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Liens juridiques entre les accords de confirmation et les accords de prêt

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1982
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Première catégorie: déclarations à insérer dans les accords de prêt

Les banques peuvent assujettir la prise d’effet d’un accord de prêt à l’approbation par le Fonds d’un accord de confirmation et faire dépendre l’octroi d’avances au titre de cet accord de la situation à l’égard du Fonds du pays en question ou de l’accès que ce pays peut avoir aux ressources du Fonds en vertu de l’accord de confirmation. Les dispositions des accords de prêt faisant référence au Fonds, et notamment les précédentes, se répartissent entre un certain nombre de catégories.

Les clauses imposant à l’emprunteur de faire certaines déclarations lors de la conclusion de l’accord de prêt constituent l’une de ces catégories. Il est normal, dit-on, de rencontrer, dans les accords de prêt en eurodollars au profit des pays en développement47, et sans doute d’une manière plus générale, une disposition aux termes de laquelle un gouvernement, en sa qualité d’emprunteur, ou de garant, si sa banque centrale est l’emprunteur, “déclare” ou “déclare et certifie” qu’il est “membre en règle du Fonds monétaire international… et est pleinenent recevable à acheter des dollars au FMI”. Les déclarations de cette nature peuvent être plus concises ou plus étoffées que celle qui précède. On peut dire de manière plus concise:

Patria est membre en règle du FMI.

Ou de manière plus large ;

A la date d’entrée en vigueur du présent accord, Patria sera membre en règle du FMI et de la BIRD et son droit d’utiliser les ressources du FMI ou de la BIRD, notamment les mécanismes en DTS, n’aura été en aucun cas suspendu ni limité.

En évoquant le fait que “les prêteurs ont de plus en plus tendance à exiger des Etats souverains qu’ils continuent d’être membres en règle du FMI et qu’ils garantissent qu’ils demeureront recevables à utiliser les ressources du FMI”, un auteur explique la raison d’être des déclarations comme suit:

Sans aucun doute, la raison de cette stipulation est que nombre de prêteurs estiment que le statut de membre du FMI est essentiel à la bonne santé financière d’un Etat et que peut-être aussi certains banquiers considèrent le FMI comme un prêteur de dernier ressort, y voient une sorte de recours ultime si jamais l’Etat emprunteur devait se trouver dans une situation financière difficile48.

“En règle”

Les déclarations citées ci-dessus sont claires en ce qui concerne la qualité de membre du Fonds: par contre, l’emploi des termes “en règle” n’est guère précis. Il est peu vraisemblable que cette expression, du moins dans sa première formulation, veuille dire que le pays membre est recevable à effectuer des achats auprès du Fonds, car la recevabilité est mentionnée ailleurs dans la déclaration. On peut aussi présumer que ces termes renvoient à la disposition du paragraphe 5 des accords de confirmation qui suspend le droit d’un pays membre d’effectuer des achats si le Conseil d’administration a décidé “d’examiner une proposition émanant d’un administrateur ou du directeur général et visant à supprimer ou limiter formellement la recevabilité” de ce membre.

Les modèles (accord de confirmation et accord de crédit élargi) utilisés dans le cadre de la politique actuelle du Fonds d’accès élargi à ses ressources49 figurent aux annexes A et B.

La disposition du paragraphe 5 des accords visés ci-dessus empêche un pays membre d’employer des ressources qu’il aurait eu indiscutablement le droit d’utiliser lorsque la décision du Fonds d’examiner s’il doit déclarer ce membre irrecevable ou limiter l’emploi par ce membre de ses ressources lui a été notifiée. Cette décision est une mesure préliminaire et ne décrète pas l’irrecevabilité du membre ni ne limite l’utilisation des ressources du Fonds parce membre. En marquant une pause, elle permet au Fonds et au pays membre d’avoir des consultations afin de s’entendre sur les conditions dans lesquelles les achats pourront être repris dans le cadre de l’accord de confirmation.

L’expression “en règle” comporte d’autres ambiguïtés. Outre les décisions déclarant les membres irrecevables à utiliser ses ressources, le Fonds a le pouvoir de prendre un certain nombre de mesures visant à censurer les membres. Ces mesures sont parfois appelées sanctions, mais ce terme est inadéquat en ce sens qu’elles ne sont pas nécessairement prises à la suite de la violation d’obligations50. Le Fonds peut demander à avoir des consultations avec un membre pour déterminer si celui-ci exécute ses obligations en matière de taux de change51, vendre la monnaie d’un membre52 ou imposer des commissions de pénalisation à un membre53 lorsque ce membre a manqué à son obligation de rachat, autoriser des restrictions discriminatoires contre un membre parce que sa monnaie est devenue rare54, faire connaître ses vues officieusement à un membre ou publier un rapport adressé à un membre sur sa situation monétaire ou sa situation économique, si elles tendent directement à provoquer un grave déséquilibre dans la balance des paiements des membres55, désigner un membre pour recevoir des transferts de DTS à la suite de certaines actions ou omissions56, suspendre le droit d’un membre d’utiliser ses DTS 57 ou obliger à se retirer du Fonds les membres qui ne remplissent pas leurs obligations58 autres que celles relatives aux DTS59. Le pays qui a fait l’objet de l’une de ces mesures est-il un membre “en règle” aux fins d’un accord de prêt exigeant une déclaration à cet effet?

Recevabilité

En ce qui concerne la protection des prêteurs, l’expression “pleinement recevable” comporte peut-être encore plus de dangers que l’expression “en règle”. Celle-ci n’a pas de sens technique au Fonds, à la différence du terme de recevabilité; même si on l’interprète restrictivement, l’expression “en règle” ne prive peut-être pas les prêteurs de la protection qu’elle doit, selon eux, leur assurer. Cependant, le sens technique que le terme recevabilité revêt au Fonds décevrait presque certainement les espérances des prêteurs. Le terme “complètement” fait naître de grandes espérances, mais nombreux sont les cas où un membre se trouve dans l’impossibilité d’utiliser les ressources du Fonds, même si sa recevabilité au sens des Statuts est intacte. Tout porte à croire que les prêteurs, tant privés que publics, emploient de façon approximative le terme “recevabilité” à propos de l’utilisation des ressources du Fonds.

Un examen approfondi de la recevabilité se justifie peut-être davantage dans le cadre des déclarations qu’un pays membre peut avoir à faire chaque fois qu’il sollicite une avance au titre d’un accord de prêt. Pour cette raison, la recevabilité est étudiée en détail en relation avec la deuxième catégorie de dispositions des accords de prêt. Le renvoi aux “mécanismes DTS” est lui aussi examiné ultérieurement.

Ressources du Fonds

La troisième déclaration que nous avons citée fait mention des “ressources du FMI”, mais devrait en fait parler des “ressources générales”. La structure financière du Fonds repose sur deux Départements—le Département général et le Département des droits de tirage spéciaux. Le Département général comporte trois comptes: le Compte des ressources générales, le Compte de versements spécial et le Compte d’investissement. Les ressources détenues dans les trois comptes devraient être des “ressources” du Fonds, mais nous avons vu que les ventes de monnaies et de DTS étudiées dans la présenté brochure sont des ventes de “ressources générales” détenues au Compte des ressources générales. Les opérations et transactions en DTS sont effectuées par l’intermédiaire du Département des droits de tirage spéciaux, mais des avoirs sont rarement détenus à ce département ou pendant des périodes très brèves seulement.

Obstacles juridiques aux prêts

Un auteur recommande aux prêteurs d’exiger du pays membre emprunteur une déclaration selon laquelle le Fonds ne s’oppose pas juridiquement à ce que ce pays reçoive ou garantisse un prêt60. Il propose de formuler cette déclaration comme suit:

… L’exécution et la livraison de la garantie par le garant, ou l’exécution ou le respect par le garant de l’une quelconque des conditions y afférentes, ne contreviendraient à aucune disposition constitutionnelle, traité, convention, acte législatif, loi, réglementation, décret ou pouvoir analogue dont dispose le garant ou qui le lie, et à ma connaissance, à aucune disposition de tout contrat, accord ou instrument existant avec le FMI ou de tout autre engagement ou accord d’emprunt du garant.

