Chapter

3. Les fonctions de base d’une CRF

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2005
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Bien qu’elles diffèrent à maints égards, les CRF ont en commun une même définition, qui renvoie à leur vocation fondamentale: servir de centre national pour la collecte, l’analyse et la diffusion d’informations sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ces trois fonctions de base sont les fonctions clés de toutes les CRF reconnues par le Groupe Egmont. La définition des CRF fondée sur leurs fonctions de base a été officialisée pour la première fois par le Groupe Egmont en 199639. Des définitions similaires, également fondées sur les trois fonctions de base, ont à présent été incorporées dans les Recommandations révisées du GAFI de juin 200340 ainsi que dans deux conventions mondiales41.

Étant donné que le statut et l’historique de la création des CRF diffèrent d’un pays à l’autre, il n’est pas étonnant que, dans certains pays, la CRF se voie confier des fonctions supplémentaires. Par exemple, certaines CRF contrôlent le respect, par certaines entités, des règles et normes en matière de LBC/FT. D’autres ont le pouvoir de bloquer les opérations suspectes déclarées pendant une durée limitée. Les Recommandations du GAFI fixent une norme qui prévoit que les pays créent une CRF dotée des trois fonctions de base, et contient d’autres dispositions qui ont trait à l’exercice de ces fonctions. Par contre, aucune norme ou règle internationale ne traite des fonctions autres que les fonctions de base des CRF. Le présent chapitre analyse de manière plus détaillée les fonctions de base, et le chapitre IV décrira certaines des fonctions les plus importantes exercées par les CRF, en plus des fonctions de base.

Recevoir les déclarations d’opérations

En vue de la création d’une CRF ou de l’amélioration de l’efficacité d’une CRF existante, il est utile de concevoir ses fonctions de base comme la source d’un flux continu d’informations. Les entités déclarantes et les autres CRF fournissent des informations à la CRF qui, elle-même, analyse ces informations et transmet les résultats de son analyse aux enquêteurs et au parquet, ainsi qu’à d’autres CRF. Il importe, dans le cadre de la planification d’une CRF, de veiller à respecter un équilibre initial entre la quantité d’informations à fournir à la CRF, d’une part, et, d’autre part, sa capacité de stockage et d’analyse de ces informations. De même, il faut qu’il existe un équilibre entre le nombre d’affaires à transmettre à la police pour enquête approfondie ou au parquet aux fins de poursuites, d’une part, et, d’autre part, la capacité de ces organes de traiter efficacement ces affaires. Ce flux d’informations est par essence dynamique. Lorsque le nombre de déclarations augmente, la CRF devra s’adapter afin de demeurer capable de traiter les déclarations qu’elle reçoit42.

La définition de base de l’obligation de déclaration présente deux aspects principaux: les personnes cl les entités qui sont tenues de déclarer, et ce qui doit être déclaré. Les autres aspects qui doivent être envisagés sont la forme et le contenu des déclarations, les régies relatives aux organisations dèclarantes, et les moyens d’améliorer le flux et la qualité des déclarations (y compris les sanctions).

Qui doit déclarer?

Les institutions financières soumises aux règles prudentielles, cl les banques et particulier, ont été de tout temps au centre du système de déclaration des opérations suspectes (et des autres opérations). Le volume même des opérations effectuées par leur entremise, si on le compare à d’autres institutions qui permettent de transférer des fonds, fait d’elles une cible de choix pour les abus financiers. Les rapports des CRF concernant les sources des déclarations qu’elles reçoivent confirment ce qui précède. Dans les pays qui ont étendu l’obligation de déclaration au-delà des institutions financières, la majeure partie des déclarations continue à provenir d’institutions financières et, en particulier, de banques.

Les déclarations transmises par des institutions non financières deviennent toutefois de plus en plus importantes. Les institutions financières mettent en place, des systèmes plus élaborés de détection et de déclaration d’opérations suspectes, et les malfaiteurs peuvent être tentés de recourir à d’autres institutions et professions aux fins de blanchiment. Il est donc important que ces institutions et ces professions détectent et signalent également les opérations suspectes43.

Les recommandations successives du GAF1 marquent l’élargissement progressif de l’éventail d’institutions soumises à l’obligation de déclaration, en commençant par les institutions financières réglementées puis en s’étendant à d’autres institutions. Les Recommandations de 1990 donnaient aux pays le choix d’avoir un système facultatif ou obligatoire de déclaration des opérations suspectes axé sur les institutions financières. En outre, les pays étaient invités à envisager un système de déclaration plus vaste qui comprendrait à la fois les institutions financières et les autres intermédiaires non réglementés. Les révisions de 1996 ont étendu le champ d’application des recommandations à toutes les institutions financières et autres intermédiaires non réglementés, en accordant une attention particulière aux bureaux de change44.

L’année 1999 a marqué le début d’un mouvement international en faveur de l’extension de l’obligation de déclaration au-delà des institutions financières et des intermédiaires financiers. Cette année-là, à Moscou, une conférence ministérielle du Groupe des huit (G-8) pays sur la lutte contre la criminalité transnationale organisée a déclaré que les ministres ont «convenu (…) d’avoir recours, lorsqu’il y a lieu, aux professionnels comme les avocats, les comptables, les agents qui constituent des sociétés, les vérificateurs ou autres intermédiaires financiers qui sont en mesure de faciliter, ou au contraire d’empêcher l’entrée du produit de la criminalité dans le système financier»45. Les révisions de 2003 des Quarante Recommandations du GAFI mettent en œuvre l’initiative du G-8 en étendant les prescriptions de base en matière de LBC/FT dans le domaine de la prévention — y compris les obligations de déclaration, moyennant certaines réserves — à une liste d’«entreprises et professions non financières désignées»: casinos; agents immobiliers; négociants en métaux précieux et en pierres précieuses; avocats; notaires et autres professionnels indépendants dans certaines circonstances déterminées; prestataires de services aux sociétés et fiducies46.

Institulions financières

Les banques ont été les premières institutions soumises nommément aux obligations de déclaration prévues dans les Recommandations originales de 1990. En principe, les institutions financières non bancaires étaient également visées, mais aucune liste de ces institutions ne figurait dans les recommandations. Un groupe de travail du GAFI a été créé pour établir une liste réduite d’institutions financières non bancaires cl autres professions de négoce d’espèces qui pourraient être soumises aux recommandations. Les Recommandations de 1996, notamment en matière de déclaration, étaient applicables aux «institutions financières». Il s’agissait des institutions soumises au régime de surveillance prudenliclle telles que les banques, les compagnies d’assurances et les négociants en valeurs mobilières, et de celles qui ne l’étaient pas, en particulier les bureaux de change. Ceux-ci sont désormais compris dans le champ d’application des «institutions financières» dans les Recommandations de 200347.

Les Recommandations de 2003 ont précisé la portée de l’obligation de déclaration (et d’autres obligations), notamment en fournissant une liste détaillée de ce qui constitue des «institutions financières»48. Cette liste comprend non seulement les institutions normalement soumises au contrôle prudentiel, comme celles qui acceptent des dépôts, accordent des prêts, émettent des polices d’assurance ou gèrent des portefeuilles, mais aussi des services formels et informels de transfert de devises et de valeurs.

Sociétés de banque, d’assurances et de courtage

Au début de la lutte contre le blanchiment de capitaux, l’attention s’est portée essentiellement sur les institutions financières et de crédit telles que les sociétés de banque, d’assurances et de courtage. Il a été admis que, lorsque ces institutions étaient utilisées pour blanchir le produit d’activités délictueuses, leur solidité et leur stabilité pouvaient être gravement menacées et le public pouvait perdre confiance dans le système bancaire49. En même temps, il était clair que l’on ne pouvait pas prévenir l’utilisation du système bancaire pour le blanchiment de capitaux sans la coopération des institutions financières et de leurs autorités de surveillance.

La Déclaration de principes adoptée en décembre 1988 par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire a constitué une étape majeure de l’implication des banques dans la prévention de l’utilisation du système financier pour le blanchiment de capitaux. Puisque la confiance du public dans les banques et, partant, la stabilité de celles-ci pouvaient être entamées par la publicité défavorable due à leur association involontaire avec des malfaiteurs, la Déclaration de principes a encouragé les directions des banques à mettre en place des procédures destinées à veiller à ce que toutes les personnes traitant avec leurs institutions soient correctement identifiées, que les opérations qui ne paraissaient pas licites soient découragées et que la coopération avec les organismes de lutte contre la criminalité soit organisée50.

Bien qu’en raison de sa capacité à déplacer rapidement des fonds, le système bancaire fût jugé particulièrement vulnérable au blanchiment de capitaux, les compagnies d’assurances ont également été identifiées comme des cibles importantes du blanchiment de capitaux à cause de la diversité des services et des possibilités d’investissement offerts qui peuvent être utilisés pour dissimuler la source de capitaux51.

L’assurance vie et, en particulier, les produits d’assurance vie présentant une caractéristique d’investissement sont recherchés par les auteurs de blanchiment de capitaux. Les capitaux peuvent toutefois être blanchis également en recourant à d’autres types d’assurances. Par exemple, les fonds obtenus de manière illégale peuvent être utilisés pour acheter des biens qui sont ensuite détruits volontairement pour permettre à leur détenteur de recevoir de l’argent «propre» d’un assureur. La plupart des pays ont instauré, conformément aux normes internationales, des obligations de déclaration pour les compagnies d’assurance vie. Les pays peuvent aussi envisager d’imposer des règles de LBC/FT similaires à certains autres types de contrats d’assurance. Les courtiers en assurances jouent également un rôle important de recherche de clients pour les compagnies d’assurances et de réalisation d’opérations en leur nom. Pour cette raison, conformément aux Recommandations du GAFI, les principes qui s’appliquent aux assureurs devraient en règle générale s’appliquer de même aux courtiers en assurances.

Le perfectionnement croissant des institutions financières a permis de concevoir des moyens nouveaux et inventifs de dissimuler la source de profits acquis illégalement. Parmi ces moyens, les produits d’investissement vendus par des organismes de placement collectif et des sociétés de courtage seront particulièrement intéressants pour ceux qui blanchissent des capitaux et souhaitent dissimuler l’origine du produit d’activités illégales ou l’utiliser pour investir à long terme. Les différents types d’organismes de placement collectif et de sociétés de courtage ont des degrés différents de vulnérabilité au blanchiment de capitaux. Par exemple, les comptes de courtage sur Internet risquent particulièrement d’être utilisés par ceux qui blanchissent des capitaux, puisqu’ils offrent peu de possibilités de contact face à face avec les clients ou de vérification de l’identité de ceux qui se connectent.

Dans de nombreux pays, des groupes financiers exercent des activités bancaires, de négoce de titres et d’assurances, et il est devenu particulièrement important pour les pays d’avoir des règles de LBC/FT cohérentes dans tous les secteurs et de les appliquer de manière systématique.

