Estadísticas de la deuda externa
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Apéndice V. Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) y análisis de viabilidad de la deuda

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
April 2004
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1. La Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) tiene importantes consecuencias para el seguimiento del saldo de la deuda externa. Su objetivo es reducir a niveles sostenibles las posiciones de la deuda externa de algunos países de bajo ingreso, es decir, a niveles que les permitan satisfacer plenamente sus obligaciones actuales y futuras de servicio de la deuda externa, sin tener que recurrir a reprogramaciones de deuda ni a la acumulación de atrasos, y sin comprometer el crecimiento económico. Esto requiere, entre otras cosas, la medición precisa del saldo de la deuda externa. En este apéndice se describen la Iniciativa para los PPME y el análisis de viabilidad de la deuda, uno de sus componentes fundamentales.

Iniciativa para los PPME

Origen y descripción de la Iniciativa para los PPME

2. En la segunda parte de la década de los años noventa, los acreedores oficiales, entre otros, reconocieron que la situación de la deuda externa de varios países de bajo ingreso se estaba volviendo sumamente difícil. Ni siquiera haciendo pleno uso de los mecanismos tradicionales de reprogramación y reducción de deuda—junto con el suministro continuo de financiamiento en condiciones concesionarias y la aplicación de vigorosas políticas económicas—podrían esos países alcanzar niveles sostenibles de deuda externa dentro de un plazo razonable y sin un respaldo externo adicional. La Iniciativa para los PPME es un marco completo, integrado y coordinado que fue elaborado conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial para resolver los problemas de endeudamiento externo de los PPME. Este marco fue adoptado en septiembre de 1996, tras la aprobación del Comité Provisional del FMI y del Comité para el Desarrollo del Banco Mundial. Después de un examen minucioso que se inició en los primeros meses de 1999, la Iniciativa fue reforzada en septiembre de 1999 con el objeto de que pudiese brindar un alivio más rápido, profundo y amplio y fortaleciese los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la pobreza y las políticas sociales.

3. El propósito fundamental de la Iniciativa es permitir a los PPME con un sólido historial de ajustes y reformas económicas alcanzar una posición viable de la deuda en el mediano plazo. Un elemento esencial de la Iniciativa son los esfuerzos sostenidos en pro del ajuste estructural y las reformas sociales, con un especial hincapié en la reducción de la pobreza. Todos los países que solicitan asistencia en el marco de esta Iniciativa deben: 1) haber adoptado un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) mediante un proceso de amplia participación antes de llegar al punto de decisión (véase la descripción más adelante) y 2) haber avanzado en la ejecución de esta estrategia por lo menos un año antes de llegar al punto de culminación (véase la descripción más adelante)1. Estos esfuerzos estarán complementados por un compromiso de la comunidad financiera internacional de atacar el problema de la deuda externa del país de manera integral y coordinada. Es más, la Iniciativa exige la participación de todos los acreedores: bilaterales, multilaterales y comerciales.

Criterios de habilitación y estructura de la Iniciativa para los PPME

4. Para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, los países deben estar habilitados y tener una posición insostenible en su deuda externa. Para su habilitación, el país debe haber satisfecho un conjunto de criterios. Específicamente, debe:

  • Estar en condiciones de recibir asistencia del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en condiciones concesionarias.

  • Confrontar una carga insostenible de la deuda, que no pueda resolverse con los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda2.

  • Establecer un historial de reformas y políticas acertadas mediante programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial.

5. La viabilidad del saldo de la deuda externa se determina comparando el resultado de un análisis integral de cada préstamo, acordado con las autoridades y los acreedores, con las metas de la Iniciativa. En el momento en que se redactó la Guía, estas metas se habían fijado en el 150% de la razón entre el valor presente de la deuda y las exportaciones y en el 15% de la razón entre el servicio de la deuda y las exportaciones. En el caso de economías muy abiertas (con una razón entre las exportaciones y el PIB de por lo menos 30%) que tienen una pesada carga fiscal de deuda pese a haber realizado esfuerzos vigorosos para generar ingresos (indicados por una razón entre los ingresos fiscales y el PIB de por lo menos 15%), el valor presente de la meta deuda/exportaciones puede ser inferior al 150% a fin de lograr una razón del 250% entre el valor presente de la deuda y los ingresos fiscales en el punto de decisión3.