La gestion de la dette extérieure est l’un des éléments des programmes de stabilisation bénéficiant du soutien d’accords de confirmation et le volume de la dette est fréquemment l’un des critères de réalisation inscrits dans ces accords61. Le texte de cette déclaration s’inspire peut-être toutefois de l’idée qu’un accord de confirmation est un accord entre le Fonds et un pays membre. L’accord de confirmation est une décision du Fonds prescrivant les conditions selon lesquelles un pays membre peut effectuer des achats sans créer de relations contractuelles avec ce pays au sens juridique du terme. Un accord de prêt incompatible avec un critère de réalisation ne “contreviendrait pas à ce critère et la validité de l’accord de prêt ne serait nullement atteinte. Le terme “instrument” qui figure dans la déclaration pourrait s’appliquer à un accord de confirmation s’il n’était pas suivi par l’expression “tout autre engagement ou accord d’emprunt”.

Deuxième catégorie: avances dans le cadre d’un accord de prêt

Les dispositions exigeant une déclaration sur la situation du pays emprunteur à la date de conclusion d’un accord de prêt (appartenance au Fonds, situation régulière, capacité d’utiliser les ressources du Fonds et absence d’obstacles juridiques aux accords de prêt ou aux garanties) constituent une catégorie de dispositions liées d’une certaine façon aux accords de confirmation.

Une deuxième catégorie de dispositions comprend celles qui établissent des conditions pour chaque avance que l’emprunteur sollicite dans le cadre d’un accord de prêt. Nous avons vu que le pays membre partie à un accord de prêt doit parfois fournir une déclaration selon laquelle il est recevable ou pleinement recevable à effectuer des achats au Fonds, ou pleinement recevable à acheter des dollars E.U. au Fonds. Une telle déclaration peut être exigée également chaque fois qu’une avance est demandée dans le cadre d’un accord de prêt.

Recevabilité

Au sens des Statuts, l’irrecevabilité signifie qu’un pays membre ne peut utiliser les ressources générales du Fonds, le Fonds l’ayant déclaré irrecevable62. Le Fonds peut déclarer ainsi irrecevable le membre qui utilise les ressources générales du Fonds d’une manière contraire à ses buts63, qui n’a pas pris les mesures de contrôle appropriées après que le Fonds l’eut invité à le faire en vue d’empêcher l’utilisation des ressources générales du Fonds pour faire face à des sorties importantes ou prolongées de capitaux64, qui persiste à maintenir des restrictions incompatibles avec les buts du Fonds65, qui manque à ses obligations66, exception faite des obligations relatives au DTS67, ou qui met fin à la parité de sa monnaie en dépit de l’objection du Fonds, si le Fonds décide de mettre en oeuvre le système des parités que prévoient les Statuts68. Le Fonds n’est pas tenu de rétablir le système des parités et n’a pris aucune mesure à cette fin.

La déclaration d’irrecevabilité n’empêche pas d’effectuer des transactions financées directement à l’aide des ressources détenues au Compte de versements spécial69 et non par l’intermédiaire du transfert de ces ressources au Compte des ressources générales. Le Fonds peut détenir au Compte de versements spécial du Département général la fraction du produit des ventes d’or correspondant à la différence entre l’ancien prix officiel et le prix de vente, fonction qu’il peut notamment utiliser sous forme d’aide en matière de balance des paiements au profit de ses membres qui comptent parmi les pays en développement les plus pauvres.

Le membre que le Fonds déclare irrecevable ne peut, tant que le Fonds n’a pas mis fin à cette irrecevabilité, faire appel aux ressources du Fonds. Il n’est même pas habilité à présenter une demande que le Fonds serait tenu d’examiner. Toutefois, la déclaration d’irrecevabilité n’impose pas aux pays membres d’accélérer le remboursement des ressources du Fonds utilisées jusqu’à la date de la déclaration.

Interruption de l’utilisation des ressources sans irrecevabilité: critères de réalisation

Tout prêteur qui fait référence à l’irrecevabilité dans l’accord de prêt ne devrait pas ignorer que, dans un certain nombre de cas, le pays membre ne peut effectuer les achats prévus à l’accord de confirmation, même s’il n’a pas été déclaré irrecevable. Certains de ces cas—mais pas tous—peuvent sous-entendre que le pays membre éprouve des difficultés à appliquer son programme (lorsque, par exemple, il n’observe pas les critères de réalisation).

Le critère de réalisation est un élément du programme que le pays membre doit observer pour pouvoir procéder à des transactions dans le cadre de son accord de confirmation. Les critères de réalisation figurent parmi les conditions énoncées dans la décision du Fonds qui régissent les transactions. Les éléments d’un programme ne peuvent être des critères de réalisation que s’ils sont exposés avec une précision telle que tout dérapage pourra être facilement constaté, en l’absence de tout jugement. C’est la raison pour laquelle on dit souvent que les critères de réalisation sont objectifs. Ils sont énoncés au paragraphe 4 de l’accord de confirmation. Tous les éléments objectifs ne sont pas nécessairement des critères de réalisation, car la politique du Fonds est de limiter les critères à ceux qui, lorsqu’ils sont observés, indiquent que l’objectif du programme sera vraisemblablement atteint. En outre, les critères de réalisation ne s’appliquent pas aux transactions dans la première tranche de crédit70.

S’il envisage de ne pas octroyer ses ressources dans certains cas, le prêteur les refusera vraisemblablement au pays membre qui n’observe pas les critères de réalisation (mais ce pays n’est pas pour autant irrecevable au sens des Statuts). L’un des principaux objectifs des critères de réalisation est d’affranchir le Fonds de la nécessité d’invoquer la procédure d’irrecevabilité pour protéger ses ressources, même lorsque l’inobservation de ces critères pourrait justifier l’irrecevabilité, cette procédure ayant un aspect répressif et pouvant durer longtemps. La mise en oeuvre de cette procédure peut ternir considérablement la réputation d’un pays membre et nuire aux relations entre ce pays et le Fonds pendant de nombreuses années.

Le droit pour un membre de continuer à solliciter des achats sans recourir à l’accord de confirmation prouve bien qu’il ne peut effectuer des achats dans le cadre de cet accord parce qu’il n’observe pas un critère de réalisation et non parce qu’il est irrecevable à utiliser les ressources du Fonds. Le pays peut présenter les conditions requises pour effectuer un achat dans le cadre d’une politique du Fonds qui comporte une légère conditionnalité, telle que le mécanisme de financement des stocks régulateurs ou le mécanisme de financement compensatoire, pour lesquels l’inobservation d’un critère de réalisation ne constitue pas un obstacle juridique. En principe, le pays membre pourrait toujours demander un achat, sans invoquer son accord de confirmation, dans le cadre de la politique des tranches de crédit, même si c’est en vertu de cette politique que les accords de confirmation sont approuvés71. Bien qu’il n’existe a priori aucun obstacle juridique à cette requête, le Fonds pourrait ne pas y faire droit s’il estime que les politiques du pays membre en question ne sont pas, à en juger par l’inobservation d’un critère de réalisation, conformes à sa politique sur l’emploi de ses ressources dans les tranches de crédit.

Pour bien montrer que le pays membre qui ne peut effectuer des achats dans le cadre d’un accord de confirmation parce qu’il n’observe pas un critère de réalisation n’est pas irrecevable, le paragraphe 5 parle d’“irrecevabilité formelle” et d’une démarche faite en vue “de supprimer ou de limiter formellement l’accès (de ce membre) aux ressources du Fonds”. Les Statuts mentionnent seulement les notions de recevabilité ou d’irrecevabilité et non celles d’irrecevabilité “formelle” ou “non formelle”. Les rédacteurs du paragraphe 5 ont pris note de la confusion qui risque de se produire en dehors du Fonds entre la recevabilité au sens technique (formelle) et l’impossibilité pour un membre d’effectuer des achats parce qu’il n’observe pas un critère de réalisation72. Le paragraphe s’efforce d’indiquer clairement qu’il renvoie à l’irrecevabilité au sens technique.

