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La facilité

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1970
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Les deux Comptes

Afin de créer le système des droits de tirage spéciaux, le projet d’amendement prévoit que toutes les activités du Fonds s’effectueront par l’intermédiaire de deux comptes distincts. Toutes les opérations et transactions actuelles du Fonds, y compris les ventes de monnaies aux membres, s’effectueront par l’intermédiaire du compte qui portera le nom de Compte Général. Les opérations et transactions concernant les droits de tirage spéciaux s’effectueront par l’intermédiaire du Compte de Tirage Spécial qui constituera en fait la facilité mentionnée dans «l’Esquisse». Les deux comptes n’auront pas de personnalité juridique distincte. La seule personne juridique internationale sera le Fonds et ce sera le même Fonds qu’auparavant de sorte qu’il ne se posera aucun problème de succession d’organisations internationales. Le Fonds fonctionnera toutefois par l’intermédiaire de deux départements qui seront distincts, comme le prescrit le projet d’amendement, en ce qui concerne la gestion des comptes, les avoirs qui y seront détenus et de nombreuses autres questions30.

Gestion31

Chacun des membres du Fonds a le droit de participer au Compte de Tirage Spécial, mais il n’est pas tenu de le faire. Le Compte de Tirage Spécial sera ouvert après que l’amendement sera entré en vigueur, lorsqu’un certain nombre de membres réunissant 75 pour cent du total des quotes-parts au Fonds auront déposé les instruments de participation32. Un membre pourra mettre fin à sa participation au Compte de Tirage Spécial, mais il n’est pas possible à un pays d’être ou de continuer à être un participant uniquement à ce compte33.

Les organes actuels du Fonds, le Conseil des Gouverneurs et le Conseil d’Administration, continueront à fonctionner sans création d’organes nouveaux pour le Compte de Tirage Spécial. Néanmoins lorsque ces organes prendront des décisions sur des questions concernant exclusivement les droits de tirage spéciaux, ceux qui auront le droit de voter ne pourront exprimer que les voix des participants, et les majorités spéciales qui sont spécifiées pour certaines décisions se fonderont sur le nombre total des voix des participants uniquement34. En pratique ces dispositions fonctionneront comme suit.

Au Conseil des Gouverneurs chaque membre nomme un Gouverneur qui dispose du nombre de voix attribué au membre le nommant35. Un Gouverneur nommé par un membre qui ne participe pas au Compte de Tirage Spécial pourra assister à toute session du Conseil à laquelle une question concernant uniquement les droits de tirage spéciaux est inscrite à l’ordre du jour, il pourra intervenir dans les débats mais il n’aura pas le droit de prendre part au vote lorsqu’une décision sera prise.

Le Conseil d’Administration se compose actuellement de six Administrateurs nommés par les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la République fédérale d’Allemagne, la France, l’Inde et l’Italie et de 14 Administrateurs élus par les autres membres du Fonds. Pour les questions concernant exclusivement le Compte Général, on continuera à appliquer la règle selon laquelle un Administrateur use en bloc du nombre de voix attribué au membre le nommant ou aux membres dont les voix ont contribué à son élection36. Pour les questions concernant exclusivement le Compte de Tirage Spécial, un Administrateur n’exprimera que le nombre des voix attribuées aux membres qui participent à ce Compte. Tous les Administrateurs pourront assister et prendre part aux réunions à l’ordre du jour desquelles des questions concernant les droits de tirage spéciaux sont inscrites, mais ils pourront avoir un moins grand nombre de voix à exprimer que sur les questions concernant exclusivement le Compte Général ou même ne disposer d’aucune voix.