Entreprises et professions non financières

Les Recommandations du GAFI de 2003 étendent l’obligation de déclaration, au-delà des institutions financières, aux casinos, agents immobiliers, négociants en métaux précieux et en pierres précieuses, avocats, notaires et autres professions juridiques indépendantes, et comptables. L’incorporation d’un éventail plus large d’entreprises et de professions dans le champ d’application de l’obligation de déclaration peut avoir pour effet que les CRF reçoivent des déclarations extrêmement différentes de celles qui sont transmises par les institutions financières. L’analyse de ces déclarations peut nécessiter des compétences qui ne sont pas couramment disponibles dans bon nombre de CRF. Dans beaucoup de pays, ces secteurs ne sont en outre pas aussi étroitement contrôlés que les institutions du secteur financier classique (et les banques, en particulier). Il s’ensuit qu’il peut être nécessaire de déployer davantage d’efforts pour aboutir au même degré de respect des règles de déclaration, qu’il s’agisse tant de la quantité que de la qualité des données transmises.

Casinos52

Les casinos offrent un lieu attrayant pour le blanchiment du produit d’activités illégales. En effet, les jeux de hasard font intervenir des volumes importants d’espèces et beaucoup de casinos proposent à leur clientèle toute une gamme de services financiers. Les casinos sont également attirants pour les groupes criminels organisés qui, s’ils réussissent à en prendre le contrôle, peuvent les utiliser pour dissimuler leurs activités délictueuses. Des règles strictes en matière de propriété des casinos et une surveillance étroite de leurs activités peuvent contribuer à atténuer ces risques.

Certaines méthodes fréquemment utilisées pour le blanchiment de capitaux peuvent aussi être interdites (et le sont dans certains pays), notamment les suivantes:

  • acheter des jetons avec des espèces, placer des paris minimaux ou aucun pari et demander ensuite à être remboursé par un chèque tiré sur le compte du casino ou par un virement sur un compte en banque;

  • utiliser une chaîne de casinos ayant des établissements dans différents pays, demander qu’un montant de crédit soit débloqué dans un autre pays que celui où il a été initialement placé, sous la forme d’un chèque ou par un virement bancaire;

  • demander qu’un chèque remis au gagnant soit établi au nom d’un tiers ou au porteur.

Le Document consultatif du GAFI mentionne l’importance de certaines formes de jeux de hasard en dehors des casinos: paris sur les courses de chevaux, clubs de jeu (de cartes) et loteries. Toutefois, les Recommandations de 2003 n’ont finalement pas retenu ces formes de jeux de hasard. Les casinos sur l’Internet y figurent, mais pas les autres formes de jeux de hasard sur l’Internet.

Agents immobiliers et négociants en métaux précieux et en pierres précieuses

Les biens fonciers et les objets de grande valeur tels que les objets en or, les métaux précieux et les pierres précieuses offrent des possibilités attrayantes aux blanchisseurs de capitaux. L’achat de biens fonciers est une forme bien connue d’investissement et de détention du produit d’activités illicites. Les métaux précieux et les pierres précieuses peuvent être utilisés de la même manière et, en outre, être un moyen commode de transporter le produit d’activités illicites d’un pays à l’autre.

Les Recommandations du GAFI de 2003 citent les agents immobiliers, les négociants en métaux précieux et les négociants en pierres précieuses parmi les professions non financières soumises à l’obligation de déclaration. Les négociants en métaux précieux et en pierres précieuses sont uniquement tenus de déclarer les opérations suspectes supérieures au seuil spécifié de 15.000 dollars EU/euros. La deuxième directive de l’Union européenne relative à la prévention de l’utilisation du système financier pour le blanchiment de capitaux comprend une liste plus large de professions dans cette catégorie, décrite comme les «marchands d’articles de grande valeur, tels que pierres et métaux précieux, ou d’oeuvres d’art et commissaires-priseurs, lorsque le paiement esl effectué en espèces, pour une somme égale ou supérieure à 15.000 euros»53. Cette définition plus large peut inclure les marchands d’automobiles (y compris d’occasion), de bateaux et d’antiquités — autant d’activités largement non réglementées jusque-là. Comme ces négociants ne sont soumis à aucune réglementation ni contrôle, le fait de les inclure dans le champ d’application de l’obligation de déclaration soulève le point de savoir quel organisme sera chargé de s’occuper de vérifier qu’ils respectent les règles de LBC/FT. (Voir l’analyse de cette question au chapitre IV.) Quel que soit l’organisme de surveillance retenu, un effort précis de communication pourrait être nécessaire pour garantir le bon respect de l’obligation de déclaration par ces professions.

Avocats, notaires et autres professions juridiques indépendantes, et comptables

Les avocats, notaires et comptables sont, tout comme les prestataires de services aux sociétés et les fiducies, considérés comme des éléments charnières. En effet, vu la nature de certaines de leurs activités, ils peuvent être en mesure de déceler l’intention d’utiliser des mécanismes légaux comme les fiducies et les sociétés pour blanchir des capitaux. En réalité, certains malfaiteurs peuvent rechercher les services de professions juridiques précisément pour obtenir leur aide en vue de rendre les opérations illégales plus difficilement décelables ou pour utiliser le compte client de l’avocat comme moyen d’introduire des fonds illégaux dans le système bancaire54.

Le fait que ces professions peuvent être tenues de déclarer les activités illégales dans une mesure limitée seulement résulte de l’idée profondément ancrée que les professions juridiques sont liées aux clients par des règles de confidentialité el de loyauté difficilement conciliables avec une obligation de déclaration d’opérations suspectes. L’obligation de déclaration et l’interdiction d’avertir le client (que des soupçons pèsent sur lui) ont souvent été citées comme contraires aux devoirs élémentaires des avocats. A ce jour, les tentatives faites sur le plan international pour inclure les professions juridiques dans le champ d’application de l’obligation de déclaration ont produit des résultats mitigés.

Avant même la publication des Recommandations du GAFI de 2003. la directive modifiée de l’Union européenne avait déjà imposé aux États membres d’étendre la portée de l’obligation de déclaration à certaines activités des professions juridiques — leurs membres étaient tenus de soumettre des déclarations lorsqu’ils participaient à certaines opérations précises en assistant leurs clients pour ces opérations, ou lorsqu’ils agissaient au nom de leurs clients dans des opérations financières ou immobilières. En étendant l’obligation de déclaration aux avocats et aux notaires, le GAFI a également limité le champ des activités qui pouvaient déclencher l’obligation de déclaration. Les avocats, notaires et autres professions juridiques indépendantes ainsi que les comptables ne sont tenus de fournir une déclaration d’opération suspecte que lorsqu’ils effectuent pour un client ou en son nom une opération financière ayant trait aux activités suivantes: «achat et vente de biens immobiliers; gestion des capitaux, des titres ou autres actifs du client; gestion de comptes bancaires, d’épargne ou de titres; organisation des apports pour la création, l’exploitation ou la gestion de sociétés; création, exploitation ou gestion de personnes morales ou de constructions juridiques, et achat el vente d’entités commerciales»55. Comme l’indique le Document consultatif, «Par essence…, les professions juridiques indépendantes doivent participer à la lutte contre le blanchiment lorsqu’[elles] participent à des types d’activités particulièrement vulnérables en termes de blanchiment»56.

Un grand nombre de barreaux et de groupes internationaux d’avocats ont exprimé leur opposition à l’extension à leur profession des règles de déclaration et, dans certains pays, les tentatives faites pour appliquer cette initiative se sont heurtées à des difficultés. Dans deux pays, Monaco57 et le Canada58, les tentatives faites pour étendre l’obligation de déclaration aux avocats ont été attaquées avec succès devant les tribunaux. Cela étant, l’obligation de déclaration pour les professions juridiques existe dans un certain nombre de pays, même si elle est adaptée pour tenir compte de la situation particulière des avocats. Au Royaume-Uni, l’obligation de déclaration fait l’objet d’une exception pour les informations privilégiées59. En Slovénie, l’obligation est limitée à certains actes effectués par des membres des professions juridiques au nom de leurs clients60. En Belgique, l’obligation est également limitée à certains actes accomplis par des avocats au nom de leurs clients (tels qu’énoncés dans la directive révisée de l’Union européenne), et les cas dans lesquels des déclarations doivent être soumises sont plus limités que pour les professions financières. En outre, les avocats transmettent leurs déclarations au bâtonnier, qui les transmet à la CRF s’il estime que les conditions légales qui imposent la déclaration sont réunies61. En Australie, l’obligation de déclaration des avoués est limitée aux opérations en espèces supérieures à un montant minimum prescrit (10.000 dollars australiens) auxquelles ils sont parties dans l’exercice de leur pratique62.

II convient de noter que, bien que le nombre de déclarations d’opérations suspectes établies par des membres des professions juridiques ne soit pas important comparé à celles fournies par les institutions financières, elles peuvent avoir une nature totalement différente et leur analyse pourrait nécessiter d’importantes connaissances spécialisées. Les opérations financières qui impliquent des mécanismes juridiques complexes, des fiducies multiples et des sociétés relais ne sont que quelques-unes des structures qui appelleraient un examen approfondi. Par conséquent, l’extension à ces professions de l’obligation de déclaration pourrait avoir des implications pour la CRF en termes de personnel et de coût.

Fiducies et prestataires de services aux sociétés

Les fiducies et les prestataires de services aux sociétés ont également été inclus dans la nouvelle liste du GAFI énumérant les entités soumises à l’obligation de déclaration. Il s’agit de personnes non mentionnées ailleurs dans les Recommandations du GAFI qui fournissent à des tiers des services consistant à agir comme agent de constitution de personnes morales, administrateur ou secrétaire général d’une société, associé d’une société de personnes ou personne exerçant une fonction similaire pour d’autres personnes morales; à fournir un siège social, une adresse commerciale ou des locaux à une société de capitaux ou à une société de personnes; à intervenir en qualité d’administrateur d’une fiducie exprès; et à intervenir en qualité d’actionnaire agissant pour le compte d’un tiers63.

Autres

Certains pays étendent l’obligation de déclaration au-delà des normes internationales. En Afrique du Sud, par exemple, bien que seules les institutions désignées doivent déclarer les opérations supérieures à un montant déterminé, toute personne qui exploite une entreprise, la gère ou est employée par elle doit déclarer certaines opérations suspectes spécifiées64. En Colombie, l’obligation de déclaration et les autres obligations connexes sont étendues aux entités engagées dans le commerce extérieur65.

Qu’est-ce qui doit être déclaré?

La norme internationale en matière de déclaration d’opérations a évolué au fil du temps. La fin des années 80 et le début des années 90 ont été marqués par une vive controverse sur le point de savoir si les institutions déclarantes devaient déclarer toutes les opérations supérieures à un montant déterminé, uniquement les opérations qui semblaient liées à une activité délictueuse, ou celles qui satisfaisaient aux deux critères à la fois66. Les premières Recommandations du GAFI, publiées en 1990, indiquaient que les pays devaient veiller à ce que les institutions financières accordent une attention particulière aux opérations suspectes; examiner leur arrière-plan; et tenir les résultats à la disposition des autorités de contrôle, des commissaires aux comptes el des organismes de police. En réalité, les pays étaient incités à réfléchir à la faisabilité et à l’utilité d’un système de déclaration différent, axé sur l’obligation de déclarer à une agence centrale les opérations supérieures à un certain montant67. Suite à l’adoption des Recommandations révisées du GAFI de 1996, la déclaration des opérations suspectes est devenue la norme internationale68.

