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2: Establecimiento de una UIF

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2005
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Una UIF es, básicamente, un organismo que se encarga de reunir los informes sobre operaciones sospechosas que proporcionan las instituciones financieras y otras personas y entidades, analizarlos y difundir los resultados entre los organismos policiales internos y las UIF de otros países con el fin de combatir el lavado de dinero (véase elgráfico 1).

Gráfico 1.Flujo de información en una UIF típica

Fuente: Adaptado del informe anual de 2001 (apéndice III) de FINTRAC (Canadá)

La creación de una UIF es una medida importante de la lucha contra los delitos financieros. Por ello, debe basarse en consideraciones de política penal propias de cada país, y las características fundamentales de la UIF deben ser compatibles con el marco de supervisión, los sistemas jurídico y administrativo y las capacidades técnicas y financieras del país. A continuación se describe el proceso de creación de una UIF, el cual debe ceñirse a las normas y pautas internacionales que se analizan en la sección titulada “Consideraciones de índole internacional”. Como organismo público, la UIF debe gozar de la autonomía necesaria para desempeñar sus funciones y responsabilizarse de sus resultados. Este tema se analiza en la sección titulada “Autonomía y responsabilidad institucionales”. En la siguiente sección se abordan los aspectos organizativos y de personal.

Proceso de establecimiento de una UIF

La creación de una UIF es una señal de que las autoridades de un país están resueltas a reforzar la importancia que le asignan a la lucha contra los delitos financieros y de otra índole en su territorio, así como a la cooperación con otros países en esta materia. Una UIF eficaz puede contribuir de manera importante a la lucha contra tales delitos a escala nacional e internacional.

Si bien es posible que el establecimiento de una UIF obedezca a la necesidad de las autoridades de responder a llamamientos de la comunidad internacional, las decisiones relativas a las funciones y la forma de operación de la misma tienen que basarse en los objetivos de política, los recursos y las prioridades del país en cuanto a la lucha contra la delincuencia. Por otra parte, es necesario compatibilizar las responsabilidades de la UIF con las de los organismos nacionales existentes que participan en la lucha contra los delitos financieros, entre ellos los organismos policiales, supervisores y normativos.

El establecimiento de una UIF también implica disponer de recursos presupuestarios. Una buena administración pública exige definir los objetivos que se persiguen con su creación y dotarla de los medios para lograrlos, ya que tendrá la obligación de rendir cuentas. Hay que tener cuidado de que las responsabilidades de la UIF no rebasen su capacidad para cumplirlas en relación con los recursos previstos. En algunos casos, es posible que otros organismos cuenten con los recursos y la experiencia para desempeñar ciertas funciones mejor que la UIF, por ejemplo la supervisión del cumplimiento de los requisitos ALD/LFT. La superposición de funciones debe evitarse al máximo, pero si esto no es posible, convendría establecer mecanismos de coordinación para reducir a un mínimo los conflictos y elevar al máximo la cooperación entre los organismos participantes.

De lo anterior se desprende que tanto el establecimiento de una UIF como la definición de sus funciones y recursos deben basarse en un análisis de la situación del país en lo que se refiere a lavado de dinero, financiamiento del terrorismo y delitos graves en general. Al respecto, cabe señalar que una de las funciones críticas de la UIF es el intercambio de información con sus homologas. Además de los aportes que pueden esperarse de ella en la lucha contra la delincuencia en el país, a la UIF se le pedirá que atienda las solicitudes de información que presenten otras unidades.

También se deben tener en cuenta las características generales del sistema jurídico del país, así como las ventajas y desventajas que ofrecen los organismos públicos que podrían albergar a la UIF. Como se expone a continuación, el lugar que la UIF ocupe en la estructura gubernamental tiene que ajustarse a las características específicas de los sistemas jurídico y administrativo del país. De igual forma, hay que evaluar las ventajas y desventajas relativas de los organismos en los que es posible ubicar la UIF, ya que quizá no sea prudente incorporarla en una administración que no goce de la confianza de los que se encuentran bajo su autoridad. La creación de una UIF a menudo plantea desafios considerables para los países. En las pequeñas economías insulares, estos desafios pueden resultar enormes (véase elrecuadro 8).

Decisiones fundamentales

El éxito de una UIF depende de que cuente con respaldo político, el cual es necesario para garantizar no solo que se adopte la ley que dispone su creación, sino también que la UIF reciba recursos presupuestarios suficientes para lograr su cometido.

Un análisis de la problemática que los delitos financieros plantean al país y de la contribución de la UIF al logro de los objetivos en materia de política penal servirá para esbozar el perfil, el tipo y las funciones de la UIF. Estos son algunos de los elementos esenciales de tal reseña:

  • Los objetivos básicos de la UIF.

  • La autoridad y las funciones necesarias para alcanzar sus objetivos.

  • Todas las funciones que se le pedirá desempeñar además de las funciones básicas (por ejemplo, la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de notificación y de otro tipo de las entidades notificadoras, y el congelamiento de operaciones).

  • Los medios para garantizar la autonomía operativa y la rendición de cuentas de la UIF.

  • Los requisitos básicos para la notificación de operaciones: nombre de la entidad notificadora y asunto que se notifica (por ejemplo, operaciones sospechosas, operaciones en efectivo o transporte transfronterizo de efectivo).

  • El tamaño general de la UIF (después de su puesta en marcha) en términos de presupuesto o personal, en relación con el flujo previsto de información entrante y saliente y cualquier otra responsabilidad.

  • La función de la UIF en relación con otros organismos nacionales y gubernamentales y las entidades homologas, incluido el intercambio de información.

  • El lugar que ocupa la UIF dentro de la administración, su autonomía y responsabilidad y los medios que le permiten funcionar.

Una vez decididas estas cuestiones clave, se puede conformar un grupo ejecutivo que se encargue de poner en marcha el proceso de creación de la UIF y dar inicio a la redacción del proyecto de ley respectivo, incorporando en él las decisiones relativas a los asuntos antes mencionados.

Consultas con el sector privado

En muchos países ha resultado útil examinar la propuesta de creación de la UIF y el proyecto de ley respectivo con los representantes de los segmentos del sector privado a los que afectará más directamente la adopción del nuevo régimen ALD/LFT. La mayor parte de la información que se proporcionará a la UIF provendrá del sector privado y será sobre todo de carácter financiero. Las consultas con los representantes de los sectores interesados de manera más directa, antes de someter el proyecto de ley al parlamento, ofrecen varias ventajas.

En primer lugar, las consultas con el sector privado le brindan al gobierno la oportunidad de generar confianza en el organismo propuesto entre las instituciones que deberán enviarle informes de operaciones sospechosas y de otro tipo. En segundo lugar, facilitan la asimilación de las nuevas obligaciones que se impondrán al sector financiero y a otros y, por ende, facilitan los debates en el parlamento. En tercer lugar, pueden ayudar a los planificadores, y más adelante a la propia UIF, a establecer requisitos para el informe de transacciones cuyo cumplimiento por parte de las entidades notificadoras sea factible. Por último, las consultas sirven para poner a las entidades notificadoras al tanto de sus obligaciones futuras y de la necesidad de que formulen los programas necesarios para cumplirlas.

Las consultas preliminares con el sector privado también dan a las autoridades la oportunidad de subrayar las ventajas del nuevo sistema para las instituciones financieras y de otro tipo que deberán empezar a presentar informes sobre operaciones a la UIF. La adopción de un marco ALD/LFT puede reducir los riesgos de que las instituciones del sector se vean implicadas en casos de fraude, lavado de dinero y otros delitos financieros. Además, cabe destacar el hecho de que el marco se basará en normas internacionales fundadas en prácticas que también son de carácter internacional y que protegerán el entorno financiero y económico del país.

