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Le secteur des administrations publiques

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1979
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Les données relatives aux opérations des administrations publiques sont élaborées depuis plus longtemps que les statistiques dont il a été traité dans les sections précédentes. Il a toujours été essentiel que les gouvernements enregistrent leurs recettes, leurs dépenses et leur dette. Dans les pays démocratiques, les administrations publiques sont responsables de l’emploi de fonds publics; leurs dépenses et le recouvrement des impôts exigent l’approbation du législatif. La présentation des données budgétaires aux organes législatifs et au public est donc une tradition ancienne. Dans certains pays, les données sur les opérations des administrations publiques sont publiées sous la forme à la fois de budget et de comptes nationaux.

La nécessité d’une collecte et d’une présentation systématiques des données budgétaires s’est fortement accrue pendant ce siècle, notamment depuis la seconde guerre mondiale. En effet, partout, la part des opérations des administrations publiques dans la dépense nationale a augmenté et la politique budgétaire est devenue l’instrument le plus puissant de la politique économique. Les gouvernements ont joué un rôle nouveau, à peine connu avant les années 1930, en agissant sur le niveau de l’activité économique intérieure et en favorisant le développement économique; et ils ont assumé de larges responsabilités en matière de sécurité sociale.

Au niveau international, le Fonds publie dans IFS depuis de nombreuses années des données sur les finances publiques, adaptées dans la mesure du possible à une forme normalisée; et il a récemment commencé à publier des données d’une façon plus détaillée dans le Government Finance Statistics Yearbook (GFS Yearbook). La préparation du projet de Manuel de statistiques de finances publiques, qui situe l’analyse économique des opérations publiques dans le contexte de l’économie prise dans son ensemble, a imprimé un nouvel essor aux progrès accomplis vers la normalisation de ces statistiques. Le SCN prévoit aussi la présentation de données détaillées sur les opérations des administrations publiques sous une forme normalisée à l’intérieur de son système de comptes nationaux, y compris les opérations financières. Le projet de Manuel de statistiques de finances publiques a été coordonné avec le SCN, mais certaines différences subsistent entre les deux systèmes de comptes dans leur façon de présenter les opérations des administrations publiques. La présente brochure n’a pas pour objet de donner un résumé du projet de Manuel de statistiques de finances publiques, document non publié qui fait encore l’objet de révisions et que le public ne peut encore se procurer. L’exposé doit être nécessairement sélectif. Il met l’accent sur les liens qui existent entre les statistiques de finances publiques et les concepts de comptes nationaux tels qu’ils ont été énoncés plus haut dans la présente brochure36.

Définition du secteur des administrations publiques

Les administrations publiques désignent tous les organismes qui remplissent les fonctions publiques, c’est-à-dire mettent en oeuvre l’action des pouvoirs publics par la prestation de services, principalement non marchands, et le transfert de revenu financé essentiellement par des prélèvements obligatoires dans d’autres secteurs37.

Le secteur des administrations publiques comprend l’administration centrale, la subdivision politique d’une fédération (Etats aux Etats-Unis, Provinces au Canada, Länder en République fédérale d’Allemagne, etc.), et les administrations locales à tous les niveaux. Elles sont toutes des sous-secteurs de ce qu’on appelle les administrations publiques. Les administrations publiques comprennent aussi, dans certains pays, les caisses de sécurité sociale qui jouissent d’un certain degré d’autonomie, accumulant des avoirs financiers provenant de cotisations et fournissant des services de santé publique et d’autres services sociaux et pensions de vieillesse en dehors des budgets des administrations publiques. Dans d’autres pays, les mêmes types d’opérations sont inscrits au budget de l’Etat. Lorsque la gestion des fonds de sécurité sociale est organisée en dehors du budget de l’Etat, on considère que ces régimes font partie de l’échelon administratif auquel ils fonctionnent, habituellement l’administration centrale.

D’ordinaire, les données sur les opérations de l’administration centrale sont accessibles beaucoup plus tôt, à intervalles plus rapprochés et de façon plus détaillée que celles couvrant les autres sous-secteurs des administrations publiques. Dans la plupart des cas, on doit compter principalement sur l’enregistrement des opérations effectuées par l’administration centrale, qui est de loin le sous-secteur le plus important des administrations publiques du point de vue de la politique budgétaire. L’idéal serait de consolider les opérations de tous les organismes publics en éliminant les opérations effectuées entre les divers sous-secteurs, et les normes du Fonds comportent des directives dans ce sens. Etant donné les difficultés pratiques qui se posent pour obtenir avec un détail suffisant et sans longs délais les données pour tous les sous-secteurs des administrations publiques, on peut probablement à l’heure actuelle estimer sur une base ad hoc les relevés consolidés des opérations des administrations publiques, mais on ne peut les préparer sur une base régulière en tant qu’exercice statistique systématique.

