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4. Mobiliser des recettes intérieures suffisantes

Author(s):
Sanjeev Gupta, Robert Powell, and Yongzheng Yang
Published Date:
October 2006
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Tout scénario d’expansion de l’aide doit tenir compte des effets possibles de l’aide sur les recettes. L’ensemble des mesures d’accompagnement doit mettre l’accent sur la nécessité de maintenir ou de renforcer les recettes pendant la période de hausse de l’aide, à la fois pour se prémunir contre les aléas du comportement des bailleurs de fonds et pour se préparer à une diminution progressive éventuelle des flux d’aide.

4.1. Éviter la dépendance à l’égard de l’aide

Si les responsables politiques traitent les ressources extérieures d’aide comme un substitut aux recettes intérieures, une expansion sensible de l’aide pourrait freiner la mobilisation des recettes intérieures, notamment en affaiblissant l’effort de recouvrement de l’impôt. Dans certains cas, cela pourrait stimuler l’activité économique dans la mesure où l’allégement de la charge fiscale réduit les distorsions intérieures. Dans d’autres cas, où la faible mobilisation des recettes résulte d’un civisme fiscal défaillant ou d’exonérations fiscales superflues, cela risque plus de créer une dépendance à l’égard de l’aide. En outre, l’allégement de la charge fiscale peut avoir un effet défavorable sur les institutions du pays: lorsqu’ils paient moins d’impôts, les citoyens sont moins enclins à exiger des comptes de l’État (Bevan, 2005). On pourrait soutenir que la diminution des taux d’imposition peut être une réponse optimale à une hausse permanente des flux d’aide, mais cet argument a moins de poids pour les pays où les rentrées sont actuellement inférieures à leur potentiel et où la hausse des flux d’aide sera temporaire. Ce groupe de pays doit élaborer une stratégie pour faire face à une diminution inévitable des flux d’aide.

Les apports d’aide ont été de tout temps à la fois variables et imprévisibles, ce qui pose un problème: une dépendance accrue à l’égard de l’aide extérieure pour financer les dépenses peut limiter la capacité de planification à moyen terme des responsables politiques. Bulir et Hamann (2005) estiment que les flux d’aide sont en moyenne 6 à 40 fois plus variables que les recettes fiscales, et que l’aide est particulièrement fluctuante dans les pays qui en sont le plus tributaires. Les flux d’aide sont non seulement variables, mais aussi imprévisibles, en particulier pour les pays les plus pauvres. Bulir et Hamann (2005) calculent qu’en moyenne, l’aide effectivement apportée est inférieure de plus de 40 % à l’aide promise.

L’aide est particulièrement fluctuante dans les pays qui en sont le plus tributaires.

Il est possible d’atténuer de diverses manières la variabilité et l’imprévisibilité de l’aide, notamment par l’allégement de la dette, la constitution de réserves régulatrices, et des modifications du comportement des bailleurs de fonds (tableau 3). Du point de vue du pays bénéficiaire, un des avantages manifestes de l’allégement de la dette par rapport aux autres formes d’aide est qu’il libère en permanence des ressources intérieures. L’allégement de la dette atténue dès lors le problème relevé par Eifert et Gelb (2005): si les promesses d’aide sont fortement fluctuantes, les bénéficiaires peuvent se retrouver en situation d’équilibre précaire dans la mesure où ils intègrent largement les engagements d’aide dans leurs plans budgétaires à moyen terme, alors que les bailleurs de fonds, constatant que les besoins de financement non couverts diminuent, peuvent réduire leurs promesses d’aide en conséquence. Toutefois, Eifert et Gelb (2005) montrent aussi que la constitution de réserves relativement faibles (de l’ordre de deux ou trois mois d’importations) peut suffire pour s’accommoder en grande partie de la variabilité exogène de l’aide, en particulier si elle résulte de retards administratifs9. De manière plus générale, l’aide ne devrait être absorbée que si elle est bien dépensée et produit des gains qui suffisent à compenser les coûts éventuels associés à l’appréciation du taux de change réel. Même lorsque les conséquences du syndrome hollandais sont limitées, la nécessité de se prémunir contre les chocs, y compris les pénuries d’aide futures, justifie une certaine accumulation de réserves au moment où les flux d’aide sont jugés abondants. À terme, cependant, le niveau des réserves peut être limité en pratique, car les bailleurs de fonds peuvent réduire leurs concours s’ils constatent que l’aide n’est pas absorbée par l’économie.

Tableau 3.Comment atténuer la variabilité de l’aide
MécanismesAvantages
Allégement de la detteDes ressources intérieures sont libérées en permanence. Le niveau d’aide est prévisible, ce qui facilite la planification budgétaire à moyen terme.
RéservesUn volume relativement modeste de réserves peut lisser les flux d’aide, y compris les retards administratifs, et servir à se prémunir contre les chocs.
Changements du comportement des donateursDes engagements d’aide sur le long terme et de décaissements plus réguliers peuvent permettre aux pays bénéficiaires de dépenser l’aide efficacement, y compris en réduisant leur besoin d’accumuler des réserves.

4.2. Protéger les recettes

Les indications empiriques sur la manière dont les flux d’aide influencent la perception du revenu intérieur sont mitigées et l’ordre de grandeur, le signe et l’importance de l’impact varient d’une étude à l’autre. Cela étant, on constate, à quelques notables exceptions près, que l’incidence de l’aide est soit négative, soit non significative. Le tableau A.2.4 de l’appendice résume ces constatations empiriques. La composition de l’aide (prêts ou dons), le degré de corruption et le traitement fiscal de l’aide sont importants pour évaluer les pressions probables sur l’effort de mobilisation des recettes.

