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2. Gérer le taux de change réel

Author(s):
Sanjeev Gupta, Robert Powell, and Yongzheng Yang
Published Date:
October 2006
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2.1. Absorber et dépenser les flux d’aide

Un des buts essentiels de l’analyse des conséquences macroéconomiques de l’expansion des transferts de ressources en faveur de l’Afrique est de déterminer l’impact qu’elle peut avoir sur le taux de change réel, les exportations et la compétitivité. Les analyses indiquent généralement que les flux d’aide extérieure augmentent les ressources intérieures et améliorent donc globalement la situation économique. Or, en pratique, l’impact macroéconomique de l’aide dépend à la fois de la manière dont un pays dépense les ressources et des politiques qu’il met en œuvre. L’interaction de la politique budgétaire et de la gestion monétaire et du taux de change est essentielle. Pour illustrer cette interaction, le FMI (2005d) analyse deux concepts apparentés mais distincts: l’absorption de l’aide et l’affectation de l’aide.

2.1.1. L’absorption de l’aide

L’absorption de l’aide est définie comme la mesure dans laquelle le déficit du solde des transactions courantes hors aide d’un pays se creuse en réponse à une augmentation des flux d’aide4. Elle exprime la quantité d’importations nettes financées au moyen du surcroît d’aide et représente le transfert supplémentaire de ressources réelles rendu possible grâce à l’aide. L’absorption rend compte des augmentations tant directes qu’indirectes des importations financées au moyen de l’aide, c’est-à-dire les achats directs d’importations par les pouvoirs publics, et les augmentations subséquentes des importations nettes du fait de l’accroissement des dépenses publiques ou privées résultant de l’aide. Pour une politique budgétaire donnée, la banque centrale agit sur l’absorption par deux mécanismes: 1) le volume de devises liées à l’aide qu’elle décide de vendre; 2) sa politique de taux d’intérêt, laquelle influe sur la demande d’importations privées par le biais de la demande globale. Toutefois, l’aide n’est pas absorbée si les ventes de devises par la banque centrale ont pour contrepartie une accumulation privée d’actifs extérieurs. L’encadré 1 décrit l’absorption de l’aide pour les programmes de lutte contre le VIH/sida.

L’absorption de l’aide est définie comme la mesure dans laquelle le déficit du solde des transactions courantes hors aide d’un pays se creuse en réponse à une augmentation des flux d’aide. Elle exprime la quantité d’importations nettes financées au moyen du surcroît d’aide.

Encadré 1.Absorption du financement des programmes de lutte contre le VIH/sida1

Les dons extérieurs sont la principale source de financement des dépenses liées à la lutte contre le VIH/sida dans les pays à revenu faible et moyen. Dans plusieurs pays, les besoins des programmes VIH/sida sont supérieurs au total des dépenses publiques de santé, et ils pourraient atteindre 10 % du PIB pour certains pays à faible revenu. Les programmes VIH/sida peuvent dès lors poser des problèmes similaires à ceux liés à la problématique d’une expansion notable de l’aide analysée dans le présent manuel. L’absorption des dons à l’appui de la lutte contre le VIH/sida dépend de la composition des dépenses. Une grande partie des dépenses sert à financer les antirétroviraux, qui sont importés dans la quasi-totalité des pays à revenu faible et moyen. Dans les pays à forts taux de prévalence du VIH/sida (où les coûts de traitement sont donc excessivement élevés), le gros du financement extérieur risque d’être affecté aux importations, ce qui amortit l’impact macroéconomique d’un niveau élevé d’aide. Toutefois, d’autres composantes des programmes VIH/sida, notamment la prévention et la prise en charge des orphelins, donnent très souvent lieu à des dépenses intérieures pour l’achat de biens et services non échangeables.

Les programmes de lutte contre le VIH/sida ont par ailleurs des effets sur la croissance économique et le budget de l’État. Les programmes de lutte contre ce fléau réduisent à la fois les pertes humaines résultant de la maladie et le nombre d’infections nouvelles. Dans la mesure où la capacité productive est préservée, ceci a un effet positif sur les recettes publiques. Par ailleurs, si le programme de prévention est performant, à terme, la demande de services liés au VIH/sida diminuera. Masha (2004), par exemple, estime que ces économies indirectes atteindront 15 % au moins des coûts annuels du programme national stratégique de lutte contre le VIH/sida au Botswana.

