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Appendice V. Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et analyse de viabilité de la dette

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2003
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1. L’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (initiative PPTE) est une initiative majeure, de grande conséquence pour le suivi de la situation d’endettement extérieur. Son objectif est de ramener la dette extérieure de certains pays à faible revenu à un niveau tolérable. Autrement dit, à un niveau leur permettant de s’acquitter en totalité de leurs obligations présentes et futures au titre du service de leur dette sans recourir au rééchelonnement de celle-ci ou à l’accumulation d’arriérés et sans compromettre la croissance de leur économie. Pour cela, une évaluation correcte de leur dette extérieure s’impose. Le présent appendice contient une description de l’initiative PPTE et de l’analyse de viabilité de la dette (AVD), élément fondamental de cette initiative.

Initiative PPTE

Origine et description de l’initiative PPTE

2. Dans la seconde moitié des années 90, il a été reconnu, par les créanciers officiels en particulier, que la situation d’endettement extérieur d’un certain nombre de pays à faible revenu devenait extrêmement difficile. Pour ces pays, même l’arsenal complet des mécanismes classiques de rééchelonnement et de réduction de la dette — allié à des apports continus de financements concessionnels et à la poursuite d’une politique économique saine — ne suffirait pas à ramener leur dette extérieure à un niveau soutenable dans des délais raisonnables et sans le bénéfice d’un complément d’aide extérieure. L’initiative PPTE est un cadre d’action exhaustif, intégré et coordonné mis au point conjointement par le FMI et la Banque mondiale pour résoudre les problèmes d’endettement extérieur des PPTE. Ce cadre a été adopté en septembre 1996 après avoir reçu l’aval du Comité intérimaire du FMI et du Comité du développement de la Banque mondiale. À l’issue d’un examen approfondi amorcé au début de 1999, l’initiative a été renforcée en septembre 1999 afin d’offrir à un plus grand nombre de pays la possibilité de bénéficier d’un allégement plus rapide et plus important, et de resserrer les liens entre l’allégement de la dette, la lutte contre la pauvreté et la politique sociale.

3. L’initiative a pour but de permettre aux PPTE qui ont de bons antécédents en matière d’ajustement et de réforme économiques de ramener leur dette à un niveau tolérable à moyen terme. Elle repose avant tout sur la persévérance du pays dans l’effort d’ajustement macroéconomique et structurel et de réforme sociale axé sur la réduction de la pauvreté. En conséquence, tous les pays qui demandent à bénéficier d’une aide au titre de l’initiative PPTE doivent 1) avoir adopté, à l’issue d’un vaste processus participatif, un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) à leur arrivée au point de décision (voir ci-après) et 2) avoir progressé dans la mise en œuvre de cette stratégie pendant un an au moins avant de parvenir au point d’achèvement (voir ci-après)1. Cet effort a pour complément l’engagement pris par la communauté financière internationale d’apporter une solution globale et concertée au problème d’endettement extérieur du pays. En effet, l’initiative requiert la participation de tous les créanciers — bilatéraux, multilatéraux et commerciaux.

Critères d’admissibilité et structure de l’initiative PPTE

4. Pour recevoir une aide au titre de l’initiative PPTE, les pays doivent à la fois y être admissibles et se trouver dans une situation d’endettement extérieur insoutenable. Pour être admissible à l’initiative, un pays doit remplir à un ensemble de critères. En particulier, il doit:

  • être admissible à une aide concessionnelle du FMI et de la Banque mondiale;

  • avoir un degré d’endettement insoutenable, hors du champ des mécanismes classiques d’allégement2;

  • établir de bons antécédents dans la mise en œuvre de réformes et de politiques économiques saines au moyen de programmes soutenus par le FMI et la Banque mondiale.

5. On détermine si la situation d’endettement extérieur d’un pays est soutenable en comparant les résultats d’une analyse exhaustive de la viabilité de la dette, prêt par prêt, établie d’un commun accord avec les autorités et les créanciers, aux objectifs retenus dans le cadre de l’initiative. Au moment de la rédaction du présent ouvrage, ces objectifs étaient fixés à 150 % pour le ratio valeur actualisée de la dette/exportations et à 15 % pour le ratio service de la dette/exportations. Dans le cas des économies très ouvertes (avec un ratio exportations/PIB d’au moins 30 %) dont la dette représente une lourde charge pour le budget en dépit d’un effort vigoureux d’accroissement des recettes (se traduisant par un ratio recettes budgétaires/PIB d’au moins 15 %), l’objectif retenu pour le ratio valeur actualisée de la dette/exportations peut être abaissé à un niveau inférieur à 150 % et le ratio valeur actualisée de la dette/recettes budgétaire est alors fixé à 250 % au point de décision3.

