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Décision du Conseil d’administration du 2 mars 1979

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1979
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La conditionnalité dont le Fonds assortit l’utilisation des tranches supérieures de crédit (c’est-à-dire les trois tranches au-delà de la première tranche de crédit), du système de financement supplémentaire et du système élargi de crédit est fréquemment réexaminée par le Fonds et d’autres organisations et organes. On s’accorde généralement à reconnaître le caractère souhaitable du concept de conditionnalité et la nécessité juridique de cette conditionnalité ne peut plus être mise en doute depuis l’entrée en vigueur du premier amendement; mais on soulève fréquemment la question de savoir si la conditionnalité telle qu’elle est appliquée par le Fonds est adéquate. Les pays membres en développement et les organisations et organes auxquels ces pays membres participent activement ont invoqué le fait que la conditionnalité du Fonds était trop rigoureuse à leur égard. Ces dernières années, les pays membres en développement ont intensifié leurs efforts pour adopter et défendre des positions communes au Fonds et ailleurs.

L’argument selon lequel la conditionnalité devrait être plus souple est à l’origine d’un dilemme. Aucune politique du Fonds ne permet l’utilisation de ses ressources au-delà du montant dont le pays membre a besoin pour surmonter ses difficultés de balance des paiements. Le Fonds évalue le montant nécessaire à ce titre, mais ne l’accorde pas obligatoirement en totalité. Les Statuts initiaux prévoyaient une formule de rachat sur la base d’un recours en proportions égales aux ressources du Fonds et aux réserves propres du pays membre durant l’exercice pendant lequel les transactions étaient effectuées. Cette formule a été retirée des Statuts, mais le Fonds peut encore encourager un pays membre à utiliser ses propres réserves dans une certaine mesure ou à se procurer une aide supplémentaire auprès d’autres sources.

Lorsque le Fonds accepte le programme d’un pays membre en lui consentant des ressources financières, les autres prêteurs publics et privés sont souvent incités à fournir le reste des ressources nécessaires, bien que le Fonds ne pratique aucune forme de financement conjoint. L’acceptation d’un programme par le Fonds et l’observation de ce programme par le pays membre constituent de plus en plus les conditions préalables à la conclusion de contrats de prêts avec d’autres bailleurs de fonds ou à l’accès à des ressources mises à la disposition du pays concerné dans le cadre de contrats. Si une politique particulière du Fonds relative à l’utilisation de ses ressources n’exige pas l’adoption d’un programme par un pays membre, il est moins probable que l’octroi de ressources par le Fonds incitera d’autres parties à fournir un financement additionnel.

Si les normes de conditionnalité du Fonds étaient assouplies, ce changement de politique serait porté à la connaissance du public et le Fonds aurait sans doute moins d’influence sur d’autres prêteurs éventuels. Il est difficile de savoir quelles autres procédures décideraient d’adopter lesdits prêteurs.

Le dilemme ne serait pas aussi grave pour certains pays membres du fait qu’ils n’ont pas accès à d’autres moyens de financement, notamment les marchés nationaux et internationaux des capitaux, ou parce qu’ils ne peuvent y avoir accès qu’à des conditions très rigoureuses quant aux échéances et aux coûts. Pour ces pays membres, l’octroi de ressources plus importantes par le Fonds sur la base d’une conditionnalité plus souple qu’à l’heure actuelle représenterait un avantage financier net à court terme. Cependant, un assouplissement des normes de conditionnalité pourrait nuire à tous les pays membres se trouvant dans une situation de balance des paiements ou de réserve difficile, s’il devait dissuader certains pays membres d’accepter une augmentation des ressources du Fonds par un relèvement des quotes-parts ou par l’octroi de prêts au Fonds.

Certains pays membres soutiennent qu’avec une conditionnalité plus souple l’ajustement ne serait pas pour autant négligé, mais étalé sur une période plus longue. Certains pensent aussi que la rapidité de l’ajustement peut être un problème aussi bien politique qu’économique. Or il n’est pas nécessairement plus facile de progresser à un rythme plus lent. Dans certains pays, l’ajustement peut être politiquement plus acceptable s’il est effectué rapidement. Dans d’autres, la volonté politique peut s’affaiblir si l’ajustement est un processus plus long.

Le 2 mars 1979, le Conseil d’administration a adopté, au terme de longs débats, une décision intitulée “Utilisation des ressources générales du Fonds et accords de confirmation”, qui porte sur la conditionnalité, parmi d’autres aspects des activités financières du Fonds24. Les paragraphes de la décision sont généralement appelés “orientations”, ce qui implique que la décision doit être appliquée avec la flexibilité souhaitable en fonction des circonstances. La décision ne porte que sur l’utilisation des “ressources générales” du Fonds, c’est-à-dire les ressources détenues dans le Compte des ressources générales, et non pas sur l’utilisation de toutes ressources pouvant être détenues dans le Compte spécial de versements ou l’utilisation des ressources détenues par le Fonds fiduciaire. Dans une large mesure, cette décision consacre la pratique qui a commencé à apparaître en 1968, mais elle comprend certains éléments nouveaux ou éclaircit certains points, essentiellement pour tenir compte des opinions exprimées par les pays membres en développement. Il n’y a toutefois pas lieu de penser que le débat sur ce sujet soit clos. Les douze paragraphes de la décision seront cités et expliqués tour à tour.

L’ajustement

Paragraphe 1

Les pays membres doivent être incités à adopter des mesures correctives—à l’appui desquelles ils peuvent utiliser les ressources générales du Fonds conformément aux politiques de celui-ci—pour surmonter sans tarder les difficultés auxquelles se heurte déjà leur balance des paiements ou pour empêcher que de telles difficultés ne surgissent. C’est, entre autres, à l’occasion des consultations au titre de l’article IV que le Fonds peut examiner avec les pays membres les programmes d’ajustement—y compris les mesures correctives—qui lui permettent d’approuver des accords de confirmation.

Tôt ou tard, les circonstances forcent les pays membres dont la balance des paiements est déficitaire à adopter et appliquer une politique d’ajustement dans le cadre d’un programme de stabilisation. Plus le pays attend pour entreprendre cette action, plus l’effort économique et politique risque d’être difficile. Si ledit programme prévoit une réduction de la consommation afin d’encourager l’investissement ou une limitation des emprunts extérieurs, cette tentative de stabilisation, lorsqu’elle fait sentir ses effets, peut susciter un mécontentement dans tous les secteurs de l’économie ou dans certains d’entre eux. Les autorités, se rendant compte que ces difficultés sont inéluctables, peuvent être incitées à repousser l’inévitable à une date ultérieure, mais un tel retard peut avoir d’autres explications. Pendant un certain temps, des ressources peuvent être mises à la disposition du pays par des prêteurs autres que le Fonds, de telle sorte qu’il devient possible de repousser au lendemain ce qui doit être fait le jour même. Dans certains pays en développement où la prévision économique est une technique qui n’est pas suffisamment maîtrisée, les autorités peuvent ne pas s’apercevoir à temps de l’approche de difficultés. Un pays membre n’est pas légalement tenu de présenter au Fonds une demande d’utilisation de ses ressources à un stade précoce, ni même à quelque stade que ce soit. Il est arrivé que certains pays membres aient attendu de se trouver dans une situation intolérable (inflation, distorsions au niveau des prix et de la production, impossibilité de faire face efficacement à la concurrence) pour s’adresser au Fonds.