1 Rédigé par Markus Haacker, et basé sur Haacker (2004a, 2005).

2.1.2. L’affectation de l’aide

L’affectation de l’aide est définie comme le creusement du déficit budgétaire de l’État (hors aide) qui accompagne un accroissement de l’aide5. L’affecta tion de l’aide rendcompte de la mesure dans laquelle les pouvoirs publics utilisent l’aide pour financer une hausse des dépenses ou une baisse d’impôts. Même si l’aide apportée est réservée à des dépenses particulières, les autorités peuvent décider ou non d’accroître le déficit budgétaire global lorsque l’aide augmente. Les hausses de dépenses liées à l’aide peuvent concerner des importations ou des biens et services produits dans le pays.

L’affectation de l’aide est définie comme le creusement du déficit budgétaire de l’État qui accompagne un accroissement de l’aide. Elle indique la mesure dans laquelle les pouvoirs publics utilisent l’aide pour financer une hausse des dépenses ou une baisse d’impôts.

2.1.3. Les choix possibles en matière d’absorption et d’affectation

L’absorption et l’affectation sont des choix stratégiques. Si l’État utilise directement les ressources de l’aide pour des importations ou si l’aide est en nature (par exemple, du blé ou des médicaments), l’affectation et l’absorption sont équivalentes et il n’y a pas d’incidence directe sur les variables macroéconomiques comme le taux de change, le niveau des prix ou le taux d’intérêt. Par contre, si un pays reçoit des ressources sous forme de devises que le gouvernement vend directement à la banque centrale, il doit décider du montant de la contrepartie en monnaie locale qui sera dépensée au plan intérieur, et la banque centrale doit décider de la fraction des devises provenant de l’aide qui sera vendue sur le marché. Il s’ensuit qu’en règle générale, l’affectation diffère de l’absorption.

Si l’État utilise directement les ressources de l’aide pour des importations ou si l’aide est en nature, l’affectation et l’absorption sont équivalentes. Lorsqu’un pays reçoit des ressources en devises, l’affectation est déterminée par les autorités publiques et l’absorption est déterminée par la banque centrale.

Il existe fondamentalement quatre combinaisons possibles d’absorption et d’affectation en réponse à un accroissement de l’aide (tableau 2), chacune ayant des implications macroéconomiques différentes:

  • L’aide est absorbée et dépensée. C’est la situation postulée dans la plupart des scénarios d’expansion de l’aide. L’État dépense l’aide supplémentaire, et la banque centrale vend les devises, qui sont absorbées par l’économie par le biais du creusement du déficit extérieur courant. Le déficit budgétaire augmente, mais il est financé par le surcroît d’aide.
  • L’aide n’est ni absorbée, ni dépensée. Les autorités pourraient décider de tirer parti des entrées d’aide simplement en accumulant des réserves internationales, ce qui pourrait être une stratégie appropriée à court terme si les flux d’aide sont volatils ou si les réserves internationales du pays sont trop faibles. Dans ce scénario, les dépenses de l’État n’augmentent pas et les impôts ne baissent pas. Il n’y a donc pas d’impact expansionniste sur la demande globale et pas de pression sur le taux de change ou le niveau des prix.
  • L’aide est absorbée mais pas dépensée. Le surcroît d’aide peut être utilisé pour réduire l’inflation, ce qui pourrait être indiqué si le taux d’inflation est excessivement élevé. Les autorités décident de vendre les devises liées à ce surcroît d’aide pour neutraliser l’impact monétaire des déficits budgétaires à financement intérieur. En général, le résultat serait une croissance monétaire plus lente, une appréciation du taux de change nominal et une baisse de l’inflation. L’opération peut aussi permettre de réduire la dette et les taux d’intérêt intérieurs.
  • L’aide est dépensée mais pas absorbée. Une dernière possibilité est que le déficit budgétaire, aide non comprise, se creuse du fait de l’accroissement sensible de l’aide mais que les autorités ne vendent pas les devises nécessaires pour financer les importations nettes supplémentaires. Les effets macroéconomiques de cette expansion budgétaire sont similaires à l’augmentation des dépenses publiques en l’absence d’aide, si ce n’est que les réserves internationales sont plus importantes. Les déficits accrus injectent de l’argent dans l’économie et l’inflation augmente.
Tableau 2.Combinaisons possibles d’absorption et d’affectation en réponse à une expansion de l’aide
L’aide est absorbée et dépensée.

