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Historique du concept de conditionnalité

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1979
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Le terme “conditionnalité”

Au Fonds monétaire international le terme “conditionnalité” a trait aux politiques économiques que le Fonds souhaite voir ses pays membres suivre pour qu’ils puissent utiliser les ressources générales du Fonds. L’origine du mot est obscure. Il ne figure ni dans les Statuts initiaux, ni dans le premier ou le deuxième amendement. Il est peut-être apparu à la suite du débat sur la liquidité globale durant les années 60, qui a rendu nécessaire la distinction entre l’avoir inconditionnel envisagé et les droits de tirage qui, eux, n’étaient pas inconditionnels. La section 3 de l’article V des Statuts initiaux et des Statuts modifiés par le premier amendement était intitulée Conditions régissant l’emploi des ressources du Fonds et commençait ainsi: “[T]out membre sera en droit d’acheter au Fonds la monnaie d’un autre membre contre sa propre monnaie, aux conditions suivantes…” Cette référence à des “conditions” est peut-être en partie à l’origine des mots “conditionnalité” et “inconditionnalité”, mais cette disposition n’explique pas la distinction entre les deux termes, puisque les “conditions” s’appliquaient aux utilisations à la fois conditionnelles et inconditionnelles des ressources du Fonds. Même une utilisation “inconditionnelle” devait satisfaire aux “conditions” de l’article V, section 3 a). C’est pourquoi la nouvelle expression s’est tout d’abord heurtée à une certaine résistance.

A l’occasion du deuxième amendement, la section 3 de l’article V a été beaucoup remaniée, bien que le titre n’en ait pas été changé, à l’exception de l’introduction du mot “général” avant “ressources”, du fait de la nouvelle structure du Fonds. La section 3 b), qui correspond à l’ancienne section 3 a), mentionne toujours les “conditions” qui continuent de s’appliquer aux utilisations à la fois conditionnelles et inconditionnelles des ressources générales du Fonds. Il reste donc vrai que la conditionnalité ne peut être définie par référence aux “conditions” de la section 3 b) de l’article V.

Le mot “conditionnante”, bien qu’il se rapporte à ce qui est considéré comme un aspect fondamental et particulier des activités du Fonds, n’est pas un terme de la pratique juridique. Un semblant de définition a été donné dans le Rapport annuel du Fonds de 1964:

[Les] tirages dépassant la tranche or dépendent, dans une mesure plus ou moins grande, de l’adoption par les pays tireurs de politiques destinées à assurer [un] caractère temporaire [à leurs difficultés] de paiements et aussi à éliminer ou à réduire le recours par un pays membre aux restrictions de change ou à certaines autres pratiques de change1.

Le Rapport annuel de 1965 contenait la mention suivante concernant la liquidité conditionnelle:

… les tranches de crédit…, [auxquelles les pays peuvent recourir] à condition qu’ils maintiennent ou adoptent des politiques visant à corriger en temps voulu le déficit nécessitant le tirage, constituent la liquidité “conditionnelle”2.

L’expression était suffisamment nouvelle pour que l’adjectif “conditionnelle” soit mis entre guillemets dans le rapport.

Le mot conditionnalité se rapporte donc aux politiques économiques que le Fonds souhaite voir les pays membres suivre pour qu’ils puissent utiliser les ressources du Fonds conformément aux objectifs et aux dispositions des Statuts. Ces politiques économiques devraient, à des degrés divers, aider les pays membres concernés à surmonter leurs difficultés de balance des paiements, éviter la tentation de recourir à des mesures préjudiciables aux pays eux-mêmes ou au bien-être général, et leur permettre de parvenir, dans un délai raisonnable, à une situation de balance des paiements soutenable. Une situation soutenable n’implique pas nécessairement l’élimination d’un déficit des transactions courantes si les entrées de capitaux sont suffisantes. La conditionnalité doit également être considérée comme une garantie à laquelle le Fonds est tenu de faire appel pour protéger ses ressources, étant donné que la politique économique suivie par un pays membre conformément à la conditionnalité devrait permettre à ce dernier de cesser d’utiliser les ressources du Fonds au bout d’un certain temps.