Les parties à un accord de prêt peuvent attribuer à l’irrecevabilité un sens plus large que dans les Statuts, un pays membre pouvant être irrecevable selon l’esprit d’un accord de prêt s’il est dans l’impossibilité d’effectuer des achats dans le cadre de son accord de confirmation par suite de l’inobservation d’un critère de réalisation. Toutefois, le préteur peut souhaiter reconsidérer sa position lorsque le Fonds renonce à l’objection d’inobservation d’un critère de la réalisation ou modifie un critère de réalisation qui n’est pas observé et autorise des achats au titre de l’accord de confirmation. Il peut présumer que le Fonds est convaincu en agissant ainsi qu’il existe de bonnes raisons d’espérer que le programme du pays membre sera couronné de succès. Le prêteur peut alors conclure qu’une renonciation à l’application des critères de réalisation, ou une modification de ces critères, n’entamerait pas la protection qu’il recherche en assujettissant l’octroi d’avances dans le cadre de l’accord de prêt à la capacité du pays membre d’utiliser les ressources du Fonds.

Limitation de l’utilisation des ressources

Un autre cas dans lequel le prêteur peut se préoccuper de l’évolution de la situation d’un pays membre, même si le Fonds n’a pas déclaré ce pays irrecevable, est celui où le Fonds agit en vertu de la règle K-2 de ses Règles et Règlements:

Lorsque le Conseil d’administration est habilité par les Statuts à déclarer un membre irrecevable à utiliser les ressources générales du Fonds, il peut s’abstenir de faire une telle déclaration et indiquer à quelles conditions et dans quelle mesure ce membre peut utiliser les ressources générales.

Le Fonds a la possibilité d’invoquer la règle K-2 chaque fois qu’il est en mesure de déclarer un membre irrecevable. Somme toute, il peut éviter la procédure d’irrecevabilité, encore qu’il doit parvenir à la conclusion qu’il est en mesure de déclarer le membre irrecevable. Cette nécessité réduit dans la majeure partie des cas l’utilité de la règle K-2 (offrir une garantie moins inquiétante pour les ressources du Fonds). Le Fonds peut, en outre, utiliser cette règle au lieu de limiter l’emploi par un pays membre de ses ressources lorsque la procédure d’irrecevabilité de l’article V, section 5, a été invoquée ou menée à terme:

Irrecevabilité à utiliser les ressources générales du Fonds

Si le Fonds estime qu’un membre utilise les ressources générales du Fonds d’une manière contraire aux buts du Fonds, il adressera à ce membre un rapport exposant ses vues et lui fixant un délai de réponse approprié. Après avoir présenté ce rapport au membre, le Fonds pourra limiter l’utilisation par ce membre des ressources générales du Fonds. Si, dans le délai prescrit, aucune réponse au rapport n’a été reçue du membre, ou si la réponse reçue n’est pas satisfaisante, le Fonds pourra continuer à restreindre pour le membre l’utilisation des ressources générales du Fonds ou, après un préavis raisonnable, déclarer qu’il n’est plus recevable à utiliser les ressources générales.

La limitation de l’utilisation des ressources conformément à la règle K-2 tient également à ce que le Fonds préfère ne pas donner l’impression qu’il applique des mesures répressives, impression dont s’accompagnerait sans doute une déclaration d’irrecevabilité, même si l’on peut maintenant considérer que la procédure de la règle K-2 comporte vraisemblablement un inconvénient analogue.

Le prêteur pourrait probablement faire valoir qu’un pays membre n’est pas “pleinement recevabie” au sens de l’accord de prêt si le Fonds a pris des mesures en vue de limiter l’utilisation parce membre de ses ressources conformément à l’article V, section 5, interprétation que peuvent confirmer certaines expressions du paragraphe 5 des accords de confirmation: “une proposition… de supprimer ou de limiter formellement l’accès de (pays membre) aux ressources du Fonds” (c’est l’auteur qui souligne).

Juridiquement, toutefois, les mesures que le Fonds adopte en vertu de la règle K-2 remplacent celles qu’il aurait prises en vertu de l’article V, section 5, et les critères de réalisation sont destinés à éviter ces deux catégories de mesures. Les quelques initiatives que le Fonds a prises en vertu de ses pouvoirs autres que celui d’établir des critères de réalisation l’ont été dans des cas où il n’existait aucun accord de confirmation. Le Fonds a adopté une seule déclaration d’irrecevabilité et entamé une procédure à cette fin dans un autre cas, procédure qui s’est terminée par la décision du pays membre de se retirer de l’institution. Le Fonds n’a pris de mesures en application de la règle K-2 que dans un seul cas. Il ressort de la pratique du Fonds d’éviter de se poser en censeur que, pour le prêteur, l’observation de critères de réalisation est une protection beaucoup plus commode que toute référence à l’irrecevabilité, à moins que celle-ci ne soit définie de façon extensive dans l’accord de prêt.

Eléments ne constituant pas des critères de réalisation

Il convient de souligner un autre problème qui se pose. Tous les éléments importants d’un programme ne font pas l’objet de critères de réalisation. Certains d’entre eux risquent de ne pouvoir se prêter à une formulation précise, condition nécessaire pour être retenus comme critères de réalisation. L’un des objectifs du paragraphe 11 de l’accord de confirmation est de traiter le cas où un pays membre observe les critères de réalisation, mais où l’inobservation des autres éléments du programme met à première vue en péril la réalisation de ce programme. Le Directeur général peut alors demander à ce pays membre d’entrer en consultation avec le Fonds. Il peut également prendre cette décision lorsqu’un membre, s’il observe bien les critères de réalisation, ne le faisait pas précédemment. Une telle inobservation peut toujours signaler un danger et les moyens par lesquels les critères ont pu être observés méritent peut-être examen. Si le Directeur général demande, pour une raison quelconque, de telles consultations, la recevabilité, au sens des Statuts, du membre à utiliser les ressources du Fonds demeure intacte.

Premier versement de ressources

Les prêteurs doivent, en outre, être conscients de ce que certains critères de réalisation ne peuvent les protéger au cours de la première période pendant laquelle un pays peut disposer de ressources dans le cadre d’un accord de confirmation. Les ressources sont utilisables selon les modalités d’échelonnement indiquées au paragraphe 2 de l’accord. Pour les périodes autres que la première, les versements sont effectués uniquement si les données relatives à la fin de la période précédente indiquent que les critères de réalisation énoncés au paragraphe 4 a) de l’accord de confirmation ont été observés. Pour la première période, toutefois, ces critères de réalisation ne peuvent avoir d’effet, puisqu’il n’y a pas de période précédente, et ne sont donc pas appliqués.

Pleine utilisation des ressources dont le versement est échelonné

Le prêteur doit être sûr que la protection qu’il négocie est aussi large qu’il le prévoit; toutefois, les dispositions de l’accord de prêt qui abordent l’impossibilité pour un prêteur d’effectuer des achats au titre d’un accord de confirmation peuvent être rédigées d’une manière telle qu’elles dépassent l’intention des parties. Il est possible qu’un pays membre ne puisse effectuer des achats sans que cela implique une défaillance quelconque au niveau de son programme. Par exemple, le versement des ressources offertes dans le cadre d’un accord de confirmation est échelonné: ces ressources sont disponibles selon des proportions fixes, à des dates précises ou après de telles dates. A un moment donné, le pays risque de ne pouvoir effectuer de nouveaux achats, tous les montants susceptibles d’être achetés l’ayant été. Parallèlement, le pays a pu effectuer tous les achats prévus au titre d’une période donnée de l’accord de confirmation, alors que cette période n’a pas encore pris fin.

Le prêteur peut ne pas vouloir lier l’octroi d’avances au titre de l’accord de prêt à l’impossibilité pour l’emprunteur d’obtenir des ressources du Fonds dans l’un ou l’autre cas précités. En fait, aux termes d’un accord de prêt, un pays membre peut être tenu d’effectuer tous les achats possibles avant d’invoquer cet accord. La déclaration d’un pays membre selon laquelle il est recevable ou pleinement recevable à utiliser les ressources du Fonds, alors que les modalités d’échelonnement empêcheraient tout achat, ne serait pas inexacte, à moins que la définition de ces termes dans l’accord de prêt soit différente de celle du Fonds.