Dans certains pays, notamment aux États-Unis, les institutions financières sont tenues de déclarer les «activités suspectes» plutôt que tes «opérations suspectes»69. La première expression a une signification plus large que la seconde, puisqu’elle comprend les opérations suspectes ainsi que d’autres circonstances qui font naître des soupçons d’activités criminelles. Toutefois, la différence entre les deux expressions peut être atténuée quelque peu en précisant que les entités déclarantes doivent signaler les opérations qui n’ont pas été exécutées si les circonstances qui ont entraîné leur non-exécution sont suspectes, règle que l’on retrouve dans de nombreux pays70.

Déclarations d’opérations suspectes

La définition de l’obligation de déclaration d’opérations suspectes a deux aspects. Le premier est la définition de ce que signifie le terme «suspecte». Il définit le «degré de conviction» qui doit exister pour que les faits qui entourent une opération déterminée constituent un «soupçon» susceptible d’être déclaré. Le second est la définition de l’éventail des activités criminelles qui, si elles sont suspectées, peuvent déclencher l’obligation de déclaration. La Recommandation 13 du GAFI vise les fonds qui «proviennent d’une activité criminelle»71. Certaines lois nationales utilisent un critère légèrement différent.

Lorsque l’on définit l’obligation de déclarer des opérations suspectes, la norme de référence doit être fixée de telle manière que le moins possible d’opérations ne soient pas déclarées, tout en limitant le nombre de déclarations qui ne concernent pas en définitive des opérations suspectes. En même temps, il est important de se rendre compte qu’il n’appartient pas aux entités déclarantes d’enquêter sur les opérations suspectes. Elles se bornent à rassembler les faits élémentaires nécessaires pour établir qu’une opération est effectivement suspecte. On s’attend par conséquent à ce que, après analyse par la CRF, une grande partie des déclarations soit jugée sans rapport avec une quelconque délictueuse.

Qu’est-ce qu’un soupçon?

Un soupçon est la conclusion à laquelle parvient une institution déclarante après avoir pris en compte tous les facteurs pertinents. La définition du soupçon doit être formulée le plus clairement possible. La nécessité d’une définition claire de l’opération suspecte est particulièrement importante dans les pays où le non-respect de l’obligation de déclaration est passible de sanctions pénales. Elle est également importante dans d’autres pays, dans la mesure où des systèmes complexes et coûteux ont été créés pour faire appliquer l’obligation de déclaration.

Dans beaucoup de pays, la loi impose la déclaration de toute opération «suspecte», mais ne définit pas le terme «suspecte». Les termes «suspecte» et «soupçon» ont un éventail assez large de significations et peuvent comprendre des situations où le «niveau de preuve» concerné est extrêmement faible. Par exemple, dans le contexte des lois du Royaume-Uni et de l’Ecosse, on a noté que le sens ordinaire du terme anglais («suspicion») comprendrait l’idée «d’imaginer quelque chose sans preuve ou sur la base d’indices ténus»72. De même, aux États-Unis, le terme a été défini comme «l’imagination ou la crainte de l’existence de quelque chose de répréhensible sans indices ou sur la base d’indices ténus, sans preuve précise»73. En français, le terme équivalent («soupçon») a également un certain nombre de sens, dont certains impliquent des indices très minces, par exemple «une simple conjecture, avis, hypothèse ou intuition…»74. Bien que ces définitions n’aient pas force de loi, elles montrent clairement que les termes «suspecte» et «soupçon» peuvent avoir une série de significations différentes.

L’utilisation d’un critère aussi large donne beaucoup de latitude à l’entité déclarante dans ses décisions de déclarer ou de ne pas déclarer des opérations. Cette latitude est conforme à l’idée que les décisions qui concernent le caractère suspect ou non suspect des opérations devraient être prises par le personnel de l’institution financière en s’appuyant sur ses compétences, son expérience et sa connaissance du client plutôt qu’en appliquant un ensemble rigide de règles. Ce critère fait peser un poids considérable sur les entités déclarantes et tend aussi à accroître le nombre de déclarations d’opérations suspectes reçues par la CRF. La charge de travail de la CRF s’en trouve alourdie et celle-ci aura besoin de plus de personnel et autres ressources (notamment en termes d’accès aux informations) pour analyser les déclarations. Certains pays, compte tenu en particulier des sanctions applicables en cas de non-déclaration, ont pris des mesures pour limiter la latitude dont disposent les entités déclarantes. Certains l’ont fait en ajoutant plus de précision au «soupçon» requis, d’autres ont totalement évité d’utiliser le terme «suspecte».

Certains pays ont tenté de clarifier le sens du terme «soupçon» en exigeant, dans la loi elle-même, que le soupçon soit fondé sur l’observation de certains faits. Par exemple, la loi suisse contre le blanchiment de capitaux fait état d’un «soupçon fondé» («a founded suspicion», dans la traduction non officielle publiée par les autorités suisses)75 — autrement dit, un soupçon qui s’appuie sur une base factuelle quelconque, aussi ténue soit-elle. La loi australienne utilise également un critère plus objectif et exige que les négociants en espèces déclarent les opérations lorsqu’ils «peuvent raisonnablement soupçonner que des informations» qu’ils détiennent peuvent présenter un intérêt par rapport à l’enquête ou aux poursuites relatives à un délit76. Ces lois ont peut-être objectivé davantage le critère, mais on a observé qu’elles peuvent aussi avoir relevé le «niveau de preuve»77.

Une autre manière de limiter dans une certaine mesure l’éventail des interprétations possibles du terme «soupçon» consiste à mettre en place un mécanisme en vertu duquel un organe est chargé de préciser davantage le terme. C’est ce qui a été fait au Luxembourg, où la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) a publié une circulaire qui comporte un ensemble d’indicateurs destinés à préciser l’obligation de déclaration78. Ces indicateurs sont similaires au 39 indicateurs de blanchiment de capitaux publiés précédemment en Suisse par la Commission fédérale des banques au titre d’une disposition de la loi sur le blanchiment d’argent, qui traite de la détection des opérations à haut risque79. En Lituanie, des décisions du gouvernement fixent des critères qui clarifient ce qu’il faut entendre par une opération «suspecte»80. Dans d’autres pays, notamment au Canada81, la CRF a publié des lignes directrices qui ne font pas partie de la loi ou des réglementations et ne sont pas contraignantes mais aident les entités déclarantes à détecter les opérations suspectes.

D’autres pays ont évité d’utiliser dans la loi le terme «soupçon» et ses variantes et ont tenté de fonder l’obligation de déclaration sur un critère plus objectif. On notera à cet égard que la Directive de l’Union européenne relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux impose aux pays d’obliger les entités et les personnes concernées à informer les autorités compétentes «de tout fait qui pourrait être l’indice d’un blanchiment de capitaux»82. La loi espagnole impose la déclaration de «tout fait ou toute opération pour lesquels il existe une indication ou une certitude qu’ils sont liés au blanchiment…»83.

Une autre formule qui évite l’utilisation du terme «soupçon» comme fondement de l’obligation de déclaration est celle que l’on trouve aux Pays-Bas, où l’obligation de déclaration est fondée sur le caractère «inhabituel» des opérations84. En droit néerlandais, il n’existe pas de nécessité de relier une opération à une infraction pénale: il suffit que l’opération soit «inhabituelle». Les ministres de la justice et des finances sont conjointement chargés de publier, le cas échéant, des «indicateurs» pour chaque catégorie d’opération pendant une période de six mois au plus, après consultation avec la CRF. Après qu’ils ont été approuves par le gouvernement, les indicateurs deviennent permanents85. La liste actuelle des indicateurs comporte des indicateurs d’application générale ainsi que des indicateurs liés à certains types d’opérations telles que les contrats d’assurance vie, les opérations au moyen de cartes de crédit et les opérations effectuées dans les casinos86.

Selon une approche «intermédiaire», des critères à la fois de caractère «inhabituel» et de caractère «suspect» sont utilisés à différentes étapes de la détermination des opérations à déclarer. En Colombie, par exemple, toute opération qui ne cadre pas avec le profil du client ou qui relève d’une catégorie d’alertes objectives prédéterminée par l’institution déclarante doit être considérée comme «inhabituelle». L’opération est vérifiée de manière plus approfondie par l’institution déclarante afin de déterminer s’il existe une explication économique et légale. Dans le cas contraire, elle est considérée comme «suspecte» cl est déclarée à la CRF87.

Les Recommandations du GAFI de 2003 laissent à chaque pays le soin de décider de la nature exacte du soupçon nécessaire pour déclencher l’obligation de déclaration. La Recommandation 13 mentionne le cas où une institution financière «soupçonne, ou a des raisons suffisantes de soupçonner,» que les fonds sont liés à une activité criminelle88. Si la façon dont l’obligation est définie varie d’un pays à l’autre, il demeure que les institutions financières et les autres entités déclarantes soumises au principe de connaissance de la clientèle sont les mieux placées pour détecter les opérations suspectes ou inhabituelles.

Qu’est-ce qu’une activité criminelle aux fins de l’obligation de déclaration?

L’intention fondamentale de l’obligation de déclaration, comme l’énoncent les Recommandations du GAFI de 1996, est de fournir à la CRF des informations sur les opérations impliquant des fonds qui pourraient provenir d’une activité criminelle89. L’expression «activité criminelle» est répétée dans les Recommandations de 2003. En pratique, toutefois, l’éventail des délits pénaux qui constituent l’«activité criminelle» — et qui créent dès lors une obligation de déclaration d’une opération à laquelle ils sont liés — varie d’un pays à l’autre. Beaucoup de pays définissent l’obligation par référence au blanchiment de capitaux, mais d’autres adoptent une approche différente. En Belgique, par exemple, où les infractions sous-jacentes sont définies de manière très large par référence à tous les délits90, l’obligation de déclaration est limitée aux cas où les fonds sont soupçonnés de provenir d’un des délits parmi une liste limitée91.

Les Recommandations de 2003 ont tenté de fournir plus d’indications à cet égard. La nouvelle Recommandation 13 et sa Note interprétative définissent le critère pour l’obligation de déclaration par référence au critère pour la définition des infractions sous-jacentes dans l’incrimination du blanchiment de capitaux, décrite dans la Recommandation 1. Le critère pour l’incrimination lui-même renvoie à la Convention de Vienne de 1988 et à la Convention de Paleme, La Convention de Vienne mentionnait uniquement les infractions liées à la drogue comme infractions sous-jacentes, mais la Convention de Palerme, plus récente, énonce le principe général selon lequel les infractions sous-jacentes devraient inclure «l’éventail le plus large d’infractions principales» et «toutes les infractions graves», que la Convention définit comme un acte constituant une infraction passible d’une peine privative de liberté dont la durée ne doit pas être inférieure à quatre ans92.