Il n’y a pas de norme absolue de conditionnalité. Les Statuts ne donnent pas d’indication expresse quant aux mesures de politique économique qui devraient être recommandées aux pays membres par le Fonds dans le cadre de sa politique de conditionnalité. Le Fonds a considéré qu’il était souhaitable de maintenir un certain rapport entre les ressources qu’il met à la disposition des pays membres sans conditions, ou sur la base d’une faible conditionnalité, et les ressources dont l’utilisation est assujettie à une conditionnalité plus stricte. L’objectif du Fonds est d’assurer aux pays membres une certaine aisance dans l’application de leurs politiques, mais sans pour autant les inciter à négliger les ajustements nécessaires. Le rapport en question n’est pas fixe et un équilibre existant peut être modifié en faveur d’une conditionnalité plus souple si les circonstances rendent ce changement souhaitable. Les mécanismes pétroliers du Fonds de 1974 et 1975 constituent des exemples de cette flexibilité. Les possibilités d’utilisation de ces mécanismes n’ont pas été assorties d’une conditionnalité rigoureuse car le Fonds souhaitait dissuader les pays d’effectuer des ajustements hâtifs au moyen de mesures, telles que surenchère de dévaluations ou de restrictions, que les pays auraient pu être tentés d’adopter pour résoudre leurs difficultés de paiements dues au renchérissement des importations de pétrole. Par la suite, le Fonds a considéré qu’il devait donner dans ses activités financières une importance plus grande à l’ajustement et il a, en temps opportun, mis en vigueur une politique de financement supplémentaire destinée à résoudre les problèmes de balance des paiements anormalement graves et fournir des ressources plus importantes sur la base de la conditionnalité appliquée aux tranches supérieures de crédit.

Dispositions des Statuts et décisions du Conseil d’administration

Statuts initiaux

Aux termes de l’article V, section 3 a), des Statuts initiaux, un pays membre était autorisé à effectuer des tirages à condition que:

[l]e membre désirant acheter la monnaie déclare au Fonds qu’il en a besoin, au moment de la demande, pour effectuer des paiements conformes aux dispositions des Statuts.

Les Statuts n’indiquaient pas de façon explicite que le Fonds devait adopter certaines politiques concernant l’utilisation de ses ressources. Dans les premières années qui suivirent la création du Fonds, il y eut désaccord entre ceux qui prétendaient que le Fonds pouvait contester la déclaration d’un pays membre et refuser une demande d’achat ou différer sa réponse à cette demande, et ceux qui soutenaient que toute demande devait être satisfaite, à moins qu’avant la réception de ladite demande, le Fonds ait déclaré que le pays membre ne remplissait pas les conditions requises pour pouvoir utiliser ses ressources, ou ne pouvait y avoir qu’un accès limité, conformément à des dispositions expresses des Statuts.

C’est le point de vue selon lequel le Fonds pouvait empêcher toute utilisation proposée qu’il jugeait impropre qui l’a emporté dans une décision du 10 mars 19483. D’autres décisions de nature analogue suivirent4, mais aucune d’entre elles ne précisait les utilisations que le Fonds jugerait appropriées. Une décision du 13 février 1952 a constitué une étape importante dans ce sens. L’un des objectifs de cette décision était d’assurer aux pays membres qu’ils auraient la faculté d’utiliser les ressources du Fonds, au moins dans la mesure où leur contribution aux activités du Fonds était évidente et où ils disposaient au Fonds d’une position créditrice, ou créditrice nette, comme on l’a appelée par la suite. Le montant de la contribution correspondait à l’excédent de la quote-part du pays membre par rapport aux avoirs du Fonds en la monnaie de ce pays. Il était équivalent au montant en or souscrit par le pays membre, du fait que l’or était une contribution évidente à la liquidité du Fonds, plus toute utilisation nette par le Fonds, dans ses opérations et transactions, de la monnaie du pays membre, moins toute utilisation nette par le pays membre des monnaies d’autres pays membres. Ce montant prit le nom de “tranche or” en raison de son rapport avec la souscription en or, bien que la tranche or ne demeurât pas nécessairement égale à ladite souscription. Des questions de droit l’empêchant de donner des assurances juridiques formelles de la disponibilité de la tranche or, le Fonds a donné des assurances de facto qui figurent dans la décision en ces termes:

Chaque membre peut être certain de bénéficier d’une présomption éminemment favorable en ce qui concerne les tirages qui porteraient les avoirs du Fonds en sa monnaie à un niveau ne dépassant pas sa quote-part5.

La décision du 13 février 1952 n’a pas apporté d’éclaircissement concernant les politiques du Fonds quant à l’utilisation de ses ressources au-delà de la tranche or; toutefois, elle ouvrait la voie à une action favorisant l’adoption de telles politiques concernant l’utilisation de ce qui a été connu par la suite sous le nom de “tranches de crédit”, par opposition à l’utilisation dans la tranche or, étant donné que cette utilisation supplémentaire allait au-delà de la contribution évidente d’un pays membre aux activités du Fonds.

