administration publique. Toutes les caisses de sécurité sociale doivent être identifiées en vue d’appliquer les différentes méthodes de construction des sous-secteurs d’administration publique.

15. L’existence éventuelle d’une caisse de sécurité sociale distincte dépend de son organisation, et non pas des caractéristiques propres de celle-ci, telles que le type de prestations qu’elle fournit ou l’origine de ses financements. Pour exister, une caisse de sécurité sociale doit être organisée séparément des autres unités d’administration publique, détenir des actifs, contracter des passifs distincts et effectuer des transactions financières pour son propre compte.

16. Toutefois, l’existence de caisses de sécurité sociale n’implique pas que tous les régimes de sécurité sociale sont gérés par celles-ci. Il est tout à fait possible que certains régimes de sécurité sociale, mis en place à différents niveaux d’administration publique, soient gérés par des administrations publiques autres que des caisses de sécurité sociale. En d’autres termes, les statistiques du sous-secteur de sécurité sociale peuvent ne pas inclure tous les régimes de sécurité sociale. Cependant, même si l’un de ces régimes ne constitue pas une unité institutionnelle distincte, il se peut que des comptes distincts soient établis pour gérer les finances de ce régime, permettant ainsi d’établir des statistiques de sécurité sociale relativement complètes.

17. Les principales recettes des régimes de sécurité sociale sont les cotisations sociales. Comme le montre le tableau 5.1 du chapitre 5, les cotisations de sécurité sociale sont classées en fonction de leur origine, à savoir les salariés, les employeurs pour le compte de leurs salariés, et les travailleurs indépendants ou les personnes sans emploi. Les régimes de sécurité sociale peuvent bénéficier en outre du transfert de ressources des administrations publiques et dégager des revenus de la propriété tirés du placement de leurs actifs. Pour mesurer le taux de prélèvement obligatoire (voir encadré 4.1 du chapitre 4), il est nécessaire de ventiler les cotisations sociales en cotisations volontaires et obligatoires.

18. Les prestations de sécurité sociale constituent une catégorie de prestations sociales et sont ventilées entre prestations payables en espèces et en nature (tableau 6.1). Certaines prestations sociales — les prestations de retraite, en particulier — seront payées des années après la réception des cotisations correspondantes. Comme les administrations publiques peuvent modifier les prestations de sécurité sociale au gré de leur politique économique globale, une incertitude entoure le montant final ou le niveau des prestations de retraite. Aucun passif n’est donc associé aux régimes de sécurité sociale dans le système SFP, et les charges ne sont enregistrées qu’au moment où le paiement de ces prestations est exigible. Étant donné qu’il existe de fortes chances que les prestations de retraite seront versées, il y a toutefois lieu de présenter dans un poste pour mémoire une estimation égale à la valeur actualisée des prestations déjà accumulées, ainsi qu’il est précisé au paragraphe 7.145 du chapitre 7.

3. Régimes d’assurance sociale d’employeurs

19. Les régimes d’assurance sociale créés par les employeurs sont de plusieurs types, qui ont chacun un impact différent sur les statistiques du secteur des administrations publiques ou du secteur public. Il existe des régimes d’assurance sociale avec constitution de réserves (régimes par capitalisation) et des régimes sans constitution de réserves (régimes par répartition). Les régimes d’assurance sociale avec constitution de réserves disposent de réserves identifiées ou de comptes affectés au paiement des prestations. Ceux financés par les employeurs sont de trois ordres, selon que leur gestion est assurée par des compagnies d’assurances, des fonds de pension autonomes ou des fonds de pension non autonomes. Les régimes d’assurance sociale sans constitution de réserves sont gérés par l’employeur sans que des comptes spécifiques leurs soient assignés ou que des réserves spéciales soient constituées pour le paiement des prestations y afférentes. Celles-ci sont payées au contraire sur les ressources globales de l’employeur.