Les pouvoirs publics dépensent l’aide.

La banque centrale vend les devises.

Le déficit courant se creuse.
L’aide n’est ni absorbée, ni dépensée.

Pas de hausse des dépenses publiques.

Pas de baisses d’impôts.

Accumulation de réserves internationales.
L’aide est absorbée mais pas dépensée.

Pas de hausse des dépenses publiques.

La banque centrale vend les devises.

La croissance monétaire est ralentie; les taux de change nominaux s’apprécient; l’inflation diminue.
L’aide est dépensée mais pas absorbée.

Le déficit budgétaire se creuse (les dépenses sont augmentées).

La banque centrale ne vend pas les devises.

Accumulation de réserves internationales.

L’inflation augmente.

La composition et la qualité des dépenses affectent également l’impact sur la croissance et il importe donc, pour évaluer l’incidence macroéconomique globale des flux d’aide, de distinguer les différents types d’aide (projet ou programme), les types de dépenses (courantes ou d’investissement) financées au moyen de l’aide, et de mesurer l’efficacité de l’utilisation de l’aide. D’autre part, il est peu probable que l’absorption intégrale de l’aide par une augmentation équivalente des importations relance directement la croissance à court terme, encore qu’elle puisse avoir ce résultat grâce à des retombées à plus long terme. Ces questions sont abordées aux sections 4 et 5.

2.2. Ajuster le taux de change réel

Dans un scénario d’expansion de l’aide financé par des bailleurs de fonds, on considère généralement que la majeure partie de l’aide (mais pas nécessairement la totalité) est à la fois absorbée et dépensée. Dans ce cas, un certain ajustement du taux de change réel peut être nécessaire, voire approprié, en réponse à un niveau supérieur et soutenu d’aide, en raison des effets sur la demande relative d’importations et de produits intérieurs échangeables et non échangeables.

On entend par «syndrome hollandais» un scénario dans lequel l’appréciation de la monnaie rend les biens échangeables moins concurrentiels et entraîne un accroissement des importations, avec pour résultat un déplacement des ressources de la production de biens échangeables vers la production de biens non échangeables.

2.2.1. Le syndrome hollandais

L’aide accrue stimule la demande d’importations et de biens intérieurs non échangeables, notamment de services publics comme les soins de santé et l’éducation. Bevan (2005) note que l’on considère généralement que le secteur public affiche une propension plus forte que le secteur privé à consommer des produits et des services intérieurs. Il s’ensuit que la composante intérieure de la demande sera probablement plus forte si l’aide finance une hausse des dépenses publiques que si elle finance des baisses d’impôts, des transferts au secteur privé, ou une diminution de l’emprunt intérieur. Un pays peut importer des biens directement du marché mondial, mais seuls les producteurs nationaux peuvent fournir des biens non échangeables.

Sauf si l’offre est largement excédentaire, les prix des biens non échangeables doivent forcément augmenter par rapport à ceux des biens échangeables (autrement dit, le taux de change réel doit augmenter) pour encourager les ressources, y compris la main-d’œuvre, à passer de la production de biens échangeables à la production de biens non échangés. À mesure que le taux de change réel s’apprécie, le secteur des biens échangeables se contracte par rapport à celui des biens non échangeables, un phénomène qualifié de «syndrome hollandais».

Les effets du syndrome hollandais risquent d’être plus prononcés lorsque les échanges sont plus restreints, que la production est à sa pleine capacité et qu’il est donc plus difficile pour les consommateurs de basculer entre les biens intérieurs et les biens importés en réponse aux fluctuations des prix relatifs. Une libéralisation plus poussée des échanges peut faciliter l’absorption de l’aide sans entraîner les effets du syndrome hollandais et constitue donc un des choix possibles. Bien que Nkusu (2004) souligne que, si l’on ne tient pas suffisamment compte de la capacité de production non utilisée, les craintes au sujet des effets du syndrome hollandais peuvent être exagérées, il reste que le capital et la main-d’œuvre inutilisés ne jouent un rôle que s’il est possible de leur donner une utilisation productive en réponse à une hausse de la demande intérieure. Par conséquent, si l’offre de facteurs essentiels (de maind’œuvre spécialisée, par exemple) est insuffisante et ne peut être remplacée par des ressources dont l’offre est abondante, la pleine capacité peut coexister avec la non-utilisation généralisée de facteurs. Le mécanisme d’appréciation du taux de change réel varie en fonction du régime de change. Dans un système de flottement pur, la banque centrale vend les devises associées à l’aide, ce qui entraîne une appréciation du taux de change nominal (et réel). Dans un système de parité fixe, une période d’inflation élève le taux de change réel, et la banque centrale s’adapte aux dépenses publiques plus fortes. L’augmentation de la demande globale et l’appréciation réelle provoquent une augmentation de la demande d’importations nette, ce qui contraint la banque centrale à vendre des devises pour défendre le taux de change nominal fixe.

