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7. Renforcer la gouvernance

Author(s):
Sanjeev Gupta, Robert Powell, and Yongzheng Yang
Published Date:
October 2006
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Il est de plus en plus largement admis qu’une bonne gouvernance est essentielle si l’on veut que les flux d’aide accrus soient efficaces pour promouvoir la croissance et réduire la pauvreté25. Les grands bailleurs de fonds ont réitéré cet argument récemment encore, lors du Sommet du Groupe des huit pays industriels à Gleneagles, en Écosse (Groupe des Huit, 2005). Le renforcement de la gouvernance rendra donc plus probable le décaissement effectif des flux d’aide promis dans le cadre des nouveaux programmes d’expansion de l’aide26.

7.1. Réduire la corruption

La recherche de rentes, comportement que l’on observe dans tous les pays, est plus omniprésente dans certains pays que dans d’autres. La corruption généralisée est généralement liée au fait que les droits de propriété sont mal garantis, que l’état de droit est défaillant et que les incitations à l’investissement productif sont insuffisantes, autant de facteurs qui, par eux-mêmes, nuisent à la croissance économique.

La réduction de la corruption peut renforcer la croissance et améliorer l’absorption de l’aide.

Ces dernières années, de multiples études ont été consacrées à la corrélation négative entre le niveau de corruption dans un pays et ses réalisations sociales et économiques. La corruption a particulièrement retenu l’attention. En effet, l’existence d’instruments de mesure de la corruption contribue à «quantifier» son ampleur et permet des comparaisons à l’échelle internationale. Beaucoup d’études utilisent les indices de corruption mis au point par Business International, International Country Risk Guide, et Transparency International. Deux séries d’indicateurs de la Banque mondiale occupent toutefois désormais le devant de la scène: les notations du Country Policy and Institutional Assessment (dont les informations sont publiques depuis 2005), et les indicateurs de six composantes de la gouvernance, de l’Institut de la Banque mondiale (qui couvrent la quasi-totalité des pays et sont disponibles semestriellement depuis 1996).

7.1.1. L’effet de la corruption sur la performance économique

Les travaux empiriques mettent en évidence l’impact négatif de la corruption sur la croissance, les finances publiques, la pauvreté, l’inégalité des revenus et les services sociaux. Le tableau A.2.9 de l’appendice résume certains des résultats27. On constate que la corruption ralentit la croissance parce qu’elle réduit l’investissement privé, attire les talents vers des activités improductives et encourage la mauvaise gestion des ressources naturelles. L’expérience de l’ex-Union soviétique et de l’Europe de l’Est indique que les réformes structurelles destinées à rationaliser le rôle de l’État, à laisser davantage le marché déterminer les prix et à créer un cadre réglementaire solide contribuent de manière directe et indirecte à la croissance en réduisant la fréquence de la corruption (Abed and Davoodi, 2002).

La corruption altère par ailleurs la composition des dépenses publiques en faveur des secteurs où il est plus facile de percevoir des pots-de-vin. En règle générale, la corruption détourne les dépenses de l’entretien et des réparations de routine, de l’éducation et de la santé au profit d’investissements publics excessifs et inefficaces et de l’augmentation des dépenses militaires28. Le capital humain et l’investissement sont de même pénalisés par la mauvaise gouvernance, ce qui limite l’impact des dépenses sociales sur la croissance. La corruption sous forme de détournement des fonds publics est cause non seulement de la médiocrité des indicateurs sociaux, mais aussi de la faiblesse des recettes, car elle contribue à l’évasion fiscale, à des exonérations fiscales indues et aux carences de l’administration des impôts (Ghura, 2002).

7.1.2. Des stratégies efficaces de lutte contre la corruption

Dans un pays où la gouvernance est défaillante, des mesures efficaces de lutte contre la corruption devraient renforcer l’effet de l’expansion de l’aide sur la croissance. En règle générale, les stratégies efficaces de lutte contre la corruption supposent l’existence d’un dispositif réel et efficace pour réfréner les instincts des individus à abuser de leur charge publique pour leur profit personnel. Les fonctionnaires doivent être conscients du fait que, s’ils abusent de leur charge, ils risquent fort d’être pris, condamnés et sanctionnés.

