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5. Prévoir l’incidence de l’augmentation de l’aide sur la croissance économique

Author(s):
Sanjeev Gupta, Robert Powell, and Yongzheng Yang
Published Date:
October 2006
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5.1. La relation entre aide et croissance

Le débat sur l’efficacité de l’aide en tant que stimulant de la croissance est vieux de plusieurs années et, pourtant, une grande incertitude subsiste au sujet de la relation entre l’aide et la croissance. Certains chercheurs estiment qu’il n’existe aucun effet ou que cet effet est négatif. D’autres voient un effet positif, mais avec des retombées qui vont en diminuant. D’autres encore soutiennent que l’aide contribue à promouvoir la croissance dans certaines circonstances (lorsque les politiques du pays sont bonnes), mais pas dans d’autres.

Le scepticisme initial au sujet du rôle de l’aide dans la promotion de la croissance économique était motivé principalement par les effets dissuasifs de l’aide sur l’investissement et le développement du secteur privé (Bauer, 1972). Parmi les recherches empiriques qui ont suivi, certaines ont conclu qu’en réalité, il n’existait pas ou peu de relation entre l’aide et la croissance (Mosley, 1980; Singh, 1985). De même, Easterly (2001) met en doute les voies par lesquelles le modèle du «déficit financier» est censé favoriser la croissance, en particulier le point de savoir si les flux d’aide débouchent sur des niveaux supérieurs d’investissement et, partant, de croissance13. Certains éléments indiquent que, si l’aide peut lever certaines des contraintes que font peser la liquidité et les devises sur l’investissement, elle peut, en réalité, aggraver l’incitation à investir et risquer de financer davantage la consommation14.

Une grande incertitude subsiste au sujet de la relation entre l’aide et la croissance.

Un volet distinct mais apparenté de la littérature examine l’impact des flux d’aide sur le secteur des biens échangeables. Rajan et Subramanian (2005a) ont conclu récemment que les flux d’aide ont effectivement des effets nocifs sur la croissance, les salaires et le chômage dans les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre et dans celui des exportations. Leur modèle ne permet toutefois pas de formuler des conclusions quant au taux de croissance global.

L’efficacité de l’aide peut être affectée par le contexte général de la politique dans le pays bénéficiaire (Burnside and Dollar, 2000) et par la qualité de la gouvernance (Radelet, 2004). D’autres études ont examiné si l’incidence de l’aide est conditionnée par d’autres facteurs15.

5.1.1. L’incidence des différents types d’aide

Les différents types d’aide ont probablement des relations différentes avec la croissance, et toutes les formes d’aide ne visent pas à stimuler la croissance (Clemens, Radelet, and Bhavnani, 2004). On peut distinguer trois types d’aide:

  • l’aide fournie dans le contexte de catastrophes, de situations d’urgence et du secours humanitaire (par exemple, l’aide alimentaire), qui peut, en réalité, présenter une corrélation négative avec les taux de croissance observés dans la mesure où elle est souvent fournie lorsqu’un pays subit un choc négatif;

  • l’aide qui pourrait affecter la croissance mais, si c’est le cas, uniquement de manière indirecte et sur le long terme; font partie de cette catégorie l’aide destinée à arrêter la dégradation de l’environnement, l’aide visant à soutenir la réforme démocratique ou judiciaire, et certaines formes d’aide pour promouvoir la santé et l’éducation; toutes ces formes d’aide ne peuvent avoir d’effet sur la productivité de la main-d’œuvre qu’au bout de nombreuses années (Clemens, Radelet, and Bhavnani, 2004);

  • l’aide dont on pourrait raisonnablement escompter qu’elle affecterait la croissance dans des délais assez courts (quatre ans, par exemple), notamment l’aide pour la construction d’infrastructures (routes, irrigation, ports, électricité).

Il convient de classer les flux d’aide selon qu’ils sont 1) raisonnablement susceptibles de renforcer la croissance à court ou à moyen terme; 2) susceptibles de promouvoir la croissance à plus long terme; 3) destinés à soutenir des activités sans rapport direct avec la croissance.

5.1.2. Les effets de l’expansion de l’aide sur la croissance

Pour projeter l’incidence de l’expansion de l’aide sur les taux de croissance réels, on pourrait dès lors commencer par la manière dont l’aide sera dépensée et le contexte général dans lequel elle sera décaissée. Il est important de classer les flux d’aide prévus — et la hausse des dépenses budgétaires qui va de pair — selon qu’ils sont: 1) raisonnablement susceptibles de renforcer la croissance à court ou à moyen terme; 2) susceptibles de promouvoir la croissance à plus long terme; 3) destinés à soutenir des activités sans rapport direct avec la croissance.