Réexamens

Dans certains cas, un pays membre se trouve dans l’impossibilité d’effectuer des achats au titre d’un accord de confirmation, mais pour des raisons étrangères à la procédure d’irrecevabilité, aux modalités d’échelonnement ou à l’inobservation de critères de réalisation. Cette impossibilité peut résulter du fait que ce pays n’est pas encore parvenu à s’entendre avec le Fonds sur les politiques, y compris les critères de réalisation, qui doivent permettre d’effectuer des achats pendant une partie de la période sur laquelle porte l’accord de confirmation.

La décision du Fonds du 2 mars 1979 prévoit deux catégories de situations dans lesquelles l’accord de confirmation doit comporter une clause prévoyant que le Fonds procédera, en consultation avec le membre, à un examen du programme de ce pays afin de s’entendre sur les politiques, y compris les critères de réalisation, qui serviront de base aux achats ultérieurs. Dans l’un de ces deux cas, le programme du pays membre a une durée supérieure à un an et ce membre est dans l’impossibilité de formuler à l’avance, pour toute la durée du programme, un ou plusieurs des critères de réalisation jugés nécessaires. Parallèlement, il se peut que la période sur laquelle porte un accord de confirmation, dont la durée ne dépasse pas un an, commence au cours de l’exercice budgétaire ou d’une année du plan en cours, et que le membre ne puisse établir à l’avance des plans pour l’année subséquente. Dans l’autre cas, le problème tient non pas à des questions de chronologie, mais aux fortes incertitudes qui planent au début d’une année couverte par le programme sur les grandes tendances économiques. Ces incertitudes empêchent de formuler les critères de réalisation et nécessitent qu’on s’entende pour les arrêter à une date ultérieure73. Le paragraphe 4 c) de l’accord de confirmation, dont le texte est adapté lorsque cela est nécessaire, prévoit ce genre d’examen.

Ici également, il doit être clair qu’un pays membre n’est pas irrecevable au sens des Statuts pour le motif qu’aucune entente n’a pu se faire à l’occasion d’un examen de son programme. Cette absence d’ententes préoccupera vraisemblablement le prêteur intéressé à la protection que lui offre l’aptitude d’un pays membre à utiliser les ressources du Fonds. La situation du pays membre est plus proche de celle où il n’observe pas un critère de réalisation que de celle où les modalités d’échelonnement l’empêchent d’effectuer des achats.

Faculté d’acquérir une monnaie donnée

La mention dans l’une des déclarations examinées qu’un membre doit être recevabie à acquérir des dollars E.U. pose un autre problème. Il peut être fait référence dans un accord de prêt au dollar E.U. parce que le prêteur fournit des dollars ou s’attend que des dollars seront utilisés en remboursement de son prêt. La déclaration s’inspire probablement de l’idée que, s’il est “pleinement recevabie” à effectuer des achats au Fonds, le membre est automatiquement habilité à acquérir des dollars E.U. Nous avons déjà signalé que le prêteur considère le Fonds comme un “recours ultime” au cas où le pays membre aurait des difficultés à rembourser son emprunt. Il serait faux de croire que des dollars sont nécessairement disponibles lorsqu’un pays membre peut effectuer un achat, car normalement, le Fonds choisit les monnaies qu’il vend (paragraphe 6 de l’accord de confirmation). L’article V, section 3 d) des Statuts, indique la pratique que le Fonds suit et les critères qu’il applique dans ce domaine:

En arrêtant ses politiques et procédures de sélection des monnaies à vendre, le Fonds tiendra compte, en consultation avec les membres, de la situation de la balance des paiements et des réserves des membres et de l’évolution sur les marchés des changes, ainsi que de l’opportunité d’arriver avec le temps à l’équilibre des positions au Fonds…

Conformément à cette disposition, le Fonds adopte, tous les trois mois, un budget opérationnel dans lequel il précise les monnaies, ainsi que leur montant, qu’il vendra dans les opérations et transactions escomptées pendant le trimestre suivant74. L’application des critères énoncés à Particle V, section 3 d), risque d’exclure le dollar E.U. d’un budget opérationnel. Parfois, la situation de la balance des paiements et la position de réserves des Etats-Unis sont trop faibles pour justifier la vente de dollars E.U. par le Fonds.

Le seul cas où c’est le membre acheteur, et non le Fonds, qui procède au choix de la monnaie conformément aux critères de l’article V, section 3 d), est évoqué dans la seconde moitié de cette disposition:

… étant entendu que si un membre déclare qu’il se propose d’acheter la monnaie d’un autre membre parce qu’il désire obtenir un montant équivalent de sa propre monnaie offert par l’autre membre, il sera autorisé à acheter la monnaie de l’autre membre à moins que le Fonds n’ait donné avis, conformément à la section 3 de l’article VII, que ses avoirs en la monnaie demandée sont devenus rares75.

Le choix du dollar dans une déclaration repose, lui aussi, sur une mauvaise interprétation du droit et de la pratique du Fonds. S’il ne peut acquérir des dollars E.U. alors qu’il est en mesure d’effectuer des achats au Fonds, un pays membre peut acheter d’autres monnaies. Le deuxième amendement garantit aux pays membres qu’ils pourront toujours obtenir, directement ou indirectement, une monnaie répondant à leurs besoins. Le membre qui effectue un achat au Fonds reçoit soit une monnaie réputée “librement utilisable” par le Fonds, soit une monnaie non réputée “librement utilisable”. Par monnaie librement utilisable, il faut entendre:

la monnaie d’un membre dont le Fonds décide que i) elle est, en fait, largement utilisée pour régler des transactions internationales, et ii) elle est couramment traitée sur les principaux marchés des changes76.

Il est donc facile d’obtenir sur le marché des changes contre une monnaie librement utilisable l’une des monnaies que le pays membre souhaite acquérir et cette opération peut être effectuée sans perturber considérablement les taux de change. Le Fonds a décidé que, jusqu’à nouvel avis, le dollar E.U., la livre sterling, le deutsche mark, le franc français et le yen japonais sont des monnaies librement utilisables77. Il découle de ce qui précède que, lorsqu’il reçoit du Fonds une monnaie librement utilisable autre que le dollar E.U., le pays membre acquéreur n’a aucune difficulté à obtenir des dollars E.U. sur le marché des changes, s’il a besoin de cette monnaie pour rembourser un emprunt ou s’il souhaite l’utiliser à d’autres fins78.

Si le pays membre acquéreur reçoit une monnaie que le Fonds ne considère pas comme librement utilisable, l’émetteur de cette monnaie doit, à la demande du membre acquéreur, l’échanger contre une monnaie librement utilisable79. L’opération est effectuée à un taux de change qui assure au membre acquéreur une valeur identique à celle qu’il aurait reçue si le Fonds lui avait vendu la monnaie librement utilisable80. Le résultat est que le membre acquéreur reçoit des dollars E.U. ou une autre monnaie librement utilisable, qu’il pourra échanger aisément contre des dollars E.U. sur le marché sans perturber profondément les taux de change.

“Mécanismes en DTS”

Si la troisième déclaration de la première catégorie de dispositions des accords de prêt mentionne les DTS parmi les “ressources du Fonds” que le membre doit être en mesure d’utiliser, c’est par suite d’une mauvaise interprétation de la nature juridique du DTS. Les DTS que détiennent les pays membres comptent parmi les ressources de ces pays et non du Fonds. Le Fonds détient certes au Compte des ressources générales des DTS que lui transfèrent les pays membres en règlement de leurs obligations. Il peut vendre ces DTS de la même manière qu’il vend des monnaies aux membres qui ont besoin d’utiliser ses ressources81, mais la déclaration susmentionnée ne renvoie pas aux transactions mettant en jeu ces DTS, puisqu’elle parle des “mécanismes en DTS”.