L’amendement ne contient aucune disposition spéciale concernant le nombre de voix de chaque participant. Il s’ensuit qu’un membre a le même nombre de voix pour les questions concernant le Compte Général et pour celles concernant le Compte de Tirage Spécial. Chaque membre dispose de 250 voix plus 1 voix supplémentaire pour chaque fraction de sa quote-part équivalant à 100.000 dollars E.U.37. Sur deux questions le nombre de voix des membres est ajusté de telle sorte qu’un membre acquiert des voix supplémentaires proportionnellement aux ventes nettes totales de sa monnaie à d’autres membres ou perd des voix proportionnellement aux achats nets totaux qu’il fait des monnaies d’autres membres38. Il ressort de cette formule que les deux questions qui donnent lieu à un ajustement du nombre des voix concernent exclusivement le Compte Général. Il avait été estimé à un moment donné qu’il serait possible d’adopter un ajustement correspondant des voix pour les questions concernant le Compte de Tirage Spécial, en diminuant ou en augmentant le nombre des voix selon le rapport entre les avoirs en droits de tirage spéciaux détenus et les «allocations cumulatives nettes» de ces droits. L’«allocation cumulative nette» de droits de tirage spéciaux est une notion essentielle en ce qui concerne cette facilité. Il faut entendre par là le montant total de tous les droits de tirage spéciaux alloués à un participant par le Fonds diminué de la part de ce participant dans les droits de tirage spéciaux annulés par le Fonds en vertu d’une décision de réduire le volume des droits de tirage spéciaux en cours39. Il semble douteux que des droits de tirage spéciaux soient annulés, et si cette prévision se révèle exacte, l’allocation cumulative nette d’un participant sera le montant total de tous les droits de tirage spéciaux qui lui auront été alloués par le Fonds. Lors des débats précédant l’amendement, certains soutenaient que le nombre de voix d’un participant devrait être augmenté s’il détenait un montant de droits de tirage spéciaux supérieur à son allocation cumulative nette, et ils estimaient que cet ajustement pourrait se combiner ou non avec une réduction du nombre des voix du participant s’il détenait un montant inférieur à son allocation cumulative nette40. Cette idée se fondait sur l’opinion que l’un des participants accordait une aide et que l’autre la recevait, mais il n’était pas facile de la concilier avec le fait que le premier participant acquérait des instruments de réserve supplémentaires sous la forme de droits de tirage spéciaux en échange de la monnaie qu’il fournissait. L’ajustement du nombre des voix n’a pas été accepté, pas tellement pour cette raison théorique que pour une raison pratique, à savoir que les majorités de vote spéciales requises pour certaines décisions importantes assuraient une protection suffisante aux participants susceptibles de détenir des droits de tirage spéciaux pour un montant supérieur à leur allocation cumulative nette sans qu’ils aient besoin de voix supplémentaires.

Un autre problème relatif au vote concernait la question de l’«option de refus». L’Esquisse mentionnait la possibilité qu’il pourrait être fixé un montant minimum de droits de tirage spéciaux que chaque participant serait tenu de recevoir en vertu de décisions prises par le Fonds d’allouer des droits de tirage spéciaux41. Si une limite de cette nature avait été fixée, c’aurait été en se fondant sur le principe que chaque participant devrait souscrire un engagement minimum comparable à la contribution qu’un membre doit apporter aux ressources du Fonds détenues au Compte Général en souscrivant un montant d’or et de monnaie nationale équivalant à sa quote-part. Si les participants avaient été tenus de recevoir un minimum de droits de tirage spéciaux en vertu des décisions d’allocation, ils auraient été libres de refuser de recevoir des allocations supplémentaires (opt out) plus ou moins de la même manière qu’un membre est autorisé à refuser de consentir à une augmentation de sa quote-part et par conséquent de sa souscription42. Dans ce même ordre d’idées, on a soulevé la question de savoir si le nombre de voix devrait être déterminé uniquement par les quotes-parts ou s’il devrait dépendre aussi des allocations cumulatives nettes, de manière à augmenter le nombre de voix d’un participant qui ne refuse pas une allocation par rapport au nombre de voix d’un autre qui en refuse une. L’amendement n’insiste pas sur l’obligation de recevoir un montant minimum de droits de tirage spéciaux; les participants sont autorisés à refuser la première allocation de droits de tirage spéciaux et toutes les allocations ultérieures43. En outre aucune modification n’est apportée à la formule de calcul du nombre des voix en fonction des allocations cumulatives nettes. Il serait ainsi théoriquement possible à un participant d’exercer son option de refus lors de toutes les décisions d’allocation de droits de tirage spéciaux et de cette façon de n’accepter aucune des obligations qui accompagnent ces allocations et cependant de disposer du même nombre de voix qu’un participant ayant la même quote-part qui n’exerce jamais son option de refus et accepte toutes les allocations.