Le fait de temporiser peut aggraver le problème du pays et l’obliger à adopter des mesures correctives plus rigoureuses qu’il n’aurait été nécessaire si l’ajustement avait été entrepris plus tôt; or un tel état de choses donne l’impression erronée que la conditionnalité du Fonds est intrinsèquement et inévitablement sévère. C’est précisément cette impression qui a empêché un ajustement rapide et rendu nécessaire le recours à un type de conditionnalité que l’on imagine, à tort, être appliqué dans toutes les circonstances.

La temporisation a eu pour autre conséquence de laisser croire que les pays membres ne s’adressent au Fonds pour demander une assistance financière que lorsqu’ils se trouvent dans une situation désespérée. Il avait été entendu à l’origine qu’un accord de confirmation pouvait être conclu à titre de précaution. Un accord de confirmation pouvait être approuvé non seulement lorsqu’un pays membre se trouvait en difficulté mais également lorsqu’il semblait possible, mais non inévitable ou même probable, que des difficultés surviendraient durant la période couverte par l’accord de confirmation. L’assurance d’obtenir des ressources dans le cadre d’un accord de confirmation pouvait donner confiance au pays membre qui, de ce fait, adopterait des mesures correctives si celles-ci devenaient nécessaires.

Le paragraphe 1 de la décision rappelle aux pays membres le concept initial selon lequel ils peuvent conclure un accord de confirmation à titre de précaution ou s’adresser au Fonds à un stade précoce de leurs difficultés s’ils n’ont pas déjà pris la précaution d’obtenir un accord de confirmation. Même un pays membre dont la balance des paiements est excédentaire n’est pas dissuadé par le Fonds de solliciter un accord de confirmation, bien que ledit pays n’ait pas besoin de demander à effectuer de transactions tant que l’excédent se maintient. Dans de telles circonstances, l’avantage pour le pays membre réside dans l’acceptation par le Fonds de sa politique, qui est symbolisée par l’approbation d’un accord de confirmation. Jusqu’à présent, il n’a pas été possible au Fonds de signifier l’acceptation de la politique économique d’un pays membre, autrement qu’en approuvant la conclusion d’un accord de confirmation avec ledit pays.

Conformément aux dispositions en matière de change visées à l’article IV des Statuts modifiés par le deuxième amendement, le Fonds entrera chaque année en consultation avec les pays membres sur leurs politiques de change et autres politiques25. Le paragraphe 1 de la décision du 2 mars 1979 précise qu’à l’occasion de ces consultations l’opportunité d’un accord de confirmation pourra être examinée.

Durée de l’accord de confirmation

Paragraphe 2

La durée normale d’un accord de confirmation sera d’un an. Toutefois, elle pourra être prolongée si un pays membre en fait la demande et si le Fonds estime que cette prolongation est nécessaire pour permettre à ce pays d’appliquer avec succès son programme d’ajustement. Elle pourra, dans certains cas, être portée à un maximum de trois ans.

A l’origine, la durée pour laquelle le Fonds acceptait d’approuver un accord de confirmation était de six mois, mais avec l’adoption de clauses destinées à protéger les ressources du Fonds d’utilisations qui ne seraient pas conformes aux Statuts la durée normale est passée à douze mois26. La conclusion d’accords de confirmation successifs, dont chacun était approuvé pour cette durée, est devenue une pratique courante. Le Fonds est allé plus loin avec le système élargi de crédit, en vertu duquel des accords élargis peuvent être consentis pour des durées allant jusqu’à trois ans. Les deux situations auxquelles un accord élargi pouvait s’appliquer ont été décrites comme suit:

  • a) une économie souffrant de graves déséquilibres des paiements liés à la structure défectueuse de la production et du commerce et où les distorsions des prix et des coûts ont été généralisées;

  • b) une économie caractérisée par une croissance lente et une balance des paiements intrinsèquement faible, ce qui empêche de poursuivre une politique active de développement27.

Ces difficultés de balance des paiements ont justifié un allongement de la durée des accords élargis. Après avoir fait ce bond en avant, le Fonds en est venu à penser qu’il pourrait, par la même occasion, autoriser des durées plus longues dans les situations où un pays membre aurait besoin de plus de temps pour procéder à l’ajustement. C’est pourquoi, dans un certain nombre de cas, des accords de confirmation ont été approuvés pour environ deux ans. Aux termes de la politique de financement supplémentaire, la durée est normalement supérieure à un an et peut aller jusqu’à trois ans si la situation des pays membres le justifie28.

L’allongement progressif de la durée des accords reflète la conviction que si l’ajustement doit être long et difficile, un programme couvrant si possible toute la période de l’ajustement est préférable à des programmes couvrant des périodes successives plus courtes. Le procédé consistant à allonger la durée de l’accord peut se révéler plus avantageux même si, à un stade ultérieur de son application, certaines parties du programme devront presque certainement être adaptées au cadre général dudit programme, ou même être révisées. La durée de base ou durée normale d’un accord de confirmation demeure toutefois de douze mois. La possibilité de faire de ces programmes de plus longue durée une pratique plus habituelle doit être envisagée avec prudence car il n’apparaît pas souhaitable d’estomper la distinction entre assistance au titre de la balance des paiements et financement au titre du développement.

Le caractère rigoureux de la conditionnalité est déterminé de diverses façons, notamment la rapidité avec laquelle l’ajustement doit être effectué. En conséquence, le prolongement de la durée des accords de confirmation et des accords élargis peut être considéré comme un assouplissement de la conditionnalité. Pour cette raison, le paragraphe 2 reconnaît qu’un pays membre peut prendre l’initiative de demander que la durée de l’accord dépasse un an, mais le Fonds se réserve le droit de déterminer si une durée plus longue est nécessaire à la réussite du programme du pays membre.

Nature non contractuelle des accords de confirmation

Paragraphe 3

L’accord de confirmation n’est pas un accord international; aussi conviendra-t-il d’éviter que son libellé, ainsi que celui de la lettre d’intention, ait une connotation contractuelle.

La conclusion selon laquelle un accord de confirmation ou un accord élargi ainsi que la lettre d’intention d’un pays membre ne constituent pas un accord international entre le Fonds et ledit pays repose sur des considérations d’ordre juridique et pragmatique. Certaines des considérations juridiques sont que le Fonds et, habituellement, les pays membres sont résolus à éviter une relation contractuelle, que la lettre d’intention contient souvent nombre de déclarations de politique économique trop imprécises pour constituer un engagement de caractère contractuel et que certaines des mesures de politiques économiques ne sont pas spécifiées au départ, mais doivent l’être au cours de la période d’application de l’accord. L’une des considérations pragmatiques est que l’absence d’intention de s’engager contractuellement (animus contrahendî) permet au pays membre d’éviter les difficultés d’ordre politique résultant du fait que ledit pays semblerait s’être engagé à l’égard d’une autorité extérieure à adopter et maintenir certaines politiques touchant à l’intérêt national. Le pays membre s’affranchit donc du risque d’être accusé de ne pas respecter ses obligations internationales s’il est forcé par les événements (ou même s’il se sent contraint pour d’autres raisons) de s’écarter de sa politique déclarée ou de la modifier. Si un caractère contractuel était conféré aux accords de confirmation, les pays membres seraient tentés de présenter leurs politiques économiques avec le plus d’imprécision et d’ambiguïté possible. Ils pourraient même décider de ne pas du tout reccuri au Fonds dans leur recherche d’un soutien pour leur programme de stabilisation. Si l’une ou l’autre de ces éventualités devait se produire, l’ensemble du processus d’ajustement international en souffrirait.

