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8. Maintenir la viabilité de l’endettement

Author(s):
Sanjeev Gupta, Robert Powell, and Yongzheng Yang
Published Date:
October 2006
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Tous les scénarios d’expansion de l’aide doivent être compatibles avec la viabilité de la dette publique et de la dette extérieure. Le surcroît d’aide peut avoir des répercussions non négligeables sur des évolutions macroéconomiques qui sont cruciales pour la dynamique de la dette dans le pays bénéficiaire. Les niveaux d’aide supérieurs influeront probablement sur le rythme de croissance du PIB, sur la situation budgétaire, sur les taux d’intérêt et sur la balance des paiements.

Une analyse actualisée de la viabilité de la dette peut être un élément indispensable du scénario d’expansion de l’aide.

Même si l’on présume que la totalité du financement supplémentaire inclus dans le scénario d’expansion de l’aide prendra la forme de dons extérieurs, la charge de la dette ne s’améliorera pas nécessairement au fil du temps, comparée au scénario de référence sous-jacent. Si, en outre, une partie de l’expansion consiste en un accroissement des financements par voie de prêts concessionnels ou en une hausse des emprunts intérieurs, une analyse actualisée de viabilité de la dette qui porte à la fois sur la dette extérieure et sur la dette publique totale devient un élément indispensable du scénario d’expansion de l’aide29.

L’analyse actualisée de viabilité de la dette devrait porter sur un horizon éloigné, par exemple vingt ans à compter de l’année de référence. Ce long cadre temporel est nécessaire parce que l’échéance (et, partant, les implications en termes de service de la dette) des nouveaux emprunts peut être éloignée, et le remboursement du principal des nouveaux emprunts pourrait accroître les obligations du service de la dette lorsque les flux d’aide seront ramenés à des niveaux plus normaux.

8.1. Évaluer la dynamique de la dette extérieure

Le plus difficile dans une analyse de la viabilité de la dette est d’évaluer l’incidence de l’expansion de l’aide sur les diverses variables macroéconomiques qui influent sur la dynamique de la dette d’un pays. Le graphique 1 décrit l’effet de l’accroissement de l’aide sur la dette extérieure. Comme indiqué dans d’autres sections du présent manuel, l’expansion de l’aide fera presque à coup sûr augmenter les importations d’un pays parallèlement à l’augmentation des dépenses financées par l’aide. Elle modifiera aussi, probablement, les exportations du pays, selon la manière dont les flux d’aide sont utilisés et leurs répercussions sur le taux de change (voir section 2.2). Si l’aide est utilisée pour renforcer la capacité de l’offre intérieure et pour diminuer les coûts de transport, par exemple, elle peut faire augmenter les exportations. Si, par contre, l’aide entraîne une appréciation du taux de change réel, elle pourrait réduire les perspectives d’exportation d’un pays par rapport au scénario de référence. Autrement dit, une appréciation du taux de change réel fera certes baisser directement à la fois le stock de la dette extérieure et le service de la dette exprimé en monnaie nationale, mais elle peut aussi réduire la disponibilité de devises pour le service de la dette. En revanche, une dépréciation du taux de change réel (suite, par exemple, à une diminution progressive de l’aide ou à un déclin soudain des flux d’aide) alourdira la charge de la dette étrangère exprimée en monnaie nationale, même si elle peut à terme doper les exportations.

Graphique 1.Incidence de l’expansion de l’aide sur la dette extérieure

8.2. Évaluer la viabilité de la dette budgétaire

L’expansion de l’aide risque aussi d’avoir de profondes retombées sur la dette budgétaire (extérieure et intérieure) totale par ses incidences sur les variables macroéconomiques essentielles (graphique 2). Plus précisément, l’expansion de l’aide devrait accélérer la croissance du PIB et, donc, produire davantage de recettes publiques. L’expansion de l’aide peut ou non modifier l’élasticité–revenu des recettes (la sensibilité des recettes fiscales aux changements du revenu), selon que des mesures d’accompagnement supplémentaires sont ou non appliquées. L’aide accrue peut aussi permettre aux pays dont la dette intérieure est jugée excessive de réduire leur ratio de la dette intérieure. Un changement du taux d’intérêt intérieur résultant de la nécessité de stériliser les flux d’aide accrus augmenterait également le coût du service de la dette intérieure.

Graphique 2.Incidence de l’expansion de l’aide sur la dette budgétaire

8.3. Garantir la viabilité de la dette

Si les projections initiales donnent à penser que la dette d’un pays deviendra insoutenable avec l’expansion de l’aide, ce pays peut s’efforcer de la rendre soutenable en recadrant la politique économique et, si possible, en modifiant la composition de l’aide (dons au lieu de prêts ou élément de libéralité plus important dans les nouveaux prêts). Il va de soi que le type d’ajustement requis variera d’un pays à l’autre en fonction des contraintes intérieures et de la flexibilité des ressources des bailleurs de fonds. Le but est toutefois de prévoir une stratégie d’emprunts (et de prêts) appropriée qui soit conforme aux exigences de l’expansion de l’aide, qui limite le risque de surendettement et qui s’appuie sur un cadre macroéconomique et des institutions de gestion de la dette solides30. Une stratégie d’endettement soutenable pour les pays qui bénéficient d’une expansion de l’aide consiste à maximiser la part concessionnelle du financement.