La Recommandation 1 du GAFI (2003) s’inspire de la Convention de Païenne lorsqu’elle énonce que «[l]es pays devraient appliquer l’infraction de blanchiment de capitaux à toutes les infractions graves, afin de couvrir la gamme la plus large possible d’infractions sous-jacentes». Elle stipule aussi que la loi devrait au minimum inclure une gamme d’infractions au sein de chacune des catégories désignées d’infractions. L’obligation de déclaration est définie ensuite dans la Recommandation 13 par référence à un soupçon, à savoir que des fonds «proviennent d’une activité criminelle», qui est définie comme suit dans les Notes interprétatives: «a) tous actes criminels constituant dans le pays une infraction sous-jacente dans le cadre du blanchiment de capitaux, ou b) au minimum, les infractions constituant une infraction sous-jacente en vertu de la Recommandation 1». La Note interprétative ajoute que les pays sont «vivement encouragés à adopter la solution a)». On trouve une obligation similaire dans la Convention internationale pour la répression du terrorisme, qui fixe comme règle la déclaration «d’opérations présumées découler d’activités criminelles»93.

Déclarations d’opérations liées au financement du terrorisme

Outre la déclaration des opérations soupçonnées de relever du blanchiment de capitaux, les pays doivent également veiller à ce que les entités concernées déclarent les opérations soupçonnées d’être liées au terrorisme. Cette nouvelle règle a été consacrée par l’adoption, en octobre 2001, des Recommandations spéciales du GAFI sur le financement du terrorisme94.

La plupart des pays ont appliqué celte règle en modifiant la loi énonçant l’obligation de déclaration. Il se peut que cette modification soit superflue dans certains pays. Ce serait notamment le cas si l’obligation de déclaration est formulée en termes suffisamment larges — par exemple, dans les cas où elle mentionne les opérations présumées liées à une activité criminelle et où le financement du terrorisme est un délit dans le pays en question. Contrairement aux opérations de blanchiment de capitaux, les opérations de financement du terrorisme sont illégales non pas en raison de l’origine criminelle des fonds, mais bien à cause de l’intention délictueuse qui préside à leur accomplissement. Une formation peut être requise pour garantir que les entités déclarantes détectent ces opérations qui, hormis leur objectif illicite, paraissent souvent «normales».

Déclarations d’opérations supérieures à un montant déterminé

Avant que la déclaration des opérations suspectes ne devienne la règle au niveau international, les pays qui possédaient un système de prévention du blanchiment de capitaux recouraient à l’analyse des opérations importantes pour déceler l’activité criminelle. Les déclarations d’opérations importantes sont encore appréciées dans certains pays, car elles constituent une source complémentaire d’informations qui peuvent produire des renseignements et permettre de reconstituer le parcours emprunté par les capitaux une fois que l’activité suspecte est détectée et que des enquêtes sont lancées95.

Un certain nombre de pays ont mis en œuvre un tel système. Aux États-Unis, les institutions financières doivent déclarer toutes les opérations en espèces de plus de 10.000 dollars EU à un service central qui relève de FinCEN (sauf exemption)96. À partir de janvier 2003, le Canada a mis en oeuvre un système en vertu duquel les opérations en espèces supérieures à un certain montant (10.000 dollars canadiens) doivent être déclarées97. Les déclarations sont transmises à la CRF canadienne. Les virements télégraphiques internationaux supérieurs au même montant doivent également être déclarés98. Il existe une obligation similaire en Australie, où les négociants en espèces doivent déclarer les opérations en espèces auxquelles ils sont parties qui portent sur des monnaies (pièces ou billets) pour un montant équivalent ou supérieur à 10.000 dollars australiens, ainsi que tous les virements télégraphiques internationaux99. Une opération peut être declarable parce qu’elle est à la fois suspecte et supérieure au montant spécifié par la loi.

Ces systèmes engendrent un nombre considérable de déclarations et il faut, pour qu’ils fonctionnent convenablement, que les entités déclarantes aussi bien que la CRF disposent d’un matériel informatique de pointe. Aux États-Unis, le système de déclaration des opérations en espèces a produit plus de 12 millions de déclarations au cours de l’exercice budgétaire 2002100. Les lois prévoient l’octroi d’exemptions à certaines institutions financières, organismes publics et entreprises désignées établies de longue date qui traitent des volumes importants d’espèces dans le cadre de leurs activités ordinaires.

Déclarations de transport transfrontalier d’espèces et de titres au porteur négociables

Un nombre croissant d’instruments internationaux encouragent les pays à mettre en œuvre un système de déclaration des mouvements transfrontaliers de monnaies. La Recommandation 19 du GAFI énonce que «[l]es pays devraient envisager … [l]a mise en œuvre de mesures réalistes destinées à détecter ou à surveiller les transports physiques transfrontaliers d’espèces cl instruments au porteur, à condition que l’utilisation de cette information soit strictement limitée, et que la liberté des mouvements de capitaux ne se trouve en aucune façon restreinte». La Convention de Palerme contient une règle similaire101. La Convention des Nations Unies contre la corruption contient également une disposition similaire, et ajoute à celle-ci qu’«[i]l peut être notamment fait obligation aux particuliers et aux entreprises de signaler les transferts transfrontaliers de quantités importantes d’espèces et de titres négociables appropriés»102. En République tchèque, par exemple, les autorités douanières sont tenues de faire une déclaration à la CRF lorsqu’elles observent, dans l’exercice de leurs fonctions, que des billets de banque, des pièces de monnaie, des chèques ou des chèques de voyage en cours de validité d’un montant supérieur à 350.000 couronnes tchèques (environ 13.000 dollars EU) ont été transportés103.

Données provenant d’autres CRF

Une des fonctions les plus importantes d’une CRF est l’échange sans restrictions de données et de renseignements financiers avec d’autres CRF. Les principes qui régissent les échanges d’informations entre les CRF sont énoncés dans les Principes des échanges d’informations entre les cellules de renseignements financiers pour les cas de blanchiment d’argent et sont examinés ci-dessous dans le présent chapitre104. La législation qui régit les échanges d’informations entre les CRF devrait permettre que ces échanges aient lieu sans entraves.

Une CRF peut recevoir des informations financières d’une CRF étrangère soit à sa demande, soit spontanément si cette cellule étrangère reçoit des informations financières ou a connaissance de renseignements dont elle estime qu’ils peuvent présenter un intérêt pour la CRF en question. Dans le second cas. la CRF destinataire devra analyser les informations de la même manière qu’elle analyse les informations similaires, et déterminer si ces informations apportent des renseignements concernant une activité illicite.

Règles relatives aux entités déclarantes

Confidentialité des informations sur les clients

En règle générale, les dirigeants et le personnel des institutions financières sont soumis à un devoir de non-révélation des informations relatives aux clients qu’ils obtiennent dans le cadre de leurs activités. Ce devoir est généralement considéré comme une condition implicite du contrat entre l’institution financière et son client. Dans certains pays, outre ce devoir de discrétion, les lois prévoient une obligation de secret dont la violation est passible de sanctions pénales105.

D’autres lois peuvent renforcer la protection des informations relatives aux clients. C’est le cas des lois adoptées dans de nombreux pays en vue de protéger la confidentialité des informations personnelles contenues dans des bases de données électroniques. Ces lois limitent souvent l’utilisation que peuvent faire les institutions financières des informations sur leurs clients et les circonstances dans lesquelles elles peuvent communiquer ces informations à des tiers106. Ces diverses restrictions du pouvoir des institutions financières de révéler des informations sur leurs clients doivent être surmontées pour permettre le fonctionnement du système de déclaration destiné à lutter contre le blanchiment de capitaux. Ce but est généralement atteint au moyen de dispositions particulières énoncées dans les lois qui instaurent l’obligation de déclaration. Le devoir de communiquer des informations devrait concerner non seulement la transmission de déclarations relatives aux opérations suspectes, mais aussi l’obligation de répondre aux demandes d’informations complémentaires formulées par la CRF, y compris les demandes de transmission des documents pertinents.

Les Recommandations du GAFI de 2003 contiennent une disposition générale selon laquelle «[l]es pays devraient veiller à ce que les lois sur le secret professionnel des institutions financières n’entravent pas la mise en œuvre des Recommandations du GAFI»107. L’extension de l’obligation de déclaration à certaines professions non financières dans le cadre de l’initiative du G-8 a posé des problèmes complexes sur le plan du devoir de confidentialité qui est rattaché à l’exercice de cas professions. C’est le cas, en particulier, pour les professions juridiques, où la règle du secret professionnel a toujours été strictement respectée.

L’interdiction d’avertir le client

Pour éviter que des fonds suspects soient transférés en dehors de l’institution déclarante et que les enquêtes compromettantes ne puissent avoir lieu en permettant aux suspects d’en avoir connaissance, il importe que les institutions déclarantes n’informent pas les titulaires de comptes et les clients des déclarations d’opérations suspectes qu’elles transmettent à la CRF108. On trouve cette disposition dans de nombreuses lois sur la LBC et elle est énoncée dans la Recommandation 14 du GAFI.

Immunité de l’entité déclarante et de son personnel pour les déclarations faites de bonne foi

Un corollaire de l’obligation de déclarer les opérations suspectes est que la personne qui fait une telle déclaration de bonne foi devrait être exonérée de toute responsabilité pour les conséquences juridiques résultant de la divulgation. Les Recommandations du GAFI érigent ce principe en norme depuis 1990.

Cette immunité présente deux aspects. Primo, la loi qui impose la déclaration des opérations suspectes devrait préciser clairement que les auteurs de ces déclarations sont exemptés des prescriptions légales en matière de secret professionnel et de confidentialité. Secundo, les personnes qui font les déclarations requises de bonne foi devraient également être protégées contre tout recours potentiel intenté par des personnes citées dans les déclarations qui, si elles devaient apprendre la divulgation, pourraient tenter de poursuivre en dommages-intérêts les auteurs des déclarations.

Le champ couvert par les lois sur l’immunité des entités déclarantes varie. La loi belge est particulièrement exhaustive à cet égard. Elle énonce qu’«[a]ucune action civile, pénale ou disciplinaire ne peut être intentée ni aucune sanction professionnelle prononcée contre les organismes ou les personnes visés [dans la loi sur la LBC1, leurs employés ou leurs représentants qui ont procédé de bonne foi à une information, conformément aux [dispositions concernées de la loi sur la LBCJ»109. Au Liechtenstein, la loi aborde explicitement comme suit les deux aspects de la recommandation: «Toute personne qui, conformément à [la loi], fait une déclaration à la CRF — et s’il est conclu que celle déclaration était injustifiée — est exonérée de toute responsabilité pour autant qu’elle n’ait agi ni dans l’intention de nuire, ni en commettant une erreur grossière. La déclaration n’est pas un acte illégal au sens du droit pénal, si cette personne n’avait aucune intention de communiquer de fausses informations»110. En Afrique du Sud, la loi traite également des deux aspects: «Aucun recours, ni au pénal ni au civil, ne peut être introduit contre [une personne ou une institution déclarante] qui agit de bonne foi conformément à une disposition de la présente loi […]»111. Aux Pays-Bas, l’exonération de responsabilité pour les préjudices occasionnés à des tiers est assortie de la réserve suivante: «sauf si, compte tenu de toutes les circonstances, il est plausible qu’aucune révélation n’aurait dû être faite»112.