Les études économétriques portant sur plusieurs pays, qui utilisent souvent des moyennes de taux de croissance sur cinq ou dix ans, peuvent ne pas fournir d’indications suffisantes en ce qui concerne l’incidence à court terme de la hausse des dépenses publiques sur la production dans les différents pays. En outre, la plupart des travaux empiriques qui concernent l’effet des dépenses sur la croissance donnent des estimations de l’impact moyen des modifications mineures des dépenses en proportion du PIB, ce qui peut ne pas donner une image directe des répercussions d’une expansion sensible de l’aide, dans lesquelles il faut davantage prendre en compte les rendements décroissants et d’autres goulets d’étranglement de l’offre.

Le lien entre les dépenses et la croissance est le reflet de produits intermédiaires qui sont soumis à des rendements décroissants, à des contraintes de l’offre ou à d’autres goulets d’étranglement.

5.2. Prise en compte des rendements décroissants et des limites de la capacité d’absorption

La projection de la réponse totale de la production aux dépenses publiques accrues requiert que l’on tienne compte des rendements décroissants des dépenses, du rythme de convergence de la production avec son nouvel état stable, et des contraintes et goulets d’étranglement de l’offre. Une notion sous-jacente est que le lien entre les dépenses et la croissance est le reflet de produits intermédiaires (notamment le capital éducation ou le capital santé, ou l’infrastructure publique), dont la production peut se heurter à des contraintes. Il est essentiel d’évaluer ces contraintes potentielles dans les différents secteurs si l’on veut établir une appréciation réaliste de l’incidence de l’expansion de l’aide.

Les informations sur l’ampleur des rendements décroissants et sur le rythme de convergence sont entourées d’une grande incertitude. On dispose d’orientations sur le coefficient de réponse initial mais, en ce qui concerne les dépenses publiques ou la production globale dans les pays à faible revenu, il existe peu de fonctions de production estimées qui pourraient éclairer le choix des paramètres de rendements décroissants et de convergence.

5.2.1. Paramètres de convergence

Les estimations des paramètres de convergence existantes sont des moyennes provenant d’études portant sur plusieurs pays et devraient être ajustées pays par pays pour tenir compte des circonstances locales et des hypothèses stratégiques. Toutes choses égales par ailleurs, les pays à faible revenu ont plus de marge pour rattraper les pays riches et devraient donc pouvoir maintenir pendant longtemps un rythme de croissance plus élevé que l’état stable. Cela dit, les études qui neutralisent les autres causes de croissance (par exemple, la solidité des institutions) semblent indiquer que bon nombre de pays à faible revenu pourraient déjà être proches de leur état stable. Par conséquent, la convergence en réponse à un changement de politique pourrait être plus rapide et l’impact à long terme de l’aide sur la croissance pourrait donc être voilé. Il s’ensuit que les mesures qui élèvent l’état stable du revenu, notamment le renforcement de la gouvernance et le développement des institutions, sont importantes, afin que la hausse des dépenses débouche sur une croissance soutenue.

5.2.2. Les rendements décroissants de l’aide

Le point de saturation de l’aide est le point où l’impact positif de l’aide est réduit à zéro. Ce point varie fortement selon les études. Les rendements décroissants de l’aide sont souvent représentés dans la littérature empirique en incluant une régression d’impact de l’aide d’une variable quadratique de la part de l’aide associée au terme linéaire courant. Clemens et Radelet (2003) résument huit de ces études établissant la relation entre la part de l’aide et la croissance par habitant. Toutes trouvent un coefficient négatif du terme quadratique de l’aide qui, lorsqu’il est combiné avec un coefficient positif du niveau de l’aide, implique que le rendement marginal de l’aide est initialement positif, mais diminue ensuite16. Les effets sur la croissance de la plupart des dépenses en faveur des secteurs sociaux, qui ont un impact à long terme sur la croissance, sont plus difficiles à estimer. En outre, toutes les estimations existantes du point de saturation sont tirées de données historiques, et les points de saturation pourraient se situer à des niveaux sensiblement plus élevés à l’avenir, en particulier si l’absorption de l’aide va de pair avec des améliorations du contexte général et de la gouvernance.

Le point de saturation de l’aide (où son impact positif se réduit à zéro) est plus élevé dans les pays où le contexte général de la politique économique est sain.

Certains éléments montrent que les points de saturation de l’aide et les capacités d’absorption des pays sont supérieurs là où le contexte général de la politique économique est sain17.