L’objectif probable de cette déclaration est de certifier qu’un pays membre pourra toujours utiliser ses avoirs en DTS, donnant ainsi au prêteur une garantie parallèle à l’assurance que le membre demeurera “recevable” à utiliser les ressources du Fonds dans des transactions menées par l’intermédiaire du Compte des ressources générales. S’il viole certaines de ses obligations, le membre risque de ne plus pouvoir utiliser ses DTS. Ce genre de sanction très grave est appliquée aux membres qui refusent d’accepter un transfert de DTS d’un autre membre ou de fournir une monnaie librement utilisable contre des DTS lorsque le Fonds le désigne comme cessionnaire des DTS82. Le membre désigné perd automatiquement le droit d’utiliser ses DTS, à moins que le Fonds ne prenne une décision à l’effet contraire83. S’il conclut qu’un membre a violé toute autre obligation relative aux DTS, le Fonds peut décider de suspendre le droit de ce membre d’utiliser les DTS obtenus après cette décision84. Le membre conserve la possibilité d’utiliser les DTS obtenus avant la mesure de suspension. Le droit d’un membre d’utiliser ses DTS n’est pas suspendu lorsque ie Fonds déclare ce membre irrecevable à utiliser ses ressources générales. Il est impossible de déclarer un membre irrecevable à utiliser ces ressources et de l’obliger à se retirer du Fonds parce qu’il n’a pas rempli l’une des obligations relatives au DTS85.

Un membre peut être dans l’impossibilité d’utiliser une partie, ou même l’ensemble, de ses DTS, non pour avoir violé certaines obligations mais parce qu’il s’est livré à une opération qui produit ce résultat. Le Fonds permet de nantir des DTS pour garantir l’exécution d’une obligation financière envers un autre membre ou envers un autre détenteur de DTS. Tant que la garantie est en vigueur, le membre continue de posséder ces DTS nantis sans pouvoir les utiliser: toutefois, s’il ne possède pas d’autres DTS, il peut toujours employer les DTS nantis pour se libérer de ses obligations envers le Fonds qui doivent être réglées en cet instrument86.

Autres dispositions relatives à l’utilisation des ressources dans le cadre d’accords de confirmation

Certains accords de prêt combinent la nécessité d’un accord de confirmation et la faculté d’effectuer des achats dans le cadre de cet accord dans la clause ci-dessous:

… Chaque banque doit recevoir i) une copie certifiée conforme par le gouverneur de la Banque centrale de Patria d’une lettre récente reprenant pour l’essentiel le texte figurant à l’annexe D ci-jointe, ou toute autre preuve qu’elle juge satisfaisante indiquant que le Fonds a approuvé un plan de stabilisation au profit de Patria et lui a permis de tirer dans les tranches supérieures de crédit (“mécanisme du FMI”) et que Patria est en droit d’effectuer des tirages dans le cadre du mécanisme du FMI87.

Les derniers mots de cette clause permettent d’éviter la référence à la recevabilité, encore que le texte ne soit pas analogue à celui du premier paragraphe de l’accord de confirmation: “Patria aura le droit d’acheter au Fonds”…, etc. Le paragraphe 1 ne prévoit pas qu’un membre est “en droit” de se livrer aux transactions que prévoit un accord de confirmation, l’expression “en droit” ayant un sens technique aux termes des Statuts. Cette expression figure dans une disposition qui énonce les conditions auxquelles un membre “sera en droit” d’utiliser les ressources du Fonds. L’une de ces conditions est que les transactions n’auront pas pour effet de porter l’ensemble des avoirs du Fonds en la monnaie d’un membre à plus de 200 % de sa quote-part88. Fréquemment, l’accord de confirmation prévoit la possibilité d’effectuer des transactions qui ont cet effet; une dispense est alors nécessaire89, dispense que les membres ne sont jamais “en droit” d’exiger.

Une objection plus grave que soulève l’expression “est en droit d’effectuer des tirages” est qu’elle est ambiguë et aussi incertaine que les termes “recevable” ou “pleinement recevable”. Dans l’esprit des parties contractantes, cette expression peut signifier que le membre ne pourrait obtenir une avance dans le cadre de l’accord de prêt s’il n’était pas habilité pour quelle que raison que ce soit à effectuer des achats au titre de son accord de confirmation. Selon cette interprétation, le membre ne pourrait obtenir de telles avances, même si le Fonds le jugeait recevable à se livrer à des transactions au sens des Statuts, s’il observait tous les critères de réalisation et si le Fonds n’avait pas suspendu le droit de ce membre d’effectuer des achats en vertu du paragraphe 5 de l’accord de confirmation. Il suffirait pour empêcher un membre de se prévaloir d’un accord de prêt que, par exemple, ce membre ne puisse procéder à un achat au Fonds pour la seule raison que les modalités d’échelonnement de l’accord de confirmation lui imposent un délai pour ce faire.

Cette clause peut toutefois être entendue d’une manière plus restrictive. On trouve parfois la rédaction suivante:

… la Banque doit recevoir i) une copie certifiée conforme par le gouverneur de la Banque centrale de Patria d’une lettre récente, reprenant pour l’essentiel le texte de l’annexe F ci-jointe, ou toute autre preuve qu’elle juge satisfaisante indiquant que Patria est en droit d’effectuer des tirages dans le cadre du mécanisme du FMI.

La lettre (annexe F) que le Fonds est censé adresser au gouverneur de la Banque centrale se lit comme suit:

Le Fonds monétaire international confirme par la présente que Patria continue de se conformer aux modalités du mécanisme de tirage dans les tranches supérieures de crédit mis à sa disposition le (date) et est en droit d’effectuer des tirages à ce titre.

La dernière condition pourrait être commandée par les termes qui la précèdent et l’expression “se conformer aux modalités” se rattacher au comportement du pays membre plutôt qu’à toute forme d’échelonnement.

Certains accords de prêt contiennent la clause ci-dessous qui se rapproche davantage de la pratique et de la terminologie du Fonds:

Patria est en droit de tirer les montants mis à sa disposition conformément au présent accord de prêt à condition qu’il observe les critères de réalisation énoncés dans l’accord de confirmation approuvé par le Fonds monétaire international le (date) et dans la lettre d’intention qui y est jointe et que, en outre, le Fonds monétaire international n’ait pas pris une des mesures visées au paragraphe 5 de l’accord de confirmation.

Deux autres conditions, qui appartiennent également à cette deuxième catégorie de dispositions, se présentent sous la forme suivante:

Comme condition de tous ses emprunts, l’emprunteur doit fournir à la banque mandataire deux jours avant la date de toute avance une déclaration du FMI indiquant qu’à la date de la déclaration, l’emprunteur a effectué ou pourrait effectuer tous les achats auxquels il pourrait procéder conformément aux modalités d’échelonnement prévues dans l’accord de crédit élargi que le FMI a approuvé en sa faveur.

Pendant la fraction de la période décennale de remboursement qui suivra la date d’expiration de l’accord de crédit élargi que le FMI a approuvé en sa faveur, l’emprunteur s’engage à fournir à la banque mandataire, les Ier avril, Ier juillet, Ier octobre et [“janvier, une déclaration du FMI indiquant que cette institution n’a ni supprimé ni restreint, ni décidé d’envisager de supprimer ou de restreindre, la recevabilité de l’emprunteur à utiliser les ressources du Fonds.

La première de ces dispositions établit une condition aux termes de laquelle des avances peuvent être consenties dans le cadre de l’accord de prêt pendant la durée de l’accord de crédit, tandis que la seconde s’applique après l’arrivée à expiration de ce dernier, sous réserve que n’ait pas pris fin la période pendant laquelle les ressources utilisées conformément audit accord doivent faire l’objet de rachat. Cette condition porte sur la période permise, et non effective, de rachat des ressources obtenues du Fonds. Au cours de la période maximum prévue pour l’utilisation des ressources du Fonds, le pays membre doit limiter cet emploi, ou y mettre fin, à mesure que la situation de sa balance des paiements et sa position de réserves s’améliorent90. La condition à remplir au cours de la période suivant l’expiration de l’accord de crédit élargi tient peut-être à ce qu’il est encore possible d’octroyer des avances dans le cadre de l’accord de prêt ou à ce que cet accord traite les décisions du Fonds visées dans la condition comme un manquement qui rend le remboursement immédiatement exigible.