Un autre élément qui a influencé l’analyse juridique des accords de confirmation a été le souci d’éviter des conflits avec d’autres organisations internationales. Certaines des politiques incluses dans un programme complet peuvent aussi relever de la compétence d’autres organisations internationales en matière de réglementation ou concerner d’autres domaines qui les intéressent. Des conflits pourraient survenir s’il s’avérait qu’un pays membre du Fonds, également membre de ces autres organisations, avait contracté envers le Fonds des obligations ayant trait à ces politiques.

L’analyse donnée par le Fonds du caractère juridique des accords de confirmation amène à conclure qu’un pays membre n’est pas tenu de suivre la procédure prévue par sa constitution pour contracter des obligations internationales ni d’enregistrer les accords de confirmation conformément à l’article 102 de la charte des Nations unies29.

Enfin, le Fonds ne se considère pas obligé d’exercer une surveillance étroite des multiples politiques qui constituent habituellement des programmes de stabilisation. Le Fonds pourrait difficilement ne pas assumer cette tâche si toutes les politiques de ces programmes étaient considérées comme des obligations prises par le pays membre. Le Fonds peut faire pression sur un pays membre pour l’inciter à appliquer l’ensemble de son programme en cessant de lui donner accès à ses ressources si l’un quelconque d’un petit nombre d’éléments choisis dans le programme (les critères de réalisation décrits ci-après) n’est pas respecté, ou ne l’a pas été. Les critères de réalisation sont des éléments cruciaux en eux-mêmes, mais bien souvent, il ne sera possible d’y satisfaire que si d’autres parties du programme sont également observées.

La lettre d’intention du pays membre demeure en dehors de tout lien contractuel, mais elle ne constitue pas non plus une déclaration unilatérale créant pour le pays membre des obligations quant à l’application des politiques annoncées. Il serait aussi erroné de conclure qu’en faisant une déclaration unilatérale, un pays membre se crée des obligations que de considérer la lettre d’intention comme un contrat. Certes, si un pays membre effectue des transactions dans le cadre d’un accord de confirmation, il sera lié par les obligations que lui imposent les Statuts et par les décisions du Fonds concernant l’utilisation de ses ressources. En outre, s’il s’écarte des politiques fixées dans le programme, que celles-ci constituent des critères de réalisation ou non, le pays membre pourrait, une fois qu’il a effectué des achats au titre de l’accord de confirmation, être considéré comme “utilisant les ressources générales du Fonds de façon contraire aux objectifs du Fonds”, au sens des Statuts, ce qui autoriserait le Fonds à déclarer que le pays membre ne peut plus être habilité à utiliser les ressources générales du Fonds, ou à limiter l’utilisation de ses ressources par le pays membre30. Toutefois, le fait que le pays membre n’applique aucune des politiques annoncées ne signifie pas automatiquement qu’il y a utilisation impropre des ressources du Fonds, au sens des Statuts. Le fait que le pays membre n’applique pas les politiques énoncées dans sa lettre d’intention ne signifie pas non plus que le Fonds doit déclarer que le pays membre n’est plus habilité à utiliser les ressources du Fonds ou limiter l’utilisation de ses ressources par ledit pays chaque fois que le Fonds pourrait prendre de telles mesures. Le refus d’habiliter un pays membre à utiliser les ressources du Fonds et la limitation de l’accès auxdites ressources sont des mesures discrétionnaires auxquelles le Fonds hésite à recourir pour sauvegarder ses ressources. Le Fonds a préféré protéger celles-ci en mettant au point d’autres procédés.

Le fait de clarifier le caractère juridique des accords de confirmation présente entre autres avantages celui de supprimer la distinction trompeuse qui était parfois faite entre les critères de réalisation qualifiés “d’obligatoires” ou de “conditions” ou même de “conditions obligatoires” par opposition aux mesures de politique économique qui faisaient partie du programme d’un pays membre mais ne constituaient pas des “conditions obligatoires”. Ces termes avaient pour effet non seulement d’obscurcir le caractère juridique des accords de confirmation mais aussi de donner l’impression que seuls les critères de réalisation faisaient partie de la conditionnalité du Fonds. Les politiques économiques qui n’étaient pas soumises aux critères de réalisation pouvaient être aussi essentielles à la réussite d’un programme que celles qui étaient considérées comme constituant des critères de réalisation. Cette interprétation erronée selon laquelle les mesures de politique économique ne constituaient pas des aspects de la conditionnalité, à moins qu’elles ne soient soumises à des critères de réalisation, est peut-être en partie à l’origine de l’utilisation trop fréquente des critères de réalisation et à l’orientation donnée au paragraphe 9 de la décision selon lequel les critères doivent être limités à ceux qui sont nécessaires pour évaluer la réussite d’un programme.

L’analyse des accords de confirmation et l’abandon d’usages tels que ceux mentionnés ci-dessus s’appliquent à un autre aspect des accords de confirmation. Une analyse juridique différente de ces accords et l’utilisation des termes à présent abandonnés de “conditions” ou “conditions obligatoires” pourraient amener à conclure trop rapidement que le Fonds peut annuler un accord de confirmation en raison du “non-respect” d’une “condition”. Le droit des traités et celui des contrats contiennent des doctrines de cette nature. La question de savoir si le Fonds peut annuler un accord de confirmation ne s’est jamais posée, en partie parce qu’une telle action représenterait une sérieuse critique internationale de la politique économique d’un pays membre et en partie parce qu’il existe d’autres moyens, tels que les critères de réalisation, qui constituent des protections adéquates contre de nouvelles utilisations des ressources du Fonds contraires aux objectifs de ce dernier. Le Fonds ne s’est jamais réservé le droit d’annuler un accord de confirmation, bien qu’il ait reconnu ce droit aux pays membres31. On pourrait opposer à cela que le Fonds a le droit inhérent d’annuler toutes ses décisions et, qu’aux termes de l’article XXX b), les accords de confirmation sont des décisions. La réponse à un tel argument pourrait être que le Fonds a laissé entendre à ses pays membres qu’il s’était engagé à ne pas exercer les droits d’annulation qu’il pourrait avoir. Il est cependant clair que si le Fonds dispose du droit d’annuler un accord de confirmation, ce sera entre autres raisons du fait d’une utilisation impropre de ses ressources et non parce que les accords de confirmation constituent des accords contractuels et que, comme tels, ils sont assortis du droit d’annulation pour rupture d’engagement.

Prise en compte de certaines considérations

Paragraphe 4

Lorsqu’il aidera les pays membres à élaborer leurs programmes d’ajustement, le Fonds tiendra dûment compte de leurs objectifs sociaux et politiques intérieurs, de leurs priorités économiques et de la situation dans laquelle ils se trouvent, y compris les causes de leurs difficultés de balance des paiements.

Les termes du paragraphe 4 sont généraux et pourraient donner lieu à discussion, mais la volonté de tenir compte des opinions des pays membres en développement est claire. Il convient cependant de noter que pour faire part de ses intentions le Fonds précise qu’il “tiendra dûment compte” des éléments énumérés dans le paragraphe. Au sens que lui donnent les Statuts32 et dans la pratique au Fonds, ainsi que dans d’autres organisations internationales, l’expression implique une action qui a moins de poids qu’une directive visant à donner un caractère décisif aux considérations dont le Fonds doit dûment tenir compte. Les termes sont moins forts, par exemple, que ceux des Statuts qui obligent le Fonds à “respecter… la politique interne, sociale et générale des pays membres”, lorsque le Fonds adopte des principes spécifiques destinés à guider tous les pays membres dans leurs politiques de change33. On a jugé que le mot “respect” donnait davantage une idée d’obligation parce qu’il était compatible avec la liberté dont disposent les pays membres pour choisir leurs régimes de change, mais l’expression moins forte de “prise en compte” a été retenue parce que le Fonds est tenu d’adopter “des garanties adéquates” lorsqu’il met ses ressources générales à la disposition d’un pays membre34. Il n’y a rien au paragraphe 4 qui oblige, ou pourrait obliger, le Fonds d’approuver une utilisation de ses ressources qui ne serait pas appropriée.