Une stratégie d’endettement soutenable pour les pays bénéficiaires d’une expansion de l’aide consiste à maximiser la part concessionnelle du financement extérieur.

Le FMI et la Banque mondiale ont défini un cadre normalisé pour la réalisation d’une analyse budgétaire de la viabilité de la dette en vue d’une expansion de l’aide31. Ce cadre se caractérise essentiellement par ses seuils de charge de la dette indicatifs et dépendants des politiques. Au-delà de ces seuils, la dette est jugée excessive. On considère que les pays qui ont des politiques et des institutions intérieures solides sont mieux en mesure que les autres de supporter la dette extérieure32.

Il convient que l’analyse externe de la viabilité de la dette utilise des indicateurs multiples. Comme le suggère le cadre FMI/Banque mondiale, ces indicateurs devraient inclure trois ratios rapportant la valeur actualisée nette (VAN) de la dette extérieure respectivement au PIB, aux exportations et aux recettes, et deux ratios rapportant le service de la dette aux exportations et aux recettes. Les ratios de la VAN de la dette indiquent les obligations futures du pays et les ratios du service de la dette indiquent les contraintes de liquidités possibles à terme.

Il se peut que la dette intérieure d’un pays ne soit pas viable même lorsque sa dette extérieure est inférieure au seuil de viabilité. Il peut donc être nécessaire de répéter les analyses de la viabilité tant de la dette extérieure que du déficit budgétaire afin de déterminer les ajustements appropriés à apporter à la politique économique et à la composition de l’aide. Ici aussi, la grille classique normalisée peut être utilisée pour faciliter l’analyse de la viabilité de la dette après réalisation des projections. Il faut aussi tenir compte des aspects suivants:

  • Dette des entreprises publiques: toute dette des entreprises publiques résultant d’activités quasi budgétaires et imposant à l’État un passif conditionnel devrait être prise en compte dans l’analyse, si les données le permettent. En pratique, cela exclut la dette des entreprises publiques à gestion commerciale33.
  • Dette intérieure nette ou dette intérieure brute: il est important d’examiner non seulement la dette due par un État mais aussi les actifs dont dispose cet État pour l’aider à régler ses obligations. Toutefois, si ces actifs sont illiquides aux fins du remboursement-de la dette, l’analyse de la viabilité de la dette devrait porter sur la-dette brute.
  • Risque de surendettement: l’analyse budgétaire de la viabilité de la dette devrait utiliser des indicateurs multiples pour montrer à la fois la capacité du gouvernement d’honorer ses obligations de dette et les problèmes de liquidités éventuels. Ces indicateurs peuvent être les ratios VAN de la dette/PIB et VAN de la dette/recettes, le ratio dette publique en devises/PIB, et le ratio service de la dette/recettes. Le dosage approprié de ces indicateurs dépend des aspects de la dette intérieure qui créent le plus grand risque de surendettement.

8.4. Renforcer le système de gestion de la dette

Le renforcement des institutions de gestion de la dette contribue à réduire le risque que l’expansion des financements amène un pays à s’endetter à l’excès. Dans un scénario d’expansion de l’aide centré sur les dons, il peut être tentant de permettre l’affaiblissement des institutions liées à la gestion de la dette. Les institutions de gestion de la dette diffèrent d’un pays à l’autre, mais leurs activités consistent généralement à formuler et à communiquer des politiques et des stratégies de gestion de la dette, à fournir des projections et des analyses pour aider à l’élaboration des politiques, à déployer des activités d’application des accords sur les modalités des prêts et à tenir des documents complets et à jour (Bangura, Kitabire, and Powell, 2000).

On ne peut laisser s’affaiblir les institutions de gestion de la dette en période d’expansion de l’aide.

Un système efficace de gestion de la dette comporte plusieurs composantes:

  • Toute dette publique ou à garantie publique doit être contractée selon des règles à la fois clairement comprises par tous les organismes publics et contrôlées de manière centralisée.
  • La législation doit stipuler clairement qui est habilité à contracter de nouveaux emprunts au nom de l’État et à quelles fins. Toute opération publique d’emprunt devrait idéalement être approuvée par le ministre des finances.
  • Le niveau de l’endettement privé non garanti est généralement faible dans les pays à faible revenu. Il n’empêche que cet endettement doit être, si possible, surveillé par l’administration centrale dans la mesure où le respect des obligations afférentes à cet endettement peut avoir d’importantes implications macroéconomiques. Dans les pays qui n’appliquent pas de contrôle des changes, les données relatives à l’endettement privé devront être obtenues à partir des livres des banques commerciales ou par voie d’enquêtes auprès des sociétés privées.

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