Financiamiento de una UIF

Para lograr sus objetivos, una UIF necesita recursos proporcionales a su tamaño y a la cantidad de información que prevé recibir, procesar y difundir7. Esto, a su vez, depende del tamaño y la variedad de las entidades financieras y no financieras que presentarán informes a la UIF, así como del alcance de la obligación de notificación. A fin de determinar los recursos que necesita la UIF, también hay que tener en cuenta otras responsabilidades que podrían asignársele. Si la UIF pertenece a un ministerio u organismo público, es posible que sus costos de funcionamiento se reduzcan en parte (por ejemplo, si los correspondientes a la gestión de recursos humanos y el mantenimiento de instalaciones se centralizan o comparten con otras dependencias del mismo ministerio u organismo). No obstante, es posible que algunos costos específicos de la UIF sean elevados —por ejemplo, los relacionados con la capacitación especial del personal o con las instalaciones de computación sofisticadas— y estos costos deben preverse en la elaboración del presupuesto.

La mayoría de las UIF se financian directamente mediante el presupuesto público. Por ejemplo, casi todas las UIF de tipo administrativo8 que forman parte de un ministerio de Hacienda tienen su propio presupuesto dentro del presupuesto de esa cartera (es el caso de la KoFIU de Corea, la OMLP de Eslovenia, la FinCEN de Estados Unidos y el SICCFIN de Monaco). Las UIF con carácter de organismo policial por lo general son financiadas por la policía, el ministerio del Interior o la fiscalía (por ejemplo, la RA de Estonia, la FCU de Jersey y la ORFK de Hungría)9. (Véanse los nombres completos de las UIF en elapéndice III.)

Algunas UIF son cofinanciadas por diferentes autoridades o ministerios. Por ejemplo, las MOT de los Países Bajos y de las Antillas Neerlandesas reciben financiamiento en virtud de un acuerdo entre los ministerios de Hacienda y de Justicia de los Países Bajos. Unas pocas UIF reciben financiamiento total o parcial del banco central o del organismo nacional de supervisión del sector financiero (por ejemplo, la UIF de Bolivia, el SEPBLAC de España y la UNIF de Venezuela). Algunas no dependen del presupuesto de ningún otro organismo, sino que se ubican directamente dentro del gobierno y se financian como una unidad presupuestaria separada (por ejemplo, la UIAF de Colombia, la UAF de Panamá y la ONPCSB de Rumania).

En todos los países, las instituciones y los profesionales notificadores tienen que absorber sus propios costos de aplicación de las leyes ALD/LFT, incluidos los correspondientes a la instrumentación de sistemas para detectar y denunciar operaciones sospechosas y de otro tipo. En los países en que el presupuesto de la UIF proviene del organismo de supervisión del sector financiero, el financiamiento puede obtenerse de forma indirecta a partir de contribuciones, gravámenes y multas impuestas a las instituciones supervisadas. En Bélgica, las instituciones notificadoras hacen aportes directos para financiar el funcionamiento de la UIF. Los gastos operativos de la UIF belga no se cubren con fondos del presupuesto federal10. Cada año, los ministerios de Hacienda y Justicia fijan de común acuerdo un umbral presupuestario11. El grueso de las contribuciones proviene de instituciones de crédito, empresas de seguros y agentes de bolsa, y una pequeña parte del banco central, el servicio postal y otras entidades y profesionales notificadores12. La ventaja principal de este sistema es que protege a la UIF de las influencias políticas en la elaboración de su presupuesto y la hace más independiente. Cabe señalar que ningún otro país ha adoptado este sistema. Quizá la idea de financiar las operaciones de un organismo público con fondos recaudados directamente de entidades del sector privado sujetas a su jurisdicción no es compatible con el régimen de las finanzas públicas de la mayoría de los países; o bien, este sistema no garantiza necesariamente que con el tiempo la UIF recibirá recursos suficientes.

Tipos de UIF

A lo largo de los años, los países han creado UIF con el propósito general de combatir el blanqueo de dinero, asignándoles en la mayoría de los casos las tres funciones básicas que se enuncian en la definición aceptada de UIF. Sin embargo, los mecanismos administrativos que permiten desempeñar tales funciones varían mucho de un país a otro. Estas variaciones se deben a que en cada país las circunstancias son distintas, y a que cuando las unidades empezaron a aparecer a principios de los años noventa, no existía un modelo internacionalmente aceptado para sus funciones. Por ejemplo, en algunos países se hizo hincapié en la función de la UIF como un instrumento más para que las fuerzas del orden combatieran el lavado de dinero y los delitos conexos, y la UIF se estableció como una dependencia de un órgano de investigación o fiscalización. En otros países, la UIF se estableció al margen de estos organismos por la necesidad de contar con una “zona neutral” entre las instituciones financieras y la policía.

La gran variedad de UIF puede resumirse en cuatro tipos generales de organismos: administrativo, policial, judicial o fiscalizador y “mixto” o “híbrido”13. Hay que subrayar que esta tipología es arbitraria en cierta medida, y que existen otras formas de clasificación. No obstante, las categorías demuestran la gran variedad de mecanismos administrativos en virtud de los cuales se establecen las UIF. Las listas no son exhaustivas, pero en losrecuadros 1,3 y5 se resumen las ventajas y desventajas de cada tipo de unidad. En losrecuadros 2 y4 respectivamente se presentan, a modo de ejemplo, las características principales de una UIF de tipo administrativo (OMLP de Eslovenia) y de otra de tipo policial (Servicio Nacional de Inteligencia contra la Delincuencia (NCIS, por sus siglas en inglés) del Reino Unido).

Recuadro 1.UIF de tipo administrativo

Ventajas

  • La UIF sirve de enlace entre el sector financiero y otros sectores sujetos a la obligación de notificación, por una parte, y las autoridades encargadas de aplicar la ley, por la otra. Con ello se evita la creación de vínculos institucionales directos entre las UIF y las autoridades policiales y pone a éstas al tanto de las divulgaciones.

  • Las instituciones financieras revelan con mayor confianza la información si saben que la divulgación se limitará a casos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo y que se basará más en el análisis propio de la UIF que en la limitada información de que dispone la institución notificadora.

  • La UIF actúa como un interlocutor “neutral”, técnico y especializado, para las partes notificadoras.

  • Si la UIF es una dependencia de un organismo regulador, es el interlocutor natural de las instituciones financieras.

  • Facilita el intercambio de información con todos los tipos de UIF.

Desventajas

  • Puesto que la UIF no forma parte de la autoridad policial, es posible que se retrase la aplicación de medidas coercitivas, tales como el congelamiento de una operación sospechosa o la detención de un sospechoso a partir de divulgaciones financieras.

  • La UIF por lo general no goza de todas las facultades jurídicas que los organismos policiales y las autoridades judiciales tienen para obtener pruebas.

  • La UIF de tipo administrativo está más sujeta a la supervisión directa de las autoridades políticas (a menos que sea verdaderamente independiente).

Entre los países que tienen UIF de tipo administrativo se cuentan Andorra, Antillas Neerlandesas, Aruba, Australia, Bélgica, Bolivia, Bulgaria, Canadá, Colombia, Corea, Croacia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Francia, Israel, Liechtenstein, Malta, Monaco, Países Bajos, Panamá, Polonia, República Checa, Rumania, Rusia, Ucrania y Venezuela.

Recuadro 2.Ejemplo de una UIF de tipo administrativo: Oficina de Prevención de Lavado de Dinero de Eslovenia (OMLP, por sus siglas en inglés)

Estructura
  • Está totalmente integrada como una dependencia del ministerio de Hacienda.

  • El director es nombrado por el ejecutivo.

  • Rinde cuentas al ministerio de Hacienda y al ejecutivo.

  • Su estructura comprende seis servicios y una dirección: servicio de prevención y supervisión (tres empleados), sección de operaciones sospechosas (cuatro empleados y un auxiliar administrativo), servicio de análisis (un empleado), servicio de tecnología de la información (dos empleados), servicio de cooperación internacional (un empleado), dirección (dos empleados) y oficina principal (un empleado y un auxiliar administrativo).