Forme et contenu des déclarations faites à la CRF

Dans certains pays, le pouvoir de décider de la forme et du contenu des déclarations est délégué à la CRF. C’est notamment le cas aux Pays-Bas113. En Australie, les annexes à la loi contiennent les éléments qui doivent être déclarés pour chaque type d’entité déclarante. Des éléments peuvent être supprimés des listes ou ajoutés à celles-ci par des règlements adoptés par le gouvernement114.

Dans beaucoup de pays, les déclarations doivent être faites par écrit, mais il est également prévu de faire des déclarations orales (par téléphone, par exemple) en cas d’urgence. Une confirmation écrite est généralement requise après une déclaration orale115. D’ordinaire, la CRF prévoit pour les déclarations un format uniforme spécifique pour chaque type particulier d’institution.

Dans certains pays, les déclarations peuvent être transmises électroniquement. La méthode électronique permet non seulement la production automatisée de lots de déclarations transmis par voie électronique, comme le font un grand nombre d’institutions financières de grande taille pour les déclarations relatives aux opérations monétaires portant sur des montants importants, mais permet aussi aux personnes et aux entités déclarantes de transmettre des déclarations en remplissant à l’écran un formulaire fourni par la CRF. La très grande majorité des déclarations sont transmises de celle manière dans un certain nombre de pays économiquement avancés.

En revanche, dans beaucoup de pays moins avancés sur le plan économique, il se peut que l’infrastructure nécessaire pour appuyer un large recours à l’informatique ne soit pas en place. Dans ces pays, les déclarations sont faites d’ordinaire sur des formulaires papier et, si la CRF est en mesure de le faire, elles sont ensuite indexées électroniquement ou introduites dans une base de données locale sécurisée.

Dans la plupart des cas, les informations nécessaires pour la déclaration d’opérations suspectes comprennent non seulement les renseignements sur l’opération ou sur le client, mais aussi une indication de la ou des raison(s) pour laquelle/lesquelles l’opération est jugée suspecte ou des faits qui l’ont rendue suspecte.

Améliorer le flux et la qualité des déclarations

Pour obtenir le respect des obligations de déclaration dans le cadre de la LBC/FT, il est nécessaire que soit en place une série de mesures destinées à favoriser l’amélioration des flux cl de la qualité des déclarations sans recourir à des sanctions, par exemple des actions de sensibilisation et de formation. Ces actions de sensibilisation et de formation, assurées par la CRF ou un autre organisme de surveillance, sont particulièrement utiles lors de la création de la CRF, moment où il est important d’instaurer la confiance entre le personnel des entités déclarantes et la CRF. De même, ces mesures peuvent être prises lorsque de nouveaux secteurs sont soumis aux obligations de déclaration.

Toutefois, il faut aussi que des voies de recours soient en place, afin de veiller à ce que toutes les institutions concernées comprennent le caractère contraignant de l’obligation de déclaration et que des mesures correctrices puissent être prises à l’encontre des institutions défaillantes lorsque d’autres mesures ont été tentées sans produire les résultats souhaités. L’application de sanctions dans les cas appropriés sert aussi à faire comprendre à l’ensemble des entités déclarantes que la CRF (ou un autre organisme de surveillance) est déterminée à aboutir à des niveaux satisfaisants de déclaration.

Actions de sensibilisation

Avant d’appliquer des sanctions aux entités défaillantes, un certain nombre d’autres mesures peuvent être prises pour améliorer la qualité et les flux des déclarations. Une démarche possible consiste à évaluer les pratiques des secteurs en matière de déclaration, afin de pouvoir orienter la formation et les autres activités de sensibilisation vers les secteurs qui en ont le plus besoin. À cette fin, la CRF peut analyser les données de base concernant chaque entité déclarante d’un secteur, le volume d’opérations, la part du marché, la nature de l’activité économique et d’autres facteurs en vue d’aboutir à une estimation générale du nombre de déclarations que l’on peut attendre de chaque entité. La pratique de chaque secteur en matière de déclaration est ensuite étudiée et, s’il y a discordance entre le nombre de déclarations «attendues» et le nombre de déclarations reçues, diverses mesures peuvent être envisagées.

Des programmes de formation peuvent être prévus pour les institutions des secteurs où des améliorations sont particulièrement nécessaires. La formation peut aussi être orientée vers les secteurs qui sont ajoutés à la liste des institutions déclarantes. L’objectif immédiat de la participation du personnel de la CRF à la formation des secteurs visés consisterait à améliorer le processus de déclaration, mais on pourrait aussi considérer cette participation comme le début de la relation bilatérale entre la CRF et les entités du secteur. La qualité des déclarations reçues de chaque secteur peut aussi être analysée116. Les conclusions peuvent être retransmises aux entités déclarantes de chaque secteur, soit collectivement dans le cadre de réunions regroupant tout le secteur, soit individuellement à chaque entité.

Un autre instrument utilisé par certaines CRF consiste à exiger des entités déclarantes (en vertu d’une obligation légale) qu’elles fassent régulièrement rapport à la CRF de leurs travaux dans le domaine de la LBC/FT, notamment en communiquant des données statistiques sur les déclarations transmises à la CRF. La CRF peut alors vérifier s’il y a concordance entre les données communiquées et les déclarations effectivement reçues. Si ce n’est pas le cas, la CRF ou l’organe de surveillance devrait relancer l’entité déclarante et demander une explication de cette discordance. Ce système encourage les entités déclarantes à adopter des systèmes efficaces pour contrôler leurs activités de déclaration.

Sanctions admin istratives

Lorsqu’un programme de sensibilisation est en place depuis un certain temps, la CRF117 doit examiner le cas des entités dont le taux de déclarations est inférieur à celui de l’ensemble du secteur. À cet égard, il convient de noter qu’il existe une différence entre la non-déclaration des opérations en espèces ou autres supérieures à un certain montant, et la non-déclaration des opérations suspectes. Dans le premier cas (ou pour toute autre obligation de déclaration fondée sur un critère objectif), il existe un étalon objectif pour déterminer si une opération aurait dû être déclarée. En revanche, pour les opérations suspectes, c’est un jugement subjectif qui intervient, basé sur l’ensemble des faits du cas concerné, d’où l’utilité de lignes directrices internes pour la détection des opérations suspectes.

Là où le nombre de déclarations d’opérations suspectes est faible, l’examen d’un échantillon d’opérations peut révéler dans quelle mesure des opérations qui auraient dû être déclarées ne l’ont pas été. A supposer que l’on trouve un nombre élevé d’opérations non déclarées, la CRF peut tenter de déterminer si les entités déclarantes ont respecté les directives applicables à la détection des opérations suspectes. Dans ce contexte, les décisions individuelles de ne pas déclarer certaines opérations sont moins importantes que les habitudes qu’elles révèlent. Les décisions de non-déclaration devraient être examinées conjointement avec l’analyse qui a été faite, pour déterminer si ces décisions dénotent ou non un schéma habituel de non-déclaration.

Une panoplie de sanctions administratives peut être définie dans la législation pour les entités qui ne respectent pas l’obligation de déclaration, et l’application de la sanction varie en fonction de la gravité de la faute. Un barème typique de sanctions administratives graduées comprendrait des avertissements, des blâmes, des amendes de différents montants et, enfin, le retrait de l’autorisation d’exercer pour l’entité défaillante. La publication de ces sanctions (lorsqu’elle est autorisée ou requise) peut contribuer à faire savoir à l’ensemble des entités déclarantes que le respect des obligations de déclaration est contrôlé.

La procédure d’application des sanctions administratives varie d’un pays à l’autre. La CRF ou une autre autorité de surveillance est généralement habilitée à appliquer les sanctions du premier degré, notamment l’émission des avertissements. Dans certains pays, la CRF est aussi autorisée à appliquer d’autres sanctions administratives. En République tchèque, par exemple, la CRF fait partie du Ministère des finances, et le Ministre des finances est habilité, en vertu de la loi sur la LBC. à appliquer certaines amendes pour non-respect de l’obligation de déclaration, mais si la gravité des fautes justifie le retrait d’un agrément, il doit renvoyer l’affaire à l’autorité compétente pour décider de ce retrait118. Dans d’autres pays, la CRF ne peut lancer la procédure de sanctions qu’en renvoyant l’affaire devant une autorité de surveillance ou un tribunal administratif. C’est le cas en Belgique, où la CRF n’est pas habilitée à sanctionner et doit renvoyer les affaires aux autorités de surveillance, de réglementation ou de discipline compétentes en vue de l’application de la sanction. (Le ministre des finances est l’autorité désignée en ce qui concerne les entités qui ne relèvent pas de la surveillance ou du contrôle d’un organisme119.)

Sanctions pénales

Dans certains pays, le non-respect, par les personnes physiques et morales, de leurs obligations de déclaration au regard de la loi sur la LBC constitue une violation du droit pénal. La sanction imposée en cas de condamnation peut être l’amende dans la procédure administrative comme dans la procédure pénale, mais il existe une différence très importante entre ces deux procédures. Tout d’abord, dans le cas des sanctions pénales, si le droit pénal le prévoit, la non-déclaration est passible d’une peine d’emprisonnement additionnelle ou substitutive aux amendes. Dans tous les cas, les condamnations laissent une trace permanente dans le casier judiciaire de la personne et, en vertu du critère d’honorabilité en vigueur dans de nombreux pays, celle-ci peut se voir interdire l’accès aux fonctions de direction d’une institution financière ou à la qualité de membre du conseil d’administration d’une telle entité. De plus, les procédures pénales s’assortissent souvent d’une publicité extrêmement négative pour l’entreprise ou pour le particulier, ce qui peut avoir des conséquences commerciales défavorables On notera aussi que, pour un même ensemble de faits, il peut être plus difficile d’obtenir une condamnation au pénal dans la mesure où le critère de la condamnation (à savoir la preuve hors de tout doute raisonnable) est plus strict que celui généralement appliqué dans les procédures administratives (la prépondérance de la preuve).

Pour toutes ces raisons, ériger le non-respect des obligations de déclaration et des obligations analogues en infraction passible de sanctions pénales est une mesure à envisager avec circonspection. Certains pays ont incriminé de nombreux types de comportements qui enfreignent les obligations de déclaration des entités en vertu des lois relatives à la LBC/FT. C’est notamment le cas de l’Afrique du Sud120. Dans d’autres, on a tenté de limiter le comportement passible de sanctions pénales aux cas où les circonstances sont telles que le non-respect de l’obligation peut être assimilé au résultat d’une faute grave. A Monaco, par exemple, «quiconque, par méconnaissance manifeste de ses obligations professionnelles de diligence prévues par la [loi sur la LBC] et les textes d’application», contrevient aux dispositions relatives à la déclaration des opérations suspectes (y compris des opérations qui ne sont pas effectuées en raison de soupçons au regard de la LBC/FT) est passible de poursuites pénales pouvant entraîner l’application d’amendes121.