Allocations et annulations

L’objectif essentiel de l’amendement est de mettre le Fonds en mesure d’allouer des droits de tirage spéciaux aux participants pour les montants qui se révéleront nécessaires et lorsque ceux-ci seront nécessaires afin de compléter les instruments de réserve existants des autorités monétaires44. Les allocations auront pour effet d’augmenter les réserves de chaque bénéficiaire sans réduire les réserves d’aucun d’entre eux. Ceci contribuera à éviter les conséquences inopportunes d’un système dans lequel la plupart des pays souhaitent augmenter leurs réserves monétaires mais ne peuvent le faire sans diminuer les réserves monétaires d’autres pays parce que les réserves totales n’augmentent pas suffisamment.

Le besoin auquel doit répondre l’allocation de droits de tirage spéciaux est «le besoin mondial à long terme» de compléter les instruments de réserve existants. C’est l’existence d’une pénurie générale de liquidité inconditionnelle qui doit guider le Fonds pour prendre la décision de créer ou de ne pas créer des droits de tirage spéciaux. Les décisions ne devront pas être déterminées par le désir d’un ou de plusieurs participants d’obtenir des réserves supplémentaires afin qu’ils soient en mesure de remettre à plus tard les mesures qui s’imposent pour corriger le déséquilibre de leur balance des paiements ou pour essayer d’atteindre quelque autre objectif d’intérêt individuel. Ainsi, à l’intérieur d’un pays une entreprise ou même une industrie peut être en difficultés même si l’économie dans son ensemble est prospère. Si un membre est en difficultés et si ses propres réserves monétaires sont insuffisantes, le Compte Général sera en mesure de fournir ces ressources selon sa politique en matière de conditionnalité.

Le besoin que les droits de tirage spéciaux sont destinés à satisfaire doit être non seulement «mondial» mais aussi «à long terme». En prenant ses décisions le Fonds tiendra compte des tendances à long terme des besoins de l’ensemble de ses membres. Il n’est donc pas prévu que le Fonds s’efforce de gérer à court terme le volume de la liquidité internationale de la même manière que les autorités monétaires nationales réglementent la liquidité intérieure. Il est peu probable qu’il soit possible de mettre au point des procédures internationales permettant de prendre les décisions rapides que nécessiterait une gestion à court terme et, même si un accord pouvait intervenir, il est douteux que les décisions pourraient produire l’effet souhaité suffisamment rapidement.

Les décisions d’allouer ou d’annuler des droits de tirage spéciaux doivent être prises par le Fonds «de manière à faciliter la réalisation de ses objectifs et à éviter la stagnation économique et la déflation, de même qu’un excédent de la demande et l’inflation dans le monde»45. Il n’existe pas de critères convenus mathématiques ou mécaniques permettant de déterminer s’il y a trop peu, suffisamment ou trop de liquidité dans le système monétaire international. Le libellé de l’amendement reconnaît qu’il faudra émettre un jugement sur la question de savoir s’il existe une menace généralisée contre les objectifs libéraux incorporés dans les objectifs du Fonds et s’il faut prendre des mesures pour éviter une inflation ou une déflation mondiale.