Presupuesto de 2003
Aproximadamente US$670.000, de los cuales más del 80% se destina a la remuneración del personal.
Funcionarios
Un director, dos funcionarios administrativos (uno con estudios universitarios y uno con estudios de posgrado) y 14 profesionales con licenciaturas en leyes, ciencias de la computación o economía, como mínimo.
Funciones y facultades
En materia de políticas
  • Está representada en el comité gubernamental nacional responsable de combatir el financiamiento del terrorismo, en el consejo de seguridad nacional y en diversos grupos de trabajo (por ejemplo, los que se dedican a estudiar las enmiendas al código de procedimientos penales y al código penal, la corrupción, los delitos económicos y la estrategia nacional de lucha contra la delincuencia).

  • Propone a los organismos competentes cambios y enmiendas a las reglamentaciones para la prevención y detección del blanqueo de capitales.

Funciones operativas
  • Centralizar y analizar los siguientes informes obligatorios:

    • Informes sobre transacciones en efectivo por montos aproximados superiores a US$25.000 (31.217 recibidos en 2003).

    • Informes de autoridades aduaneras sobre transferencias de efectivo o valores por montos superiores a US$25.000 (2.423 revisados en 2003).

    • Informes sobre operaciones sospechosas (79 recibidos en 2003:

    • 72 de instituciones notificadoras y el resto de otras UIF y otras autoridades públicas).

  • Analizar y difundir entre las autoridades competentes (policía y fiscalía) informes (documentados) sobre blanqueo de dinero.

  • Proporcionar información (no documentada) a las autoridades competentes cuando hay razones para sospechar que se ha cometido un delito penal grave (sancionado por la ley con cinco o más años de prisión) o un delito penal de corrupción.

  • Capacitar a empleados de las instituciones notificadoras.

  • Mantener una base de datos centralizada de toda la información relativa al blanqueo de activos en la República de Eslovenia.

  • Participar en la elaboración de indicadores para el reconocimiento de operaciones sospechosas.

  • Capacitar a oficiales y supervisores de las fuerzas del orden.

  • Publicar datos estadísticos referentes al lavado de dinero e informar al público sobre el tema.

Otras facultades jurídicas
  • Congelar operaciones (hasta por 72 horas).

  • Expedir instrucciones obligatorias (cuando las condiciones justifiquen el congelamiento).

  • Si hay sospechas de lavado de dinero, solicitar a las entidades notificadoras que presenten información adicional o nueva.

  • Pedir a las autoridades estatales o instituciones con autoridad pública cualquier otra información sobre operaciones y personas jurídicas o físicas, u obtenerla directamente.

  • Desempeñar las funciones de autoridad central designada de conformidad con el Convenio No. 141 del Consejo de Europa sobre el blanqueo, la investigación, la incautación y el decomiso del producto del delito.

Internet: http://www.sigov.si/mf/angl/uppd

Recuadro 3.UIF de tipo policial

Ventajas

  • Aprovecha la infraestructura existente, lo cual evita la necesidad de crear un organismo totalmente nuevo.

  • La información financiera divulgada puede aprovecharse al máximo para la aplicación de la ley.

  • Respuesta más rápida de las fuerzas del orden ante indicios de lavado de dinero y otros delitos graves.

  • Posibilidad de intercambiar información por intermedio del amplio sistema de redes de intercambio de información delictiva (por ejemplo, Interpol).

  • Acceso fácil a la inteligencia sobre delitos y al sector de inteligencia en general.

Desventajas

  • Tendencia a concentrarse más en las investigaciones que en las medidas preventivas.

  • Los órganos policiales no son un interlocutor natural de las instituciones financieras; es preciso generar confianza mutua, lo cual puede llevar cierto tiempo, y puede ser que dichos órganos no tengan los conocimientos financieros necesarios para entablar ese diálogo.

  • La UIF por lo general no recibe datos sobre operaciones en moneda que rebasan cierto monto.

  • El acceso a los datos de las organizaciones financieras (distintos de la notificación de operaciones) por lo general exige que se inicie una investigación formal.

  • Es posible que las instituciones notificadoras se resistan a divulgar información a un órgano policial si saben que podría utilizarse en la investigación de cualquier delito (no solo lavado de dinero y financiamiento del terrorismo).

  • Puede ser que las instituciones notificadoras se resistan a dar información a los órganos policiales sobre operaciones que no pasan de ser “sospechosas”.

Los ejemplos incluyen las UIF de Alemania, Austria, Eslovaquia, Estonia, Guernsey. Hungría, Irlanda, Islandia, Jersey, el Reino Unido y Suecia.

Recuadro 4.Ejemplo de una UIF de tipo policial: Servicio Nacional de Inteligencia contra la Delincuencia (NCIS)

Estructura
  • El NCIS es un organismo público no departamental que pertenece a la NCIS Service Authority.

  • La NCIS Service Authority le rinde cuentas al ministro del Interior.

  • El director del NCIS es nombrado por la NCIS Service Authority, a la cual rinde cuentas.

  • Dentro del NCIS, la División de Inteligencia Financiera desempeña las funciones de la UIF.

  • La División de Inteligencia Financiera tiene tres componentes: un centro de gestión de datos, una oficina de enlace y una unidad de generación de inteligencia.

Presupuesto y personal (2004, solo de la División de Inteligencia Financiera)
Alrededor de £4 millones, de los cuales más del 88% se destina a la remuneración del personal (120 empleados).
Funciones y facultades
Funciones operativas
  • Centralizar y analizar las denuncias de actividades sospechosas (en 2003 se recibieron unas 100.000, de las cuales el 95% provino de instituciones notificadoras y el resto de unidades nacionales de inteligencia e investigación financiera y de UIF extranjeras).

  • Autorizar la realización de operaciones sospechosas notificadas conforme a la ley sobre productos de actividades delictivas (Proceeds of Crime Act 2002) (la autorización puede retenerse hasta siete días).

  • Analizar y difundir informes y declaraciones de testigos (documentados) sobre lavado de dinero en el curso de enjuiciamientos y atendiendo pedidos.

  • Mantener una base de datos centralizada sobre el lavado de dinero en el Reino Unido.

  • Participar en la elaboración de indicadores para el reconocimiento de operaciones sospechosas.

  • Capacitar a oficiales y supervisores de los órganos policiales.

  • Publicar datos estadísticos sobre el lavado de dinero e informar al público sobre este delito y otras amenazas.

Otras facultades jurídicas
  • Solicitar a las entidades notificadoras que presenten información adicional o nueva si hay sospechas de lavado de dinero.

  • Solicitar a las autoridades estatales o a las instituciones con autorización pública, u obtener directamente de ellas, cualquier otra información sobre operaciones o sobre personas jurídicas o físicas.

Internet: http://www.sigov.si/mf/angl/uppd

Recuadro 5.UIF de tipo judicial o asimilable a una fiscalía

Ventajas

  • Suele gozar de más independencia de interferencias políticas.

  • La información divulgada pasa directamente al organismo autorizado para investigar o enjuiciar.

  • Permite que se ejerciten de inmediato las facultades judiciales (por ejemplo, incautación de fondos, congelamiento de cuentas, interrogatorios, detenciones, registros).

Desventajas

  • En general se repiten las cinco primeras desventajas que se enumeran con respecto a las UIF de tipo policial en elrecuadro 3.

  • Puede haber dificultades en el intercambio de información con las UIF asimilables a una fiscalía o no judiciales.

Ejemplos: Las UIF de Chipre y Luxemburgo.