L’élaboration de politiques relatives à l’utilisation des ressources du Fonds a donné lieu à de nouveaux efforts qui ont trouvé leur expression sous la forme d’une déclaration incluse dans le Rapport annuel du Fonds de 1955 concernant les tirages dans la première tranche de crédit, c’est-à-dire ceux qui auraient pour effet de porter les avoirs du Fonds dans la monnaie d’un pays membre du montant de sa quote-part à plus de 125 pour 100 de celle-ci. Lorsque le Rapport annuel de 1959 a été publié, on pouvait décrire les politiques du Fonds concernant l’utilisation de toutes les tranches de crédit de la façon suivante:

L’attitude du Fonds en ce qui concerne les demandes de transactions dans les limites de la première tranche de crédit… est libérale, à condition que le pays membre lui-même fasse également des efforts raisonnables pour résoudre ses difficultés. Les demandes de transactions au-delà de ces limites appellent des justifications suffisantes. Il sera vraisemblablement fait suite auxdites demandes lorsque les tirages ou les accords de confirmation sont destinés à appuyer un programme solide visant à établir ou à maintenir une stabilité durable de la monnaie du’pays membre à un taux de change réaliste6.

Cette déclaration a été reprise, avec quelques changements de forme, dans les rapports annuels ultérieurs du Fonds et dans d’autres documents, mais sans modification de substance.

La politique du Fonds telle qu’elle est énoncée ci-dessus établit des normes souples pour la première tranche de crédit et des normes plus sévères pour les tranches supérieures. Elle ne fait pas la distinction entre les tranches au-delà de la première tranche de crédit. Bien que certaines déclarations aient pu laisser supposer que les normes devenaient graduellement plus strictes avec chaque tranche, il n’y a pas eu de décision dans ce sens. La politique relative à l’utilisation des tranches de crédit n’a jamais été énoncée en des termes définissant les politiques que les pays membres doivent suivre afin de satisfaire aux normes générales relatives aux tranches de crédit. On en est venu à englober sous le vocable de “conditionnalité” les normes en question, et plus particulièrement les pratiques du Fonds en la matière et certaines décisions en vertu desquelles sont appliquées les normes et conformément auxquelles les pays membres doivent démontrer que leurs propres politiques répondent auxdites normes.

L’absence, à l’origine, de normes uniformes pour l’utilisation des ressources du Fonds dans les tranches de crédit et, par la suite, de toute explication systématique des normes adoptées, a entraîné la création et favorisé le développement des accords de confirmation, qui sont devenus par la suite le principal instrument d’utilisation des ressources du Fonds dans les tranches de crédit. La décision du 13 février 1952, qui précisait qu’un “ensemble de critères pratiques” devrait être constitué “progressivement”, “[sur la base de] cas réels”7, contenait une phrase qui laissait présager l’accord de confirmation:

Dans d’autres cas, des entretiens entre le membre et le Fonds pourront porter sur sa situation générale, non pas en vue d’un tirage immédiat, mais afin de s’assurer qu’il lui serait effectivement possible d’effectuer un tirage si le besoin s’en faisait sentir dans un délai, disons, de 6 à 12 mois8.

Cette suggestion était si audacieuse qu’elle a été limitée à une déclaration du Directeur général, incluse dans la décision du 13 février 1952 à titre de préambule à la partie ayant trait aux aspects pratiques de la décision. Cependant, le 1er octobre 1952, le Conseil d’administration est parvenu à un accord sur la première décision systématique concernant les accords de confirmation9, qui devait être suivie de diverses décisions qui ont élargi et complété la décision initiale10. Dès sa création, l’accord de confirmation a permis au Fonds de décider dans chaque cas s’il pouvait ou non mettre ses ressources à la disposition du pays qui les sollicitait pour soutenir un programme économique et financier. C’est essentiellement grâce à l’expérience acquise de la sorte que le Fonds a pu, au fil des ans, élaborer des principes généraux concernant l’utilisation de ses ressources et les formuler en tant que politiques du Fonds aux termes desquelles sont appliquées les normes relatives aux tranches de crédit.

Parmi les nombreux autres éléments nouveaux liés à la conditionnalité, qui sont apparus au cours de la période précédant le premier amendement aux Statuts, il convient d’en rappeler trois en raison de leur influence sur certains événements ultérieurs.