Les considérations dont il est dûment tenu compte se répartissent en trois catégories:1) les objectifs sociaux et politiques intérieurs, 2) les priorités économiques, enfin 3) la situation des pays membres, y compris les causes de leurs difficultés de balance des paiements. Dans le texte anglais, l’expression “domestic social and political objectives” (traduite par “objectifs sociaux et politiques intérieurs”) ne comporte pas de virgule après l’adjectif “domestic”, bien que souvent une virgule soit ajoutée en raison d’une mauvaise interprétation ou d’une erreur typographique lorsque le contenu du paragraphe est discuté ou cité.* Cette phrase indique donc qu’il n’y a que deux sortes d’objectifs et non trois, à savoir, les objectifs sociaux intérieurs et les objectifs politiques intérieurs. Les objectifs économiques, même s’ils sont intérieurs, et les objectifs internationaux ne sont pas mentionnés expressément et le Fonds peut donc les évaluer plus librement lorsqu’il examine les demandes d’utilisation de ses ressources. Les termes du paragraphe 4 s’apparentent à ceux utilisés dans l’expression “politique interne sociale ou générale du [pays] membre” de l’article IV, section 5f), des premiers Statuts, qui prévoyait que le Fonds ne devait pas invoquer ces politiques pour faire objection à une modification proposée de la parité d’une monnaie. Ces termes ont été employés dans les Statuts initiaux, entre autres raisons, dans le but spécifique d’empêcher le Fonds de faire objection à une modification proposée de la parité comme n’étant pas nécessaire, du fait que le pays membre proposant la modification pouvait appliquer une politique déflationniste au lieu d’une politique visant à le protéger d’un chômage chronique35. On peut considérer que le paragraphe 4 s’applique à un certain nombre de politiques orientées vers la stabilité politique ou sociale, telles que des politiques visant à maintenir un niveau de consommation suffisant pour une catégorie défavorisée de la population, même si le budget national doit en supporter le coût.

Certains pays membres attachent au concept de “priorités économiques” de l’importance, sinon une signification précise, peut-être en attendant que la pratique éclaircisse à l’avenir ledit concept. Un principe implicite appliqué par le Fonds est que la stabilisation à court ou à moyen terme devrait permettre à un pays membre, et non l’empêcher, de donner plus facilement la priorité économique au développement à plus long terme et à l’investissement à plus long terme. Le Fonds tient dûment compte du rythme et des méthodes d’ajustement de façon à maintenir les conditions de croissance les plus favorables. Cependant, lorsqu’il met ses ressources à la disposition d’un pays membre, le Fonds ne peut garantir un niveau de croissance particulier à ce pays.

On a soutenu que parfois l’ajustement ne peut être réalisé que lorsque des modifications structurelles ont été apportées à l’économie par un processus soutenu de développement et que dans de telles circonstances une utilisation prolongée des ressources du Fonds devrait être possible. Toutefois, le Fonds n’a le droit de mettre ses ressources à la disposition du pays membre que si l’ajustement peut être effectué grâce à une utilisation au plus temporaire des ressources du Fonds36.

Les mots “objectifs” et “priorités”, au lieu de “politiques”, apportent une nuance voulue au libellé du paragraphe 4. Ces mots ont été choisis pour éviter de donner l’impression que le Fonds mettrait ses ressources à la disposition d’un pays membre même si les objectifs et priorités dudit pays s’accompagnaient de politiques qui feraient obstacle à l’ajustement.

“La situation dans laquelle se trouve le pays membre” a un sens très vaste. Cette expression, comme peut-être d’autres figurant dans le paragraphe 4, indique que le Fonds ne peut qu’accepter comme telle l’organisation économique d’un pays membre, par exemple l’étendue de la participation ou du contrôle de l’Etat au sein de l’économie. Seule cette attitude peut être compatible avec la mission technique du Fonds, le principe de l’universalité de la qualité de membre et le traitement uniforme de tous les pays membres.

Lors de la rédaction du paragraphe 4, certains ont insisté pour que les causes des difficultés de balance de paiements des pays membres fassent l’objet d’une mention spéciale. On a souligné au nom des pays en développement que les difficultés de balance des paiements desdits pays peuvent provenir de circonstances indépendantes de leur volonté. Les défenseurs de cette théorie ont soutenu que les déficits de ces pays membres résultent souvent, pour tout ou en partie, de causes telles que la stagnation des pays industrialisés, les obstacles à l’importation de biens de production en provenance des pays en développement, les fluctuations des taux de change des principales monnaies et la dégradation des termes de l’échange des pays en développement. D’aucuns ont affirmé que les déficits des pays membres en développement sont la contrepartie des excédents chroniques de certains pays membres industrialisés et que s’il est admis que les pays membres excédentaires ont besoin d’une longue période d’ajustement, le Fonds ne devrait pas attendre des pays membres en déficit que leur propre processus d’ajustement soit plus rapide.

La politique de financement compensatoire du Fonds est la seule pour laquelle on ait vérifié de façon explicite si la cause du problème de balance des paiements était indépendante ou non de la volonté du pays membre. Un pays membre peut avoir recours à ce système si le déficit d’exportation pour lequel un financement compensatoire est sollicité “peut être attribué pour une large part à des circonstances indépendantes de la volonté du pays membre”37. La notion selon laquelle les circonstances qui provoquent les difficultés de balance des paiements d’un pays membre sont indépendantes de sa volonté a toutefois été implicitement à l’origine des mécanismes pétroliers et du système de financement des stocks régulateurs. De plus, le Fonds a effectué à diverses reprises des transactions visant à apporter une aide au titre des conséquences de catastrophes naturelles sur la balance des paiements, mais aucune politique générale n’a été formulée sauf pour les conséquences qui sont couvertes par le système de financement compensatoire.

On a soutenu au nom des pays membres en développement que la conditionnalité des tranches de crédit n’établissait pas de distinction entre les problèmes dont les pays membres sont responsables et ceux qui résultent de circonstances indépendantes de leur volonté. La classification qu’implique une telle distinction obligerait sans doute à prendre des décisions difficiles. Toutefois, il existe une raison plus importante pour laquelle la politique des tranches de crédit n’admet pas expressément cette distinction, à savoir que d’ordinaire les pays membres doivent procéder à l’ajustement de leur balance des paiements quelle que soit l’origine de leurs difficultés. Néanmoins, sans établir une politique générale reposant sur la notion de situation indépendante ou non de la volonté du pays, le Fonds tient compte, dans l’application de ses politiques, des circonstances indépendantes de la volonté d’un pays membre et également lorsqu’il examine une demande de transaction émanant d’un pays membre au titre d’un accord de confirmation, qui n’est pas pleinement conforme aux termes dudit accord. Le paragraphe 4 reconnaît dans une certaine mesure la nature particulière des difficultés résultant de circonstances indépendantes de la volonté d’i nays, puisqu’il y est fait référence aux “causes de leurs difficultés de balance des paiements”.