4.2.1. Les prêts comparés aux dons

Gupta et al. (2004) affirment que la nécessité de rembourser les prêts incite les responsables politiques à augmenter les recettes intérieures ou, du moins, à les maintenir aux niveaux existants. Les dons sont des ressources gratuites qui peuvent remplacer les recettes intérieures et risquent donc plus de freiner les efforts déployés par le pays pour recouvrer davantage de recettes. Leurs conclusions indiquent que 28 % de chaque dollar supplémentaire d’aide sous forme de dons sont contrebalancés par une diminution équivalente des recettes intérieures10. Leurs résultats semblent indiquer que, pour les pays où sévit un degré élevé de corruption, tout accroissement de l’aide est entièrement contrebalancé par une diminution de l’effort de mobilisation des recettes.

L’accroissement de l’aide peut être entièrement contrebalancé par une baisse des recettes dans les pays souffrant d’un degré de corruption élevé ou de carences institutionnelles.

4.2.2. Traitement fiscal de l’aide étrangère

Lorsque l’aide consiste en projets financés par l’étranger, le traitement fiscal de ces projets présente une complication supplémentaire. Si les projets sont exonérés d’impôt, la composante fiscale du scénario doit être adaptée en conséquence. La gestion des exonérations fiscales peut toutefois être difficile dans les pays dont les capacités administratives sont faibles. Certains pays de l’Afrique subsaharienne ont réussi à appliquer un système d’exonération par bons plutôt que par voie administrative (de Mariz Rozeira, 2005)11. On peut toutefois justifier par le souci de simplicité mais aussi de protection des recettes fiscales un système dans lequel les bailleurs de fonds acquittent tous les impôts et droits applicables aux projets d’aide étrangers. Ces décisions doivent être examinées pays par pays.

L’expérience montre que, pour la plupart des pays à faible revenu, un niveau d’imposition égal à 15 % au moins du PIB constitue un objectif raisonnable12. Dans le même temps, les bailleurs de fonds doivent tenir compte de la composition des recettes fiscales dans les scénarios d’expansion de l’aide. En moyenne, en effet, les pays de l’Afrique subsaharienne tirent environ un tiers de leurs recettes totales des taxes sur les échanges (Agbeyegbe, Stotsky, and WoldeMariam, 2004). Si les bénéficiaires de l’aide libéralisent le commerce pour faciliter l’absorption de l’aide (comme indiqué à la section 2.2), les recettes provenant des taxes sur les échanges diminueraient, sauf s’il y avait moyen de supprimer des exonérations et de ramener les tarifs douaniers à des niveaux qui optimisent les recettes. Ils devraient aussi renforcer leur système de fiscalité indirecte, notamment la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), en réduisant le nombre d’exonérations et en élargissant l’assiette. Ces pays devraient incorporer dans leur scénario d’expansion de l’aide des pertes transitoires de recettes, et auraient besoin d’aide, notamment des bailleurs de fonds, pour améliorer les régimes fiscaux intérieurs et récupérer les pertes sur les taxes commerciales.

Les scénarios d’expansion de l’aide doivent incorporer les implications fiscales de l’aide, notamment le traitement fiscal des projets financés au moyen de l’aide et les effets sur les taxes sur les échanges.

4.2.3. Postulats relatifs aux recettes pour les scénarios d’expansion de l’aide

L’hypothèse de départ la plus appropriée pour les scénarios d’expansion de l’aide est que les politiques d’accompagnement garantissent un effort accru de mobilisation des recettes, éventuellement par le recours à l’étalonnage des recettes, en particulier dans les pays où le ratio recettes/PIB est largement inférieur au seuil de 15 %. Cet effort accru de mobilisation des recettes permettrait aux pays tributaires de l’aide de s’en sevrer progressivement. Il se situe aussi dans le droit fil de la recommandation du projet du Millénaire des Nations Unies (2005), à savoir que les pays mobilisent 4 % de ressources intérieures supplémentaires, par exemple en intensifiant les efforts de recouvrement des impôts. Dans beaucoup de pays, l’effort fiscal est inférieur à son potentiel, en partie parce que l’assiette fiscale est restreinte. Certains pays, notamment l’Ouganda et la Tanzanie, ont mis l’accent sur l’élargissement de l’assiette fiscale dans le but de diminuer à terme la dépendance à l’égard de l’aide. McGillivray et Morrissey (2001) notent qu’il est utile de faire la distinction entre l’incidence de l’aide sur le total des recettes fiscales, d’une part, et l’impact de l’aide sur les recettes provenant des taxes sur les échanges internationaux, d’autre part. Le tableau A.2.5 de l’appendice résume les tendances récentes du total des recettes fiscales et des droits à l’importation et à l’exportation dans différentes régions.

Les politiques d’intensification des efforts sur le plan des recettes permettent aux pays tributaires de l’aide de s’en sevrer.

Les scénarios d’expansion de l’aide devraient également intégrer des mesures de soutien pour aider les institutions chargées du recouvrement des impôts à renforcer leur capacité de mobiliser de manière permanente des recettes supplémentaires. La correction des carences de l’administration fiscale est un des points prioritaires du programme de réforme en Ouganda et en Tanzanie, par exemple.

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