1. Un élément majeur a été l’apparition de la notion de “dissociation” au sein de certaines politiques relatives à l’utilisation des ressources du Fonds. Cette notion a trouvé son origine dans la politique relative au financement compensatoire des difficultés de paiements causées par des déficits temporaires des recettes d’importation, en particulier dans le cas de produits primaires. Cette politique a été adoptée, sans la notion de “dissociation”, le 27 février 196311.

Une décision du 20 septembre 1966, destinée à améliorer la politique initiale de financement compensatoire, a introduit cette notion de dissociation en prévoyant que les achats au titre du financement compensatoire seraient considérés comme étant exclus de la hiérarchie des tranches. La “dissociation” signifiait qu’on allait désormais calculer les tranches à la disposition des pays membres dans le cadre des politiques relatives à la tranche or et aux tranches de crédit en excluant les avoirs du Fonds en la monnaie d’un pays membre obtenus au moyen de transactions dans le cadre du système de financement compensatoire. Conformément à la décision de 1963, si les avoirs du Fonds en la monnaie d’un pays membre représentaient 75 pour 100 de la quote-part dudit pays et que celui-ci effectuait un achat équivalant à 25 pour 100 de sa quote-part au titre du financement compensatoire, il épuiserait du même coup ses privilèges afférents à la tranche or et au financement compensatoire. De même, si les avoirs du Fonds en la monnaie d’un pays représentaient 100 pour 100 de la quote-part dudit pays et que celui-ci effectuait un achat équivalant à 25 pour 100 de sa quote-part au titre du financement compensatoire, il épuiserait ses privilèges non seulement en vertu de ce système mais aussi en vertu de la première tranche de crédit. L’utilisation des ressources du Fonds dans le cadre d’un système assorti d’une faible conditionnalité avait pour effet de priver un pays membre des avantages d’autres systèmes sans conditionnalité ou avec simplement une légère conditionnalité. La décision de 1966 a éliminé les conséquences de cette nature en prévoyant que les achats au titre du système de financement compensatoire ne devaient pas avoir d’effet sur les tirages dans les tranches de crédit et donc, dans les deux exemples qui ont été donnés, le pays membre pouvait conserver sa tranche or dans le premier cas et sa première tranche de crédit dans le second.

Par suite de la notion de “dissociation” introduite dans la politique de financement compensatoire telle qu’énoncée dans la décision de 1966, il pouvait arriver que, dans certaines circonstances, la tranche or, lorsqu’elle était calculée, ne soit pas équivalente à la contribution évidente d’un pays membre aux activités du ponds. Dans le premier exemple cité plus haut, le pays membre n’effectuait plus de contribution de cette nature en raison de son achat au titre de la politique de financement compensatoire, mais pouvait désormais conserver sa tranche or.

Dans l’optique de la conditionnalité, la conséquence de loin la plus importante de la notion de dissociation a été de donner au Fonds la possibilité d’appliquer un certain nombre de politiques parallèlement, sans qu’elles se chevauchent. On est parvenu à ce résultat en considérant les avoirs en la monnaie d’un pays membre obtenus dans le cadre de la tranche or et des tranches de crédit comme un solde unique, et les avoirs obtenus dans le cadre de chacune des politiques “dissociées” comme des soldes théoriquement distincts et non comme un des éléments d’une structure unique d’avoirs. En établissant une distinction entre ses différents types d’avoirs, sans pour autant devoir les classer sous des catégories séparées, le Fonds a pu appliquer diverses normes de conditionnalité en fonction des politiques aux termes desquelles lesdits avoirs étaient obtenus. Aujourd’hui, la conditionnalité afférente au financement compensatoire continue d’être faible et est même moins stricte que celle qui s’applique à la première tranche de crédit.

2. Dans un rapport de décembre 1958, qui proposait une augmentation de 50 pour 100 des quotes-parts des pays membres, ainsi que des augmentations spécifiques au-delà de ce pourcentage pour certains pays membres, le Fonds a déclaré que si, “dans des cas exceptionnels”, des pays membres “se heurtaient à des difficultés de paiements anormales”, liées au versement de la fraction, payable en or, de l’augmentation de la souscription, il “envisagerait avec bienveillance” une demande d’achat jusqu’à concurrence du montant de la souscription en or12. Il n’a pas été fait mention du lien existant entre ces transactions et les politiques des tranches, ni de l’application de politiques appropriées par les membres. C’est ce rapport de décembre 1958 qui a créé un précédent pour les décisions ultérieures relatives aux augmentations des quotes-parts.