Aux termes du paragraphe 4, le Fonds tiendra dûment compte des circonstances particulières à chaque pays membre, y compris les causes de ses difficultés de balance des paiements, mais ledit paragraphe ne laisse pas entendre que l’ajustement et la conditionnalité cesseront d’être nécessaires si les difficultés d’un pays membre proviennent de circonstances indépendantes de sa volonté. En mettant l’accent sur la situation de chaque pays membre en termes généraux, le paragraphe 4 constitue une réponse implicite aux objections selon lesquelles le Fonds a tendance à recommander des programmes de stabilisation trop normalisés et fondés sur le modèle des pays industrialisés. Un certain poids est donné à la situation particulière de chaque pays, industrialisé ou en développement, de sorte qu’il n’y a pas de conflit entre ce paragraphe et le paragraphe 8, dont la fonction est de souligner le traitement uniforme des pays membres.

Clauses relatives aux consultations

Paragraphe 5

Tous les accords de confirmation contiendront des clauses prévoyant, dans chaque cas, les consultations qui devront avoir lieu. Ces clauses prévoiront notamment des consultations qui auront lieu de temps à autre, aussi longtemps que le pays membre intéressé aura des achats en cours dans les tranches supérieures de crédit. Ces clauses s’appliquent à tous les achats en cours, qu’ils aient été effectués en vertu d’un accord de confirmation ou par voie d’autres transactions dans les tranches supérieures de crédit.

Un accord de confirmation établit un lien étroit, par le biais de consultations, entre le Fonds et le pays membre concerné. Le Fonds ou le pays membre peut, à tout moment, demander qu’ait lieu une consultation. Si, du fait du non-respect d’un critère de réalisation, un pays membre ne peut effectuer de nouvelles transactions au titre d’un accord de confirmation, il ne recouvrera son droit à effectuer des achats qu’après une consultation aux termes de laquelle le Fonds et le pays se seront entendus sur des critères de réalisation nouveaux ou modifiés visant à assurer la réussite du programme.

Aux termes de certaines clauses de réalisation, une consultation est nécessaire à cette fin lorsqu’un critère n’a pas été respecté, mais en vertu d’autres clauses, le pays membre peut recouvrer son droit à effectuer des achats sans qu’une consultation soit nécessaire s’il a satisfait ultérieurement au critère en question. Le choix entre ces deux méthodes dépend de l’effet probable du non-respect d’un critère sur le résultat du programme.

La demande de consultation peut être faite non seulement pendant la période d’application d’un accord de confirmation mais également au cours de la période suivante durant laquelle le pays membre a des achats en cours dans les tranches supérieures de crédit. Comme il est précisé dans la première section de la présente brochure (page 7), on calcule les tranches de crédit en excluant des avoirs du Fonds en la monnaie d’un pays membre au Compte des ressources générales les avoirs obtenus par le Fonds au titre de politiques spéciales qui ont fait l’objet d’une exclusion en vertu de l’article XXX c).

Après l’expiration d’un accord de confirmation, les consultations conformément au paragraphe 5 portent sur la politique de balance des paiements du pays membre et non sur les critères de réalisation. Des consultations peuvent être nécessaires, que l’encours des achats soit lié à des transactions en vertu de l’accord de confirmation ou à d’autres transactions dans les tranches supérieures de crédit. La justification de cet aspect du paragraphe 5 est la suivante: pour que le pays membre puisse continuer à utiliser les ressources du Fonds dans les tranches de crédit supérieures, cette utilisation doit être conforme aux Statuts, quelle qu’en soit la cause initiale. Le même principe d’utilisation adéquate s’applique aux achats en cours dans la première tranche de crédit, mais lesdits achats ne font pas l’objet de consultations après l’expiration d’un accord de confirmation, en raison de la différence existant entre la conditionnalité de la première tranche de crédit et celles des tranches supérieures de crédit.

L’une des raisons pour lesquelles, dans la pratique, le Fonds n’établit pas de distinction en fonction de l’origine des achats en cours est qu’un pays membre est libre de décider à laquelle de ses transactions il souhaite imputer une diminution des avoirs du Fonds en sa monnaie résultant de rachats ou de la vente par le Fonds de sa monnaie. Une imputation de cette nature est censée éliminer des avoirs du Fonds les montants obtenus par le Fonds dans la transaction à laquelle la diminution est imputée. Même si un pays membre choisit d’imputer certaines diminutions à des transactions qui ont été effectuées en vertu d’un accord de confirmation de sorte que la seule utilisation en cours dans les tranches de crédit supérieures est censée résulter de transactions effectuées en dehors de l’accord de confirmation, le droit de demander une consultation conformément aux termes de l’accord de confirmation ne sera pas modifié. Le droit de demander une consultation après l’expiration d’un accord de confirmation est peu utilisé, du fait que des transactions supplémentaires ne peuvent être effectuées à ce titre et que des consultations ont lieu en vertu des dispositions des Statuts sans qu’il soit besoin d’invoquer l’accord de confirmation.

L’objet de l’exposé ci-dessus a été de montrer que des conséquences d’ordre juridique peuvent découler d’un accord de confirmation longtemps après son expiration. La clause relative aux consultations peut être la base de consultations, même si le Fonds est censé ne plus détenir d’avoirs en la monnaie d’un pays membre résultant de transactions effectuées en vertu de l’accord de confirmation. D’autres conséquences, telles que l’obligation de rachat conformément aux conditions de l’accord de confirmation, ne persistent en fait que tant que le Fonds est censé détenir des monnaies obtenues dans le cadre de transactions effectuées en vertu de l’accord de confirmation.

Clauses d’échelonnement et de réalisation

Paragraphe 6

Les clauses d’échelonnement et de réalisation seront omises dans les accords de confirmation qui n’excèdent pas la limite de la première tranche de crédit. Elles figureront dans tous les autres accords de confirmation, mais elles ne seront applicables qu’aux rachats effectués dans les tranches de crédit autres que la première.

L’échelonnement consiste à mettre des ressources à la disposition du pays membre dans le cadre d’un accord de confirmation sous forme de versements d’un montant prédéterminé. Le Fonds tient compte de la situation du pays membre en déterminant les montants et le calendrier des versements. Le Fonds prévoit souvent d’accorder une part importante du montant total au début s’il semble que le besoin de ressources est plus impératif à ce moment-là qu’il ne le sera par la suite. La disponibilité de chaque versement dans les tranches de crédit supérieures est fonction de l’observation par le pays membre des critères de réalisation contenus dans les clauses de réalisation et qui sont étudiés en détail dans le cadre du paragraphe 9.

L’échelonnement et les critères de réalisation ont pour objet de rendre la conditionnalité effective. Ils ont pour fonction non seulement de fournir des garanties d’utilisation appropriée des ressources du Fonds, mais aussi de permettre au pays membre de démontrer aux prêteurs qu’il exécute son programme et mérite de continuer à recevoir une assistance financière. Etant donné les divers degrés de conditionnalité appliqués par le Fonds dans le cadre de sa politique relative aux tranches de crédit, le paragraphe 6 prévoit un échelonnement et des critères de réalisation pour les tranches de crédit rupérieures mais non pas pour la première tranche de crédit. Il n’y a pas d’exception en théorie ou en pratique à l’un ou l’autre des deux aspects de cette règle.

“Conditions préalables”

Paragraphe 7

Le Directeur général recommandera au Conseil d’administration d’approuver la demande d’utilisation des ressources générales du Fonds dans les tranches de crédit formulée par un pays membre, lorsqu’il aura établi que le programme présenté par le pays membre est conforme aux dispositions et aux politiques du Fonds et qu’il aura des raisons de penser que ce programme sera mis en oeuvre. On peut attendre du pays membre qu’il prenne certaines mesures correctives avant que le Fonds n’approuve un accord de confirmation, mais seulement si ces mesures sont nécessaires pour permettre à ce pays d’adopter et d’appliquer un programme conforme aux dispositions et aux politiques du Fonds. Dans ce cas, le Directeur général tiendra les administrateurs informés, de la manière appropriée, de l’évolution des entretiens avec le pays.