Analyser les déclarations

Le deuxième volet des fonctions de base d’une CRF, telles que définies par le Groupe Egmont. est l’analyse des déclarations reçues des entités déclarantes Cette analyse a pour bu! de déterminer si les données contenues dans les déclarations et dûment corroborées par la CRF constituent un fondement suffisant pour justifier la transmission du dossier pour enquête complémentaire ou poursuites (selon le cas). II faut toutefois noter qu’en pratique, la frontière qui sépare l’analyse effectuée par la CRF des enquêtes auxquelles procèdent les autorités policières peut être fixée différemment selon le pays et peut aussi varier selon le type de CRF concernée.

Le nombre de déclarations que reçoivent les CRF varie beaucoup d’un pays à l’autre. Dans certains cas, le volume des déclarations peut être trop important pour que la CRF puisse les analyser toutes dans un délai raisonnable. En pareil cas, la CRF peut appliquer des critères internes pour fixer l’ordre de priorité des déclarations et traiter uniquement les déclarations les plus importantes. Dans la plupart des circonstances, les déclarations d’opérations suspectes et les communications en provenance d’autres CRF bénéficient d’un degré de priorité supérieur à celui des déclarations fondées sur le montant de l’opération. Cela étant, les déclarations qui ne sont pas analysées immédiatement peuvent se révéler précieuses par la suite, lors de l’analyse des déclarations prioritaires, et fournir des données utiles pour procéder à une analyse opérationnelle ou stratégique. Beaucoup de CRF stockent ces «données dormantes» pour un usage ultérieur et indiquent qu’elles les ont utilisées après plusieurs mois, voire plusieurs années, lorsque de nouvelles déclarations sont reçues et confrontées avec ces données d’archives.

Le processus d’analyse débute dès la réception d’une déclaration, se poursuit par la collecte d’informations connexes complémentaires, passe par différentes formes d’analyse, et débouche tantôt sur un dossier détaillé relatif à une affaire de blanchiment de capitaux (ou de financement du terrorisme), qui est transmis à la police ou au parquet, tantôt sur la conclusion qu’aucune activité suspecte n’a été constatée. A l’issue de l’analyse, la déclaration initiale qui l’a déclenchée peut représenter une faible partie seulement du dossier.

Dès que les données reçues dépassent un certain volume, il est nécessaire de recourir à des moyens électroniques de stockage et d’analyse. A défaut, l’extraction et le traitement des données prennent trop de temps et l’analyse risque d’être moins approfondie. La capacité d’analyser rapidement les données est essentielle pour un système de lutte contre le blanchiment du produit de la criminalité, et les bases de données et instruments d’analyse informatisés sont des éléments importants pour y parvenir. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que les bases de données électroniques el les logiciels peuvent, certes, faciliter le travail des analystes, mais qu’ils ne peuvent s’y substituer.

Aux fins du présent exposé, il est utile de faire une distinction entre les différents niveaux de renseignements produits dans une CRF. On distingue généralement trois niveaux: tactique, opérationnel el stratégique122. Chaque niveau a son utilité et aucun n’est intrinsèquement plus valable que les autres Les trois niveaux d’analyse sont complémentaires et il est utile pour une CRF de combiner les trois niveaux.

Analyse tactique

L’analyse tactique consiste à rassembler les données nécessaires pour constituer un dossier qui établit les agissements répréhensibles et les faits connexes qui éclairent les raisons sous-jacentes de la commission d’un délit. L’analyse tactique fournit des informations tactiques. Bien qu’elle puisse être appliquée à toutes les déclarations reçues, l’analyse tactique produit généralement les indications les plus directement utiles dans le cas des déclarations d’opérations suspectes, el la description qui suit se fonde sur l’analyse de ces déclarations.

L’analyse tactique consiste notamment à confronter les données reçues des institutions déclarantes avec les données détenues par la CRF ou auxquelles elle a accès, notamment les listes de noms, d’adresses, de numéros de téléphone el de données contenues dans les autres déclarations transmises par les institutions déclarantes. Certaines de ces institutions peuvent produire elles-mêmes la forme la plus simple d’informations tactiques en joignant à leurs déclarations les informations connexes sur le client ou l’opération visés dans la déclaration, qu’elles détiennent dans leurs bases de données.

Dès réception d’une déclaration d’opération suspecte, l’analyste recherche des informations complémentaires sur le sujet, la société, les opérations ou d’autres éléments se rapportant à une affaire particulière, afin d’établir la base d’une analyse plus poussée. Les principales sources de ces informations complémentaires sont décrites succinctement ci-dessous.

Les données propres de la CRF

L’analyste confronte les données figurant dans la déclaration avec les informations figurant dans les sources internes de la CRF, notamment les données provenant de déclarations antérieures d’opérations suspectes, de déclarations d’opérations en espèces, et de déclarations de transferts transfrontaliers (le cas échéant). À cette fin, les nouvelles données reçues sont ventilées en composantes qui sont collationnées avec les sources précitées. Lorsqu’une composante correspond à des données existantes, ces informations sont ajoutées aux données du dossier à l’étude. Lorsque les données complémentaires sont réunies, on peut commencer à utiliser le terme «affaire», qui peut se rapporter à de nombreuses opérations différentes.

Sources dans le domaine public

Les informations sont comparées avec les données tirées des sources qui sont dans le domaine public, notamment les registres et les statuts de l’entreprise ou les rapports administratifs et les rapports de solvabilité établis par des sociétés privées, des sociétés d’audit et des organes comptables. Même les annuaires téléphoniques sont parfois une bonne source d’informations.

Bases de données des administrations publiques

Des vérifications seront également effectuées par rapport aux données contenues dans les bases de données des administrations publiques. Ces données concernent généralement les dossiers fiscaux, les dossiers de création de sociétés, les casiers judiciaires, les fichiers de l’immigration et des douanes, les immatriculations de véhicules et les rapports de l’organisme de surveillance. Il est capital que ces données soient disponibles le plus rapidement possible el autant que possible en temps réel. Idéalement, une CRF devrait être en mesure d’accéder directement à ces bases de données par des moyens électroniques en vertu d’une loi, d’un règlement ou d’un accord entre les organismes concernés. Certaines données pourraient en réalité faire partie d’une base de données interne d’une CRF.

Informations complémentaires en provenance des entités déclarantes initiales et d’autres entités

Le cas échéant, l’analyste peut retourner à la source primaire d’informations — à savoir les institutions financières et autres qui ont fourni les déclarations initiales — si cela est autorisé, pour leur demander des informations complémentaires (si nécessaire). Par ailleurs, il est extrêmement utile que la CRF soit autorisée à demander des informations à d’autres institutions soumises aux obligations de déclaration en vertu des dispositions de LBC/FT et qui peuvent avoir été impliquées dans des opérations ou des activités connexes du client suspect, même si elles n’ont pas fourni de déclarations à leur sujet.

Autres CRF

Après avoir procédé aux vérifications initiales des nouvelles données au regard de ces sources nationales el établi les motifs de soupçon de blanchiment de capitaux ou de délits connexes, la CRF peut, si des éléments internationaux sont en jeu, demander des informations complémentaires à des CRF étrangères ou d’autres organismes homologues.

Analyse opérationnelle

L’analyse opérationnelle consiste à utiliser des informations tactiques pour formuler différentes hypothèses sur les activités possibles du suspect en vue de produire des informations opérationnelles. L’analyse opérationnelle soutient le processus d’enquête. Elle exploite toutes les sources d’informations dont dispose la CRF pour établir des schémas d’activité, des cibles nouvelles, des liens entre le sujet et ses complices, des pistes d’investigation, des profils criminels et — si possible — des indications quant au futurs agissements possibles du ou des suspects. Une des techniques d’analyse opérationnelle utilisée dans certaines CRF est l’établissement du profil financier. Elle offre à l’analyste des méthodes pour mettre au point des indicateurs relatifs aux revenus dissimulés d’une personne, d’un groupe de personnes ou d’une organisation. C’est une méthode indirecte efficace pour rassembler, organiser et présenter des éléments de preuve concernant la situation financière des sujets. L’intérêt du profil est qu’il montre que la cible ne peut apporter la preuve d’une source légitime pour expliquer la différence entre les sommes qu’il dépense et ses revenus. En retraçant l’origine des avoirs d’un individu, ont peut aussi découvrir des pistes qui relient le sujet aux infractions sous-jacentes.

Grâce à l’analyse opérationnelle, les informations reçues par la CRF sont transformées en renseignements opérationnels qui peuvent être transmis aux organismes policiers ou au parquet pour suivi. Pour s’assurer que ses analyses lactiques et opérationnelles sont pertinentes, la CRF devrait contrôler dans quelle mesure son travail contribue à faire aboutir les poursuites.

Analyse stratégique

L’analyse stratégique consiste à produire un ensemble de connaissances («renseignement stratégique») qui servira à guider le travail futur de la CRF. Sa principale caractéristique est qu’elle n’est pas liée à des affaires déterminées, mais bien aux questions et aux tendances nouvelles. Toute analyse stratégique peut porter sur un champ d’étude étendu ou restreint, selon les besoins. Elle peut consister à déterminer l’évolution des formes de criminalité d’un groupe particulier ou à fournir des indications générales sur les nouvelles formes de criminalité qui apparaissent au niveau national afin d’appuyer la mise au point d’un plan stratégique pour la CRF.

Le renseignement stratégique est celui qui est établi après que toutes les informations disponibles ont été réunies et analysées. Il nécessite un éventail plus large de données que l’analyse opérationnelle ainsi que des analystes chevronnés. Les données proviennent des déclarations transmises par les entités déclarantes, des renseignements opérationnels et des informations tactiques de la CRF elle-même, de sources publiques, des organismes de police et d’autres administrations publiques. L’analyste peut conclure â partir de ces donnàes que. par exemple, un schéma inhabituel de variation du volume des opérations est en train d’apparaître dans un certain secteur financier ou dans une région donnée. Ces constatations forment la base des activités futures de la CRF ou des organismes de lutte contre la criminalité. A un niveau plus général, le renseignement stratégique peut faire ressortir la nécessité d’imposer aux nouvelles entités les obligations de déclaration et d’autres obligations relatives à la LBC/FT. Selon les circonstances, le renseignement stratégique peut être partagé avec d’autres organismes de police ainsi qu’avec des organismes publics chargés de l’élaboration ou de la coordination de la politique de lutte contre le blanchiment de capitaux.

Diffuser les déclarations

La troisième fonction essentielle d’une CRF est la diffusion des informations qu’elle a reçues et des résultats de son analyse. Il faut que la CRF soit en mesure de partager rapidement des renseignements financiers fiables et les informations connexes avec les autorités nationales et étrangères, car c’est essentiel pour la réussite de sa mission. Les fonds se déplaçant rapidement à destination et en provenance des institutions financières et à travers les frontières nationales, les CRF doivent pouvoir fournir aussi rapidement que possible des informations financières aux autorités compétentes en vue de leur travail de lutte contre la criminalité. L’aptitude des CRF à partager promptement des informations valables influe non seulement sur l’efficacité du régime de LBC/FT interne d’un pays, mais aussi sur sa capacité de coopération à l’échelle internationale.