6. Los Directorios Ejecutivos del FMI y del Banco Mundial determinan la necesidad, y comprometen la asistencia, en el punto de decisión. Esas instituciones y algunos otros acreedores también comienzan a brindar parte de su asistencia entre los puntos de decisión y de culminación (alivio provisional)4. Todos los acreedores brindan asistencia, de manera irrevocable, en el punto de culminación (o antes) siempre y cuando el país ponga en práctica un conjunto de reformas estructurales clave predefinidas5. Por consiguiente, los países tienen el incentivo de adoptar reformas rápidamente y de identificarse con los objetivos del programa durante el cronograma establecido. En el gráfico A5.1 se ilustra el proceso por medio de un diagrama.

Gráfico A5.1.Diagrama de flujos de la Iniciativa reforzada para los PPME

1 Se reconoce la necesidad de flexibilidad en casos excepcionales.

Cálculos de la asistencia global

7. La asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME se define como la reducción del valor presente necesario para reducir la deuda externa en el punto de decisión a las metas fijadas. La asistencia total se define como asistencia en el punto de culminación más las acciones que se llevaron a cabo en el período de transición. El cálculo del saldo de la deuda externa en el marco de la Iniciativa para los PPME (o el cálculo del valor presente neto de la deuda externa, como se describe en la terminología de la Iniciativa)6 es la suma de todos los pagos futuros de las obligaciones de servicio (intereses y principal) de la deuda existente préstamo por préstamo, descontados a la tasa de interés de mercado (la tasa de interés comer-cial de referencia de la OCDE). De manera que para los préstamos en condiciones concesionarias, el cálculo da como resultado un valor presente de la deuda inferior a su valor nominal, porque la tasa de interés que se aplica al préstamo es inferior a la de mercado. Para el cálculo del saldo de la deuda externa en el punto de decisión se emplean los datos efectivos de fin de período más recientes de los que se dispone, medidos después de suponer una operación hipotética sobre el saldo de la deuda del Club de París en las condiciones de Nápoles (una reducción del 67% de la deuda reprogramable) y un tratamiento similar por parte de otros acreedores bilaterales y comerciales.

Distribución de la carga entre acreedores y suministro de asistencia

8. Uno de los principios rectores de la Iniciativa es la participación amplia y equitativa de todos los acreedores (multilaterales, bilaterales oficiales y comerciales) para suministrar la asistencia suficiente que le permita al país lograr la viabilidad de la deuda. En el caso del Club de París, esto en general supone una operación sobre el saldo de la deuda con una reducción de hasta el 90% del valor presente de todos los títulos de crédito reprogramables. Se le exige al país que procure un tratamiento por lo menos similar de otros acreedores bilaterales oficiales y comerciales.

9. Los acreedores multilaterales toman medidas proporcionales a las de los acreedores bilaterales para reducir el valor presente de sus títulos de crédito frente al país. Cada institución multilateral escoge el mecanismo para suministrar la asistencia que le corresponde (en proporción a su participación en el valor presente de los títulos de crédito multilaterales en el punto de decisión). La contribución del FMI cobra la forma de donaciones financiadas con los recursos del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP)7 y se destina únicamente a cumplir las obligaciones de servicio de la deuda contraída con el FMI. La Unión Europea suministra donaciones.

10. El Banco Mundial se compromete a actuar después de que el país haya llegado al punto de decisión—por medio del uso selectivo de donaciones y asignaciones de la AIF—y en el punto de culminación. El principal vehículo para la participación del Banco Mundial, junto con algunos otros acreedores multilaterales, es el Fondo Fiduciario para los PPME. Este fondo otorga alivio a los países que reúnen los requisitos sobre la deuda contraída con instituciones multilaterales participantes y está administrado por la AIF, con contribuciones de los acreedores multilaterales y donantes bilaterales que participan. Para conceder alivio de la deuda contraída con la AIF, el Banco Mundial efectúa transferencias del ingreso neto y superávit del BIRF al Fondo Fiduciario para los PPME.

11. La deuda contratada con acreedores multilaterales y bilaterales, que puede acogerse a la Iniciativa para los PPME, se limita a la deuda pública y con garantía pública, es decir, las obligaciones externas de un deudor público, incluidos los órganos públicos del gobierno nacional y órganos autónomos, y las obligaciones externas de un deudor privado cuyo reembolso está garantizado por una entidad pública. La deuda comprende:

  • Toda la deuda externa a mediano y largo plazo del gobierno y con garantía pública.