Le succès des stratégies de lutte contre la corruption dépend de la présence d’un moyen crédible pour empêcher l’abus des charges publiques.

De surcroît, la poursuite en justice des personnages de haut vol gravement corrompus est «un volet essentiel d’une stratégie de lutte contre la corruption, si l’on veut que les citoyens cyniques soient convaincus que les discours anticorruption ne sont pas de vaines paroles» (Klitgaard, Maclean-Abaroa, and Parris, 1999). Les organes indépendants de lutte contre la corruption peuvent avoir un rôle à jouer à cet égard. Leur travail doit être complété par un programme d’information permanente du public destiné à sensibiliser celui-ci aux effets négatifs de la corruption et par un système qui permette au public de signaler les actes de corruption sans crainte de représailles.

Il est vital, par ailleurs, de libéraliser et de réformer les institutions et les pratiques pour restreindre les possibilités de recherche de rentes et de corruption, et de renforcer les fonctions de vérification publique. Ces réformes renforcent également la mobilisation des recettes intérieures en signalant la capacité et la volonté des pouvoirs publics de rendre compte de la manière dont les recettes sont dépensées.

7.1.3. Briser le cercle de la mauvaise gouvernance

Il existe, au-delà de l’impact négatif sur la croissance, un cercle de mauvaise gouvernance qui s’autoalimente. Les citoyens exigent de moins en moins de leurs gouvernants si leurs demandes restent sans suite, et leurs attentes se réduisent. Il est important de rompre ce cercle dans le cadre de l’expansion de l’aide, même s’il est difficile de quantifier la contribution de cet effort à l’amélioration de la gouvernance.

7.2. Améliorer les systèmes de gestion des dépenses publiques

Des systèmes performants de gestion des dépenses publiques sont essentiels afin que les flux d’aide soient absorbés avec efficacité. Ils donnent aux bailleurs de fonds l’assurance que leurs ressources sont utilisées aux fins prévues tout en réduisant les coûts de transaction liés à la préparation des comptes demandés par les bailleurs de fonds. Ils améliorent aussi la gouvernance en assurant une plus grande efficacité et une meilleure transparence des dépenses publiques (y compris pour les citoyens). Enfin, ils aident les États à mettre en œuvre les scénarios d’expansion de l’aide en orientant les dépenses vers les domaines prioritaires.

La mise en place de systèmes performants de gestion des dépenses publiques n’est qu’un élément d’un effort plus vaste pour consolider les institutions budgétaires.

La plupart des systèmes de gestion des dépenses publiques des pays africains requièrent une profonde modernisation, et les bailleurs de fonds en ont fait une priorité. La Banque mondiale et le FMI ont évalué les systèmes de gestion des dépenses publiques dans les pays pauvres très endettés (PPTE) et ont conclu que ces systèmes nécessitaient une modernisation radicale dans 16 pays africains, une modernisation modérée dans 4 d’entre eux, et peu de modernisation dans deux pays seulement, ce qui tend à indiquer que les scénarios d’expansion de l’aide devront inclure des ressources destinées à renforcer les systèmes de gestion des dépenses publiques.

Outre la Banque mondiale et le FMI, plus de 50 organismes donateurs sont actifs dans cette région, et leur aide pourrait être sollicitée. La mise en place des systèmes de gestion des dépenses publiques performants n’est qu’une partie d’un effort plus vaste pour consolider les institutions budgétaires, que de nombreux bailleurs de fonds appuient actuellement. Les politiques visant à introduire une plus grande transparence, à renforcer les règles qui régissent les procédures budgétaires et l’obligation de rendre compte, et à élaborer des CDMT sont autant d’éléments qui s’inscrivent dans cet effort et peuvent donner aux bailleurs de fonds une assurance supplémentaire que l’aide accrue sera utilisée efficacement (Diamond, 2006). En République du Congo, par exemple, la publication récente des données budgétaires, des rapports vérifiés sur les activités pétrolières et des rapports de vérification externe des recettes publiques, des contrats pétroliers et d’autres données a transmis aux partenaires du développement du pays un puissant signal qui leur indique qu’un changement concerté du régime de gouvernement est en cours (Banque mondiale et FMI, 2005).

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