UIF de tipo administrativo

Las UIF de este tipo suelen formar parte de la estructura o el ámbito de supervisión de una administración u organismo distinto de las autoridades judiciales o policiales. A veces constituyen un organismo separado, sustancialmente sujeto a la supervisión de un ministerio o una administración (UIF “autónoma”) o al margen de ella (UIF “independiente”). En este caso, la intención principal es establecer una “zona neutral” entre el sector financiero (y, más en general, las entidades y los profesionales sujetos a la obligación de notificación) y las fuerzas del orden a cargo de la investigación y el enjuiciamiento de los delitos financieros. A menudo, las instituciones financieras que detectan una transacción o una relación problemática no tienen pruebas contundentes de que se trate de un delito, o de que el cliente en cuestión forme parte de una operación u organización delictiva. Por tal motivo, se resistirán a comunicar el asunto directamente a un organismo encargado de la aplicación de la ley, por temor a que se trate de una interpretación errónea de los hechos. La función de la UIF consiste en corroborar con hechos la sospecha y, solo entonces, remitir el asunto a las autoridades encargadas de las investigaciones y los procesos penales.

El lugar que la UIF ocupa efectivamente en la administración varía. En la mayoría de los casos se la ubica como una dependencia del ministerio de Hacienda, el banco central o un organismo regulador. Unas cuantas se han establecido como estructuras separadas, independientes de los ministerios (por ejemplo, la CTIF/CFI de Bélgica). En la mayoría de los casos, la decisión de establecer la UIF fuera del sistema de aplicación de la ley significa que no tendrá facultades de investigación y fiscalización, sino únicamente de recepción, análisis y difusión de los informes de operaciones sospechosas y de otro tipo. Asimismo, la autoridad de la UIF para divulgar el contenido de los informes sobre operaciones suele definirse de manera estricta, a fin de preservar el carácter confidencial de la información que recibe14. Las UIF de tipo administrativo pueden o no estar encargadas de establecer normas ALD/LFT o de supervisar que las instituciones notificadoras cumplan las leyes y reglamentaciones ALD/LFT.

Al utilizar una autoridad administrativa como “zona neutral” entre las instituciones financieras y los sectores encargados de la aplicación de la ley, las autoridades pueden conseguir más fácilmente la cooperación de las instituciones notificadoras, que por lo general están conscientes de lo desventajoso que resulta ante sus clientes tener vínculos institucionalizados directos con los organismos policiales. El sector bancario suele preferir a las UIF de tipo administrativo, y es posible que también resulten atractivas para otras instituciones y profesionales que han sido incluidos en la lista de entidades notificadoras por las mismas razones.

UIF de tipo policial

En algunos países, el hincapié que se hace en las tareas de la UIF relacionadas con la aplicación de la ley llevaron a la creación de la UIF como un organismo policial, puesto que era la forma más fácil de establecer un órgano con las potestades adecuadas para hacer cumplir la ley sin tener que diseñar una entidad y un marco jurídico y administrativo totalmente nuevos.

En este esquema, desde el punto de vista operativo, la UIF tendrá una relación más estrecha con otras entidades encargadas de la aplicación de la ley —por ejemplo, la unidad de delitos financieros— que podrán aprovechar los conocimientos y las fuentes de información de la UIF. A cambio, la información que reciba la UIF se pondrá más al alcance de esas otras entidades y su utilidad se potenciará, ya que podrá ser utilizada en cualquier investigación. Por otra parte, el intercambio de información puede agilizarse usando las redes nacionales e internacionales existentes para el intercambio de información sobre delitos.

Además, la UIF de este tipo normalmente tendrá facultades para tomar las mismas medidas que el órgano encargado de aplicar la ley (sin necesidad de una autoridad legislativa específica), tales como el congelamiento de operaciones y la incautación de activos (con el mismo grado de supervisión judicial pertinente a otras facultades de aplicación de la ley en el país en cuestión). Esto probablemente facilitará el ejercicio oportuno de dichas facultades.

UIF de tipo judicial o asimilable a una fiscalía

Las UIF de este tipo se establecen dentro del poder judicial del Estado, con mayor frecuencia bajo la jurisdicción de la fiscalía. Existen en países que tienen el sistema de Derecho romano, en los que los fiscales forman parte del sistema judicial y tienen autoridad sobre los organismos de investigación, lo cual les permite dirigir y supervisar las investigaciones penales.

Las denuncias de actividades sospechosas por lo general las recibe la oficina de la fiscalía, la cual puede abrir una investigación si las primeras pesquisas que se efectúan con su supervisión confirman la sospecha. Acto seguido, pueden ejercitarse las potestades judiciales (por ejemplo, incautación de fondos, congelamiento de cuentas, interrogatorios, detención de sospechosos y registros). Las UIF judiciales y asimilables a una fiscalía pueden funcionar bien en países en que las leyes de secreto bancario son tan estrictas que se necesita un vínculo directo con las autoridades judiciales o con la fiscalía para garantizar la cooperación de las instituciones financieras. Cabe señalar que la decisión de crear una UIF como dependencia de la fiscalía no excluye la posibilidad de establecer un servicio policial con la responsabilidad especial de realizar investigaciones financieras. Además, en muchos países la independencia del poder judicial inspira confianza entre los círculos financieros.

La ventaja principal de este tipo de sistema es que la información proporcionada pasa directamente del sector financiero a un organismo del poder judicial para fines de análisis y procesamiento.

UIF “híbrida”

Esta última categoría abarca UIF que funcionan conforme a diferentes combinaciones de los mecanismos antes descritos, para aprovechar al mismo tiempo las ventajas de todos los sistemas. Algunas combinan las características de las UIF de tipo administrativo y policial, mientras que otras conjugan las facultades de la dirección de aduanas con las de la policía. En algunos países, esto es resultado de la unión de dos organismos que ya se dedicaban a luchar contra el blanqueo de capitales. Cabe hacer notar que en algunas UIF consideradas de tipo administrativo, empleados de diversos organismos reguladores y policiales trabajan en la UIF y ejercen simultáneamente las facultades del organismo del que provienen. Entre los países que han establecido UIF “híbridas” están Dinamarca, Guernsey, Jersey y Noruega.

Consideraciones de índole internacional

Si bien la comunidad internacional se apresuró a establecer normas para combatir el lavado de dinero en general, sobre todo a partir de la labor iniciada por el GAFI en 1989, el reconocimiento formal de la UIF como un elemento crucial de la estrategia de lucha contra el lavado de dinero es más reciente. En las Recomendaciones del GAFI de 1990 se menciona la necesidad de que las instituciones financieras denuncien las transacciones sospechosas a las “autoridades competentes”, que podían ser cualquier organismo gubernamental que se designara porque dichas autoridades no estaban definidas. No fue sino hasta la emisión de las Recomendaciones del GAFI de 2003 cuando se reconoció la necesidad de una UIF en el sentido definido por el Grupo Egmont.

Recuadro 6.Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera

En 1995, un grupo de UIF reunido en el palacio Egmont-Arenberg en Bruselas consideró las ventajas inherentes de la creación de una red de UIF y decidió establecer un grupo informal para estimular la cooperación internacional. Estas UIF, ahora conocidas como el Grupo Egmont, se reúnen regularmente para definir formas de cooperación, sobre todo en lo que respecta al intercambio de información y conocimientos especializados y a la capacitación.

El Grupo Egmont ha establecido un proceso formal que los países tienen que cumplir para que sus UIF cumplan la definición Egmont. El Grupo Egmont se reúne en pleno una vez al año. Como no se trata de una organización con carácter oficial, no tiene una secretaría permanente. Las funciones administrativas rotan entre los miembros. Otras comisiones de trabajo y el nuevo Comité Egmont se encargan de despachar las actividades corrientes además de cumplir la función de apoyo del grupo.