  • La deuda a corto plazo8 solo si ha incurrido desde hace mucho tiempo en atrasos.

  • La deuda de empresas públicas definidas como “con una participación del gobierno de por lo menos el 50%”.

  • La deuda de las empresas públicas que se privatizan, si la deuda sigue correspondiendo al gobierno.

Tratamiento de los atrasos

12. Los países que procuran asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME deberán esforzarse para eliminar o reducir los atrasos existentes y evitar que se acumulen nuevos atrasos de pagos al exterior. Se prevé la liquidación de todos los atrasos frente a acreedores multilaterales, o su inclusión en un acuerdo sobre un cronograma de liquidación antes de llegar al punto de decisión. No obstante, la liquidación de esos atrasos tiene que ser compatible con las limitaciones de financiamiento del país. A su vez, la concesionalidad que otorgan los bancos multilaterales en las operaciones de liquidación de atrasos puede contar como parte de la asistencia que exige la Iniciativa, atendiendo a las peculiaridades de cada caso.

Análisis de viabilidad de la deuda

13. Este tipo de análisis es fundamental en la labor de la Iniciativa para los PPME. Es preparado en forma conjunta por tres partes: las autoridades del país, el Banco Mundial y el FMI y, en su caso, los bancos regionales de desarrollo pertinentes, como el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo. En el gráfico A5.2 se ilustra en forma de diagrama el proceso del análisis de viabilidad de la deuda.

Gráfico A5.2.Pasos a seguir en el análisis de viabilidad de la deuda

Proceso del análisis de viabilidad de la deuda

14. Como parte de los preparativos para las deliberaciones sobre el punto de decisión se efectúa un análisis de viabilidad de la deuda con el objeto de determinar cuál es la situación actual de la deuda externa del país. Esto es esencialmente una proyección de la balanza de pagos a mediano plazo, en la que se evalúan la carga de la deuda del país y su capacidad para cumplir con las obligaciones de servicio. Si los coeficientes de deuda externa del país se ubican por encima de las metas establecidas después de aplicar los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda, se considera la posibilidad de ofrecer asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME.

15. El análisis se realiza sobre la base del saldo de la deuda y de las proyecciones de flujos. Toda la información debe obtenerse préstamo por préstamo, desglosada por acreedor y por moneda. El saldo de la deuda es el monto pendiente al finalizar el último ejercicio fiscal o año calendario disponible, según el que utilice el país. Las proyecciones de flujos financieros consisten en pagos de amortización previstos, desembolsos en relación con la deuda existente y nuevos préstamos.

16. Se espera que los países que procuran asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME concilien plenamente todos los datos sobre la deuda para cada préstamo con los registros de los acreedores antes del punto de decisión9. El proceso de conciliación se refiere a los saldos y flujos. Si se amortiza un préstamo según el cronograma original (si no se hacen ajustes tales como reprogramaciones, condonaciones, anulaciones, compromisos suplementarios, atrasos ni pagos anticipados), los flujos periódicos dependen principalmente de los términos originales del préstamo. Habrá que tomar en cuenta cualquier ajuste que se haya efectuado al monto del préstamo, como la cancelación parcial contable o la reprogramación, para poder acordar un servicio de la deuda conciliado y, por extensión, el valor presente de la deuda. En el cuadro A5.1 se presenta la información que necesita el compilador de un PPME.

Cuadro A5.1.Datos que necesita el compilador de un PPME
Información general
—Deudor
—Tipo de deudor (banco central, empresa pública, etc.)
—Acreedor
—Tipo de acreedor (oficial, bilateral, banco comercial)
—Identificación del préstamo del deudor
—Identificación del préstamo del acreedor
—Nombre del proyecto
—Tipo de préstamo (crédito de proveedores, crédito
a la exportación, etc.)
—Fecha de la firma
—Monto comprometido y moneda de denominación del préstamo
—Monto desembolsado
—Primera y última fechas de amortización
—Período de gracia
—Vencimiento
—Tasa de interés y otros cargos (tasa de interés fija o variable)
—Multas por atrasos
—Cronograma de reembolso (cuotas iguales, anualidades, etc.)
—Fecha límite
—Elemento de donación
—Identificación de préstamos de AOD
Al final del período
—Saldo de la deuda
—Atrasos de pagos del principal (préstamo por préstamo)
—Atrasos de pagos de intereses
—Tipos de cambio al final del período y tipo de cambio promedio del año
—TICR promedio a seis meses
Desembolsos
—Deuda “en trámite”
—Deuda nueva
Datos macroeconómicos
—Producto interno bruto
—Balanza de pagos
—Estadísticas de las finanzas públicas
Nota: AOD = asistencia oficial para el desarrollo;TICR = tasa de interés comercial de referencia (OCDE).
Nota: AOD = asistencia oficial para el desarrollo;TICR = tasa de interés comercial de referencia (OCDE).