La question de la première allocation de droits de tirage spéciaux, ou de ce que l’on a appelé la «mise en œuvre» de la facilité, constituait un problème particulièrement difficile. Même dans «l’Esquisse» on avait seulement pu promettre que «les considérations spéciales applicables à la première décision d’allocation de droits de tirage spéciaux, ainsi que les principes sur lesquels seront fondées toutes les décisions d’allocation de droits de tirage spéciaux»46 seraient incorporées dans l’amendement. Finalement, une solution a été trouvée dans les incunables de la facilité. Une formule a été tirée d’un communiqué publié à La Haye le 26 juillet 1966 par les Ministres des Finances et les Gouverneurs des banques centrales des dix participants aux Accords Généraux d’Emprunt du Fonds47, et d’un rapport de leurs suppléants en date du 7 juillet 1966. Le projet d’amendement stipule que la première décision d’allocation de droits de tirage spéciaux tiendra compte de trois «considérations spéciales» s’ajoutant aux critères gouvernant toutes les autres décisions d’allocation48. La première de ces considérations spéciales est l’existence «d’un jugement collectif selon lequel il existe un besoin global de compléter les réserves». Le Rapport explique que ce jugement collectif résulte de la majorité spéciale qui est exigée pour toutes les décisions d’allocation49. En fait, cette considération spéciale ne constitue pas vraiment un critère supplémentaire, car elle s’applique à toutes les autres décisions d’allocation. Elle a été mentionnée afin de souligner son importance et non parce qu’une mention expresse était une nécessité juridique. Les deux autres considérations spéciales sont «la réalisation d’un meilleur équilibre des balances des paiements ainsi que la probabilité d’un fonctionnement plus efficace des mécanismes d’ajustement dans l’avenir»50. Au sujet de la réalisation d’un meilleur équilibre des balances des paiements, le Rapport explique qu’alors que la situation de tous les membres doit entrer en ligne de compte dans le jugement qu’il faudra émettre, une importance prépondérante sera accordée à la situation des membres qui jouent un grand rôle dans les échanges et les paiements internationaux51.

Le fait que cette dernière considération figure dans le Rapport et que le texte juridique est rédigé de manière à ne pas établir de distinctions inopportunes en se référant aux membres constitue une illustration mineure du soin avec lequel toute discrimination entre membres a été évitée lors de la création de la facilité. Il a déjà été mentionné que tous les membres du Fonds pourront participer à la facilité s’ils le désirent. En outre, les allocations seront effectuées en fonction des quotes-parts des participants au Fonds et exprimées en pourcentage uniforme de la quote-part pour tous les participants. Toutes les annulations seront également exprimées sous la forme d’un pourcentage uniforme pour tous les participants, mais ce pourcentage se référera aux allocations cumulatives nettes52. Cette référence a été choisie au lieu des quotes-parts afin de garantir qu’une annulation sera uniforme pour tous les participants. Les quotes-parts n’auraient pas eu ce même effet parce que certains participants auraient pu refuser certaines allocations avant que ne soit prise la décision d’annuler un certain pourcentage de droits de tirage spéciaux et aussi parce que certains membres auraient pu devenir participants après que certaines allocations aient déjà été faites.

Les allocations de droits de tirage spéciaux seront décidées pour des «périodes de base» dont la durée sera normalement de cinq ans53. La durée de la période de base illustre le principe selon lequel le Fonds prendra en considération les tendances à long terme des réserves. Le choix d’une durée de cinq ans permettra également d’étudier simultanément le niveau de la liquidité conditionnelle et celui de la liquidité inconditionnelle. Aux termes de ses Statuts, le Fonds doit procéder à une révision des quotes-parts à intervalles de cinq ans54.

L’amendement prévoit d’autres aspects normaux des décisions d’allocation ou d’annulation des droits de tirage spéciaux. L’un d’entre eux est que les allocations ou annulations en vertu d’une décision auront lieu à intervalles annuels. L’objet de cette règle est d’assurer une expansion ou une contraction régulière de l’encours des droits de tirage spéciaux. Un esprit d’ordre assez analogue, joint au désir d’éviter les attentes déçues, est à l’origine d’une disposition habilitant le Fonds à modifier une décision relative à une période de base uniquement si celui-ci estime souhaitable de le faire en raison «d’événements importants et imprévus»55.