Le paragraphe 7 porte sur ce qu’on appelle parfois les “conditions préalables”, bien que cette expression ne soit ni technique ni particulièrement significative. Il a trait aux politiques ou actions qu’un pays membre doit entreprendre afin d’assurer que son utilisation immédiate des ressources du Fonds est conforme aux Statuts et aux politiques du Fonds. Certaines difficultés liées à l’octroi de ressources par le Fonds peuvent surgir non seulement parce que l’échelonnement et les critères de réalisation ne sont pas appliqués aux transactions dans la première tranche de crédit, mais aussi parce que fréquemment une fraction importante des ressources faisant partie des tranches de crédit supérieures est immédiatement disponible dans le cadre d’un accord de confirmation pour douze mois. Conformément aux Statuts, le Fonds est tenu d’adopter des garanties adéquates pour empêcher toute utilisation impropre de ses ressources. Pour juger de ce qui constitue des garanties adéquates, le Fonds peut tenir compte du montant de ses ressources qui sera éventuellement utilisé. Le Fonds peut donc se dispenser de critères de réalisation dans la première tranche de crédit, mais non de toutes les garanties. Lorsque le Fonds a l’assurance qu’il existe des garanties adéquates en ce qui concerne le montant limité disponible dans la première tranche de crédit, le pays membre peut disposer de ce montant sans être assujetti à l’échelonnement ou aux critères de réalisation. Cette analyse réfute l’argument selon lequel les conditions préalables ne sont pas compatibles avec la politique du Fonds consistant à ne pas imposer de critères de réalisation pour la première tranche de crédit.

Il ressort de cette analyse que la mission du Fonds dans un pays membre, qui se compose de fonctionnaires du Fonds agissant conformément aux instructions du Directeur général, doit négocier avec le pays membre en partant de l’hypothèse selon laquelle certaines politiques ou mesures seront mises en oeuvre pour servir de base au programme parce qu’elles sont nécessaires pour assurer une bonne utilisation initiale des ressources du Fonds et donner confiance dans l’efficacité potentielle du programme du pays. Si ces politiques ou mesures ne sont pas en vigueur au début du programme—par exemple, parce que l’autorisation législative nécessaire n’a pas été obtenue—le Directeur général conclura qu’il ne peut recommander au Conseil d’administration d’approuver un accord de confirmation et le pays membre ne soumettra probablement pas sa demande d’accord. Aux termes du paragraphe 7, il est nécessaire que le Directeur général décide si un programme est compatible avec les dispositions et politiques du Fonds et si ce programme a des chances d’être exécuté. Il peut être amené, de par cette obligation, à prendre en compte les relations que le pays membre a eues dans le passé avec le Fonds.

Le paragraphe 7 porte sur les rapports entre le Directeur général et le Conseil d’administration dans ces circonstances. Aux termes des Statuts, le Conseil d’administration est responsable de la conduite générale du Fonds38 et le Directeur général gère les affaires courantes, à savoir, celles qui sont déterminées par la politique du Conseil d’administration, sous la direction de ce dernier39. Les administrateurs peuvent souhaiter connaître, en particulier lorsqu’il semble que les négociations avec un pays membre risquent d’être rompues, les difficultés qui se sont présentées lors des entretiens relatifs aux politiques ou aux mesures qui, de l’avis de la mission, devraient être entreprises avant qu’un accord de confirmation soit approuvé. Les administrateurs peuvent désirer donner leur avis ou recourir à de bons offices, en particulier s’il semble que les négociations risquent d’aboutir à une impasse. C’est pourquoi, aux termes du paragraphe 7, le Directeur général les tient informés de l’évolution des entretiens avec le pays membre lorsque les conditions préalables sont examinées. Il les tient informés de “la manière appropriée”, ce qui signifie que cette procédure peut être non officielle et confidentielle. Elle ne requiert pas de réunion du Conseil d’administration, et c’est pourquoi la dernière phrase du paragraphe 7 fait référence aux “administrateurs” et non au Conseil d’administration.

Une procédure non officielle atténue le risque de voir surgir des difficultés qui pourraient compliquer les entretiens ultérieurs avec un pays membre et leur porter préjudice. Cette procédure réduit également l’éventualité d’autres conséquences préjudiciables, en particulier lorsque la mission estime que le taux de change de la monnaie du pays membre doit être modifié sans délai comme condition fondamentale d’une utilisation appropriée des ressources du Fonds.

Traitement non discriminatoire des pays membres

Paragraphe 8

Le Directeur général veillera à ce que l’application des politiques relatives à l’utilisation des ressources générales du Fonds soit coordonnée de façon adéquate dans le dessein de maintenir à l’égard de tous les pays membres un traitement non discriminatoire.

Certains pays membres en développement, ou certains spécialistes qui se sont faits les interprètes des intérêts desdits pays, ont soutenu que le Fonds appliquait une conditionnalité plus stricte aux pays membres en développement, ou du moins à certains d’entre eux, qu’aux pays membres industrialisés. Le paragraphe 8 ne reconnaît pas que telle a été la pratique suivie par le Fonds. Au contraire, une grande partie de cette décision, y compris le présent paragraphe, confirme la pratique établie. Ce paragraphe donne l’assurance que le Fonds continuera d’être équitable en “maintenant” la pratique qu’il a suivie auparavant. Le terme “non discriminatoire” a été préféré à l’adjectif “uniforme”, du fait que certains peuvent ne pas se rendre compte que l’uniformité exige un traitement égal dans des circonstances égales. Ce terme autorise les distinctions pourvu qu’elles ne soient pas arbitraires ou sans fondement réel. Ce paragraphe donne également l’assurance que les politiques du Fonds seront appliquées de façon équitable aux pays membres de toutes les régions du monde, même si les relations des services du Fonds avec les pays membres sont nécessairement entretenues séparément par un certain nombre de départements du Fonds.

Critères de réalisation

Paragraphe 9

Le nombre et la teneur des critères de réalisation peuvent varier en raison de la diversité à la fois de la structure institutionnelle des pays membres et des problèmes auxquels ils se heurtent. Les critères se limiteront à ceux qui sont nécessaires pour évaluer la mise en oeuvre du programme et garantir ainsi que les objectifs de ce dernier seront atteints. Il ne s’agira normalement que: i) de variables macroéconomiques, ii) des critères nécessaires à l’application de dispositions spécifiques des Statuts ou de politiques adoptées dans le cadre de celles-ci. Les critères de réalisation pourront, dans des cas exceptionnels seulement, être liés à d’autres variables lorsque celles-ci seront essentielles à l’efficacité du programme du pays membre en raison de leur incidence macroéconomique.

L’objectif général de la conditionnalité dans les tranches supérieures de crédit, lorsqu’un programme de redressement est nécessaire, est de créer un équilibre soutenable entre la demande globale et l’offre globale dans l’économie, principalement, mais non exclusivement, au moyen des politiques budgétaire et de crédit. De cette façon, les influences inflationnistes devraient être maîtrisées et des conditions favorables à un développement solide et durable établies. S’il y a des distorsions dans la structure des prix et des coûts relatifs, une modification du taux de change de la monnaie du pays membre peut constituer l’une des mesures nécessaires pour améliorer l’affectation des ressources dans l’économie et renforcer le secteur extérieur. Il est, dans tous les cas, souhaitable de limiter ou d’éviter les effets perturbateurs d’un recours aux restrictions sur les paiements et les transferts au titre des transactions internationales courantes et aux restrictions sur le commerce international.