17. Es necesario evaluar la congruencia de los datos sobre saldos y flujos de la deuda existente, para lo cual el compilador podrá valerse de ecuaciones sencillas, tales como:

  • La suma de los reembolsos futuros del principal del préstamo es igual a la deuda pendiente (suponiendo que no se acumulan costos por concepto de intereses).

  • La suma de los desembolsos futuros del principal del préstamo es igual al saldo no desembolsado.

  • Para las proyecciones de intereses, pueden verificarse los errores importantes calculando la tasa de interés implícita (interés t/saldo de la deuda t–1) para un año de referencia y comparándola con la tasa de interés registrada en los términos originales. Para cada préstamo existe un cargo por intereses que se va reduciendo paulatinamente a medida que transcurren los años y se reduce el saldo de la deuda con cada amortización.

18. Con respecto a los nuevos préstamos, dados ciertos supuestos básicos, se proyecta la brecha de financiamiento prevista de la balanza de pagos. Esto corresponde al escenario de referencia. Habrá que hacer supuestos sobre la manera en que se va a cubrir la brecha: por medio de donaciones, préstamos concesionarios o préstamos comerciales. Puede suponerse que los términos de los préstamos destinados a cubrir brechas de financiamiento son los mismos que los de los nuevos desembolsos, o que pueden variar según la evaluación de la disposición para llenar la brecha de financiamiento, si es posible hacer esa evaluación. Por ejemplo, puede introducirse en el marco del análisis de viabilidad nuevos préstamos para financiar la brecha, como dos préstamos separados para cada año. Podría suponerse que se dispondría del primero en las condiciones de la AIF, y el resto se otorgaría en condiciones menos concesionarias, pero de todas maneras favorables.

19. Los cargos por intereses de los nuevos préstamos ingresan a las corrientes de servicio de la deuda en un período de seis meses a un año después de que se supone que fueron comprometidos, y los reembolsos del principal son pagaderos después de concluido el período de gracia. De manera que se establece la brecha de financiamiento de la balanza de pagos para cada año y todos los nuevos empréstitos resultantes se retroalimentan al análisis de viabilidad como un nuevo préstamo. Por consiguiente, se obtienen datos de la balanza de pagos y del análisis de viabilidad en forma interactiva durante el período de la proyección, tomándose en cuenta los nuevos flujos de servicio de la deuda al calcular el valor presente10 y los indicadores de servicio de la deuda que se presentan en el documento del punto de decisión. Este documento constituye la base para las decisiones de los Directorios del Banco Mundial y del FMI sobre la habilitación del país y el monto de asistencia que necesita.

20. Se realiza además un análisis de sensibilidad. En el documento del punto de decisión se incluyen los resultados de distintos escenarios macroeconómicos posibles, lo que ofrece una evaluación cuantitativa del impacto de los riesgos de que no se cumplan las proyecciones del escenario de referencia de la balanza de pagos. Se aplican supuestos modificados a variables del sector externo, como precios internacionales y volúmenes de exportación, y disponibilidad y términos de las partidas de financiamiento de la balanza de pagos. Toda modificación a un supuesto puede tener numerosos efectos directos y secundarios en las proyecciones de balanza de pagos y en todo el marco macroeconómico. En principio, existen dos maneras de reflejar el impacto de la conmoción prevista. La primera sería captar únicamente el efecto directo inmediato de todo embate adverso sobre la balanza de pagos, reflejado en asientos de crédito más bajos o asientos de débito más altos junto con una brecha de financiamiento adicional más alta. Esta brecha quedaría cubierta por los nuevos préstamos, lo que a su vez elevaría los coeficientes de deuda. Normalmente se prefiere este enfoque para los escenarios alternativos de los PPME.