5.2.3. Pays sortant d’un conflit

L’enchaînement des étapes de l’aide et sa composition réclament une attention spéciale dans les pays sortant d’un conflit. Ces pays sont confrontés à des contraintes plus fortes que le bénéficiaire ordinaire d’une aide accrue: les institutions de base doivent être reconstruites avant que l’attention puisse se tourner vers la réalisation des OMD. Si cette reconstruction se déroule bien, la croissance peut repartir rapidement dans ces pays, parallèlement au rétablissement de l’État de droit et au retour des personnes déplacées. Dans ces circonstances, l’aide est efficace mais, pour être optimale, sa composition doit évoluer au fil du temps (Chauvet and Collier, 2004). En outre, le calendrier du décaissement de l’aide par les bailleurs de fonds est généralement mal choisi: l’aide décroît souvent au bout de trois à cinq ans, précisément au moment où la possibilité de développer les capacités et de diminuer durablement la pauvreté dans le pays est à son zénith (Collier and Hoeffler, 2004). Le montant d’aide recommandé pour les pays sortant d’un conflit est assez similaire au niveau d’un programme d’expansion. Cela semble indiquer qu’à l’issue de la première phase de la reconstruction, les lignes directrices énoncées dans le présent manuel sont directement applicables aux pays sortant d’un conflit.

Les défis de base que pose un accroissement de l’aide s’appliquent aux pays sortant d’un conflit, à l’issue de la phase initiale de reconstruction.

5.3. Sauvegarder l’épargne et l’investissement privés

L’investissement public peut intégrer l’investissement privé dans les pays de l’Afrique subsaharienne. L’intégration du secteur privé s’exprime probablement par la complémentarité de l’investissement privé et de certaines composantes de l’investissement public, en particulier l’infrastructure (Odedokun, 1997). On trouve des indications de l’intégration du secteur privé dans diverses séries de données et méthodes18. Le tableau A.2.6 de l’appendice résume certaines des études pertinentes.

L’amélioration du climat de l’investissement et le renforcement du secteur financier sont des éléments importants de tout scénario d’expansion de l’aide. Beaucoup de pays ont, ces dernières années, réalisé des études diagnostiques de l’intégration du commerce comme moyen d’incorporer les questions de commerce et d’investissement dans leurs stratégies de développement19. Par exemple, l’étude diagnostique de l’intégration du commerce réalisée en 2004 pour l’Éthiopie recommandait des améliorations de la politique commerciale, du cadre législatif et réglementaire, et des institutions et des services de facilitation des échanges afin d’encourager une plus grande intégration dans l’économie mondiale et d’accroître l’investissement direct étranger.

D’une manière plus générale, il convient d’inclure dans tout scénario d’expansion de l’aide des mesures destinées à renforcer les institutions du secteur financier. Le but est de développer l’épargne et l’investissement privés à moyen terme et de permettre en définitive au pays de cesser d’être dépendant des sources officielles de financement, et de s’adresser à des sources privées. Ces mesures devraient inclure la mise en place de normes internationales pour la surveillance bancaire, un environnement concurrentiel, et des marchés financiers performants, ainsi que l’adoption de mesures destinées à renforcer le secteur du micro-financement et à améliorer l’accès au crédit.

Le développement à moyen terme de l’épargne et de l’investissement du secteur privé permettra en définitive au pays de cesser d’être dépendant des sources officielles de financement.

5.4. Élever le niveau des dépenses en pourcentage du PIB

Les indications économétriques de l’impact initial des dépenses publiques sur la croissance sont sensibles aux données et à la méthode utilisées. Le lien est le plus évident lorsqu’il est possible de relier les dépenses aux stocks des facteurs de production, notamment le capital physique, qui sont augmentés par l’investissement public. De nombreuses études confirment le rôle productif de divers types d’investissements d’infrastructure dans les pays à faible revenu. Le tableau A.2.7 de l’appendice résume les études qui utilisent soit la fonction de production, soit les régressions relatives à la croissance et s’appuient sur des données relatives à l’Afrique20. La production réagit positivement au développement des infrastructures, et il existe également de fortes complémentarités entre les différentes composantes des dépenses d’investissement (Canning and Bennathan, 2000). L’implication est que les taux de rendement diminuent très rapidement pour une augmentation de toute composante du capital. Pour les pays à faible revenu, ce sont les projets liés à l’électricité qui peuvent produire les rendements les plus élevés (Canning and Bennathan, 2000). La réduction des écarts sur le plan des infrastructures entre les pays moyens et les chefs de file régionaux peut aussi apporter d’importants gains en termes de croissance (Calderon and Serven, 2004).