20. Si un employeur du secteur public constitue un régime d’assurance sociale en confiant son fonctionnement à une société d’assurances, il doit payer à la société d’assurances des cotisations sociales d’employeurs pour le compte de ses salariés; toutes les autres transactions du régime d’assurance sociale sont la responsabilité de la société d’assurances. Si celle-ci est une société privée, ses transactions — prestations et charges administratives, placement des actifs, accumulation et liquidation de passifs au titre des pensions de retraite et autres — n’influent pas sur les statistiques du secteur des administrations publiques ou du secteur public. Si la société d’assurances est en revanche publique, les opérations conduites dans le cadre de ce régime influent sur les statistiques du secteur public, mais pas sur celles du secteur des administrations publiques.

21. Un régime avec constitution de réserves organisé et géré par un employeur peut être structuré de façon autonome ou non autonome. Lorsque ce régime fournit des prestations autres que des pensions ou autres prestations de retraite, il est à classer parmi les régimes sans constitution de réserves, car une telle constitution n’est pas nécessaire. En général, les fonds de pensions autonomes et non autonomes peuvent être organisés sous forme de régime à prestations prédéfinies ou à cotisations prédéfinies4. Dans le cas des régimes à prestations prédéfinies, le montant des prestations de retraite promises par l’employeur aux salariés participants est garanti et déterminé en général par une formule reposant sur les années de services et le niveau de salaire des participants. Le passif d’un régime à prestations prédéfinies est égal à la valeur actualisée des prestations promises. Dans un régime à cotisations prédéfinies, le niveau des cotisations de l’employeur au fonds est garanti, mais les prestations versées dépendront de l’actif du fonds. Le passif d’un régime à cotisations prédéfinies est égal à la valeur de marché courante de ses actifs. Il faut noter, cependant, que les régimes à cotisations prédéfinies ne sont pas des régimes de protection sociale, car ils ne présentent pas une dimension d’assurance.

22. Un fonds de pension est autonome s’il constitue une unité institutionnelle distincte, c’est-à-dire s’il dispose d’actifs et de passifs propres et conduit ses transactions financières sur le marché en son nom propre. Tous les fonds de pension autonomes organisés et gérés par les administrations publiques constituent des sociétés financières publiques qui appartiennent au secteur public, mais non au secteur des administrations publiques. Comme dans le cas des régimes gérés par des entreprises d’assurance privées, la principale responsabilité de l’unité d’administration publique vis-à-vis du régime est de payer les cotisations sociales pour le compte de ses salariés. L’actif du fonds de pension et la valeur actualisée du passif correspondant aux prestations de retraite à payer constituent des actifs et des passifs du secteur public. Les cotisations sociales reçues par le fonds de pension sont considérées comme une accumulation d’un engagement au titre du paiement des prestations futures par le secteur public, ainsi qu’il est précisé au chapitre 9. Les revenus de la propriété tirés du placement des actifs du fonds de pension sont des recettes du secteur public (voir chapitre 5), et les dépenses liées à la propriété afférentes au passif correspondant aux prestations de retraite futures sont des charges (voir chapitre 6). Le paiement des prestations de retraite constitue une réduction du passif du secteur public (chapitre 9).

23. Un fonds de pension est dit non autonome si l’employeur a créé des réserves distinctes sans que les modalités d’organisation et de fonctionnement du régime fassent de celui-ci une unité institutionnelle distincte. Tous les actifs et passifs, ainsi que les transactions et autres événements relatifs au fonds de pension, se conjuguent aux postes correspondants des comptes de l’employeur qui gère le régime; cet employeur peut être une unité d’administration publique ou une société publique. Pour le reste, les actifs, passifs, transactions et autres événements relatifs au fonds de pension sont traités de la même manière que dans le cadre d’un fonds de pension autonome.

24. Un régime d’assurance sociale géré par l’employeur est dit «sans constitution de réserves» (ou régime par répartition) lorsque l’employeur verse des prestations sociales à ses salariés en activité, à ses anciens salariés et aux personnes à leur charge à partir de ses propres ressources, sans créer un fonds spécial ou affecter des réserves distinctes à cet effet. Un régime sans constitution de réserves peut verser des pensions et d’autres prestations de retraite qui génèrent un passif, ou assurer le paiement d’autres types de prestations sociales telles que les soins de santé. Un régime sans constitution de réserves est semblable à un fonds de pension non autonome, à cette différence près que beaucoup de transactions et d’actifs ne peuvent être attribués au régime d’assurance. Ainsi, les revenus tirés du placement des actifs financiers des administrations publiques ne peuvent être scindés en revenus du régime d’assurance sociale et autres revenus. Il se peut en particulier que le paiement des cotisations sociales par l’employeur ne soit pas enregistré faute de réserves spécifiques auxquelles transférer ces fonds. Pour assurer une cohérence de traitement avec les régimes avec constitution de réserves, les transactions qui reflètent les charges de cotisations sociales versées par l’employeur doivent être imputées selon les modalités décrites au paragraphe 6.18 du chapitre 6.