6. Les Conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale déterminent si le pays a besoin d’une aide au titre de l’initiative et s’engagent à lui fournir cette aide au point de décision. Ces institutions, de même que d’autres créanciers, commencent en outre à lui apporter une partie de cette aide entre le point de décision et le point d’achèvement (allégement transitoire)4. L’aide est fournie irrévocablement par tous les créanciers au point d’achèvement (ou avant ce stade), sous réserve, comme précédemment indiqué, de l’application d’un ensemble de réformes structurelles clés préalablement convenues5. Aussi les pays sont-ils incités à exécuter rapidement les réformes et à en établir eux-mêmes le calendrier. Le processus est schématisé sous forme de diagramme à la figure A5.1.

Figure A5.1.Initiative renforcée en faveur des PPTE: diagramme des flux

1Étant entendu qu’une certaine souplesse peut s’imposer dans des cas exceptionnels.

Calcul de l’aide globale

7. L’aide au titre de l’Initiative PPTE est égale à la réduction de la valeur actualisée qui est nécessaire pour ramener la dette extérieure, au point de décision, au niveau fixé comme objectif dans le cadre de l’initiative. L’aide totale est égale à l’assistance fournie au point d’achèvement plus l’allégement transitoire. Dans le cadre de l’initiative PPTE, l’endettement extérieur (ou la valeur actualisée nette de la dette extérieure, d’après la terminologie applicable à l’Initiative6) est égal à la somme de toutes les obligations futures (intérêts et principal) au titre du service de la dette existante, prêt par prêt, actualisée au taux d’intérêt du marché (taux d’intérêt commercial de référence (TICR) de l’OCDE). Ainsi, pour les prêts concessionnels, la valeur actualisée nette obtenue est inférieure à la valeur nominale de la dette, car le taux d’intérêt sur le prêt est plus faible que celui du marché. L’endettement extérieur au point de décision est calculé à l’aide des données effectives de fin de période les plus récentes, sur la base de l’hypothèse que le Club de Paris consente à une opération sur le stock de la dette aux termes de Naples (réduction de 67 % de la dette éligible) et qu’un traitement comparable est accordé par les autres créanciers bilatéraux officiels et les créanciers commerciaux.

Partage de la charge entre les créanciers et apport de l’aide

8. L’un des principes directeurs de l’initiative est une participation large et équitable de tous les créanciers, qu’il s’agisse de créanciers multilatéraux, bilatéraux officiels ou commerciaux, à l’apport d’une aide qui soit suffisante pour permettre au pays de ramener sa dette à un niveau soutenable. Pour le Club de Paris, cette participation consiste généralement en une opération sur le stock de la dette comportant une réduction maximale de 90 % de la valeur actualisée des créances éligibles. Le pays doit chercher à obtenir des conditions au moins comparables de ses autres créanciers bilatéraux officiels et de ses créanciers commerciaux.

9. Les créanciers multilatéraux s’emploient à réduire la valeur actualisée de leurs créances sur le pays dans la même proportion que les créanciers bilatéraux. Chaque institution multilatérale choisit le moyen par lequel il apportera sa contribution (calculée en proportion de sa part de la valeur actualisée des créances multilatérales au point de décision); celle du FMI prend la forme de dons financés sur les ressources de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC)7 et n’est utilisée que pour le règlement des obligations au titre du service de la dette envers lui. L’Union européenne opte pour l’octroi de dons.

10. La Banque mondiale s’est engagée à intervenir après le point de décision — par utilisation sélective des dons et allocations de l’IDA — et au point d’achèvement. Le principal vecteur de la participation de la Banque, ainsi que d’autres créanciers multilatéraux, est le Fonds fiduciaire PPTE. Ce Fonds, qui est administré par l’IDA, accorde aux pays admissibles un allégement de leur dette envers les créanciers multilatéraux participants et reçoit des contributions de ceux-ci ainsi que des donateurs bilatéraux. L’allégement de la dette envers l’IDA est assuré par des transferts opérés sur le revenu net et l’excédent de la BIRD en faveur du Fonds fiduciaire PPTE.