La première période de base sera la période à laquelle se référera la première décision d’allouer des droits de tirage spéciaux. Ultérieurement, les périodes de base se suivront consécutivement et automatiquement. Cette disposition ressemble à celle du texte original des Statuts en vertu de laquelle les quotes-parts doivent faire l’objet d’une révision à intervalles de cinq ans. Cette révision ne doit pas nécessairement aboutir à une recommandation d’ajustement des quotes-parts et, de même, la décision relative à une période de base pourra être qu’il n’y aura ni allocation ni annulation. Il existe la possibilité d’une «période vide», pour reprendre l’expression du Rapport56. Une période pourra cependant être vide, non parce qu’une décision a été prise à cet effet mais parce que, en vertu de la procédure prescrite pour prendre des décisions, aucune décision n’aura été possible.

Procédure

L’amendement établit une procédure pour arriver aux décisions d’allocation et d’annulation dans laquelle les rôles du Directeur général, des Administrateurs et du Conseil des Gouverneurs sont définis avec précision. Le soin avec lequel les pouvoirs ont été répartis dans le mécanisme aboutissant aux décisions témoigne, parmi les nombreuses autres preuves figurant dans le texte juridique, de la nouveauté, de la difficulté et de l’importance de la tâche assignée au Fonds.

Aucune décision relative à l’allocation ou à l’annulation de droits de tirage spéciaux ne peut être prise sans proposition préalable émanant du Directeur général57. Cette initiative capitale lui a été confiée en sa qualité de fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, doit se consacrer entièrement au service du Fonds, à l’exclusion de toute autre autorité58. Avant de soumettre une proposition, le Directeur général devra s’assurer qu’elle est conforme aux principes et aux considérations spéciales régissant les allocations et les annulations et il devra alors procéder avec les participants à des consultations qui lui permettront de s’assurer qu’elle jouit d’un large appui de leur part. L’insistance sur les précautions à prendre par le Directeur général avant d’émettre une proposition montre jusqu’à quel point les rédacteurs souhaitent éviter les risques de l’adoption d’une ligne de conduite qui provoquerait des différends entre les participants au lieu de les amener à une convergence de vues. La réussite de cette nouvelle initiative internationale dépendra en particulier de la communauté de vues qui pourra se dégager parmi les participants, au-delà même de la majorité élevée des voix qui est exigée pour l’adoption des décisions. Ce ne serait pas favoriser les intérêts de la communauté internationale ni le bon fonctionnement de la facilité que de soumettre des propositions susceptibles de provoquer des dissensions, par exemple, entre les participants dont la balance des paiements est excédentaire et ceux dont la balance des paiements est déficitaire. Le rôle du Directeur général peut se comparer à celui d’un pilote chargé d’une navigation difficile, il lui faudra faire preuve d’une grande sûreté de jugement pour savoir quand rester sur place et quand aller de l’avant.

Le Directeur général doit tenir compte de certaines directives pour déterminer s’il convient de présenter des propositions. Par exemple, conformément au principe des périodes de base consécutives, le Directeur général est requis de soumettre une proposition avant la fin de chaque période de base. En outre, il est tenu de soumettre une proposition six mois au plus tard après en avoir été requis par le Conseil des Gouverneurs ou par les Administrateurs. Malgré le libellé impératif de ces directives, il peut au lieu d’une proposition présenter un rapport s’il arrive à la conclusion qu’aucune proposition compatible avec les Statuts ne recueille un large appui de la part des participants. Il ne peut être pris aucune mesure nouvelle en vue d’une décision jusqu’à ce que les circonstances lui permettent de conclure qu’il convient de présenter une proposition.