Le terme «administrations publiques» est de nature générique, désignant toutes les entités qui, dans un pays, répondent à cette définition. Les différentes administrations d’un pays seront le plus souvent désignées de façon spécifique. Par exemple, un pays peut avoir une administration centrale, des administrations d’États fédérés, de provinces ou de régions et de nombreuses administrations locales.

Les concepts de production marchande et non marchande sont présentés dans les paragraphes 2.31 à 2.37. En bref, la production non marchande est constituée de biens et de services distribués gratuitement ou vendus à très bas prix.

Cette caractéristique est nécessaire pour différencier une administration publique d’une institution sans but lucratif qui peut remplir les mêmes fonctions, mais tirer ses ressources de transferts volontaires, du revenu de la propriété ou de la vente. L’affectation de transferts obligatoires peut être indirecte. Par exemple, une administration locale peut financer ses activités par les dons de l’administration centrale.

Les définitions et descriptions des secteurs et des unités institutionnelles sont volontairement alignées sur les définitions et descriptions équivalentes du chapitre IV du SCN 1993.

Pour abréger, le terme «unité» à la place de «unité institutionnelle» sera souvent utilisé dans la suite de ce manuel.

Seules les unités d’administration publique et les ISBL résidentes sont incluses dans le secteur des administrations publiques, mais on peut supposer que toutes ces unités et les ISBL qu’elles contrôlent sont résidentes. Le concept de résidence est exposé dans les paragraphes 2.70 à 2.77.

Le terme «unité d’administration publique» sera généralement utilisé dans ce manuel. Ce dernier sera cependant aussi applicable dans la plupart des cas aux sociétés publiques. Dans certains cas, pour la clarté de l’exposé, le texte se référera spécifiquement aux sociétés ou au secteur public. Dans le cas contraire, on pourra supposer que le texte s’appliquera à l’ensemble du secteur public.

Comme indiqué dans la note de bas de page 4, l’affectation des ISBL aux différents secteurs doit être la même que dans les comptes nationaux.

Une entreprise se définit comme une unité institutionnelle engagée dans une activité de production.

«L’établissement marchand» dans le présent manuel est le plus proche équivalent de «l’unité de production marchande des administrations publiques» du Manuel SFP 1986.

Si l’unité prête principalement aux entreprises publiques, alors elle doit être classée parmi les sociétés financières.

Ce sous-secteur regroupe les trois sous-secteurs du SCN 1993 suivants: les autres intermédiaires financiers, à l’exception des sociétés d’assurances et les fonds de pension; les auxiliaires financiers; les sociétés d’assurances et les fonds de pension.

Les questions liées à l’organisation et au traitement des régimes de protection sociale sont examinées d’une manière plus approfondie dans le manuel sur le Système européen de statistiques intégrées de protection sociale (SESPROS) de la Commission européenne: Manuel SESPROS 1996 (Luxembourg, 1996).

Cette liste est adaptée du paragraphe 8.56 du SCN 1993. La classification des fonctions des administrations publiques (CFAP, voir chapitre 6) comprend une catégorie «protection sociale», mais le champ de celle-ci diffère des prestations énumérées ici, dans la mesure notamment où elle exclut les soins de santé.

Les régimes d’assurance sociale gérés par les employeurs sont appelés «régimes d’assurance sociale privés» dans le SCN 1993. Il peut aussi exister des régimes d’assurance sociale privés qui ne soient pas créés par les employeurs. C’est le cas dans le monde francophone de régimes non obligatoires comme les mutuelles (relevant du code de la mutualité), les institutions de prévoyance et de retraite supplémentaire.

Les régimes à cotisations prédéfinies sont aussi qualifiés de «money-purchase schemes».

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