11. La dette à l’égard des créanciers multilatéraux ou bilatéraux, qui entre dans le cadre de l’initiative PPTE, se limite à la dette contractée ou garantie par l’État, c’est-à-dire aux obligations extérieures d’un débiteur public, notamment du gouvernement du pays et d’organismes publics autonomes, et aux obligations extérieures d’un débiteur privé dont le remboursement est garanti par une entité publique. Cet ensemble recouvre:

  • la totalité de la dette extérieure à moyen et à long terme contractée ou garantie par l’État;

  • la dette à court terme8, seulement si elle est depuis longtemps en arriérés;

  • la dette des entreprises publiques qui «appartiennent dans une proportion d’au moins 50 % à l’État»;

  • la dette des entreprises publiques en voie de privatisation, si la dette demeure la responsabilité de l’État.

Traitement des arriérés

12. Les pays qui sollicitent une aide au titre de l’initiative PPTE doivent chercher à éliminer ou à réduire les arriérés existants et à éviter l’accumulation de nouveaux arriérés de paiements extérieurs. Tous leurs arriérés envers les créanciers multilatéraux doivent être éliminés ou inclus dans un accord sur l’échéancier y afférent avant que le point de décision ne soit atteint. Cependant, l’élimination de ces arriérés doit s’opérer en fonction des contraintes de financement du pays. En outre, la concessionnalité accordée par les banques multilatérales dans les opérations de règlement des arriérés peut être comptée au cas par cas dans leur contribution à l’initiative.

Analyse de viabilité de la dette (AVD)

13. Les AVD sont essentielles au fonctionnement de l’initiative PPTE. Elles sont préparées conjointement, sur une base tripartite, par les autorités nationales, la Banque mondiale et le FMI avec la participation, le cas échéant, des banques régionales de développement intéressées, comme la Banque africaine de développement et la Banque interaméricaine de développement. Le processus d’AVD est schématisé à la figure A5.2.

Figure A5.2.Démarche à suivre pour réaliser une analyse de viabilité de la dette (AVD)

Processus d’AVD

14. Dans le cadre de la préparation des entretiens qui auront lieu au point de décision, une AVD est effectuée pour déterminer la situation d’endettement extérieur du pays à ce moment-là. Il s’agit essentiellement de projections de balance des paiements à moyen terme qui servent à évaluer la charge de la dette du pays et sa capacité d’en assurer le service. Si les ratios d’endettement extérieur pour ce pays se situent à un niveau supérieur aux objectifs correspondants après application des mécanismes classiques d’allégement de la dette, une aide au titre de l’initiative PPTE est envisagée.

15. L’AVD repose sur des projections du stock de la dette et des flux correspondants. Toutes les informations obtenues doivent être ventilées par prêt et désagrégées par créancier et par monnaie. Le stock de la dette est son encours à la fin de l’exercice ou de l’année civile pour laquelle les données les plus récentes sont disponibles, selon la base de comptabilisation adoptée par le pays. Les projections des flux financiers ont trait aux paiements d’amortissement, décaissements au titre de la dette existante et nouveaux prêts.

16. Il est attendu des pays sollicitant une aide au titre de l’initiative PPTE qu’ils procèdent, avant de parvenir au point de décision, à un rapprochement intégral de toutes les données sur leur dette, ventilées par prêt, avec celles des facturations de leurs créanciers9. Le rapprochement porte sur les encours et les flux. Si un prêt est amorti sur la base de son échéance initiale, c’est-à-dire sans ajustements sous forme de rééchelonnements, remises de dettes, engagements supplémentaires, arriérés ou paiements anticipés, les flux périodiques dépendent principalement des modalités initiales du prêt. Tout ajustement du montant du prêt résultant, par exemple, d’annulation de dette ou de rééchelonnements doit être pris en compte pour qu’il y ait agrément sur le total rapproché du service de la dette et, par extension, sur la valeur actualisée de la dette. Les informations dont le statisticien d’un PPTE a besoin sont indiquées au tableau A5.1.

Tableau A5.1.Données nécessaires au statisticien d’un PPTE
Information d’ordre général
— Débiteur
— Type de débiteur (banque centrale, entreprises publiques, etc.)
— Créancier
— Type de créancier (créanciers officiels, créanciers bilatéraux, banques commerciales)
— Identification des prêts par les débiteurs
— Identification des prêts par les créanciers
— Titre du projet
— Type de prêt (crédits-fournisseurs, crédits à l’exportation, etc.)
— Date de signature
— Montant engagé et monnaie de libellé du prêt
— Montant décaissé
— Première et dernière dates d’amortissement
— Période de grâce
— Échéance
— Taux d’intérêt et autres charges (taux d’intérêt fixe ou variable)
— Pénalité sur arriérés
— Échéancier (versements échelonnés de même montant, annuités, etc.)
— Date butoir
— Élément de libéralité
— Identification des prêts APD
Informations de fin de période
— Stock de la dette
— Arriérés au titre du principal (prêt par prêt)
— Arriérés au titre des intérêts
— Taux de change de fin de période et taux de change moyen pour l’année
— Moyennes des TICR sur six mois
Décaissements
— Dette «sous dossier»
— Nouvelle dette
Données macroéconomiques
— Produit intérieur brut
— Balance des paiements
— Statistiques de finances publiques
Note: APD, Aide publique au développement; TICR, Taux d’intérêt commercial de référence (OCDE).