En dehors des administrations publiques figurent les entreprises publiques non financières appartenant à l’Etat ou contrôlées par lui, soit constituées en sociétés, soit vendant des biens et services à la population sur une grande échelle. On peut citer à titre d’exemples les chemins de fer et les services de transport aérien dont l’Etat est propriétaire, les services postaux, les services d’utilité publique, les offices de commercialisation pour l’achat et la vente de produits, les sociétés immobilières et les industries nationalisées ou créées par l’Etat lui-même. Les pouvoirs publics fixent souvent les politiques de prix de ces entreprises dans le but de répondre à certains objectifs sociaux et en affectant une faible priorité à la réalisation d’un bénéfice. Les entreprises publiques non financières peuvent jouer un rôle si important qu’il est souhaitable d’établir pour elles un secteur spécial dans les statistiques macroéconomiques. Comme ces entreprises ne font pas partie des administrations publiques, seules les opérations des administrations publiques avec elles sont enregistrées dans les comptes des administrations publiques, ou dans un relevé sectoriel du secteur des administrations publiques dans les comptes nationaux. Ces opérations, mis à part les prêts des administrations publiques ou les transferts en capital et les subventions d’exploitation versées aux entreprises, sont essentiellement un profit net revenant aux administrations publiques ou une perte nette couverte par elles.

Les fonctions de l’Etat qui sont analogues à celles des institutions financières (acceptation de dépôts et exercice des fonctions d’autorités monétaires) ne font pas partie des administrations publiques telles qu’elles sont définies dans le GFS Yearbook. Il est essentiel de dissocier les fonctions des institutions financières des opérations des administrations publiques si l’on veut distinguer l’incidence de la politique budgétaire de celle de la politique monétaire, et si l’on veut coordonner les statistiques financières et monétaires, dont il a été question à la section précédente, avec les statistiques de finances publiques. Toutefois, le SCN n’effectue pas cette dissociation.

Cadre conceptuel et terminologie

Un graphique récapitulant la classification par le Fonds des opérations des administrations publiques et un tableau tiré du SCN indiquant la classification détaillée des opérations des administrations publiques, telles qu’elles sont présentées dans les comptes nationaux, sont reproduits plus loin (Graphique 5 et Tableau 7). La juxtaposition du graphique et du tableau donne superficiellement l’impression qu’il existe des différences considérables dans les concepts du GFS Yearbook et des systèmes de comptes du SCN. C’est une fausse impression qui tient principalement aux différences de terminologie et de structure comptables. Contrairement au tableau, le graphique n’est pas divisé en comptes distincts, dont chacun est équilibré; en outre, comme le GFS Yearbook, il s’applique généralement à l’enregistrement brut, tandis que dans le tableau du SCN une compensation réciproque est effectuée entre certains crédits et débits. Le graphique établit aussi un solde final entre toutes les opérations non financières (“non remboursables”, c’est-à-dire recettes, dépenses et dons) et les prêts des administrations publiques pour mesurer l’excédent ou le déficit global, point de départ de l’analyse de l’incidence des opérations des administrations publiques sur l’économie. Les opérations financières autres que les prêts des administrations publiques (c’est-à-dire les emprunts des administrations publiques et l’utilisation des avoirs liquides) sont considérées comme un financement de l’excédent ou du déficit global. Dans le tableau du SCN, le solde final, “capacité de financement”, est le chiffre net de toutes les opérations non financières, auquel correspondent les variations de tous les avoirs et engagements financiers sans aucune décomposition. En d’autres termes, le graphique est orienté vers une analyse de la politique budgétaire, tandis que la présentation du SCN est neutre. Lorsqu’on compare le graphique et le tableau, ou devrait aussi avoir présent à l’esprit que le graphique est un simple résumé de catégories analytiques, alors que le tableau du SCN est un relevé détaillé des opérations à enregistrer.

Graphique 5.Cadre D’analyse pour la classification des opérations des Administrations Publiques1

1 Extrait de l’article de Jonathan Levin intitulé: “Nouveaux instruments de mesure pour le secteur des administrations publiques”, Finances & Développement, vol. 12 (juin 1975), p. 18.