La fonction de diffusion des CRF présente trois aspects. Les deux premiers concernant les échanges d’informations à l’intérieur d’un pays et le troisième, les échanges internationaux. Le premier aspect est l’obligation qu’a la CRF de transmettre les informations aux autorités compétentes pour enquête complémentaire ou poursuites chaque fois que son analyse révèle une activité de blanchiment de capitaux ou une autre activité délictueuse. Le deuxième est l’échange d’informations entre la CRF et les organismes nationaux autres que ceux auxquels les dossiers sont transmis pour enquête ou poursuites. Le troisième est l’échange international d’informations, principalement, mais pas exclusivement, entre les CRF.

Transmission des déclarations pour enquête ou poursuites

Lorsqu’une CRF conclut son analyse d’une opération ou d’une série d’opérations suspectes en constatant qu’elle révèle une activité criminelle (telle que définie par ta loi sur la CRF), elle est tenue de transmettre les résultats de son analyse aux autorités compétentes pour enquête complémentaire ou poursuites123. Le choix de l’autorité qui recevra les informations dépend du système juridique du pays concerné. Dans certains systèmes, les informations sont transmises à la police afin que celle-ci procède aux enquêtes qui déboucheront sur un dossier prêt à être transmis au parquet aux fins de poursuites. Dans d’autres systèmes, le dossier est transmis directement au parquet, qui ordonne, le cas échéant, des enquêtes complémentaires et, si les preuves sont suffisantes, entame les poursuites.

La loi qui régit les CRF précise habituellement la portée de l’obligation de transmettre un dossier aux fins d’enquête ou de poursuites, qui est variable d’un pays à l’autre. Dans la plupart des pays, l’obligation a une portée assez restreinte, conformément au «principe de spécialité»124 en vertu duquel les informations fournies à la CRF par des institutions financières et autres ne peuvent être utilisées qu’à des fins précises, telle que la lutte contre le blanchiment de capitaux125. En Slovénie, par exemple, la loi adoptée en 2001 limitait l’obligation de transmettre les documents aux autorités compétentes aux cas pour lesquels la CRF estimait, «compte tenu des données, informations et documents obtenus conformément à la loi», qu’il existait des motifs de suspecter une activité de blanchiment de capitaux126. Une modification de la loi a étendu l’obligation de déclaration aux autorités compétentes aux cas de corruption et d’association de malfaiteurs ainsi qu’aux délits graves passibles d’une peine d’emprisonnement de cinq ans ou plus127. En Belgique, la portée de l’obligation est plus restreinte: le soupçon doit résulter de l’examen d’une déclaration d’opération suspecte, el les délits qui peuvent être signalés au parquet sont limités au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme128. Dans les CRF de type policier, le principe de spécialité peut ne pas fonctionner de la même manière. En Afrique du Sud, par exemple, où la CRF est une cellule autonome de type policier, la CRF transmet les informations à une autorité d’enquête, aux autorités fiscales el au service du renseignement sur demande de l’autorité en question ou de sa propre initiative si elle «estime raisonnablement que ces informations sont nécessaires pour enquêter sur l’activité suspectée d’illégalité»129.

Une fois que l’autorité compétente a reçu les informations de la CRF, l’usage qu’elle peut en faire est fixé par la loi régissant les activités de cet organisme ou par les lois générales de procédure pénale. Souvent, lorsque le parquet reçoit des informations qui peuvent déboucher sur l’inculpation d’une personne physique ou morale, il est libre d’utiliser ces informations comme bon lui semble et de déterminer, en s’appuyant sur l’ensemble des facteurs pertinents, quels seront les chefs d’accusation130.

Partage d’informations avec d’autres organismes du pays

Outre la transmission de dossiers pour enquête ou poursuites, les CRF peuvent également être en mesure d’aider d’autres organismes du pays à accomplir leur mission en leur fournissant des informations financières utiles. Les principaux destinataires potentiels des renseignements provenant de la CRF sont notamment les organes de réglementation et de surveillance du secteur financier. La CRF est plus ou moins en mesure de fournir cette aide en fonction des lois qui régissent l’usage que la CRF peut faire des informations qu’elle recueille. L’encadré 9 énumère les organismes avec lesquels une CRF peut partager des informations.

Encadré 9.Partage d’informations avec d’autres organismes du pays

Les CRF et les organismes du pays se transmettent mutuellement des informations, comme suit:

  • les banques, services de transfert de fonds et autres institutions financières fournissent des déclarations d’opérations suspectes; ils peuvent fournir d’autres notifications à la CRF et recevoir d’elle des informations en retour;

  • les organes de réglementation du secteur financier peuvent transmettre des informations financières à la CRF, y compris au sujet d’opérations suspectes constatées dans te cadre de leur activité de surveillance des institutions financières, et peuvent recevoir de la CRF des renseignements et des informations financières concernant les infractions aux lois sur le blanchiment de capitaux commises par des entités soumises à leur autorité;

  • la police et le parquet fournissent des informations de caractère policier à la CRF et reçoivent d’elle des renseignements financiers (dans les CRF de type policier, les fonctions de la CRF et la fonction répressive sont intégrées dans un organisme unique);

  • d’autres administrations (registre des sociétés et bureaux d’immatriculation des véhicules, par exemple) fournissent des données brutes à la CRF;

  • les autorités fiscales, les organismes de lutte contre la corruption, les bureaux des douanes et des accises, et les agences de renseignement peuvent, si la législation les y autorise, recevoir des renseignements financiers de la CRF et lui transmettre des informations.

Dans la plupart des systèmes, c’est la loi qui détermine les organismes avec lesquels la CRF peut partager des informations et les usages que peuvent en faire l’organisme ou les organismes. La loi régissant la CRF peut stipuler que celle-ci fournira des informations financières au parquet aux fins de poursuites et, en outre, échangera des informations avec certains organes de réglementation et de surveillance du secteur financier. En Afrique du Sud, par exemple, la loi cite les organismes de police, le fisc et les organismes de renseignement ainsi que les organes de surveillance du secteur financier comme destinataires des informations de la CRF131. Lorsqu’un autre organisme a reçu des informations de la CRF. la loi régissant cet organisme précise normalement les usages que celui-ci peut en faire. En particulier, ces lois (notamment celles qui régissent le comportement des organes de réglementation du secteur financier) contiennent habituellement des règles de stricte confidentialité analogues à celles qui s’appliquent à la CRF et à son personnel. Il s’ensuit que l’organisme destinataire ne peut partager les informations reçues que dans la mesure où la loi le permet.

Contrairement aux dossiers communiqués au parquet ou aux organismes d’enquête, qui concernent des questions pénales, les informations transmises aux organes de surveillance ou de réglementation du secteur financier peuvent se rapporter à des statistiques, des questions administratives ou des affaires au civil. Par exemple, un organe de réglementation ou de surveillance du secteur financier enquêtant sur un manquement, qui ne constitue pas un délit mais qui est passible de sanctions administratives ou d’une peine au civil, peut avoir besoin de renseignements financiers détenus par la CRF pour étayer son argumentation.

En déterminant quels sont les organismes habilités à recevoir des informations financières de la CRF, les législateurs doivent mettre en balance les droits privés des personnes et les besoins d’information financière rapide des organismes du pays132. Ils doivent veiller à ce que la CRF soit autorisée à partager des informations avec les institutions ou organismes concernés qui sont engagés dans ia lutte contre le blanchiment de capitaux cl le financement du terrorisme. En même temps, ils doivent prendre des précautions pour empêcher que des informations financières sensibles acquises par une CRF ne soient révélées à des personnes non autorisées133.

Les institutions financières sont appelées à communiquer de plus en plus d’informations financières aux CRF et les consommateurs de renseignements financiers adressent de multiples demandes d’informations aux CRF. Celles-ci doivent dès lors s’équiper pour répondre à la demande croissante de leurs services. Les ressources de la CRF peuvent ne pas croître au même rythme que la demande de services dont elle fait l’objet. Elle peut donc avoir besoin de trouver des moyens efficaces de partager les informations avec les autorités intérieures concernées.

Dans de nombreux pays, la CRF échange des informations avec d’autres organismes locaux en vertu de la législation et des règlements qui autorisent ces échanges. Dans certains pays, les CRF ont eu recours à des protocoles d’accord ou à des documents similaires pour conclure des conventions plus détaillées sur les échanges d’informations autorisés par la loi avec d’autres organismes avec lesquels elles échangent régulièrement des informations. Ces protocoles d’accord fixent les conditions auxquelles la CRF donnera suite aux demandes, les conditions d’utilisation des informations de la CRF et toutes autres conditions convenues entre les parties. Ces conventions écrites constituent une excellente manière de garantir que les parties comprennent les règles d’échange et d’utilisation de renseignements financiers, même lorsqu’elles n’ont pas force de loi. L’encadré 10 décrit les étapes que suivent les demandes d’informations financières adressées à une CRF.

Encadré 10.Demande d’informations à une CRF

Une demande d’informations adressée à une CRF passe par les étapes suivantes:

Étape 1. Un organisme du pays (un organe de surveillance du secteur financier ou un organisme policier) ou une CRF étrangère formule une demande d’informations financières pour étayer son enquête sur une affaire de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou autres délits connexes.

Étape 2. La CRF sollicitée détermine si la demande répond aux conditions légales, opérationnelles et stratégiques. Dans l’affirmative, la CRF recherche dans ses bases de données ou ses dossiers des informations correspondant à la demande.

Étape 3. Le cas échéant, la CRF demande des informations à d’autres organismes publics et aux institutions financières en vue de répondre à la demande.

Étape 4. La CRF analyse les informations et établit un rapport à partager avec l’organisme ou la CRF qui a introduit la demande et fixe les conditions auxquelles cet organisme ou cette CRF peut utiliser et diffuser les informations contenues dans le rapport.

Partage d’informations au niveau international134

Les régimes de LBC/FT, pour être complets et efficaces, doivent permettre l’échange d’informations entre deux CRF en vue de soutenir la coopération internationale135. Au niveau international, les CRF partagent des renseignements financiers avec d’autres CRF en vue d’appuyer l’analyse des déclarations d’opérations suspectes et la collecte d’informations. Grâce aux échanges bilatéraux d’informations entre CRF, les organismes policiers et les autres «consommateurs» de renseignements financiers nationaux sont en mesure de demander et d’obtenir rapidement des informations fournies par les gouvernements étrangers en vue de prévenir, détecter et poursuivre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les délits connexes. Le réseau international de CRF facilite les échanges transfrontaliers rapides de renseignements financiers — processus qui se déroule d’ordinaire plus rapidement par le biais des CRF que par d’autres voies intergouvemementales de partage d’informations136. Il convient de noter que l’échange d’informations entre CRF facilite, certes, le développement du renseignement financier mais qu’il ne peut être utilisé comme preuve dans une procédure pénale sans l’accord explicite de la CRF qui fournit ces informations. Les pays fournissent habituellement les éléments de preuve à utiliser dans les affaires pénales dans le cadre de procédures d’entraide judiciaire, qui sont généralement longues. Toutefois, les échanges d’informations ne devraient pas être utilisés en remplacement de ces procédures

Le Groupe Egmont a souligné l’importance du partage sans restriction d’informations entre les CRF, Ses Principes des échanges d’informations entre les cellules de renseignements financiers pour les cas de blanchiment d’argent sont analysés ci-dessous, à la fin de la sous-section «Partage d’informations au niveau international»137. La législation qui régit l’échange d’informations entre les CRF devrait permettre que ces échanges aient lieu sans entraves.