Les difficultés de balance des paiements d’un pays membre peuvent être attribuables à un certain nombre de facteurs et exiger l’application d’un ensemble de politiques. Certains de ces facteurs peuvent résulter de circonstances extérieures, telles que la situation de l’économie mondiale, et non de la politique économique d’un pays membre en particulier, mais ce pays peut néanmoins devoir adapter sa politique économique à la situation. Il ne faut toutefois pas supposer que la conditionnalité nécessitera toujours l’application de mesures correctives pour qu’un pays membre puisse utiliser les ressources du Fonds. Il se peut que le pays suive déjà la politique économique qui permettra l’ajustement, mais n’ait besoin que de temps et de ressources pour pouvoir poursuivre l’application de cette politique.

Le programme présenté dans la lettre d’intention d’un pays membre précise normalement certains objectifs en matière de balance des paiements, de croissance et d’inflation, et inclut un ensemble de mesures et d’intentions concernant de nombreux aspects de l’économie. Ce programme n’est pas dicté par le Fonds, mais le Fonds est tenu de déterminer si l’utilisation de ses ressources pour le soutien d’un programme serait compatible avec les Statuts et avec la politique du Fonds. Une des fonctions de la mission qui consulte un pays membre sur un programme est d’indiquer les options de politique économique que le pays peut retenir pour atteindre ses objectifs et obtenir l’appui du Fonds. La mission examine également la cohérence interne du programme que le pays membre envisage.

Les éléments d’un programme peuvent être énoncés dans la lettre d’intention du pays membre avec des degrés variables de précision ou d’imprécision. Les éléments précis (ou “objectifs”) sont énoncés ou définis de telle sorte que leur non-respect apparaîtra clairement au pays membre et au Fonds sans qu’il soit nécessaire de formuler un jugement sur la situation. Un exemple d’élément défini est l’intention du pays membre de ne pas établir de restrictions, ou de renforcer celles qui existent, sur les paiements et les transferts au titre de transactions internationales courantes. Un élément défini est un élément chiffré constituant une limite à ne pas dépasser, telle que le volume maximum d’expansion du crédit par la banque centrale, ou un objectif à atteindre, tel que le montant de la réduction des arriérés de paiements. Il peut être entendu que certains des éléments énoncés ou définis constitueront des critères de réalisation aux termes de l’accord de confirmation, ce qui, comme il a été noté précédemment, signifie, tantôt si le pays membre n’observe pas ces critères, tantôt s’il ne les a pas observés, que ledit pays ne pourra pas effectuer d’autres transactions en vertu de l’accord sans que la consultation mentionnée plus haut dans l’analyse du paragraphe 5 ait lieu. Le Fonds sait si les critères de réalisation sont observés étant donné que le pays membre lui fournit les données nécessaires à cette fin. Il convient de rappeler que si un critère de réalisation n’est pas observé, le pays membre ne se trouve pas pour autant en situation de rupture d’un engagement international et que la suspension temporaire de son droit à effectuer de nouvelles transactions en vertu d’un accord de confirmation ne constitue pas une sanction.

Les critères de réalisation sont toujours objectifs de sorte qu’un pays membre ne sera pas pris au dépourvu si le Fonds décide de faire obstacle aux transactions dans le cadre d’un accord de confirmation. Le pays membre a donc une assurance maximum en ce qui concerne les circonstances dans lesquelles il peut effectuer des transactions avec le Fonds. L’effet automatique du non-respect d’un critère de réalisation élimine la nécessité d’un débat au Conseil d’administration, à moins que le pays membre ne souhaite que son administrateur inscrive une question à l’ordre du jour du Conseil d’administration. L’effet automatique du non-respect d’un critère donne au pays membre l’occasion de consulter le Directeur général et les services du Fonds et le met à l’abri d’une publicité défavorable.

Le paragraphe 9 établit les principes de sélection des critères de réalisation. Premièrement, bien que le nombre et la teneur de ces critères puissent varier selon la situation du pays membre, ils doivent être aussi peu nombreux que possible. Deuxièmement, ils doivent être limités à ceux qui, s’ils sont respectés, indiqueront que le programme est mené à bien. Ce deuxième principe ne signifie pas que les critères de réalisation sont les seuls éléments nécessaires à la réussite du programme. L’observation des critères de réalisation ne constitue pas non plus la preuve de la réussite du programme. Pour ces raisons, ce principe de sélection des critères de réalisation a trait aux critères qui sont nécessaires pour “évaluer” la mise en oeuvre du programme. Troisièmement, les critères de réalisation doivent être normalement limités aux variables macroéconomiques ou doivent être en rapport avec l’observation de dispositions spécifiques des Statuts ou des principes du Fonds, tels que ceux qui proscrivent certaines mesures nocives de politique monétaire.

Le concept de variables “macroéconomiques” comprend l’idée d’agrégation mais la définition et la portée de ce concept sont peut-être moins claires. Il comprend sans aucun doute l’agrégat le plus large possible d’une catégorie économique. Les variables relatives à l’expansion totale du crédit ou au volume des emprunts extérieurs en sont des exemples. Les intentions à l’origine de ce principe sont que le Fonds ne doit pas prendre part aux décisions particulières qui permettent la mise en oeuvre de la politique générale par le pays et que les membres doivent avoir le plus de latitude possible pour gérer leur économie sans mettre en cause leur accès aux ressources du Fonds. Les critères de réalisation de la catégorie ii) de la troisième phrase du paragraphe 9 sont fondés sur le même principe. En conséquence, que la réduction des arriérés de paiements à un certain niveau soit considérée comme un critère de réalisation appartenant à la catégorie i) ou ii) ou au sens de la dernière phrase du paragraphe 9, l’ordre de priorité en ce qui concerne le paiement de certains créanciers ou catégories de créanciers ne sera pas inclus dans ce critère de réalisation.

Les prix spécifiques de certains produits ou services, l’imposition de certaines taxes particulières ou d’autres mesures précises visant à accroître les recettes ou à réduire les dépenses ne seront pas considérés comme des variables macroéconomiques. Le Fonds pourrait toutefois souhaiter connaître les intentions du pays membre à cet égard afin de savoir s’il est raisonnable d’attendre du pays membre qu’il satisfasse aux critères de réalisation.

Les limitations que s’impose le Fonds en s’en tenant aux variables macroéconomiques ne sont pas absolues si d’autres variables économiques répondent aux conditions énoncées à la dernière phrase du paragraphe 9. Un pays membre peut parfois souhaiter que certaines variables soient retenues comme critères de réalisation même si le Fonds ne les considère pas comme étant macroéconomiques, afin de renforcer la maîtrise de l’évolution économique intérieure par les pouvoirs publics.

Le paragraphe 9 reconnaît qu’il ne peut y avoir de liste déterminée des critères de réalisation. Cependant, étant donné l’effet sur la balance des paiements d’une demande excessive au sein de l’économie, un critère de réalisation toujours utilisé est le plafond d’expansion du crédit octroyé par la banque centrale ou le système bancaire. Un autre critère de réalisation constamment utilisé vise à empêcher l’introduction de régimes de taux de change multiples, l’établissement ou le renforcement de certaines restrictions sur les paiements et les transferts au titre des transactions internationales courantes, ou l’établissement, ou le renforcement, pour des raisons de balance des paiements, de restrictions sur les échanges internationaux.