2.2.2. Les effets sur l’offre et la demande

L’impact macroéconomique de l’aide dépendra probablement de la manière dont l’aide est utilisée. Si elle est utilisée pour doper la capacité de l’offre, les conséquences macroéconomiques seront sans doute atténuées. Par contre, si l’aide finance les dépenses sociales, les conséquences macroéconomiques seront probablement aggravées. L’interaction des effets sur la demande et sur l’offre peut avoir pour effet que le taux de change dépasse sa valeur à long terme, ce qui pourrait signifier une appréciation réelle à court terme, suivie d’une dépréciation réelle à moyen terme. Les coûts d’une telle volatilité du taux de change réel seront importants si les entreprises du pays sont confrontées à des coûts d’ajustement élevés et si les marchés financiers intérieurs sont relativement sous-développés. Dans ces circonstances, les entreprises exportatrices peuvent réduire leurs moyens de production, licencier des travailleurs, voire cesser leurs activités, même si les perspectives à long terme du secteur sont favorables. L’aide peut doper directement la capacité de l’offre. Par exemple, dans le modèle d’Adam et Bevan (2003, 2004), l’aide est utilisée pour améliorer la réponse en termes d’offre de biens non échangés en modérant l’ajustement des prix relatifs. L’affectation de l’aide à l’infrastructure fournit, dans leur modèle, un instrument pour améliorer la réponse en termes d’offre, en raison de l’éventail et de l’ampleur des gains d’efficacité que peuvent procurer ces dépenses. Bevan (2005) suggère qu’il peut être justifié de privilégier l’investissement dans l’infrastructure plutôt que les dépenses sociales, dans la mesure où cela produirait une meilleure réponse en termes d’offre et contrebalancerait certaines des conséquences macroéconomiques nocives de l’accroissement de l’aide. Si l’État accorde une priorité plus grande à l’amélioration des indicateurs sociaux à très court terme, il peut être plus efficace d’ajuster les dépenses sociales existantes que d’affecter de nouveaux flux d’aide aux secteurs sociaux. Cet aspect est examiné plus en détail à la section 6.

Si l’aide est utilisée pour doper la capacité de l’offre, les conséquences macroéconomiques seront sans doute atténuées. Par contre, si l’aide finance les dépenses sociales, les conséquences macroéconomiques seront probablement aggravées.

2.2.3. L’incidence sur les taux de change et la croissance

Les répercussions de l’aide sur l’aspect de l’offre ayant été prises dûment en compte, faut-il postuler que le taux de change réel s’appréciera ou se dépréciera à moyen terme, et le secteur des biens échangeables sera-t-il en expansion ou en recul? La réponse n’est pas univoque. Il s’agit d’une question essentiellement empirique pour laquelle les circonstances de chaque pays sont probablement différentes (voir à l’appendice 1 un aperçu de la littérature sur les relations entre l’aide, les taux de change et la croissance économique, et au tableau A.2.2, un résumé des tentatives de mesure de la relation entre l’aide et le taux de change réel en Afrique subsaharienne).

L’appréciation du taux de change réel peut avoir un effet non négligeable sur la croissance des exportations en Afrique subsaharienne.