L’octroi d’avances au titre d’un accord de prêt peut dépendre de conditions diverses, citons, par exemple, les deux suivantes:

La Banque centrale de Patria n’est en droit d’emprunter conformément au présent accord que si le mandataire reçoit au plus tard cinq jours ouvrables avant la date à laquelle elle sollicite un emprunt en application de la clause 6, un document rédigé en anglais ou assorti d’une traduction en anglais certifiée conforme, dont copie a été remise à chaque banque, et comportant: …

  • viii) la preuve que Patria a épuisé les tirages au titre de sa première tranche de crédit; …
  • x) une déclaration émanant de la banque centrale sur la situation de la balance des paiements de Patria pour les six mois ayant pris fin le (date), établie sur la base à la fois du compte des opérations courantes et du compte capital et dans la forme selon laquelle ces renseignements sont préparés pour le FMI.

La condition viii) concerne les achats effectués au Fonds; sa raison d’être est que, s’il envisage de procéder, lorsqu’il aura épuisé sa première tranche de crédit, à d’autres achats, dans le cadre d’un accord de confirmation existant ou d’un accord éventuel, le membre devra observer certains critères de réalisation. Le prêteur est donc protégé si ses avances sont liées par une autre condition à l’observation de critères de réalisation. La condition x) sera examinée en même temps que la question des documents et renseignements à fournir.

Troisième catégorie: manquements

Une troisième catégorie de dispositions faisant référence au Fonds porte sur les événements ou faits qui sont réputés être des manquements dans le cadre d’un accord de prêt. Certaines de ces dispositions ont été rédigées dans le sens indiqué ci-dessous:

Si l’un ou l’autre des faits ci-après (“fait constituant un manquement”) se produit et subsiste:…

  • v) Patria cessera d’être membre en règle du FMI;
  • vi) Patria n’effectuera pas tous les tirages dans la deuxième tranche de crédit du FMI en deux étapes prenant fin le (date) et le (date), respectivement…

Patria cessera d’être membre du Fonds monétaire international ou d’être en droit d’effectuer des tirages au titre du mécanisme du FMI pour toute raison autre que l’utilisation de l’ensemble des ressources mises à sa disposition dans le cadre de ce mécanisme.

La seconde de ces dispositions prend en considération le fait que l’impossibilité pour un membre d’effectuer des achats peut résulter non pas de la défaillance dans son programme ou de mauvais résultats, mais d’achats qui ont épuisé le plein montant mis à sa disposition dans l’accord de confirmation. Certains accords de prêt considèrent comme un manquement le fait que des accords de confirmation ne sont pas approuvés au profit d’un membre tout au long de la période pendant laquelle il peut solliciter des avances dans le cadre de ces accords de prêt. Parfois, le fait réputé manquement est la décision du Fonds rejetant une demande d’accord de confirmation.

Certains accords de prêt considèrent également comme faits constituant un manquement les mesures que le Fonds prendrait en vue de mettre fin à un accord de confirmation, de réduire le montant global mis à la disposition d’un membre dans un accord de confirmation ou de modifier profondément les modalités d’un accord au détriment du membre. Les dispositions de ce genre ne sont pas compatibles avec le droit et la pratique du Fonds. Les accords de confirmation ne comportent pas de relations contractuelles entre le Fonds et les membres et, en conséquence, le droit que pourrait avoir le Fonds de mettre fin à un accord de confirmation ne saurait être fondé sur la doctrine de la violation substantielle des accords. Il n’existe aucun autre fondement à un tel droit car le Fonds donne aux membres l’assurance expresse qu’il ne disposera pas d’un tel droit et les membres forts de cette assurance entreprennent l’exécution de leur programme91. Seul le membre au profit duquel le Fonds a approuvé un accord de confirmation peut exercer un droit d’annulation. Ce même raisonnement conduit à dénier au Fonds tout droit de réduire le montant qui a été mis à la disposition du membre dans un accord de confirmation ou de modifier au détriment du membre les modalités de cet accord, une fois qu’il est approuvé.

Il convient de bien souligner que dans les développements consacrés aux manquements dans les paragraphes précédents, les manquements sont les événements ou faits qui sont définis comme tels aux fins des accords de prêt. Aucun d’entre eux n’est un manquement aux fins des accords de confirmation. Même l’inobservation des critères de réalisation ne peut être décrite comme un manquement dans le cadre d’un accord de confirmation, le pays membre ne s’engageant pas par voie contractuelle à suivre son programme ou à observer des critères de réalisation.

Quatrième catégorie: documents et renseignements à fournir

Une quatrième catégorie de dispositions est embarrassante. Les accords de prêt contiennent des clauses qui imposent à l’emprunteur de fournir au prêteur copie de documents tels que l’accord de confirmation ou les rapports de consultation du Fonds. Ces documents portent la mention “Document du Fonds monétaire international réservé à son propre usage”. En ce qui concerne cette restriction, le Fonds n’accorde pas de dérogation. Tout en n’ignorant pas que, parfois, certains pays membres donnent copie de ces documents aux prêteurs, il continue de diffuser ses documents uniquement par les circuits officiels92.

Un emprunteur peut s’engager à:

Faire en sorte, dans la mesure de ses pouvoirs, que le Fonds monétaire international mette à la disposition des banques ses rapports sur Patria.

Le Fonds ne s’écartera pas de la pratique suivie dans ce domaine en raison de l’existence d’un tel engagement.

L’engagement pris par l’emprunteur de fournir au prêteur des renseignements qu’il communique au Fonds pourrait être moins embarrassant, bien que puissent se poser des problèmes liés au caractère confidentiel des renseignements. L’un des auteurs mentionnés précédemment a résumé ce qu’il connaît de la question comme suit:

Certains emprunteurs officiels ne veulent pas, pour des raisons politiques, fournir à des prêteurs privés des renseignements sur leur situation financière et leur politique économique, lorsque ces renseignements ne sont pas habituellement portés à la connaissance des habitants du pays en question ou doivent, pour des raisons d’Etat, être tenus secrets. En conséquence, lorsque des renseignements, quels qu’ils soient, doivent être communiqués, l’obligation de l’emprunteur se limite à l’engagement général de fournir les renseignements que le prêteur peut normalement exiger, engagement qui n’a guère de valeur puisque, en fait, l’emprunteur peut établir les normes applicables. Lorsque les emprunteurs éprouvent des difficultés économiques, les prêteurs espèrent souvent étendre leur droit de regard sur les résultats économiques et financiers de ces pays afin de déceler les problèmes éventuels. Dans ce cas, la condition peut être davantage détaillée et comporter, par exemple, l’engagement de fournir des renseignements sur le budget de l’Etat, ainsi que sur la situation et les perspectives économiques et financières, et de remettre une copie des renseignements économiques communiqués, disons, à la BIRD ou au FMI (s’ils ne sont pas confidentiels, ce qui est généralement le cas). Par ailleurs, la plupart des pays occidentaux publient des renseignements sur leur situation financière, renseignements qui peuvent être facilement obtenus et sont périodiquement analysés par les organismes économiques nationaux et internationaux. Dans les pays communistes, c’est la situation inverse qui prévaut et les prêteurs reçoivent, en règle générale, des renseignements d’une qualité nettement inférieure à ceux que communiquent les Etats du monde libre. Dans les pays en développement, le problème est quelque peu différent puisqu’ils ne disposent pas toujours des fonctionnaires, des institutions, des services et des ressources nécessaires pour suivre et communiquer l’état des finances publiques93.

Attestations fournies par le Fonds

Lorsque l’accord de prêt comporte des conditions faisant intervenir le Fonds ou l’utilisation de ses ressources, le prêteur veut savoir si ces conditions sont remplies. Le Fonds coopère avec les pays membres qui lui demandent de fournir une déclaration contenant certains renseignements (et indiquant notamment que les membres en question sont en mesure d’effectuer les achats prévus dans un accord de confirmation). Les membres préfèrent cette façon de procéder à une pratique occasionnellement suivie par le passé et qui consistait à effectuer des achats de faible montant dans le cadre d’un accord de confirmation afin de prouver que le droit d’effectuer des transactions demeurait entier. Parfois, cependant, l’accord de prêt exige une déclaration précisant qu’à une certaine date, le membre a effectué tous les achats prévus dans l’accord de confirmation. Certaines dispositions destinées à avoir cet effet utilisent le membre de phrase “tous les achats de fonds qui pourraient être faits en vertu d’un tel accord de confirmation”, formule probablement dépourvue d’effet et certainement ambiguë. Si l’inobservation de critères de réalisation empêchait certains achats, on pourrait soutenir que tous les achats qu’autorisaient les modalités de l’accord de confirmation ont été effectués.