La plupart des échanges internationaux de renseignements financiers sont organisés de manière «symétrique»: chaque organisme communique avec ses homologues du même type à l’étranger. En outre, certaines CRF (Autriche. Danemark, îles Cayman, Slovénie et Venezuela) sont habilitées à échanger des renseignements financiers avec des organismes étrangers de lutte contre la criminalité. Certaines CRF, notamment la CRF Slovène138, sont autorisées à partager des renseignements financiers avec certaines organisations internationales, notamment Interpol139, Europol140, ou l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF)141.

Fondement juridique des échanges d’informations entre CRF

La capacité d’échange d’informations d’une CRF avec ses homologues et d’autres organismes au sein des gouvernements étrangers est déterminée par la loi ou par ses statuts. De nombreux pays autorisent leur CRF à échanger des informations avec d’autres CRF dans le cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux et les délits connexes. Après les attaques terroristes du 11 septembre 2001. un nombre croissant de pays ont autorisé leurs CRF à échanger les informations relatives non seulement au blanchiment de capitaux, mais aussi au financement du terrorisme. Pour les pays membres de l’Union européenne, la Décision du 17 octobre 2000 fixe des règles détaillées en ce qui concerne l’échange d’informations entre les CRF des États membres142.

La plupart des pays habilitent leur CRF à éclianger des informations avec d’autres CRF de n’importe quel type. Compte tenu de l’importance du partage d’informations entre les CRF et du travail du Groupe Egmont à cet égard, la tendance actuelle consiste à renforcer la capacité des CRF de coopérer avec leurs homologues qui respectent les principes internationaux de l’échange d’informations entre CRF. En réalité, un grand nombre de CRF membres du Groupe Egmont se sont engagées à échanger des informations avec d’autres CRF conformément au modèle de protocole d’accord du Groupe Egmont — à savoir le libre échange d’informations aux fins d’analyse au niveau de la CRF, l’interdiction de diffusion ou de tout autre usage des informations à quelque fin que ce soit sans l’accord préalable de la CRF qui les a fournies, et la confidentialité des informations.

Certaines CRF sont autorisées par la loi à échanger des informations avec d’autres CRF sans qu’un accord entre elles soit nécessaire. Dans d’autres pays, en vertu de la loi ou de la politique adoptée, la CRF échange des informations avec d’autres CRF avec lesquelles elle a conclu un protocole d’accord. Les protocoles d’accord définissent les conditions auxquelles elles partagent des renseignements financiers et autres informations financières avec d’autres CRF. Un protocole d’accord classique identifie les parties, le type d’informations pouvant être partagées, les limites de l’utilisation de toute information partagée, et les restrictions à la rediffusion de ces informations. Le Groupe Egmont a mis au point un modèle de protocole d’accord pour le partage d’informations entre deux CRF143.

Les protocoles d’accord sont destinés à appuyer l’échange d’informations. Bien qu’un protocole d’accord ne soit pas opposable en justice, il est porteur d’une obligation morale de respect des termes de l’accord. Si une des parties ne souscrit pas à l’interprétation ou à l’application du protocole d’accord par l’autre partie, les deux parties tentent généralement de résoudre le problème d’un commun accord. Si, après discussion, elles n’y réussissent pas, elles peuvent choisir de régler le différend par la médiation avec l’aide d’une tierce partie144, modifier les termes du protocole d’accord ou dénoncer celui-ci. La réputation d’une CRF a une incidence capitale sur son aptitude à participer effectivement au réseau des CRF. Une CRF connue pour ne pas respecter les conditions du partage d’informations trouvera difficilement des CkF disposées à partager avec elle des informations financières sensibles.

Par le passé, quelques pays ont exigé l’existence d’un accord formel avec un autre pays avant que les CRF respectives puissent échanger des renseignements. Les pays qui exigent un accord formel, soumis au visa du ministre des affaires étrangères ou d’un autre fonctionnaire de haut rang, avant que leur CRF puisse échanger des informations avec une autre CRF créent un handicap à sa participation efficace à la lutte internationale contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. En effet, la plupart des CRF n’ont pas besoin d’accords formels pour partager des informations. Les pays qui prévoient cette nécessité peuvent ne pas être en mesure d’accorder «à leurs homologues étrangers la coopération internationale la plus large possible», comme le demande la Recommandation 40 du GAFI.

Échange d’informations

La plupart des demandes de renseignements financiers faites par le biais du réseau de CRF sont formulées par écrit. La CRF requérante transmet une demande à une autre CRF par lettre ou en complétant un formulaire de demande. Les demandes sont transmises soit sur papier, soit électroniquement. Certaines CRF se transmettent les demandes par des réseaux sécurisés qu’elles partagent, notamment le réseau sécurisé Egmont sur l’Internet ou, pour les CRF de l’Union européenne, par FIU-NET (voir encadré 11). Dans les cas urgents, la CRF demandera les informations oralement. Si la CRF destinataire accepte cette demande, elle invite habituellement la CRF requérante à confirmer la demande par écrit.

Encadré 11.FIU.NET

FIU.NET est un réseau informatique grâce auquel les cellules de renseignements financiers participantes s’échangent des informations rapidement et sans risque. Au 16 mai 2004, 16 CRF des États membres de l’Union européenne partageaient des renseignements financiers par l’intermédiaire de FIU.NET.

Les origines de FIU.NET remontent à l’invitation lancée aux États membres en octobre 2001 par le Conseil conjoint ECOFIN/JAI (les ministres européens des finances, de la justice et de l’intérieur) en vue de créer un système automatisé d’échange d’informations relevant du renseignement financier. Suite à cette invitation, la Commission européenne a accordé une aide au Ministère de la justice des Pays-Bas pour le développement de FIU.NET et pour procéder à la mise en place des connexions électroniques complexes requises entre les CRF participantes.

Dans l’état actuel de la mise en œuvre de F1U.NET, il existe fondamentalement deux types de flux d’informations, qui se produisent lorsque

  • une CRF sollicite des informations au moyen d’une demande; ou

  • une CRF fournit une réponse à une demande antérieure.

L’analyste financier de la CRF requérante, guidé par l’écran de visualisation, remplit les cases des scénarios d’échange d’informations pour demander à une autre CRF (la CRF requise) si un sujet déterminé est connu. La CRF requérante envoie sa demande par le réseau. Si la CRF requise connaît le sujet et est disposée à partager les informations, elle peut transmettre celles-ci sous forme électronique à la base de données FIU.NET de la CRF requérante. L’échange d’informations devient ainsi un processus rapide et relativement simple.

FIU.NET s’articule autour d’un réseau privé et est fortement sécurisé, protégé par des pare-feux et des technologies complexes de cryptage et d’authentification. Dans chaque CRF, le matériel informatique se compose de serveurs, de pare-feux, d’un système de réseau privé virtuel et d’un ou plusieurs ordinateurs Windows clients.

Les CRF participantes sont celles des pays suivants: Allemagne, Belgique, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie et Slovénie.

Les CRF ont mis au point des formulaires types pour répondre au besoin de normalisation des demandes internationales. Il arrive qu’une CRF omette de fournir suffisamment d’informations sur l’affaire sous-jacente, le type d’informations demandées, l’usage auquel les informations sont destinées ou leurs utilisateurs potentiels. Dans ce cas, la CRF destinataire doit demander à la CRF requérante de fournir les informations manquantes, ce qui entraîne des retards dans le traitement de la demande. Pour éviter ces retards, le Groupe Egmont a mis au point un formulaire normalisé pour les demandes d’échange d’informations sur des cas de blanchiment d’argent entre deux CRF.

Mécanismes spéciaux pour les cas de financement du terrorisme

Ces dernières années, les attaques terroristes ont fortement affecté les modalités d’échange d’informations entre les CRF. Immédiatement après les attaques terroristes du 11 septembre 2001, les CRF du Groupe Egmont ont compris qu’il était important de convenir d’un cadre pour l’échange rapide et efficace d’informations liées au financement du terrorisme. Les CRF étaient, certes, soucieuses d’appuyer l’enquête relative aux terroristes du 11 septembre 2001, mais certaines CRF avaient reçu de multiples demandes insuffisamment détaillées émanant de différents organismes au sein du même gouvernement. Pour réduire au minimum la charge pour toutes les CRF, le Groupe Egmont a convenu que, dans tous les pays, quiconque demandait des informations au réseau des CRF devait solliciter l’aide de sa CRF nationale et ne pas s’adresser directement à une CRF étrangère. De cette manière, les CRF serviraient de point d’entrée pour les demandes adressées à d’autres CRF et pourraient accélérer le processus, compte tenu de leur connaissance des conditions de l’échange d’informations.

Les principes du Groupe Egmont relatifs aux échanges d’informations dans le cadre du blanchiment de capitaux

Le Groupe Egmont a fait de l’amélioration de l’échange d’informations entre les CRF sa priorité. En juin 2001, il a adopté la série de Principes des échanges d’informations entre les cellules de renseignements financiers pour les cas de blanchiment d’argent, et, pour souligner l’importance qu’il leur accordait, a joint ces principes en annexe à sa Déclaration de mission145.

Les Principes des échanges d’informations servent de norme internationale pour l’échange d’informations entre les CRF. En outre, afin de résoudre les problèmes pratiques qui portent atteinte à l’efficacité de l’assistance mutuelle entre les CRF, le Groupe Egmont a publié un document intitulé Best Practices for the Implementation of Exchange of Information between Financial Intelligence Units146.

Les principes encouragent la coopération internationale fondée sur la confiance et la souplesse entre les CRF dans les affaires de blanchiment de capitaux. Ils insistent sur le fait que les CRF devraient être en mesure de se transmettre mutuellement des informations, spontanément ou sur demande. Les informations échangées par les CRF ne peuvent être utilisées qu’aux fins précises pour lesquelles elles ont été demandées ou fournies et ne peuvent être transférées à une autre autorité (y compris pour utilisation comme élément de preuve en justice) sans l’accord préalable de la CRF qui les communique. En outre, la confidentialité des informations fournies devrait être protégée par des mesures strictes de contrôle et de précaution et ces informations devraient être considérées au minimum comme étant protégées par les mêmes règles de confidentialité que celles qui s’appliquent aux informations similaires obtenues de sources internes au pays par la CRF destinataire.

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