Les éléments disponibles donnent à penser que les effets du taux de change réel sur la croissance des exportations peuvent être importants en Afrique subsaharienne. Des études portant sur cette région concluent que les modifications du taux de change réel constituent un déterminant important de la part des exportations dans le PIB. Par exemple, Rajan et Subramanian (2005a) soutiennent que, dans les pays qui reçoivent une aide accrue, les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre axés sur l’exportation ont une croissance plus lente que les autres, ce qui semble indiquer que c’est l’aide qui est bel et bien la cause du syndrome hollandais. Dans les cas où ces effets négatifs sont évidents, il est important de veiller à ce que les bienfaits que les pauvres retirent de l’aide l’emportent sur les coûts et qu’il soit aussi tenu compte de l’incidence de l’instabilité du taux de change sur les exportations. Dans la mesure où ils atténuent les goulets d’étranglement de l’offre, les flux d’aide accrus peuvent compenser l’effet d’une appréciation du taux de change sur la croissance des exportations. L’accélération des rythmes de croissance économique est associée à une dépréciation réelle, ce qui indique qu’une appréciation réelle importante associée à l’accroissement de l’aide pourrait avoir des coûts en termes de croissance à long terme. Plusieurs études se sont appuyées sur Hausmann, Pritchett et Rodrik (2004), qui ont analysé les bonds que connaissent les tendances des pays en matière de croissance à moyen terme, qu’ils qualifient d’accélérations de la croissance et dont ils concluent qu’ils sont étroitement corrélés avec la dépréciation du taux de change réel. Cette conclusion a été confirmée pour l’Afrique subsaharienne dans FMI (2005f), qui conclut que, dans leur quasi-totalité, les cas de croissance soutenue en Afrique subsaharienne ont évité la surévaluation pendant la période de croissance. L’étude relève par ailleurs le lien étroit entre l’évitement du désalignement du taux de change et la stabilité macroéconomique, ce qui confirme que les flux d’aide doivent aller de pair avec une gestion macroéconomique prudente. En particulier, la surévaluation du taux de change inhibe la croissance, alors qu’il n’existe pas de relation statistiquement significative entre la sous-évaluation et la croissance (Razin and Collins, 1997). Une des voies par lesquelles une hausse temporaire du taux de change peut influer sur le rythme de la croissance est son effet sur l’investissement. Par exemple, une surévaluation pourrait nuire à l’investissement, même si elle abaisse le prix des biens de production importés. En effet, elle diminue les rendements de l’investissement dans le secteur des produits échangeables et le déficit courant qui en résulte rend nécessaire l’adoption de politiques macroéconomiques plus strictes (Bleaney and Greenway, 2001).

Lorsque les flux d’aide servent à développer l’infrastructure publique et ajoutent ainsi à la productivité des facteurs privés, il est possible de réaliser des gains de bien-être importants à moyen terme grâce à l’aide, même en présence d’un certain syndrome hollandais à court terme (Adam, 2005). Bevan (2005) a indiqué que la meilleure démarche concrète consiste souvent à ignorer les effets sur le taux de change réel, sauf lorsqu’il existe des informations précises sur leur ordre de grandeur probable. Ce postulat neutre serait plus indiqué dans un scénario d’expansion progressif de l’aide que d’expansion très rapide des flux d’aide, et lorsqu’il est probable que la contrepartie en termes d’offre (par exemple, celle de l’infrastructure matérielle) soit plus rapide. À titre d’exemple, le FMI (2005a) n’a pas trouvé de preuve que les flux d’aide à destination de l’Éthiopie après 1991 (c’est-à-dire après le renversement du régime Derg) ont provoqué une appréciation réelle ou ont porté atteinte aux exportations autres que le café. Le FMI constate au contraire que l’aide étrangère a eu des répercussions positives à la fois sur les exportations éthiopiennes autres que le café et sur leur part dans le total des exportations.

Cela dit, les relations passées pourraient ne pas être un guide fiable pour l’avenir et, dès lors que les flux de ressources nécessaires pour permettre à l’Afrique subsaharienne d’atteindre les OMD seront sensiblement plus élevés que par le passé, il semble fort probable que l’expansion de l’aide exercera une pression à la hausse sur les niveaux des salaires et des prix et causera une appréciation du taux de change réel. Il serait donc prudent de mettre en œuvre des politiques pour contrecarrer ces pressions. L’intégration dans le scénario de l’accroissement de l’aide d’un postulat d’appréciation consécutive du taux de change peut aussi se justifier si une fraction importante de l’aide est affectée à des biens produits dans le pays (comme analysé à la section 5.4). Il va sans dire que ces jugements et ces postulats doivent être adaptés aux circonstances particulières du pays.

Si l’aide est portée à des niveaux suffisants pour atteindre les OMD, cela pourrait faire monter le niveau des salaires et des prix et causer une appréciation du taux de change réel en Afrique subsaharienne.

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