Como mínimo, las UIF reciben, analizan y divulgan la información sobre operaciones financieras sospechosas o inusuales que las instituciones financieras proporcionan a las autoridades competentes. Si bien cada UIF funciona de acuerdo con sus propias directrices, la mayoría, dadas ciertas condiciones, puede intercambiar información con sus homólogas extranjeras. Además, muchas UIF pueden suministrar a sus homólogas otros datos administrativos del gobierno e información procedente de registros públicos, que pueden ser de suma utilidad para los investigadores. Uno de los objetivos principales del Grupo Egmont es crear una red mundial fomentando la cooperación internacional entre las UIF.

El desarrollo y establecimiento constantes de UIF pone de manifiesto cómo todos los países siguen redoblando sus esfuerzos para concentrarse en la investigación, el análisis y el intercambio de información con miras a combatir el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y otros delitos financieros.

Fuente: Adaptación del documento “The Egmont Group Financial Intelligence Units” (FlUs) (http://www.egmontgroup.org/about_egmont.pdf).

Las Recomendaciones del GAFI

En las Recomendaciones del GAFI de 1990 se indica que las “autoridades competentes” recibirán y procesarán los informes de operaciones sospechosas15. Las recomendaciones también se refieren al papel principal que desempeñan las “autoridades competentes” y aluden a algunas de las funciones y atribuciones que se les podría conferir (sin exigir que todos ellos les sean asignados a las UIF): recepción de informes sobre operaciones sospechosas o en efectivo por encima de un umbral determinado, formulación de instrucciones a instituciones financieras, creación de una base de datos informatizada, facultades de control y supervisión del cumplimiento, facultades reguladoras, emisión de directrices e intercambio de información a escala internacional. También se enuncian algunas reglas para los informes de operaciones sospechosas, tales como la inmunidad de las personas que presenten denuncias de buena fe a la UIF y la prohibición de “advertir” a los clientes16. Más o menos al mismo tiempo aparecieron las primeras UIF nacionales. En las Recomendaciones del GAFI de 1996 no se introdujo ningún cambio importante en la manera de referirse a las “autoridades centrales” en el contexto de las denuncias sobre operaciones sospechosas17.

Las Recomendaciones Especiales del GAFI sobre la financiación del terrorismo, adoptadas en octubre de 2001, extendieron el alcance de la obligación de notificación a las operaciones supuestamente relacionadas con el financiamiento del terrorismo18. La publicación, en junio de 2003, de las 40 Recomendaciones revisadas del GAFI marca un hito en la evolución de la manera en que el GAFI enfoca a las UIF. En gran parte gracias a la labor del Grupo Egmont, por primera vez en las recomendaciones se mencionan explícitamente a las UIF como receptoras de los informes de operaciones sospechosas y se especifica que los países deberían crear UIF19. Una vez que la UIF se establezca firmemente como una de las “autoridades competentes” en el sistema ALD/LFT, la Recomendación 30, que especifica que dichas autoridades deben disponer de los recursos financieros, humanos y técnicos adecuados, se aplica claramente a las UIF. Lo mismo sucede con la Recomendación 40, en la que se señala que “[l]os países deberían asegurarse de que sus autoridades competentes presten la gama más amplia posible de cooperación internacional a sus homologas extranjeras” y “[s]e deberían permitir los intercambios sin condiciones indebidamente restrictivas”.

Convenios internacionales

En los últimos años, en varios convenios internacionales se ha reconocido la utilidad de las UIF en los sistemas modernos de lucha contra el lavado de dinero y se ha instado a los Estados partes a que establezcan UIF. Dichos convenios son (en el orden de apertura para la firma) el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo (1999), la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2001) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003).

El primero exige la tipificación del financiamiento del terrorismo como delito; el segundo, la tipificación de la participación en grupos internacionales de delincuencia organizada, corrupción, blanqueo de dinero y obstrucción de la justicia; y el tercero, la tipificación de diversas formas de corrupción, blanqueo de dinero, ocultamiento del producto del delito y obstrucción de la justicia. Un elemento común a los tres es el requerimiento de que los Estados partes tipifiquen como delito el lavado de dinero y que adopten medidas para evitarlo. Las medidas preventivas se basan en gran parte en las recomendaciones del GAFI e incluyen referencias a la notificación de transacciones sospechosas a las autoridades competentes20. En los dos convenios más recientes hay referencias explícitas a la UIF. Por ejemplo, en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional se estipula que cada Estado parte “[g]arantizará […] que las autoridades de administración, reglamentación y cumplimiento de la ley y demás autoridades encargadas de combatir el blanqueo de dinero […] sean capaces de cooperar e intercambiar información a nivel nacional e internacional […] y, a tal fin, considerará la posibilidad de establecer una dependencia de inteligencia financiera que sirva de centro nacional de recopilación, análisis y difusión de información sobre posibles actividades de blanqueo de dinero”21.

Las instituciones de la Unión Europea (UE) han puesto en marcha varias iniciativas importantes para combatir el lavado de dinero y la delincuencia organizada internacional. Las normas adoptadas por la UE forman parte del marco jurídico de la lucha contra el lavado de dinero en los países miembros de la Unión Europea, que aumentaron de 15 a 25 al 1 de mayo de 2004. Por otro lado, puesto que se han formulado con miras a aplicarse en países con sistemas jurídicos distintos, estas normas y pautas revisten interés para los países que no pertenecen a la Unión Europea. En elrecuadro 7 se resumen los instrumentos principales que inciden directamente en las funciones de las UIF.

Recuadro 7.Normas y pautas sobre las UIF en la Unión Europea

1991: Directiva del Consejo relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales (91/308/CEE)

En la Directiva del Consejo relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales de 1991 están plasmadas las condiciones básicas que han de reunir los programas sólidos de lucha contra el lavado de dinero, tales como la identificación del cliente, la conservación de registros y el bloqueo de operaciones sospechosas. En lo que se refiere a las UIF (que no se mencionan específicamente sino que se las incluye entre las “autoridades responsables de la lucha contra el blanqueo de capitales”), la directiva plantea tres principios básicos: i) plena colaboración de las instituciones financieras con estas autoridades para informarles, por iniciativa propia, de cualquier hecho que pudiera ser indicio de un blanqueo de capitales, y facilitarles toda información que solicitaran; ii) abstención de ejecutar transacciones sospechosas hasta que las autoridades responsables hayan sido notificadas, y iii) suministro de información a la UIF si a raíz de una inspección o de cualquier otro modo los supervisores o reguladores de las instituciones financieras descubrieran hechos que puedan constituir prueba de blanqueo de capitales.

1997: Consejo Europeo de Amsterdam: Plan de acción de la UE para luchar contra la delincuencia organizada

En este plan de acción, avalado por el Consejo Europeo de Amsterdam en junio de 1997, se reconocía que “el blanqueo de capitales está en el centro mismo de la delincuencia organizada”. El plan de acción estaba orientado sobre todo hacia la cooperación entre los organismos policiales, pero también incluía medidas preventivas; y, en concreto, recomendaba la creación de un sistema para intercambiar información sobre sospechas de blanqueo de capitales en el ámbito europeo (que estuvo seguido por la decisión del Consejo del 17 de octubre de 2000; véase más adelante).

1999: Consejo Europeo de Tampere: Creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia

En 1999 el Consejo Europeo de Tampere, Finlandia, se dedicó a “la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea”. Uno de sus pilares es una lucha en toda la UE contra la delincuencia organizada transnacional, con un llamamiento a que se tomen medidas especiales contra el blanqueo de capitales. Una de estas medidas tiene por objeto eliminar los obstáculos jurídicos que aún impiden el intercambio de información entre las UIF de los Estados miembros. En las conclusiones de la Presidencia se señala que “[c]on independencia de las disposiciones sobre confidencialidad aplicables a la actividad bancaria y otras actividades comerciales, las autoridades judiciales y las UIF deben tener derecho, bajo control judicial, a recibir información cuando dicha información resulte necesaria para investigar el blanqueo de capitales”.