17. Il faut évaluer la cohérence des données de stock et de flux sur la dette existante. Le statisticien peut le faire à l’aide d’équations simples, comme celles décrites ci-après:

  • la somme des remboursements futurs du principal est égale à l’encours de la dette (à supposer qu’il n’y a pas d’intérêts courus);

  • la somme des remboursements futurs du principal est égale au solde non décaissé;

  • en ce qui concerne les projections des intérêts, on pourrait vérifier s’il y a de grosses erreurs en calculant le taux d’intérêt implicite (intérêts t/stock de la dette t – 1) pour l’année de référence et en le comparant avec le taux d’intérêt inclus dans les modalités initiales. Pour chaque prêt, la charge d’intérêt diminue à mesure que les années passent et le stock de la dette se réduit avec chaque paiement d’amortissement.

18. Pour ce qui est des nouveaux prêts, les projections du déficit de financement attendu de la balance des paiements sont établies sur la base de certaines hypothèses. Il s’agit-là du scénario de référence. Il faut ensuite formuler des hypothèses sur la manière de combler ce déficit — par des dons, des prêts con-cessionnels ou des emprunts contractés aux conditions du marché. On peut supposer que les conditions de tout emprunt destiné à combler ce déficit correspondent à de nouvelles modalités de décaissement, ou qu’elles peuvent varier selon l’évaluation de la détermination à combler le déficit de financement — si cette évaluation est possible. Par exemple, les nouveaux emprunts destinés à financer le déficit peuvent être inclus dans le cadre de l’AVD sous la forme de deux prêts distincts pour chaque année. On pourrait supposer que le premier est accordé aux conditions de l’IDA tandis que l’autre est assorti de conditions qui, tout en étant moins avantageuses, sont quand même concessionnelles.

19. Les charges d’intérêts sur les nouveaux emprunts sont incluses dans les données de flux sur le service de la dette six mois à un an après la date présumée de l’engagement correspondant, et les remboursements du principal deviennent exigibles six mois après la fin de la période de grâce. Le déficit de financement de la balance des paiements est ainsi calculé pour chaque année, et tout nouvel emprunt y afférent est incorporé dans l’AVD en tant que nouveau prêt. En conséquence, les données de balance des paiements et celles de l’AVD sont obtenues interactivement pour la période couverte par les projections, et les flux au titre du service de la nouvelle dette sont pris en compte dans le calcul de la valeur actualisée10 et des indicateurs du service de la dette qui sont présentés dans le document relatif au point de décision. C’est sur ce document que les Conseils de l’IDA et du FMI se fondent pour décider de l’admissibilité du pays et du montant de l’aide à lui accorder.

20. Il est procédé en outre à une analyse de sensibilité — le document relatif au point de décision présente les résultats de divers scénarios macroéconomiques et fournit ainsi une évaluation quantitative de l’effet qu’aurait la concrétisation du risque d’une dégradation de la situation sur le scénario de référence de la balance des paiements. Des modifications sont apportées aux hypothèses qui sous-tendent les variables du secteur extérieur, telles que les cours mondiaux et le volume des échanges, et la disponibilité des éléments de financement de la balance des paiements et les conditions dont ils sont assortis. La modification d’une hypothèse peut avoir de nombreux effets directs et indirects sur les projections de balance des paiements et l’ensemble du cadre macroéconomique. En principe, il y a deux manières de rendre compte de l’effet du choc envisagé. La première consisterait à tenir compte seulement de l’effet direct immédiat de tout choc subi par la balance des paiements, c’est-à-dire à réduire les montants passés au crédit et à accroître ceux qui sont portés au débit ainsi que le déficit de financement additionnel. Celui-ci serait ensuite couvert par de nouveaux emprunts, lesquels entraîneraient à leur tour une augmentation des ratios d’endettement. C’est cette approche qui est normalement préférée pour les divers scénarios établis dans le cadre de l’initiative PPTE.

