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5: Mejoramiento de la Eficacia de las UIF

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2005
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Una vez que ha sido establecida una UIF y lleva funcionando un cierto tiempo, surge la necesidad de evaluar su eficacia y la de todo el sistema ALD/LFT del país. Las evaluaciones deben realizarse periódicamente para garantizar que la eficacia de la UIF y del sistema en general esté en un proceso de mejora constante. Esto condice con la política de buena gestión del sector público que ahora también es una de las normas del GAFI173.

Con el tiempo, el objetivo de un sistema ALD/LFT eficaz debería ser reducir apreciablemente el número de casos de lavado de dinero y de financiamiento del terrorismo. Para lograrlo, los componentes preventivos y represivos del sistema deben funcionar con un máximo de eficacia (y con un cierto grado de estabilidad de los factores externos, como los patrones básicos de criminalidad y el grado de cooperación de otros países). Sin embargo, antes de que pueda iniciarse una clara tendencia descendente, se observarán fluctuaciones en las estadísticas. El número de operaciones sospechosas denunciadas y de casos procesados, entre otros datos, variará de un año a otro, y las variaciones dependerán de las obligaciones de identificación del cliente que se impongan a las instituciones financieras y otras instituciones, la precisión de las obligaciones de denuncia, el grado en que los fiscales se especialicen en delitos financieros y, toca añadir, la medida en que los delincuentes modifiquen sus métodos para adaptarse al nuevo entorno.

A fin de alcanzar el máximo grado de eficacia, todos los organismos participantes —desde las entidades notificadoras hasta las autoridades judiciales— tienen que incrementar su propia eficacia y cooperar entre sí para funcionar bien en conjunto. De ahí que cada componente del sistema tenga que evaluarse en función de los esfuerzos que se desplieguen para que cumpla su cometido individual, incluso si se trata de tan solo una parte de todo el engranaje.

Analizar la eficacia de una UIF no es tarea fácil, dadas las vinculaciones entre su funcionamiento y los otros elementos del sistema ALD/LFT. Por ejemplo, puede ser que las deficiencias en la inteligencia no sean atribuibles a la UIF en sí, sino a fallas en otras partes del sistema. Del mismo modo, la labor de una UIF depende en buena medida de la calidad de la información que reciba de las instituciones notificadoras, y la UIF puede influir en esa calidad solo hasta cierto punto, mediante la capacitación, los comentarios y la orientación que brinde a las instituciones notificadoras174. Asimismo, cualquier obstáculo que se presente en etapas posteriores del proceso, como la falta de especialización de las fuerzas policiales o del sistema judicial en operaciones financieras, puede hacer menos eficaz la labor de la UIF. En muchos países, otra dificultad se deriva de la falta de un marco estadístico coherente que abarque las distintas partes del sistema.

La formulación de criterios y métodos para evaluar la eficacia de las UIF en un contexto internacional se encuentra en una etapa preliminar. Hasta ahora, el GAFI ha adoptado como norma el principio de evaluar periódicamente la eficacia del sistema ALD/LFT, incluidas las UIF, a partir de un conjunto coherente de estadísticas recopiladas por las autoridades pertinentes. Los exámenes propiamente dichos de la eficacia de las UIF los llevan a cabo las mismas UIF o las autoridades que las rigen, utilizando los métodos que estimen adecuados.

Recopilación de datos pertinentes

El primer paso para evaluar la eficacia de las UIF es la recopilación de los datos derivados de la información recibida y producida. En general, interpretando la Recomendación 32, se puede decir que las autoridades competentes deben llevar estadísticas exhaustivas de los temas relacionados con la eficacia y eficiencia del sistema ALD/LFT, incluidas estadísticas sobre reportes de operaciones sospechosas (ROS) recibidos y difundidos; investigaciones, acciones y condenas derivadas de casos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo; bienes congelados, incautados y decomisados, y asistencia jurídica recíproca u otras solicitudes internacionales de cooperación.

La siguiente es una lista más detallada, pero no exhaustiva, que se limita a las operaciones de las UIF175:

  • Total de ROS recibidos y desglosados según:

    • Tipo de entidad que lo presenta (institución financiera, actividad y profesión no financiera designada).

    • ROS analizados, difundidos y sometidos a investigación o procesamiento.

    • Contenido, región de origen, cantidad de divisas, posibles delitos, complejidad, etc.

    • ROS efectivamente analizados, utilizados, difundidos, archivados o descartados.

    • ROS que dan lugar a enjuiciamientos o condenas por lavado de dinero, financiamiento del terrorismo o un delito determinante subyacente.

  • Evaluaciones de la calidad de los ROS.

  • Informes presentados sobre i) operaciones locales o internacionales que superen un umbral determinado, ii) transporte transnacional de moneda e instrumentos negociables al portador, o iii) transferencias internacionales por cable (si corresponde).

  • Tipos y frecuencia de pedidos de información adicional.