Dans son rapport du 26 février 1965 sur la Quatrième révision quinquennale des quotes-parts, dans lequel le Fonds a soumis un projet de relèvement général de 25 pour 100 et d’augmentations supplémentaires pour certains pays membres, le Fonds a proposé une utilisation analogue de ses ressources dans le cadre des augmentations générales. Il n’a pas été fait référence à une prise en considération bienveillante, mais le Fonds a toutefois précisé que

[l]a déclaration d’un pays membre concernant des difficultés de paiements anormales… ne sera pas contestée par le Fonds sauf s’il était clairement évident que cette déclaration est sans fondement13.

Le rappel de ces décisions a pour objet de montrer que le Fonds n’a pas considéré que son pouvoir d’adopter une politique concernant l’utilisation conditionnelle de ses ressources se limitait à l’utilisation de la tranche or.

3. Le 20 septembre 1968, le Fonds a réexaminé, à la lumière de l’expérience acquise dans ce domaine, sa politique relative à l’utilisation de ses ressources dans le cadre des accords de confirmation et a approuvé le texte des conclusions énoncées en sept paragraphes14. Le préambule des conclusions a rappelé que des garanties adéquates et d’une certaine souplesse étaient nécessaires, mais qu’un traitement uniforme et équitable devait être réservé à tous les pays membres. Cette décision a été révisée et élargie par la décision du 2 mars 1979 à laquelle la deuxième section de la présente brochure est consacrée.

Le premier amendement

A la suite du premier amendement, il a été indiqué pour la première fois dans les Statuts, en termes clairs, que le Fonds devait adopter certaines politiques concernant l’utilisation de ses ressources15. D’autre part, il a été précisé que l’utilisation des ressources du Fonds, à l’exception de la tranche or, devait être assortie d’une certaine conditionnalité. Les dispositions à cet effet ont été incluses dans l’article V, aux paragraphes c) et d) de la section 3:

c) L’utilisation des ressources du Fonds par les membres sera conforme aux objectifs du Fonds. Le Fonds adoptera, à l’égard de l’utilisation de ses ressources, des politiques susceptibles d’aider les pays membres à résoudre leurs difficultés de balance des paiements d’une manière qui réponde aux objectifs du Fonds, et permettant d’établir des garanties adéquates pour l’utilisation temporaire de ses ressources.

d) Le Fonds examinera toute déclaration faite par un membre conformément au paragraphes) ci-dessus pour déterminer si l’achat proposé serait conforme aux dispositions des présents Statuts et aux politiques adoptées en vertu de celles-ci, sous réserve que le Fonds ne pourra pas soulever d’objection aux achats proposés dans la tranche-or.

Les achats dans la tranche or ont été ainsi définis par l’article XIX j):

Par achat dans la tranche-or, il faut entendre un achat, par un membre, de la monnaie d’un autre membre en échange de sa propre monnaie, qui n’a pas pour effet de porter les avoirs du Fonds en la monnaie de ce membre à plus de cent pour cent de sa quote-part, étant entendu toutefois qu’aux fins de cette définition, le Fonds peut exclure les achats et les avoirs relevant de politiques relatives à l’utilisation de ses ressources pour le financement compensatoire des fluctuations des exportations.

Ces modifications exigeaient que le Fonds adopte des politiques en matière d’utilisation des tranches de crédit mais ne prescrivaient pas ce qu’elles devraient être ou ce que les politiques économiques des pays membres devraient être pour être conformes aux politiques du Fonds. Toutefois, ces dernières devaient être conçues de façon à aider les pays membres à régler leurs problèmes de balance des paiements d’une manière qui réponde aux objectifs du Fonds, notamment l’obtention de garanties adéquates pour l’utilisation temporaire des ressources du Fonds. Bien entendu, il était prévu également que les politiques du Fonds pourraient être modifiées de temps à autre. Dans la mesure où le premier amendement se rapportait aux tranches de crédit, il ne faisait qu’officialiser une pratique qui existait déjà. De même, les principes relatifs à la tranche or n’étaient qu’une consécration de la pratique, mais la transformation de la tranche or qui, d’actif de réserve de facto, devenait un actif de réserve juridiquement assuré, a représenté pour de nombreux pays membres une modification importante. Le fait de reconnaître au Fonds le pouvoir d’introduire dans la politique de financement compensatoire le concept de “dissociation” n’a rien changé non plus à la pratique dès lors que le Fonds exerçait déjà ce pouvoir. Le Fonds avait la faculté mais non l’obligation d’avoir une politique de financement compensatoire et, s’il décidait d’en adopter une, n’était pas obligé de la maintenir sous une forme particulière ou de garder en vigueur la notion de “dissociation” dans le calcul de la tranche or ou des tranches de crédit.