2000: Decisión del Consejo del 17 de octubre de 2000 relativa a las disposiciones de cooperación entre las unidades de información financiera de los Estados miembros para el intercambio de información

En la Decisión del Consejo del 17 de octubre de 2000, posterior al plan de acción de la UE para luchar contra la delincuencia organizada antes mencionado, figuran condiciones detalladas para mejorar el intercambio de información entre las UIF. La decisión avala la definición de UIF del Grupo Egmont y exige que el desempeño de sus funciones (incluido el intercambio de información) no se vea afectado por la índole de su estatuto interno, “ya sean autoridades administrativas, policiales o judiciales”.

2001: Directiva 2001/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo del 4 de diciembre de 2001 por la que se modifica la Directiva 91/308/CEE del Consejo relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales

Las modificaciones de 2001 reiteran la obligación básica de cooperación y notificación de operaciones sospechosas establecida en la Directiva 1991, y amplían su alcance más allá de las instituciones financieras para que abarque a varias actividades y profesiones susceptibles al blanqueo de capitales.

Principios básicos de supervisión del sector financiero

En las normas internacionales relativas a la reglamentación o supervisión prudencial de las instituciones financieras, las actividades ALD/LFT constituyen uno de los aspectos de dichas instituciones que está sujeto a la autoridad de los reguladores o supervisores22. Las normas ALD/LFT se enuncian en términos generales y hacen referencia directa o indirecta a las Recomendaciones del GAFI23. Por su parte, en las Recomendaciones del GAFI de 2003 se indica que, como norma general, las instituciones financieras deben someterse a una reglamentación y supervisión adecuadas y llevar a la práctica eficazmente las Recomendaciones del GAFI. En el caso de las instituciones financieras sujetas a una supervisión prudencial basada en las normas del Comité de Basilea, la OICV o la IAIS, las medidas ALD/LFT de regulación y supervisión que se imponen a las instituciones financieras con fines de reglamentación prudencial también se aplican para llevar a la práctica las normas que emanan de las Recomendaciones del GAFI de 200324. Las tres entidades supervisoras coordinan sus tareas de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, y basan su labor en las normas comunes del GAFI25.

Este sistema de referencias cruzadas reduce a un mínimo la posibilidad de que surjan conflictos entre las normas de lucha contra el lavado de dinero aplicadas por los reguladores y supervisores prudenciales y las enunciadas en las Recomendaciones del GAFI.

Leyes modelo

Si bien no constituyen normas ni pautas, las leyes modelo elaboradas por expertos pueden serles útiles a las autoridades que desean aprovechar la experiencia internacional en lo relativo al establecimiento de UIF. Algunas de las leyes modelo pertinentes son la United Nations Model Bill on Money Laundering, Proceeds of Crime and Terrorist Financing (2003) (para países con sistemas de Derecho anglosajón), la Ley Modelo [de las Naciones Unidas] sobre blanqueo, decomiso y cooperación internacional en lo relativo al producto del delito (1999) (para países con sistemas de Derecho romano), la Commonwealth Model Law for the Prohibition of Money Laundering (1996) (para países con sistemas de Derecho anglosajón), y el Reglamento Modelo sobre delitos de lavado relacionados con el tráfico ilícito de drogas, y otros delitos graves de la OEA (diciembre de 2002) (Organización de los Estados Americanos).

Todas estas leyes modelo consideran a la UIF como el eje del sistema de notificación de operaciones sospechosas y recomiendan disposiciones útiles relativas a las funciones y facultades de la UIF. En tal sentido, cabe señalar que, en general, las leyes modelo recomiendan disposiciones jurídicas para una gran variedad de funciones que pueden desempeñar las UIF, pero no orientan con respecto a las funciones que se le deben asignar a una UIF en casos concretos, ni tampoco sobre los vínculos que deben crearse entre las UIF y otras entidades. Por lo tanto, si bien sirven para orientar a las personas que se encargan de formular las leyes y los reglamentos, las leyes modelo no deben reemplazar el examen minucioso de las características, los objetivos y los recursos propios de cada país a través del proceso político y técnico que se utiliza para la toma de decisiones.

Autonomía institucional y rendición de cuentas

Las funciones básicas de una UIF exigen objetividad en la toma de decisiones, el procesamiento oportuno de la información que se recibe y estricta protección de los datos confidenciales. Como el intercambio de información entre UIF se basa en gran medida en la confianza, la creación de una UIF que la inspire en sus homólogas es esencial para una cooperación eficaz. A fin de garantizar que estas condiciones se cumplan siempre, las UIF tienen que gozar de una autonomía operativa que les permita desempeñar sus funciones sin demasiada interferencia.

Asimismo, en su calidad de organismos públicos, las UIF deben rendir cuentas de la forma en que llevan a cabo su cometido. Los medios con los que justifican su actuación y la persona o el organismo al que deben rendirle cuentas formalmente varían de un país a otro. Sin embargo, los mecanismos de rendición de cuentas tienen que impedir el abuso de las facultades especiales que se le confieren a la UIF y garantizar que los recursos públicos de los que dispone se destinen con eficiencia a los fines previstos.

Al momento de definir la autonomía y la obligación de rendir cuentas de una UIF hay que tener en cuenta varios factores. Uno es el lugar que ocupará la UIF en la estructura administrativa interna y, concretamente, si va o no a pertenecer a un ministerio o a una entidad estatal ya existente. La ley también puede proteger la independencia de una UIF al definir la manera en que se nombra y se sustituye a su director. Se pueden establecer mecanismos específicos de notificación. Estos factores suelen estar entrelazados, y las decisiones sobre el grado de autonomía y responsabilidad de una UIF deben tenerlos en cuenta en su totalidad. Además de estas consideraciones legales, hay otros factores que pueden incidir en la autonomía de una UIF, tales como las condiciones locales sobre las relaciones entre el poder político y la administración, y los recursos presupuestarios efectivos que recibe la UIF.

Ubicación en la estructura administrativa

Algunas UIF se establecen como entidades autónomas ajenas a cualquier estructura estatal preexistente (véase el análisis anterior sobre las UIF autónomas o independientes), mientras que otras son dependencias de ministerios u organismos existentes. Una entidad que no forma parte de una estructura estatal preexistente probablemente tendrá más autonomía operativa que un departamento perteneciente a un ministerio. Además, una UIF ubicada dentro de un organismo estatal independiente, como el banco central, probablemente gozará de más independencia del gobierno que una vinculada a un ministerio.

No obstante, aun entre las UIF establecidas dentro de una estructura estatal existente, el grado de autonomía de cada una varía. Algunas se crean como departamentos de un ministerio u organismo. Por ejemplo, en la República Checa, la autoridad de la UIF le es asignada al ministerio de Hacienda y la ejerce un departamento de esa cartera26. En otros países, la UIF pertenece a un ministerio, pero goza de un buen grado de autonomía. En Estados Unidos, la FinCEN se creó originalmente como una entidad del Departamento del Tesoro, y después del 11 de septiembre de 2001 adquirió un carácter más autónomo dentro del departamento27. Incluso en el caso de las UIF que dependen de un ministerio u organismo, las disposiciones especiales sobre el nombramiento y la remoción de su director o sobre los mecanismos de notificación pueden afectar su autonomía.

Nombramiento y remoción del director de una UIF

Si en la legislación no constan disposiciones especiales, el director de la UIF debe estar sujeto al mismo procedimiento de nombramiento y remoción que el resto de los funcionarios públicos de similar jerarquía. En el caso de una UIF perteneciente a un ministerio, esto suele conllevar un nombramiento por parte del ministro correspondiente (o del gabinete) y la remoción a discreción de la autoridad que lo nombra28. Las leyes de muchos países contienen disposiciones especiales tendientes a proteger la autonomía del director de la UIF. En ciertos casos, para dar más solemnidad al cargo, el nombramiento lo hace el presidente del país a partir de una recomendación del ministro o los ministros interesados. Tales son los casos de Brasil29 y Colombia30. En otros países, el nombramiento del director de la UIF depende del primer ministro. En Bulgaria, el titular del cargo es designado por el ministro de Hacienda, con el beneplácito del primer ministro31.