  • Cantidad de información a disposición de las autoridades competentes en cada divulgación de la UIF en función del número de:

    • ROS e informes de transacciones en efectivo utilizados y vinculados a la información presentada.

    • Instituciones notificadoras participantes.

    • Personas y posibles sospechosos identificados.

    • Tipos de bases de datos consultadas.

  • Tiempo que toma divulgar a las autoridades competentes la información pertinente tras recibirla de las instituciones notificadoras.

  • Pedidos de asistencia formulados o recibidos por la UIF, con indicación de si fueron concedidos o denegados.

  • Tiempo que toma responder a cada pedido de asistencia que recibe la UIF.

  • Remisiones espontáneas hechas por la UIF a autoridades extranjeras.

  • Frecuencia y alcance de la orientación (general e individual) brindada a las instituciones notificadoras (si corresponde).

  • Tiempo que les toma a las instituciones notificadoras responder a pedidos de información adicional.

  • Frecuencia y alcance del análisis estratégico proporcionado a otras autoridades competentes y a las autoridades encargadas de la formulación de políticas.

  • Información recibida de organismos policiales, el poder judicial y otras autoridades.

Estos datos deben correlacionarse de forma adecuada. Por ejemplo, el que se reciban numerosos ROS no debe interpretarse como una señal de “éxito” de la UIF sin que se haya determinado si los informes provienen de sectores muy variados o de uno solo (es decir, los bancos) y si contienen información útil. Análogamente, el que una UIF presente un número reducido de casos para que se investiguen más o fondo o se procesen no es forzosamente un síntoma de ineficacia, sobre todo si cada caso comprende el análisis de múltiples ROS o si el valor que agrega la UIF tiende a dar como fruto enjuiciamientos exitosos.

Reconocimiento de oportunidades de mejora

Al analizar los datos recopilados con respecto a las funciones de la UIF puede cuestionarse si los recursos destinados a cada función son suficientes. Un análisis más profundo puede revelar oportunidades de mejora. Un aporte valioso a este análisis serían los comentarios que proporcionen las autoridades policiales y otras entidades que reciben la información de la UIF.

Por ejemplo, puede ser que el análisis de los ROS dé la impresión de que se necesitan mejoras. Si por lo general los ROS no aportan suficiente información pertinente, tal vez podría exigirse más información de ese tipo a las entidades notificadoras y a otras fuentes. Si los datos recibidos parecen ser adecuados, se puede intentar mejorar la función de análisis. Esta tarea requiere recursos analíticos sólidos que permitan aprovechar al máximo los datos cualitativos que se hayan recibido. En este caso, es posible que el fortalecimiento de la eficacia de las UIF exija las siguientes medidas (entre otras):

  • Capacitar analistas con respecto a las particularidades de los distintos sectores que cumplen funciones de notificación.

  • Dotar a los analistas de un mejor acceso a otras fuentes de información.

  • Ampliar el grupo de expertos mediante acuerdos de intercambio de personal con autoridades especializadas, como los organismos de supervisión financiera y policiales (por ejemplo, estableciendo un programa de pasantías o intercambio de personal con dichos organismos).

  • Incrementar la automatización del sistema de notificación de modo que la información pueda trasladarse automáticamente a las bases de datos de la UIF, facilitando la recopilación de varios informes pertinentes a un mismo caso.

  • Instruir al personal de las instituciones notificadoras sobre lo que constituye un ROS de buena calidad y la información que le es útil a la UIF (y la que no lo es).

A continuación figuran algunas de las preguntas que se pueden plantear con respecto a cada una de las funciones de la UIF:

  • Marco jurídico. ¿Dispone la UIF de las facultades necesarias para desempeñar cada una de sus funciones?

  • Capacidad. ¿Tiene la capacidad operativa y técnica para desempeñar cada función de acuerdo con su cometido?

  • Calidad de la información difundida. ¿Son los informes de las instituciones notificadoras y el acceso de la UIF a otra información adecuados para que la UIF cumpla sus funciones? ¿Qué valor agrega la UIF a la información que recibe? ¿Hay un desajuste entre los resultados que se prevén y los que se obtienen? Una causa frecuente de tensión es que la policía y la fiscalía están a la expectativa de información que la UIF no puede proporcionar y desaprovechan otra información valiosa que sí está a disposición de la UIF.

  • Puntualidad. ¿Fluye la información al ritmo adecuado en todas las etapas del proceso de las UIF? ¿Hay algún obstáculo dentro de la UIF?

  • Eficacia en función de los costos. ¿Se esfuerza la UIF por producir lo que tiene que producir de una manera proporcional a los recursos que utiliza?

Hay muchos aspectos pendientes en la elaboración de normas y métodos aceptados intemacionalmente para la evaluación de la eficacia de las UIF. La acumulación de experiencia mediante la recopilación y el análisis de estadísticas sobre el desempeño de las UIF es un paso previo al logro de esta importante meta.

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