Tableau 7.Comptes de revenu et de dépenses et comptés de capital et de financement1
C. Administrations publiques
COMPTE 3. COMPTE DE REVENU ET DE DÉPENSES
3.2.20Consommation finale3.3.2Excédent net d’exploitation
3.4.6Revenu de la propriété3.4.5Revenu prélevé par les entrepreneurs de quasi-sociétés publiques
1. Intérêts de la dette publique3.4.7Revenu de la propriété
3. Revenus de la terre et des actifs incorporels n.d.a.1. Intérêts
3.5.1Primes nettes d’assurance-dommages2. Dividendes
3.3.5Subventions d’exploitation3. Revenus de la terre et des actifs incorporels n.d.a.
3.6.4Prestations de sécurité sociale3.5.2Indemnités d’assurance-dommages
3.6.5Allocations d’assistance3.3.4Impôts indirects
3.6.6Transferts courants aux institutions privées sans but lucratif au service des ménages1. Droits et taxes sur importations
3.6.8Prestations sociales directes des employeurs2. Autres impôts indirects
3.6.9Transferts courants n.d.a.3.6.1Impôts directs
1. aux résidents1. Impôts sur le revenu
2. au reste du monde2. Autres impôts directs
3.7.1Epargne nette (C 5.7.1)3.6.2Redevances obligatoires, amendes et pénalités
3.6.3Cotisations à la sécurité sociale
3.6.7Cotisations sociales imputées
3.6.10Transferts courants n.d.a. provenant
1. de résidents
2. du reste du monde
EmploisRessources
COMPTE 5. COMPTE DE CAPITAL ET DE FINANCEMENT
5.2.5Variation des stocks5.7.1Epargne nette (C 3.7.1)
5.2.6Formation brute de capital fixe5.3.3Consommation de capital fixe
5.7.4Achats, nets des ventes, de terrains5.7.6Transferts en capital reçus, nets provenant:
5.7.5Achats, nets des ventes, d’actifs incorporels n.d.a.i. de résidents
5.7.8Capacité de financement (C 5.7.9)ii. du reste du monde
Accumulation bruteFinancement de l’accumulation brute
5.8.1Or5.7.9Capacité de financement (C 5.7.8)
5.8.2Numéraire et dépôts à vue transférables dont monnaie détenue par l’administration centrale et émise par:5.9.2Monnaie émise par le Trésor et dépôts à vue transférables
i. des institutions résidentes5.9.3Autres dépôts
ii. le reste du monde5.9.4Titres à court terme
5.8.3Autres dépôts5.9.5Obligations et bons à long terme
5.8.4Titres à court terme5.9.7Prêts à court terme n.d.a.
5.8.5Obligations et bons à long terme5.9.8Prêts à long terme n.d.a.
5.8.6Actions de sociétés et parts de capital social5.9.11Autres engagements
5.8.7Prêts à court terme n.d.a.12 et
5.8.8Prêts à long terme n.d.a.13
5.8.10Apports en capital des propriétaires dans les quasi-sociétés publiques
5.8.11Autres créances
12 et
13
Variation des créancesCapacité de financement et variation des engagements

Reproduit à partir du Système de comptabilité nationale. Etudes méthodologiques, document du Bureau de statistique des Nations unies. Série F.Nº 2, Rév. 3 (New York, 1970), p. 166.

Reproduit à partir du Système de comptabilité nationale. Etudes méthodologiques, document du Bureau de statistique des Nations unies. Série F.Nº 2, Rév. 3 (New York, 1970), p. 166.

Dans sa présentation, le graphique ressemble de façon frappante à un état de balance des paiements. C’est un relevé des opérations des administrations publiques avec les autres secteurs intérieurs et le reste du monde. Comme dans les relevés de balance des paiements, les crédits sont inscrits à gauche et les débits à droite. Le terme “remboursables” désigne les opérations sur avoirs et engagements financiers, qui sont, mutatis mutandis, le même genre d’opérations que celles qui sont reprises dans le compte Capitaux de la balance des paiements. A l’intérieur du groupe “non remboursables”, les opérations avec contrepartie sont du même genre que celles que recouvrent les termes Biens, services et revenus, dans la terminologie de la balance des paiements (où “revenus” signifie revenus des facteurs de production). Les opérations sans contrepartie sont du même type que celles qui sont dénommées transferts sans contrepartie dans la balance des paiements.

Le tableau du SCN recouvre essentiellement les mêmes opérations, et (hormis la consommation de capital fixe) on peut facilement classer ces dernières dans les grandes catégories du graphique.

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