También es posible reforzar la autonomía del director de la UIF con disposiciones que limiten la posibilidad de destitución por la autoridad que lo designó. Sería útil contar con un conjunto de condiciones que restrinjan la remoción del director de la UIF a efectos de afianzar la independencia de éste impidiendo que otros funcionarios influyan o interfieran demasiado. Tales disposiciones restrictivas están enunciadas en la ley de Bulgaria, por ejemplo, donde el director de la UIF es nombrado por un período de cinco años y puede ser destituido del cargo, previa aprobación del primer ministro, únicamente por uno de los motivos estipulados en la ley32. En Antigua y Barbuda, el director de la UIF, que es nombrado por el primer ministro por recomendación del gabinete, puede ser destituido únicamente por los motivos previstos en la ley y por recomendación de una comisión especial de la cámara de representantes33.

Supervisión de las UIF

En algunos países, la ley no se pronuncia con respecto a la relación entre la UIF y el ministerio al que le rinde cuentas. En tales casos, esa relación se asemeja a la que existe entre cualquier entidad o departamento similar y el ministerio a cargo. En ciertos casos, la ley especifica determinados aspectos de la relación. Concretamente, algunas leyes estipulan el tipo de dirección apropiada que un ministro puede dar a la UIF, con lo cual se excluyen los tipos de dirección que se considerarían una interferencia indebida. Por ejemplo, en la ley de Canadá se estipula que el ministro a cargo puede dirigir la UIF respecto de cualquier asunto que, a juicio del ministro, incida sustancialmente en la política pública o la dirección estratégica de la UIF34.

El instrumento que la UIF utiliza más a menudo para permitir que la autoridad responsable ejerza su función de supervisión es la publicación de un informe periódico sobre sus actividades. La mayoría de las leyes sobre UIF disponen que el informe tenga una frecuencia anual, pero la estructura y el contenido del informe quedan a discreción de la UIF. La mayoría de las UIF presentan una narrativa de sus actividades durante el año, así como estadísticas sobre informes recibidos, expedientes sometidos a investigación o enjuiciamiento e intercambios con entidades homólogas en el extranjero. Algunas UIF (la de Australia, por ejemplo) elaboran el informe a partir de objetivos cualitativos generales y autoevalúa en qué medida han alcanzado esas metas. Este método facilita la evaluación de la labor de la UIF no solo por parte del ministro a cargo sino también del público en general.

Lo más común es que el ministro a cargo ejerza directamente la supervisión de la UIF. Sin embargo, en unos pocos países, se establece un comité entre la UIF y el ministro. Las funciones de este varían de un país a otro, pero algunos desempeñan una clara función de supervisión con respecto a la UIF.

En Italia se creó un “comité de orientación” en 1997 al que se le encargó hacer un examen general anual de las labores de la UIF en lo relativo a la aplicación de la ley contra el blanqueo de capitales, a fin de evaluar los avances y resultados al respecto y formular propuestas para mejorar la eficacia de las medidas contra el lavado de dinero. El comité lo preside el director general del Tesoro y está conformado por representantes del Banco de Italia y de los ministerios de Interior, Hacienda, Justicia y Comercio Exterior. La UIF tiene que presentarle al comité informes semestrales sobre sus labores, incluida toda la información que el comité necesite para desempeñar sus funciones35.

Del mismo modo, en los Países Bajos, un “comité de asistencia” —conformado por representantes de los ministerios interesados y los organismos policiales y judiciales, así como por supervisores del sector financiero y los sectores a los que se les aplica la ley ALD— se encarga de asistir a la UIF en su funcionamiento, apoyándola con conocimientos generales y técnicos y asesorando a los ministros supervisores sobre la manera en que la UIF desempeña sus tareas y la eficacia de la obligación de notificación36.

En Sudáfrica, un “consejo asesor sobre blanqueo de capitales” asiste al ministro supervisor en lo que se refiere a políticas y prácticas óptimas para identificar el producto de actividades ilícitas y combatir actividades de blanqueo de capitales, y en lo relativo al ejercicio de las facultades que la ley confiere al ministro para asesorar a la UIF sobre el desempeño de sus funciones y crear un foro para consultas mutuas entre UIF, las asociaciones que agrupan a distintas categorías de instituciones responsables, los órganos estatales y las entidades supervisoras37.

Como lo demuestran los ejemplos, los comités establecidos para supervisar la labor de la UIF también pueden brindar asesoramiento más general al ministro encargado sobre cómo afianzar la estrategia ALD/LFT. Estos comités pueden constituir una base institucional para dar respuesta a la Recomendación 31 del GAFI, en la cual se señala que “[l]os países deberían asegurar que los responsables de formular las políticas, las UIF, las autoridades garantes del cumplimiento de la ley y los supervisores cuenten con mecanismos efectivos que les permitan cooperar y, en los casos apropiados, coordinar a nivel nacional entre si con respecto al desarrollo y la implementación de políticas y actividades destinadas a combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo”.

Organización y personal

Organización interna

La organización interna de una UIF depende de su tamaño y de las funciones que se le asignen. En países cuya infraestructura financiera es limitada, la UIF suele ser pequeña y su estructura puede ser muy simple. En jurisdicciones más grandes, en las cuales la UIF será de mayor tamaño y tendrá responsabilidades más complejas, una organización interna sólida será esencial para propiciar la eficiencia y el éxito. En tales países, la mayoría de las UIF tendrá, por ejemplo, un departamento destinado a recibir y analizar informes sobre operaciones, ya que esta es una de las funciones básicas de todas las UIF. El intercambio de información puede llevarse a cabo en el mismo departamento o, si el volumen lo justifica, puede ser asignado a otro departamento. De igual manera, una vez que una UIF adquiera cierto tamaño, sus funciones administrativas pueden asignarse a un departamento distinto. Una UIF de tipo administrativo que se encargue de verificar que las entidades notificadoras cumplan las condiciones ALD/LFT (una función que exige recursos adicionales) por lo general tendrá un departamento dedicado a la supervisión38. Más allá de esto, los tipos de organización varían.

El organigrama de una UIF típica puede ser como el que aparece en elgráfico 2. La estructura que se presenta es solo un ejemplo que sirve para ilustrar los vínculos entre las funciones que le competen a la UIF y la posible organización de las tareas correspondientes dentro de la unidad; es perfectamente posible organizaría de otra manera. Además, puede ser que las UIF muy pequeñas no necesiten una estructura tan formal.

Gráfico 2.Organigrama típico de una UIF

El departamento más importante de una UIF es el que se encarga de recibir y analizar los informes de operaciones sospechosas y de otro tipo. Este departamento también puede comunicarse con los funcionarios que se encargan de verificar el cumplimiento u otros representantes autorizados de las entidades notificadoras en casos particulares. El personal del departamento de análisis por lo general gestiona la base de datos interna sobre operaciones sospechosas y órdenes de congelamiento expedidas (si corresponde), excepto cuando las funciones relacionadas con la tecnología de la información cobran tal importancia que deben ser asignadas a otro departamento. El personal de este departamento puede estar autorizado para solicitar información a otras UIF o puede dar curso a las solicitudes si se las envía por medio del departamento de cooperación internacional. Asimismo, el departamento puede elaborar tipologías para fines de capacitación e intercambio de información sobre tendencias delictivas.

El departamento de cooperación internacional e intercambio de información por lo general se ocupa de cuestiones relacionadas con la cooperación multilateral y bilateral. Este departamento suele mantener una base de datos sobre la información intercambiada con otros organismos y UIF, la cual se comparte con el departamento de análisis. El departamento de cooperación internacional puede estar habilitado para comunicarse directamente con UIF homologas y otras entidades extranjeras que se ocupan de casos individuales de lavado de dinero.