Certains types de nouveaux emprunts extérieurs peuvent faire peser, à moyen terme, une charge trop lourde sur les réserves du pays membre et, en conséquence, les montants et les échéances de ces types d’emprunts peuvent faire l’objet d’un critère de réalisation. L’imposition d’un tel critère peut aussi être justifiée par le fait que les emprunts extérieurs masquent une perte de réserves résultant d’un déséquilibre dans l’économie.

Si la structure des coûts et des prix d’un pays membre nuit à sa capacité concurrentielle sur le plan international, un ajustement du taux de change de sa monnaie peut être nécessaire. Pour qu’un pays membre applique une politique de change appropriée et n’utilise pas ses réserves pour soutenir un taux de change surévalué (qui a tendance à freiner les exportations et encourager les importations), le maintien d’un niveau minimum déterminé de réserves nettes en devises peut être retenu comme critère de réalisation.

Les critères de réalisation mentionnés ci-dessus ne constituent pas la liste complète de ceux qui peuvent être utilisés. Le choix entre les divers critères de réalisation possibles est déterminé par la situation de chaque pays et la formulation de ceux qui sont choisis est dictée par les dispositions institutionnelles du pays membre.

Le débat sur la conditionnalité a porté pour une large part sur le concept de critères de réalisation et les choix qui sont effectués dans ce domaine. Certains ont objecté, par exemple, qu’une situation économique ne peut se résumer à quelques variables économiques, que les critères de réalisation incitent les responsables de l’établissement d’un programme à se concentrer sur des éléments quantifiables et que les prévisions économiques sont trop incertaines pour constituer une base fiable pour les critères de réalisation. Que ces critiques soient ou non justifiées, le Fonds n’est pas resté à l’écart du débat. Les paragraphes 11 et 12 montreront que le Fonds continue de réexaminer ses pratiques et de les adapter lorsque l’expérience et l’analyse justifient qu’elles soient modifiées.

Réexamen des programmes

Paragraphe 10

Dans les programmes dont la durée est supérieure à un an, ou lorsque le pays membre n’est pas en mesure d’établir à l’avance un ou plusieurs critères de réalisation pour tout ou partie de la durée du programme, une clause prévoira qu’il sera procédé à un examen permettant de s’entendre avec le pays concerné sur les dispositions nécessaires pour la période restant à courir. En outre, dans les cas exceptionnels où l’un des éléments fondamentaux d’un programme ne peut être retenu comme critère de réalisation au début d’une année du programme, en raison du caractère trop incertain des grandes tendances économiques, il est prévu que le Fonds procédera à une évaluation des politiques appliquées par le pays membre sur le plan macroéconomique et, si nécessaire, s’entendra avec lui sur de nouvelles dispositions. Dans ces cas exceptionnels, le Directeur général informera les administrateurs, de la manière appropriée, des questions qui devront faire l’objet de cet examen.

Dans certaines circonstances, il peut ne pas être possible de formuler un ou plusieurs des critères de réalisation jugés nécessaires de manière à ce qu’ils s’appliquent à toute la durée d’un accord de confirmation. La raison peut en être qu’un pays membre définit sa politique uniquement en fonction de l’exercice suivant du budget ou de l’année suivante du plan alors que la durée de l’accord de confirmation dépasse un an. La même difficulté peut se présenter lorsque l’accord de confirmation prend effet après le commencement de l’exercice budgétaire ou de l’année du plan en cours, même si la durée de l’accord n’excède pas un an. Le paragraphe 10 prévoit un réexamen de la situation à une date appropriée, afin de parvenir à une entente sur les critères de réalisation pour la période suivante.

Un autre type de difficulté peut surgir, même si, là encore, la durée de l’accord de confirmation ne dépasse pas un an. De fortes incertitudes quant à certaines tendances économiques futures peuvent rendre impossible la formulation d’un critère de réalisation portant sur un aspect essentiel du programme. L’évolution du taux de change de la monnaie d’un pays peut faire partie de ces incertitudes. Le paragraphe 10 prévoit un rêexamen dans ces circonstances également et reconnaît qu’il peut être nécessaire de réviser les critères de réalisation qui ont été établis, en raison des effets de l’évolution de la situation sur ces critères. Dans de tels cas, qui doivent être “exceptionnels”, le Directeur général informera les administrateurs de façon non officielle, si cela est souhaitable, des sujets dont il sera discuté lors du réexamen suivant. L’objet de cette disposition est d’assurer que le réexamen ne sera pas étendu à des aspects du programme, qui n’ont pas besoin d’être reconsidérés. Ce réexamen ne constituera pas une renégociation globale étant donné qu’une telle procédure porterait atteinte à l’assurance que le pays membre est en droit de supposer avoir obtenue lorsque l’accord de confirmation a été approuvé.

Analyse et évaluation des résultats

Paragraphe 11

Les services du Fonds analyseront et évalueront les résultats obtenus dans le cadre de programmes auxquels le Fonds apporte l’appui de ses ressources générales dans les tranches de crédit, à l’occasion des consultations au titre de l’article IV et, s’il y a lieu, à l’occasion de demandes ultérieures d’utilisation des ressources du Fonds.

Le paragraphe 11 prévoit l’analyse et l’évaluation des résultats obtenus dans le cadre d’un accord de confirmation avec un pays membre. Cette analyse sera entreprise peu après l’expiration de l’accord à l’occasion des consultations périodiques au titre de l’article IV ou, s’il y a lieu, à l’occasion de demandes ultérieures d’utilisation des ressources du Fonds par le pays membre. Ces demandes ultérieures n’ont pas trait aux transactions dans le cadre d’un accord de confirmation en vigueur mais à des demandes de nouveaux accords de confirmation ou d’utilisation des ressources du Fonds dans les tranches de crédit sans accord de confirmation.

Etudes générales des programmes

Paragraphe 12

Les services du Fonds effectueront, de temps à autre, à l’intention du Conseil d’administration, des études des programmes à l’appui desquels ont été approuvés des accords de confirmation, afin d’évaluer ces programmes, d’établir dans quelle mesure ils correspondent aux besoins et de mesurer l’efficacité des moyens d’action des gouvernements, la bonne exécution des programmes ainsi que les résultats obtenus. Ces études permettront au Conseil d’administration de décider de l’époque à laquelle il peut être opportun de procéder à un nouvel examen général de la conditionnalité.

Les études requises aux termes du paragraphe 12 sont plus vastes que celles qui sont visées au paragraphe 11. On étudiera, selon une périodicité appropriée, un certain nombre d’accords de confirmation pour apporter des réponses à plusieurs questions, notamment: quelle est l’efficacité de certains critères de réalisation? Dans quelle mesure ont-ils été observés? Quels ont été les résultats obtenus par les programmes? Dans quelle mesure ont-ils enrayé une nouvelle dégradation de la situation, même s’ils n’ont pas totalement atteint leurs objectifs? Quels enseignements peut-on en tirer concernant les utilisations futures des instruments de politique économique?

Les paragraphes 11 et 12 s’appliquent tous deux aux accords de confirmation, même s’ils ne portent que sur la première tranche de crédit. Les études effectuées conformément à ces deux paragraphes seront soumises à l’examen du Conseil d’administration.

* * * * * *

L’appendice présente diverses formes d’accords de confirmation et d’accords élargis qui ont été approuvés par le Conseil d’administration, notamment ceux qui doivent être utilisés lorsque des ressources supplémentaires sont utilisées pour financer les transactions.

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