Les pays membres eux-mêmes peuvent déclarer qu’ils observent les critères de réalisation et sont en mesure d’effectuer des achats au Fonds si les prêteurs exigent une déclaration à cet effet. Les critères de réalisation étant objectifs, les membres doivent normalement savoir s’ils les observent ou non. Parfois, cependant, on demande au Fonds de fournir une déclaration soit parce que le membre a des doutes sur sa situation ou parce que le prêteur considère que la déclaration du Fonds est impartiale ou fait davantage foi. Le contenu de cette déclaration est établi eu égard aux dispositions de l’accord de prêt qui donne lieu à la demande. Le Fonds dispose généralement des renseignements nécessaires pour préparer la déclaration en question, mais il a dû, dans un petit nombre de cas, déployer des efforts particuliers pour réunir des renseignements à jour.

Le membre peut transmettre aux prêteurs toute déclaration que lui a remise le Directeur général au nom du Fonds. Cette procédure a la faveur du Fonds puisqu’elle donne au membre l’occasion, s’il le souhaite, de poser des questions au sujet de cette déclaration.

Dans certains cas, le Directeur général remet la déclaration directement au prêteur, conformément à la demande du membre. Les déclarations relatives à l’aptitude d’un membre à effectuer des achats ou à l’observation des critères de réalisation ne sont pas soumises.à l’approbation du Conseil d’administration. Le Conseil d’administration n’est pas disposé à établir des procédures selon lesquelles le Fonds fournirait des attestations comportant un jugement de valeur sur les politiques d’un pays membre ou sur sa situation économique ou financière.

Les déclarations du Directeur général peuvent prendre la forme suivante:

Il est par la présente confirmé que le Fonds monétaire international a approuvé un accord de confirmation aux termes duquel Patria peut effectuer des achats au Fonds dans les tranches supérieures de crédit, pour des montants et selon les modalités indiquées dans l’accord. A la date de la présente communication, Patria est en mesure d’effectuer les achats prévus selon les modalités de cet accord.

Conformément aux souhaits du prêteur, le membre peut demander une déclaration plus détaillée dont voici un exemple:

En ce qui concerne l’accord de confirmation que le Fonds monétaire international a approuvé le ler juillet 1980 en faveur de Patria (“ci-après désigné, l’accord de confirmation”).

Je confirme par la présente que:

  • Cet accord est toujours en vigueur.
  • Sous réserve du respect des conditions de cet accord, Patria aura le droit d’acheter au Fonds un montant équivalant à 400 millions de DTS, étant entendu que ces achats ne dépassent pas, sans le consentement du Fonds, l’équivalent de 120 millions de DTS avant le 30 septembre 1980, l’équivalent de 220 millions de DTS avant le 15 décembre 1980 et l’équivalent de 320 millions de DTS avant le 31 mars 1981. Ces limites ne s’appliquent pas dans le cas d’un achat qui ne porte pas les avoirs du Fonds en la monnaie de Patria au-delà de la première tranche de crédit.
  • Au 31 octobre 1980, Patria observait tous les critères de réalisation prévus dans l’accord de confirmation.
  • A la même date, Patria avait acheté tous les montants qu’il était en droit d’acquérir conformément aux dispositions de cet accord relatives au montant et au calendrier de ces achats.

Parfois, afin de fournir au pays membre des ressources dont il a besoin de toute urgence, le prêteur lui demande une déclaration indiquant que le Directeur général a recommandé d’approuver un accord de confirmation ou de ne pas tenir compte de l’inobservation des critères de réalisation prévus dans un accord en vigueur. Le Directeur général fait droit à ces requêtes même si le Conseil d’administration ne s’est pas encore prononcé sur sa recommandation.

Pays membres dont la balance des paiements est excédentaire

Le bon fonctionnement des finances internationales ne concerne pas uniquement les pays membres en difficulté à cause de la faiblesse de leur balance des paiements ou de leur situation de réserves. Les pays membres excédentaires ont aussi un rôle à jouer, mais il est évidemment plus facile d’encourager à collaborer à la cause du bon fonctionnement des finances internationales les pays dont les difficultés les obligent à chercher des ressources. La décision du 2 mars 1979 rappelle aux membres, on s’en souviendra, le caractère préventif donné initialement à l’accord de confirmation94. Les pays membres dont la balance des paiements est excédentaire et qui disposent de réserves monétaires confortables peuvent toujours demander un accord de confirmation, bien qu’ils n’aient pas besoin d’effectuer des achats tant qu’ils demeurent dans cette situation. Même s’ils n’utilisent pas les ressources du Fonds pendant toute la période de l’accord, ils peuvent estimer que cet accord présente un intérêt pour eux, car ils reçoivent une approbation publique de leur politique qui peut être bien accueillie par les banques et les autres prêteurs. Les accords de confirmation que le Fonds approuve au profit de ces membres sont parfois qualifiés d’accords symboliques.

L’effet positif que l’approbation publique d’un programme peut avoir sur un prêteur n’est pas le seul motif pour lequel un accord de confirmation est demandé. Le membre peut souhaiter voir le Fonds soutenir les politiques de ses autorités monétaires afin que celles-ci puissent mieux résister aux pressions qu’exercent certains éléments du gouvernement en vue de l’adoption de politiques qui pourraient nuire au bien-être économique du pays. Certains membres excédentaires n’ont cessé, pendant plusieurs années, de présenter des demandes successives d’accords de confirmation, redoutant de créer, s’ils ne renouvelaient pas leurs demandes, la fausse impression que leurs relations avec le Fonds s’étaient dégradées.

Par le passé, les accords de confirmation symboliques ou de précaution ont été critiqués par ceux qui craignaient que des achats soient effectués sans nécessité, mais il n’existe aucune preuve de graves abus de cette nature. Dans certains cas, toutefois, où ils ont pu avoir besoin de ressources, les membres ont répugné à se prévaloir de ces accords, pour ne pas donner à penser que leur situation s’était fortement affaiblie.

Pour faire bénéficier les membres excédentaires du soutien moral du Fonds lorsqu’ils suivent des politiques irréprochables, d’aucuns ont parfois proposé que le Fonds mette au point un genre de certificat qui remplacerait les accords de confirmation symboliques. Selon cette proposition, le Fonds examinerait les politiques d’un membre et publierait une déclaration selon laquelle ce membre suit des politiques compatibles avec les statuts et les politiques du Fonds. Le membre pourrait utiliser cette déclaration comme il l’entendrait. A quelques reprises par le passé, le Directeur général a remis à des membres une lettre de cette nature.

Pour donner effet à cette proposition, on a esquissé une procédure comportant remise au Fonds d’une lettre dans laquelle le membre exposerait le programme qu’il suivrait après avoir eu avec le Fonds des consultations de même nature que celles qui précèdent l’approbation d’un accord de confirmation. Le Conseil d’administration examinerait le rapport de la mission du Fonds sur ses entretiens avec le membre, puis déciderait, si telle était sa conclusion, que le programme est conforme aux buts et politiques du Fonds. Il pourrait même décider que le membre serait en mesure d’obtenir un accord de confirmation s’il continuait à observer le programme et si les procédures normales relatives aux accords de confirmation étaient suivies. La lettre initiale ne comporterait pas de critère de réalisation. La quantification des éléments d’un programme, qui est souvent difficile, risquerait de dissuader les pays membres excédentaires d’adopter la pratique proposée. Les critères de réalisation seraient toutefois établis si ultérieurement le membre devait demander un accord de confirmation portant sur les tranches supérieures de crédit.