Le premier amendement s’est également traduit par des changements dans le droit et la pratique du Fonds. Deux modifications ont été apportées dans le but de donner plus d’importance à la conditionnalité. L’une de ces modifications a consisté à ne pas donner au Fonds la faculté d’adopter de nouvelles politiques inconditionnelles, sans préjudice de la tranche or dont l’utilisation devait rester inconditionnelle. Les pouvoirs en vertu desquels le Fonds avait pu instituer sa politique relative à la tranche or étaient supprimés, en ce sens que désormais le Fonds était tenu, pour toutes les autres utilisations de ses ressources, d’appliquer des politiques visant à encourager l’ajustement par les pays membres et de faire objection à toute déclaration par un pays membre cherchant à utiliser les ressources du Fonds si le Fonds avait des raisons de croire que l’utilisation envisagée ne serait pas conforme à ses politiques. Les dispositions légales ont été décrites par le Conseil d’administration dans une section intitulée “Cessation de la faculté de créer de nouveaux systèmes de crédit inconditionnels au Compte général” qui faisait partie du rapport du Conseil d’administration d’avril 1968 sur le projet du premier amendement:

Par suite de l’adoption de l’article V, section 3 d), le Fonds n’aura plus la faculté de créer au Compte général de nouveaux systèmes de crédit pour l’utilisation inconditionnelle de ses ressources. Cette disposition traduit l’opinion selon laquelle, grâce à la création du nouveau système fondé sur les droits de tirage spéciaux, tout besoin de compléter les instruments de réserve existants sera satisfait, lorsque et dans la mesure où il se fera sentir, par des allocations de droits de tirage spéciaux. Il ressort clairement de cette disposition que la déclaration d’un pays membre conformément à l’article V, section 3 a), devra être examinée afin de déterminer si l’achat sollicité est compatible avec les dispositions des Statuts et avec les principes concernant l’utilisation des ressources du Fonds adoptée en vertu de l’article V, section 3 c). Cela signifie que le Fonds n’accordera pas l’automaticité de fait, (c’est-à-dire “une présomption éminemment favorable” ou un traitement ayant le même effet) aux demandes d’achats n’entrant pas dans la tranche or. Le Fonds continuera de pouvoir adapter à tous autres égards les principes régissant les achats n’entrant pas dans la tranche or16.

Il s’en est suivi que le Fonds ne pourrait plus autoriser les utilisations de ses ressources du type de celles qui avaient été effectuées dans le cadre du paiement des souscriptions relatives aux augmentations des quotes-parts. La faculté d’autoriser de nouvelles utilisations inconditionnelles de ses ressources n’a pas été donnée au Fonds de crainte que ces utilisations ne portent préjudice à la fonction du Fonds consistant à fournir de la liquidité conditionnelle et, comme le précise le paragraphe du rapport cité ci-dessus, parce que le Fonds avait la possibilité de satisfaire les besoins de liquidité inconditionnelle par le biais de ses nouveaux pouvoirs d’allocation de DTS. L’allocation de liquidité inconditionnelle aux pays membres par un élargissement de leurs droits à l’utilisation inconditionnelle des ressources du Fonds avait été considérée comme l’une des techniques possibles permettant de satisfaire le besoin global d’avoirs de réserve au cours des premiers débats qui aboutirent à la création du DTS17.

La limitation de l’inconditionnalité a été également due au fait que certains pays membres ne souhaitaient pas que les ressources du Fonds soient encore plus largement utilisées sans conditionnalité ou avec seulement une faible conditionnalité. A l’époque, la tranche or, la première tranche de crédit et les politiques de financement compensatoire permettaient à un pays membre d’utiliser les ressources du Fonds jusqu’à concurrence d’un montant équivalant à 100 pour 100 de sa quote-part. Afin d’assurer un certain contrôle sur les augmentations du montant ainsi disponible par l’instauration de politiques de crédit assorties d’une faible conditionnalité qui seraient dissociées de la tranche or, il a été prévu à l’article XIX j) des Statuts modifiés par le premier amendement que les politiques autres que la politique de financement compensatoire ne pouvaient être dissociées de la sorte. Si, en conséquence, le Fonds devait adopter de nouvelles politiques, un pays membre ayant une tranche or ne pourrait profiter des avantages de la nouvelle politique sans utiliser en même temps sa tranche or. Cette disposition a été la seconde des deux modifications mentionnées comme constituant les changements apportés par le premier amendement au droit et à la pratique du Fonds dans le but de renforcer la conditionnalité18.