Il nous faut maintenant examiner le rôle des Administrateurs. Ce rôle est défini par la disposition qui stipule qu’une proposition du Directeur général est soumise au Conseil des Gouverneurs si les Administrateurs s’y associent59. Une telle décision nécessite une majorité des votes exprimés. Les Administrateurs peuvent refuser de s’associer à une proposition mais ils n’ont pas juridiquement le pouvoir de la modifier. S’ils s’y associent, la proposition demeure cependant celle du Directeur général, qui continue à en assumer la responsabilité. Il est évidemment peu probable que les Administrateurs refusent de s’y associer sauf dans des circonstances où le Directeur général a cru, à tort, que sa proposition bénéficiait d’un large appui parmi les participants. Si le large appui nécessaire à une proposition existe, il est difficile d’imaginer qu’il ne se manifestera pas également parmi les Administrateurs.

Le dernier stade de la procédure est la décision du Conseil des Gouverneurs. Une décision approuvant la proposition telle qu’elle est transmise au Conseil des Gouverneurs, ou une variante de cette proposition telle qu’elle est établie par le Conseil des Gouverneurs, ne peut être adoptée qu’à la majorité de 85 pour cent de la totalité des voix des participants60. Il y a lieu de noter que le Conseil des Gouverneurs a le pouvoir de modifier une proposition alors qu’il ne peut adopter une décision si une proposition n’a pas été préalablement soumise. Le pouvoir de prendre des décisions relatives à la délicate question de l’allocation ou de l’annulation de droits de tirage spéciaux a été réservé au Conseil des Gouverneurs et ne peut pas être délégué aux Administrateurs61.

Une décision d’allocation de droits de tirage spéciaux doit être prise par le Conseil des Gouverneurs à la très forte majorité de 85 pour cent du total des voix. Au cours du débat public sur la facilité, de nombreuses conceptions erronées se sont manifestées au sujet des majorités requises pour les décisions du Fonds. On a dit parfois que la plupart des décisions du Fonds, ou la plupart des décisions les plus importantes, devaient réunir 80 pour cent du total des voix. Bien qu’il existe un certain nombre de dispositions requérant des majorités spéciales ou créant des garanties spéciales, la règle fondamentale est que les décisions soit du Conseil des Gouverneurs, soit des Administrateurs, sont prises à la majorité des voix exprimées62. La majorité de 80 pour cent ne s’applique, en vertu du texte original des Statuts63, que dans quatre cas dont deux seulement ont des chances de se présenter d’une manière fréquente ou courante. On a également dit parfois qu’une majorité de 85 pour cent était anormalement élevée dans le contexte des Statuts non amendés. Ce point de vue ne tenait pas compte du fait qu’aux termes de deux dispositions, quelques décisions, dont l’éventualité est très improbable il est vrai, nécessitent l’unanimité des membres64.

La véritable question à l’origine du débat sur la majorité de vote pour les décisions d’allocation ou d’annulation de droits de tirage spéciaux présentait un double aspect. En premier lieu, il était estimé que les décisions relatives aux augmentations des quotes-partes en vertu du texte original des Statuts étaient les plus analogues aux décisions nouvelles, et que cette analogie était due au fait que les augmentations des quotes-parts augmentent la liquidité quoique en grande partie sous une forme conditionnelle65. En vertu du texte original des Statuts, les décisions relatives aux augmentations des quotes-parts nécessitaient une majorité de 80 pour cent du total des voix. Pourquoi cette majorité de 80 pour cent aurait-elle donc été insuffisante pour les décisions nouvelles? Tel était le second aspect de la question et il mettait en cause le nombre de voix relatif des membres à l’époque où l’amendement a été rédigé. Les pourcentages du total des voix appartenant à certains membres du Conseil des Gouverneurs à la date mentionnée sont indiqués ci-après et ils sont suffisamment éloquents pour rendre tout autre commentaire superflu:

Pourcentage
Etats-Unis21,80
Royaume-Uni10,36
Communauté Economique Européenne:
Allemagne5,15
France4,25
Italie2,73
Pays-Bas2,29
Belgique1,88
Luxembourg0,1716,47
Inde3,26
Canada3,22
Japon3,15

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