Les dépenses publiques ont de fortes incidences sur la croissance lorsqu’elles sont orientées sur les facteurs de production, comme le capital physique, qui sont augmentés par l’investissement public.

Les régressions relatives à la croissance indiquent que l’impact moyen sur la croissance par habitant d’une augmentation correspondant à 1 % du PIB de l’investissement dans les secteurs sociaux ou des dépenses publiques d’investissement se situe dans une fourchette de 0,5 à 1,0 % sur une période de cinq ans. Ces études sont résumées aux tableaux A.2.7 et A.2.8. de l’appendice21.

5.5. Confirmer l’impact positif de l’aide

Les études de cas montrent que l’aide a une incidence positive sur la croissance, encore qu’il soit difficile d’établir la corrélation entre les causes et les effets, compte tenu des différences d’un pays à l’autre, qu’il s’agisse de leur situation ou de leur utilisation des flux d’aide. L’étude sur la croissance au bénéfice des pauvres réalisée par des bailleurs de fonds multiples (Agence française de développement et al., 2005) conclut que les flux d’aide ont favorisé une croissance plus forte dans les années 90 pour les pays africains des études de cas. Les études sur lesquelles elle s’appuie sont centrées à la fois sur l’impact de l’aide sur la croissance et sur la capacité des pauvres à prendre part à la croissance. L’effet de l’aide sur la croissance a été le plus prononcé en Ouganda et a agi par le biais de la reconstruction, de l’amélioration de la gestion économique, des programmes sociaux sectoriels et des améliorations de l’administration publique. L’aide a aussi beaucoup contribué à l’allégement des contraintes que la charge de la dette fait peser sur la croissance. De même, l’étude de cas relative au Ghana conclut que l’aide a joué le double rôle de soutien à la stabilisation macroéconomique et de stimulation des programmes sociaux sectoriels qui, sans cela, auraient pu être supprimés par manque de ressources. Les autres études de cas (Zambie, Burkina Faso et Sénégal) explorent moins en détail l’impact de l’aide mais relèvent toutes l’importance de l’aide pour le financement des programmes de santé et d’éducation, qui soutient ainsi la composante du capital humain dans le processus de croissance.

La solidité relative des systèmes de gestion des dépenses publiques est également un déterminant important de l’impact des flux d’aide sur la croissance. Les études relatives à l’incidence budgétaire de l’aide en Ouganda, en Zambie et au Malawi, réalisées par l’Overseas Development Institute (Fagernäs and Roberts, 2004), concluent que l’impact discernable le plus marqué sur la croissance se situe en Ouganda. Pour les autres pays, le principal avantage a été la capacité de protéger certains programmes dans les secteurs sociaux et d’investissement public essentiels à une époque de restriction budgétaire généralisée et de dérapage des politiques. Une différence manifeste entre les trois pays concerne le fonctionnement des mécanismes d’affectation de l’aide. L’Ouganda est beaucoup plus proche d’un cadre budgétaire intégré unique pour toutes les sources de financement, ce qui permet d’orienter l’aide vers son utilisation la plus productive et d’accentuer l’impact sur la croissance. Le Malawi et la Zambie, par contre, conservent une affectation classique des flux d’aide à des programmes de développement précis, même lorsque ceux-ci n’offrent pas la plus forte incidence sur la croissance.

L’aide peut protéger les programmes dans les secteurs sociaux et l’investissement public en période de pénurie de ressources ou de dérapage des politiques.

Les expériences des pays qui bénéficient de ressources exceptionnelles procurent des enseignements pour les pays qui bénéficient d’une expansion de l’aide, plus particulièrement en mettant en avant la nécessité d’une gestion efficace et d’un ciblage des flux d’aide. Si l’analogie entre les flux d’aide et les revenus des ressources naturelles est certes imparfaite, il demeure que ces deux sortes de flux créent des difficultés similaires, notamment le risque de syndrome hollandais, de détournement de fonds et de dégradation des institutions en raison de la moindre incitation à mobiliser des recettes (Hausmann and Rigobon, 2003)22. Dans les pays en développement, la manne des ressources naturelles peut déboucher sur la dilapidation du patrimoine de ressources, voire sur une croissance négative. Il est d’autant plus important que l’aide soit fournie dans un cadre qui favorise l’utilisation efficace des ressources supplémentaires.

L’aide est plus efficace lorsqu’elle est fournie dans un cadre qui favorise l’utilisation des ressources supplémentaires.

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