21. Otro enfoque tiene en cuenta efectos secundarios, como un crecimiento económico más lento, lo que suele amortiguar el incremento inicial de la brecha de financiamiento. Por ejemplo, una merma significativa de las exportaciones de café elevaría, en primer lugar, la brecha de financiamiento de la balanza de pagos. No obstante, también daría lugar a un crecimiento más lento del PIB y a una demanda más baja de importaciones, lo que parcialmente compensaría el incremento inicial de la brecha de financiamiento. Sin embargo, este enfoque se aplica únicamente a los casos en que el primero entrañe resultados muy poco realistas.

Supuestos de tasa de interés y de moneda en el análisis de viabilidad de la deuda

22. Las tasas de descuento de interés comercial de referencia específicas de cada moneda que se emplean en el análisis de viabilidad para calcular el valor presente de la deuda externa son promedios correspondientes al período de seis meses que precede a la fecha de referencia. En el caso de las monedas para las cuales no se dispone de tasas de interés comercial de referencia pero que tienen una paridad con otra moneda, como el dólar de EE.UU., se utiliza la tasa correspondiente a esta última. Si no existe un acuerdo cambiario, o en el caso de las unidades de cuenta que emplean distintas instituciones multilaterales, deberá aplicarse también la tasa de los DEG.

23. Los componentes en distintas monedas del valor presente de la deuda externa se convierten a dólares de EE.UU. usando los tipos de cambio efectivos de fin de período—la misma fecha que la de referencia para el saldo de la deuda externa bruta. Estas tasas se aplican a los cálculos de año base y a las proyecciones. La conversión de los pagos de servicio de la deuda en el numerador del coeficiente de servicio de la deuda se efectúa con base en los tipos de cambio promedio, empleando tasas efectivas para fechas pasadas y, para fechas futuras, las proyecciones del FMI consignadas en Perspectivas de la economía mundial.

24. A efectos de determinar si un país satisface los criterios fiscal y de apertura, los datos de ingresos del gobierno central y del PIB empleados en la razón ingresos/PIB (promedio trienal) en el punto de decisión se convierten a dólares de EE.UU. con base en los tipos de cambio promedio efectivos en cada uno de los tres años. El ingreso proyectado del gobierno central que se utiliza para determinar el VPN de la razón deuda/ingresos en el punto de culminación se convierte aplicando el tipo de cambio más reciente de fin de período del que se disponga en el punto de decisión.

En el período de transición, como las autoridades necesitan tiempo para el proceso participativo de preparación del DELP, los países pueden llegar a su punto de decisión con un DELP provisional, que establezca el compromiso del gobierno y los planes para elaborar el DELP definitivo.

Como, por ejemplo, una operación sobre el saldo de la deuda del Club de París en las condiciones de Nápoles, que significa una reducción del valor presente del 67% y una acción al menos similar por parte de acreedores bilaterales. En el cuadro 8.2 del capítulo 8 se presenta la evolución de las condiciones de reprogramación del Club de París.

El denominador “exportaciones” se deriva del análisis retrospectivo del promedio trienal de las exportaciones de bienes y servicios (según la definición del MBP5) con respecto a los datos más actualizados de los que se dispondrá en el punto de decisión. El denominador “ingreso fiscal”, si se utiliza, es la cifra más reciente de fin del período, y se define como el ingreso del gobierno central (excluidas las donaciones).

En general, se prevé que los acreedores bilaterales y comerciales reprogramen las obligaciones que van venciendo. Existen límites a la asistencia máxima que el FMI y el Banco Mundial pueden otorgar durante el período transitorio.

Se identifican varios elementos clave que representarían adecuadamente el avance general en materia macroeconómica, estructural y social, y que se traducirían en crecimiento duradero, viabilidad de la deuda y reducción de la pobreza.

Si bien se utiliza comúnmente la expresión valor presente neto, con frecuencia sería más exacto describir el cálculo como valor presente (descontando los pagos futuros de intereses y principal a una determinada tasa de interés); éste es el enfoque que se adopta en la Guía.

El SCLP está a disposición de los países que tienen problemas prolongados de balanza de pagos y reúnen los requisitos para obtener préstamos en condiciones concesionarias de la Asociación Internacional de Fomento (AIF). Antes de noviembre de 1999, el SCLP se conocía con el nombre de servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE).

La deuda que tiene un vencimiento original de un año o menos.

Los datos del documento preliminar de la Iniciativa para los PPME pueden basarse en una conciliación parcial.

El servicio de la deuda por los préstamos nuevos no afectó el saldo de la deuda externa en el año de referencia empleado para el cálculo de la asistencia en el punto de decisión.

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