21. L’autre approche consisterait à tenir compte des effets indirects, comme le ralentissement de la croissance économique, lequel freinerait en général la hausse enregistrée en un premier temps par le déficit de financement. Par exemple, la perte des recettes des exportations de café aurait tout d’abord pour effet d’accroître le déficit de financement de la balance des paiements. Mais il entraînerait également un ralentissement de la croissance du PIB et une baisse de la demande d’importations, ce qui compenserait en partie la hausse initiale du déficit de financement. Cependant, cette approche n’est appliquée que lorsque la précédente donne lieu à des résultats très irréalistes.

Taux d’intérêt et monnaies: hypothèses retenues dans l’AVD

22. Les TICR, qui diffèrent d’une monnaie à l’autre, sont les taux utilisés dans l’AVD pour le calcul de la valeur actualisée de la dette extérieure; il s’agit de moyennes sur les six mois précédant la date de référence. Dans le cas des monnaies pour lesquelles il n’y a pas de TICR, mais qui sont rattachées à une autre monnaie, comme le dollar EU, c’est le TICR de ce dernier qui est utilisé. En l’absence de régime de change, ou pour les unités de compte utilisées par diverses institutions internationales, c’est le taux du DTS qui doit être appliqué.

23. La valeur actualisée de la dette extérieure est convertie de la monnaie de libellé en dollars EU au taux de change en vigueur en fin de période — même date que la date de référence pour l’endettement extérieur brut. Ce taux est celui qui est appliqué aux calculs de l’année de base, ainsi qu’aux projections. Les paiements au titre du service de la dette figurant au numérateur du ratio du service de la dette sont convertis à un taux égal à la moyenne des taux de change effectifs pour les paiements passés et des taux de change issus des projections des Perspectives de l’économie mondiale pour les paiements futurs.

24. En vue de déterminer si un pays est admissible selon le critère budgétaire ou d’ouverture, les recettes de l’administration centrale et le PIB entrant dans le ratio recettes/PIB (moyenne sur trois ans) applicable au point de décision sont converties en dollars EU sur la base de la moyenne des taux de change effectifs pour chacune des trois années. Le montant prévu des recettes de l’administration centrale qui sert au calcul du ratio VAN de la dette/recettes au point d’achèvement est converti au dernier taux de change de fin de période disponible au point de décision.

Étant donné le temps que prend la préparation par les autorités nationales d’un DSRP selon un processus participatif, les pays peuvent, pendant une période transitoire, atteindre le point de décision sur la base d’un DSRP intérimaire, qui précise leur engagement de mettre au point un DSRP complet et leurs plans à cet effet.

Tels qu’une opération du Club de Paris sur le stock de la dette selon les termes de Naples (réduction de 67 % de la valeur actualisée de la dette et octroi par les créanciers bilatéraux de conditions au moins comparables). Le tableau 8.2 du chapitre 8 montre l’évolution des termes de rééchelonnement du Club de Paris.

Le montant des exportations figurant au dénominateur est égal à la moyenne des exportations de biens et services (définition du MBP5) sur les trois dernières années, divisée par les dernières données effectives disponibles au point de décision. S’il est pris comme dénominateur, le montant des recettes budgétaires est le montant effectif de fin de période le plus récent et correspond aux recettes de l’administration centrale (hors dons).

Il est généralement attendu des créanciers bilatéraux et des créanciers commerciaux qu’ils rééchelonnent les obligations arrivant à échéance. Des limites sont fixées à l’aide que le FMI et la Banque mondiale peuvent accorder pendant la période intérimaire.

Sont identifiés un certain nombre d’éléments clés ou seuils de déclenchement qui rendraient compte de façon adéquate du progrès global réalisé dans les domaines macroéconomique, structurel et social et seraient appelés à se traduire par une croissance durable, une dette soutenable et la réduction de la pauvreté.

Bien que l’expression valeur actualisée nette s’emploie couramment, il serait souvent plus correct de parler de valeur actualisée (somme des paiements futurs d’intérêts et de principal actualisée par un taux d’intérêt — et c’est cette approche qui est retenue dans le Guide.

La FRPC, ou son compte de fiducie, est accessible aux pays qui se heurtent à des difficultés de balance des paiements persistantes et qui sont admissibles à une aide concessionnelle de l’Association internationale de développement (IDA). La FRPC était connue avant novembre 1999 sous l’appellation de facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR).

Dette à échéance initiale égale ou inférieure à un an.

Les données du document préliminaire au titre de l’initiative PPTE pourraient être établies sur la base de données partiellement rapprochées.

Le service des nouveaux emprunts n’a pas eu d’effet sur la situation d’endettement extérieur pour l’année de référence utilisée dans le calcul de l’aide au point de décision.

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