Las UIF que tienen responsabilidades de reglamentación o supervisión con frecuencia crean un departamento aparte para llevar a cabo tales funciones. Este departamento vigila el cumplimiento de las condiciones ALD/LFT y pone en marcha un mecanismo de sanción cuando se descubren casos de negligencia grave en la notificación de operaciones. Si la UIF está autorizada para imponer sanciones administrativas, este departamento también se ocupará de esta tarea. Otras funciones del departamento consisten en cooperar con los principales organismos supervisores de las instituciones notificadoras e intercambiar información con ellos (si la ley lo permite) sobre cuestiones de cumplimiento. El departamento también colabora con gremios profesionales para reforzar el grado de cumplimiento del sector y ofrece capacitación para mejorar la notificación.

Muchas UIF emplean tecnologías avanzadas de almacenamiento, recuperación y análisis de datos, y el mantenimiento de la infraestructura informática de apoyo es un componente esencial de sus operaciones. Para esto es necesario contar con un equipo de expertos en tecnología informática. En algunas UIF, este equipo forma parte del departamento de análisis, donde se lleva a cabo la mayoría de las funciones informáticas, a pesar de que el equipo tiene que prestar sus servicios a toda la UIF. En otros casos se crea un departamento aparte para destacar la importancia que reviste la tecnología de la información para todo el departamento y para facilitar el trabajo de la organización.

Dotación de personal

La gestión de recursos humanos suele ser una de las funciones de la administración central, salvo en las UIF de mayor tamaño, las cuales pueden contar con un departamento separado de recursos humanos. Las tareas y los requisitos de cada cargo se describen en un organigrama. Es posible que una UIF necesite conocimientos especializados en muy diversas disciplinas, sobre todo si el alcance de la obligación de notificación va más allá de las instituciones financieras. Entre los expertos cuyos servicios podrían ser necesarios para analizar los informes están economistas, banqueros, abogados, policías, ingenieros informáticos, corredores de bolsa, especialistas en seguros y especialistas en juegos de azar. Además de conocer el sector, el personal del departamento de análisis deberá tener buenas aptitudes analíticas. La seguridad es de suma importancia para las UIF, y los posibles empleados deben someterse a exámenes exhaustivos de sus antecedentes (delictivos, financieros y personales). En muchos casos, el personal de las UIF puede estar conformado por expertos adscritos de dependencias o departamentos que se ocupan de los delitos financieros (como los departamentos de justicia, policía, finanzas y aduanas, y las autoridades supervisoras).

Responsabilidad del personal y carácter confidencial de la información

En la mayoría de los casos, el personal de la UIF estará conformado por funcionarios públicos, sujetos a las leyes y reglamentos que rigen la condición y la conducta de la carrera en el sector público y amparados por las reglas generales que los protegen contra demandas. En muchos países, tales reglas comprenden una obligación general de discreción con respecto a las cuestiones a las que se dedica el personal y una protección general contra demandas de responsabilidad por actos realizados en el curso de su empleo.

No obstante, dada la índole especial de las labores de una UIF, es común que en la legislación se incorporen reglas estrictas sobre el carácter confidencial de la información que maneja el personal y sobre la inmunidad de responsabilidad por divulgar la información a personas autorizadas (como la fiscalía o una UIF extranjera). También es posible que algunos países tengan reglas para que los informes de operaciones sospechosas sean inadmisibles en los juicios y para impedir que los funcionarios de la UIF se vean obligados a prestar testimonio ante un tribunal. Además, la mayoría de las UIF tienen reglamentos internos de confidencialidad en los que se establecen en detalle los procedimientos para manejar la información y los datos a disposición de la UIF. Los usos a los que se destina la información de la UIF se controlan regularmente.

Recuadro 8.Las UIF en economías insulares en desarrollo muy pequeñas

En las economías insulares en desarrollo muy pequeñas, como algunas del Caribe y del Pacífico Sur, los obstáculos para el establecimiento de una UIF pueden ser enormes. En términos de población, estas economías son del tamaño de una ciudad pequeña en la mayoría de los otros países, y sus ingresos per cápita son muy escasos.

La primera dificultad es encontrar personal calificado. Es poco probable que en el mercado local se puedan encontrar profesionales especializados en investigaciones financieras, contabilidad pública y otras tareas ALD/LFT, y quizá no sea fácil contratar profesionales de otros lugares.

En segundo lugar, como el sistema bancario tradicional por lo general no cubre a gran parte de la población en estas jurisdicciones (por los altos costos de operación en relación con el número de clientes), las UIF tienen que centrar su atención en la banca informal y las redes de transferencia de fondos, con el problema adicional de la falta de documentación, que incrementa los costos de la UIF.

En tercer lugar, puede ser que a las UIF de estas jurisdicciones no siempre les resulte fácil obtener inteligencia e información financiera de otras UIF, ya que no suelen ser muy conocidas fuera de sus regiones. Muchas no pertenecen al Grupo Egmont, lo cual puede ser motivo de preocupación entre las otras UIF por la posible falta de salvaguardas para proteger el carácter confidencial de la información que esté en su poder.

Por último, la creación y operación de una UIF conlleva un grado de compromiso financiero que para las jurisdicciones muy pequeñas y en desarrollo es proporcionalmente mucho más oneroso que para otras economías. El funcionamiento de incluso la UIF más básica implica ciertos costos de personal, capacitación, equipos y seguridad de las instalaciones que, en proporción, son más altos en estas jurisdicciones.

Una posible solución a estos problemas es la creación de una UIF regional. Se ha estudiado la posibilidad de establecer UIF regionales en el Caribe y el Pacífico Sur. En octubre de 2003, el proyecto del Caribe, que consistía en una UIF que habría coexistido con las UIF nacionales, debió “dejarse a un lado, teniendo en cuenta que los miembros de la subregión no han respondido con entusiasmo para seguir adelante con esta propuesta” (GAFIC, Informe anual 2002-2003, página 26).

Tras varios estudios, incluido uno de factibilidad realizado por el Departamento Jurídico del FMI, los países insulares del Pacífico, junto con la Secretarla del Foro del Pacífico, la Secretaría del Grupo Asia-Pacífico sobre Lavado de Dinero, el Departamento Jurídico del FMI y el Grupo Egmont (Región Oceania), decidieron en septiembre de 2003 “a) aprobar la idea de una estrategia regional para ayudar [a los países insulares del Pacífico] a atender sus necesidades relativas a datos de inteligencia financiera; y b) que el Departamento Jurídico del FMI elaborará una propuesta para promover la formulación y ejecución de una estrategia regional”*. Se han iniciado las labores en pos de este objetivo. El plan se orientaría más a la creación de una organización que apoye a las UIF nacionales de la subregión, en lugar de una UIF regional. Según la definición de UIF adoptada por el Grupo Egmont y el GAFI, las UIF son entidades nacionales.

* [La traducción es nuestra.]

Cuestiones de seguridad

Junto con el carácter confidencial de la información, las cuestiones de seguridad son las más importantes en una UIF. Al personal se le informa (y con frecuencia se le recuerda) cuáles son los procedimientos de seguridad que debe seguir. Las instalaciones de la UIF están protegidas (con alarmas y guardias de seguridad). Se limita el acceso de visitantes. Las oficinas en las que se guardan datos sobre operaciones sospechosas y otras bases de datos de la UIF por lo general tienen protección especial.

A fin de preservar la seguridad y el carácter confidencial de la información de la UIF, es importante que exista una separación entre las bases de datos de la UIF y el entorno electrónico exterior. En muchos casos, el sistema informático de las UIF consiste en una red interna con conexiones limitadas con el exterior. Se instalan programas especiales para proteger la información y se utilizan sistemas de codificación de mensajes en todos los intercambios de datos delicados con el exterior.

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