L’article XIXj) des Statuts modifiés par le premier amendement limitait les pouvoirs du Fonds relatifs à l’instauration de politiques qui seraient dissociées de la tranche or. Mais cette disposition n’a pas modifié la dissociation par rapport aux tranches de crédit. Le Fonds a démontré qu’il conservait ce pouvoir lorsqu’il a décidé le 25 juin 1969 que sa politique nouvellement instaurée de financement des stocks régulateurs serait dissociée des tranches de crédit19.

Le deuxième amendement

Le deuxième amendement n’a pas apporté de modification substantielle quant à l’obligation faite au Fonds de se doter de politiques en matière de conditionnalité. Les termes de l’article V, section 3 c), des Statuts modifiés par le premier amendement ont été conservés, mais il y est clairement précisé que le Fonds peut adopter des politiques spécifiques pour des problèmes spéciaux de balance des paiements, à condition que ces politiques soient également assorties d’une certaine conditionnalité. L’expression “politique spécifique” signifie une politique autre que la politique des tranches de crédit, qui est la politique fondamentale. Toutes les autres politiques sont spécifiques du fait qu’elles s’appliquent à des difficultés particulières. D’un point de vue juridique on justifie une politique spécifique en ce qu’elle s’applique à une difficulté qui peut être distinguée d’autres problèmes d’après certains critères économiques réels et par le fait qu’il existe des raisons valables d’élaborer une politique spécifique pour résoudre cette difficulté. Cette politique doit être adaptée au caractère particulier de la difficulté. Les politiques spécifiques en vigueur au milieu de 1979 concernaient le financement compensatoire, le financement des stocks régulateurs, le financement supplémentaire et le système élargi de crédit.

Pour la première fois, les Statuts font maintenant référence aux accords de confirmation et arrangements similaires. Aux termes de la section 3 a) de l’article V:

Le Fonds adoptera des politiques d’utilisation de ses ressources générales, notamment en matière d’accords de confirmation* ou d’arrangements similaires et pourra adopter des politiques spécifiques pour des problèmes spéciaux de balance des paiements qui aideront les membres à surmonter les difficultés qu’ils ont à équilibrer leur balance des paiements, conformément aux dispositions des présents Statuts, et qui entoureront de garanties adéquates l’utilisation temporaire des ressources générales du Fonds.

La définition suivante d’un accord de confirmation apparaît à l’article XXX b):

Par accord de confirmation il faut entendre une décision par laquelle le Fonds donne à un membre l’assurance qu’il pourra, conformément à ladite décision, effectuer des achats au Compte des ressources générales pendant une période spécifiée et jusqu’à concurrence d’un montant spécifié.

Cette définition s’applique également aux “arrangements similaires”. Cette expression a été introduite dans les Statuts essentiellement en référence aux accords élargis mais aussi en prévision d’autres catégories d’accords, s’ils s’avéraient nécessaires.

L’expression “accord élargi” a été créée à l’intention des pays membres qui souhaitaient indiquer que la durée plus longue des accords élargis et des rachats au titre du système élargi de crédit20 constituait une forme de conditionnalité moins stricte et laissait peut-être supposer l’existence de conditions moins rigoureuses à d’autres égards. Un accord élargi est soumis à certaines dispositions spéciales en vertu de décisions du Fonds mais, sauf dispositions contraires, les accords élargis sont assujettis aux décisions et aux politiques qui régissent les accords de confirmation21. Il n’y a pas de différence entre les deux formes d’accords du point de vue de l’analyse juridique.

Des modifications de forme, mais non de substance, ont été apportées à d’autres aspects, relatifs à la conditionnalité, des paragraphes c) et d) de l’article V, section 3, des Statuts modifiés par le premier amendement qui figurent dans les dispositions suivantes de l’article V, section 3, des Statuts modifiés par le deuxième amendement (où l’expression “tranche or” est devenue “tranche de réserve”):

  • b) Tout membre sera en droit d’acheter au Fonds les monnaies d’autres membres contre un montant équivalent de sa propre monnaie aux conditions suivantes:

    • i) L’utilisation des ressources générales du Fonds par le membre sera conforme aux dispositions des présents Statuts et aux politiques adoptées conformément à ces dispositions…

  • c) Le Fonds examinera toute demande d’achat pour déterminer si l’achat proposé serait conforme aux dispositions des présents Statuts et aux politiques adoptées conformément à ces dispositions, mais il ne pourra pas opposer d’objection aux demandes d’achat dans la tranche de réserve.