Pour un certain nombre de raisons, les propositions de ce genre n’ont pas été suivies d’effet. La condition exigeant une nouvelle négociation et une nouvelle décision du Fonds, si un accord de confirmation devait être demandé, a peut-être réduit la crédibilité conférée à l’approbation initiale des politiques du membre par le Fonds. Si toutefois le Fonds devait toujours faire droit aux demandes d’accord de confirmation en raison d’un engagement moral présumé, la conditionnalité pourrait en pâtir. Une autre objection est que l’approbation par le Fonds d’un programme sans qu’il y ait d’accord de confirmation pourrait donner l’impression que le seul objectif de cette approbation est d’inciter les prêteurs potentiels à octroyer leurs ressources. En outre, certains hauts fonctionnaires ont exprimé la crainte de voir cette pratique réduire éventuellement le nombre de demandes d’accord de confirmation, alors qu’ils considèrent ces accords comme un excellent moyen d’assurer l’ordre dans les finances internationales.

Depuis le deuxième amendement des Statuts, les relations du Fonds avec les membres excédentaires ont été essentiellement considérées sous l’angle de la surveillance que le Fonds doit exercer en vertu de l’article IV des Statuts. L’un des objectifs de la surveillance est d’améliorer la symétrie entre la position des membres en déficit qui utilisent les ressources du Fonds et celle des membres excédentaires. En vertu de l’article IV, le Fonds doit contrôler le système monétaire international afin d’en assurer le fonctionnement effectif et vérifier la manière dont chaque membre remplit ses obligations en matière de dispositions de change95. Pour assumer ces fonctions. le Fonds doit exercer une ferme surveillance sur les politiques de taux de change de tous les membres96, Dans l’une des décisions qu’il a prises pour établir des principes et procédures en matière de surveillance, le Fonds souligne que ces principes et procédures “s’appliquent à tous les membres quelles que soient leurs dispositions de change et leur position de balance des paiements97.

La même décision énonce un certain nombre de faits créant une présomption selon laquelle le pays membre et le Directeur général doivent avoir des entretiens spéciaux pour déterminer si ce membre observe les principes que le Fonds a établis pour guider les membres dans leurs politiques de taux de change. Certains de ces faits peuvent viser plus particulièrement les membres excédentaires. Par exemple, une intervention prolongée à grande échelle dans le même sens sur le marché des changes, l’octroi de prêts officiels ou quasi officiels à court terme excessifs et prolongés à des fins de balance des paiements et l’adoption ou la modification substantielle, à des fins de balance des paiements, de restrictions ou de stimulants aux entrées ou aux sorties de capitaux98.

A l’Assemblée annuelle des gouverneurs du Fonds de 1979, le Secrétaire au Trésor des Etats-Unis a fait, en sa qualité de Gouverneur des Etats-Unis, la proposition suivante:

En vertu de l’amendement aux Statuts, la surveillance par le Fonds tant des politiques économiques générales que des politiques de taux de change des membres est l’élément essentiel de la coopération monétaire internationale. Sans une surveillance effective, il n’y a pas de système. Le Fonds applique avec prudence ses procédures de surveillance. Mais il doit désormais être plus hardi dans son action…

Une autre solution serait que tout pays enregistrant un déséquilibre des paiements exceptionnellement élevé—déficit ou excédent—soit tenu de soumettre à l’examen du FMI son analyse des mesures qu’il envisage de prendre pour corriger ce déséquilibre. A l’heure actuelle, seuls les pays qui empruntent au Fonds doivent assujettir leur programme d’ajustement à un tel examen du FMI. Une plus grande symétrie est nécessaire99.

Il a de nouveau énoncé ses propositions à l’Assemblée annuelle de 1980100.

Ces propositions sont différentes de celles qui avaient été formulées par le passé et qui énonçaient une procédure pour l’approbation de programmes. Dans le projet du Secrétaire d’Etat au Trésor, le Fonds examine l’analyse qu’a faite un pays membre de sa situation et de ses politiques si ce pays enregistre un excédent ou un déficit des paiements exceptionnellement élevé, même s’il n’a pas l’intention de demander un accord de confirmation. L’approbation par le Fonds des politiques du membre n’est, cependant, pas envisagée. Dans le rapport annuel du Fonds de 1980, le Conseil d’administration est convenu que le Fonds “doit continuer à suivre de près les politiques des pays membres qui enregistrent—ou sont susceptibles d’enregistrer—des déséquilibres de paiements exceptionnellement importants”101, mais il a conclu que, du moins pour le moment, il n’était pas nécessaire d’adopter de nouvelles méthodes d’action.

En guise de conclusion

A en juger par le nombre d’accords de confirmation en vigueur, la politique actuelle du Fonds d’élargissement de l’accès à ses ressources a nettement contribué à modifier l’attitude des pays membres, qui n’hésitent plus à demander au Fonds des accords de confirmation dès les premiers stades de leurs difficultés. Les directives qu’applique le Fonds en ce qui concerne l’accès à ses ressources permettent d’utiliser, par an, l’équivalent de 150 % de la quote-part et, pour une période de trois ans, jusqu’à 450 % de la quote-part, indépendamment des transactions effectuées dans le cadre de deux politiques spéciales prévoyant une faible conditionnalité, Le montant total des ressources utilisables ne peut dépasser 600 % de la quote-part, compte non tenu de celles qui sont employées dans le cadre des deux politiques précitées ainsi que d’une autre politique qui n’est pas encore en vigueur et déduction faite des rachats prévus (remboursements) au titre d’achats antérieurs. Ces limites peuvent être même dépassées si le Fonds décide que les besoins des pays sont encore plus grands. Sous l’effet de cette politique, le nombre d’accords en vigueur et le montant total des ressources engagées au titre de ces accords ont considérablement augmenté.

Afin de mieux assurer le bon fonctionnement des finances internationales, il demeure souhaitable que les prêteurs, tant officiels que privés, encouragent les pays membres qui veulent emprunter pour soutenir leur position de balance des paiements ou de réserves, à solliciter à titre de condition préalable un accord de confirmation. Pour la même raison, il est également souhaitable que les prêteurs lient les dispositions de leurs accords de prêt aux conditions des accords de confirmation. Les prêteurs peuvent d’autant plus exiger de tels liens que le nombre d’accords de confirmation augmente et que les périodes couvertes s’allongent. Quant au Fonds, il contribue au bon fonctionnement des finances internationales en continuant à appliquer les normes de conditionnalité.

Dans certains cas, le pays membre ne s’adresse pas au Fonds parce qu’il n’est pas, ni ne prévoit d’être, dans une situation difficile de balance des paiements ou de réserves. Si ce membre souhaite obtenir des ressources, les banques disposées à les lui fournir estiment peut-être délicat de lui demander de solliciter un accord de confirmation, même si le Fonds semble assez enclin à approuver des accords de confirmation de précaution. La situation est différente toutefois lorsque le membre se trouve, ou s’attend à être, en difficulté et que les banques établissent entre les divers candidats au crédit une distinction entre les bons et les mauvais risques et conseillent seulement aux membres entrant dans la seconde catégorie de demander un accord de confirmation102. Une distinction de cette nature pourrait nuire aux intérêts de ces pays.

Il existe plusieurs manières de formuler les dispositions des accords de prêt qui établissent des liens avec les accords de confirmation. Certaines des dispositions qui ont été examinées révèlent une méconnaissance partielle du droit et de la pratique du Fonds. Les références à l’irrecevabilité d’un membre sont ambiguës. S’il est employé dans le sens que lui donnent les Statuts, ce terme ne protège pas réellement le prêteur puisque le Fonds évite d’appliquer les procédures relatives à l’irrecevabilité. Pour la même raison, les références à la limitation de l’emploi des ressources du Fonds ou à la suspension des transactions (paragraphe 5 de l’accord de confirmation) n’ont guère d’effet. Sur le plan formel, il peut être pratiquement impossible d’éviter la référence au paragraphe 5, mais la façon la plus réaliste pour un prêteur de se protéger est de s’en remettre à l’observation des critères de réalisation. La référence, adéquatement formulée, à l’observation des critères de réalisation, devrait être jugée indispensable, quelles que puissent être les autres dispositions qu’un prêteur souhaite inclure dans l’accord de prêt.

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