Des changements notables ont été apportés aux dispositions liées au concept de “dissociation” et aux politiques qui y ont trait. L’article XXX c) prévoit maintenant:

  • c) Par achat dans la tranche de réserve, il faut entendre un achat par un membre de droits de tirage spéciaux ou de la monnaie d’un autre membre, en échange de sa propre monnaie, qui n’a pas pour effet de porter les avoirs du Fonds en la monnaie de ce membre détenus au Compte des ressources générales à un montant supérieur à sa quote-part. Toutefois, aux fins de cette définition, le Fonds pourra exclure des achats et des avoirs

    • au titre de politiques relatives à l’utilisation de ses ressources générales pour le financement compensatoire des fluctuations des exportations;

    • au titre de politiques relatives à l’utilisation de ses ressources générales pour le financement de contributions aux stocks régulateurs internationaux de produits primaires; et

    • au titre d’autres politiques relatives à l’utilisation de ses ressources générales, lorsque le Fonds, à la majorité de quatre-vingt-cinq pour cent du nombre total des voix attribuées, décidera l’exclusion.

Ces dispositions continuent à permettre de dissocier la politique de financement compensatoire de façon qu’il n’y ait pas de chevauchement entre cette politique et les politiques de tranche de réserve et de tranches de crédit, mais une forme de dissociation analogue peut maintenant être appliquée à la politique de financement des stocks régulateurs. Des décisions ont été prises pour dissocier ces deux politiques des politiques de tranche de réserve et de tranches de crédit. La dissociation de la politique de financement des stocks régulateurs n’est donc plus limitée aux tranches de crédit.

L’orientation du premier amendement a été inversée et le Fonds peut maintenant permettre la dissociation intégrale de toute autre politique, à condition que des décisions soient prises à cet effet par le Conseil d’administration, à la majorité de 85 pour 100 du total des voix attribuées. Ce changement a eu pour objet de dégager le Fonds de la situation difficile dans laquelle il s’était trouvé par suite de l’obligation de verser des intérêts aux prêteurs qui avaient accordé des crédits au Fonds afin de lui permettre de financer des transactions dans le cadre des mécanismes pétroliers de 1974 à 197522. Ces intérêts étaient payables même si le Fonds ne pouvait prélever de commissions périodiques sur ses avoirs en monnaie obtenus par le biais desdites transactions, étant donné que ces derniers passaient dans la tranche or sous l’effet de diminutions consécutives aux transactions. En vertu du premier amendement, le Fonds ne pouvait prélever de commissions sur les avoirs en une monnaie dont le montant était inférieur au niveau de la quote-part. Pour la détermination des commissions, tous les avoirs constituaient un ensemble indissociable. Désormais, le deuxième amendement autorise non seulement le Fonds à “exclure” une politique (c’est-à-dire la dissocier), mais aussi à prélever des commissions sur les avoirs obtenus dans le cadre de la politique dissociée quel que soit le montant total des avoirs du Fonds23.

Le Fonds a décidé que, outre les systèmes de financement compensatoire et de financement des stocks régulateurs, les mécanismes pétroliers et le système de financement supplémentaire pouvaient être dissociés, dans la mesure où les transactions étaient financées par des ressources supplémentaires.

Pour terminer, il convient de souligner trois éléments concernant la dissociation. Premièrement, la dissociation d’une politique n’élimine pas la nécessité d’une conditionnalité dans le cadre de cette politique. Deuxièmement, la conditionnalité est requise même si un système est financé par des ressources empruntées par le Fonds. Troisièmement, une majorité de 85 pour 100 du total des voix attribuées est nécessaire pour qu’une décision puisse être prise concernant la dissociation intégrale en vertu de l’article XXX c), mais le Fonds conserve le pouvoir d’autoriser la dissociation par rapport aux seules tranches de crédit par des décisions prises à la majorité simple des voix exprimées.

Depuis l’entrée en vigueur du deuxième amendement, le Fonds a franchi une étape importante dans le domaine de la conditionnalité en prenant une décision ayant pour effet de réviser et élargir la décision du 20 septembre 1968. Cette décision fait ci-après l’objet d’un examen détaillé.

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