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Prêteurs privés et accords de confirmation

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1982
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Un accord de confirmation peut constituer une condition préalable à la décision de banques privées de prêter à un membre. Cette condition peut être expresse ou tacite. Elle sera expresse si elle est formulée explicitement en vue d’avoir un effet juridique. Par exemple, un accord est conclu mais il contient une clause stipulant qu’aucune avance ne sera consentie au titre de ses dispositions à moins que le Fonds n’approuve un accord de confirmation. Une condition tacite pourra consister en une entente qui n’est pas mise en forme juridique, aux termes de laquelle il est convenu, par exemple, que l’accord envisagé par les parties à la négociation ne sera parfait que si le Fonds approuve un accord de confirmation27.

Une des raisons pour lesquelles les prêteurs privés attachent de l’importance aux accords de confirmation est que la conditionnalité appliquée par le Fonds leur donne l’assurance que le membre pour lequel un tel accord a été approuvé a formulé un programme jugé assez satisfaisant par le Fonds pour que celui-ci l’appuie au moyen de ses ressources propres. Un programme appuyé par le Fonds est censé produire, dans des délais raisonnables, une position supportable des réserves et de la balance des paiements. Un membre qui y parvient devrait être à même de mettre un terme à son utilisation des ressources du Fonds et de rembourser ses créanciers en temps voulu. Une enquête sur l’opinion d’importants banquiers internationaux28, dont les résultats ont été publiés en 1981 sous les auspices d’un groupe d’études du Groupe des 3029, est arrivée à la conclusion que “dans l’ensemble, il est clair, aux yeux des banquiers, que la faculté qu’a le Fonds de subordonner l’octroi de prêts à des conditions de politique générale constitue l’une des pierres angulaires du système”30.

Il ne faut pas conclure, toutefois, de cette approbation générale que les banques attendent invariablement ou même le plus souvent que le Fonds fixe des “conditions de politique générale” avant de décider d’accorder un prêt. Un banquier éminent, ancien administrateur du Fonds, s’est exprimé comme suit à ce propos:

La réalisation des buts que le FMI poursuit en donnant des conseils et en accordant des prêts à ses pays membres est parfois contrecarrée par les banques commerciales. Dans certains cas, celles-ci prêtent au-delà des limites qu’imposerait leur propre intérêt à long terme ou celui des pays emprunteurs. Dans d’autres cas, les prêts sont adéquats mais le moment est mal choisi. Les banques peuvent, par exemple, accorder des crédits juste avant ou pendant les négociations entre le FMI et le pays au sujet d’un prêt31.

Le Fonds ne recommande pas aux prêteurs éventuels de consentir un prêt à un membre du seul fait que le Fonds a approuvé ou va probablement approuver un accord de confirmation. Les prêteurs n’ont donc aucun recours contre le Fonds comparable à celui qu’ont parfois les banques contre le gérant du syndicat dans le cas d’un crédit consenti par un consortium bancaire. Dans ces cas, les banques, qui n’étaient pas satisfaites, ont prétendu avoir subi une perte du fait de leur participation, laquelle n’avait été acquise que parce que le gérant avait déclaré être expert en la matière32. Le Fonds considère que chaque prêteur doit prendre la responsabilité de ses propres décisions. Cela dit, des fonctionnaires du Fonds donnent parfois des avis techniques à un membre, sur sa demande, lorsqu’il cherche à négocier des prêts qui augmenteront les ressources dont il dispose au titre de l’accord de confirmation. Les fonctionnaires qui rendent ce service auront vraisemblablement participé aux consultations au terme desquelles l’accord s’est fait avec le membre d’entreprendre le programme exposé dans sa lettre d’intention. Le service en question est fourni à titre confidentiel et officieux dans le cadre des pouvoirs conférés au Directeur général en sa qualité de chef des services du Fonds, habilité à gérer les affaires courantes du Fonds sous la direction du Conseil d’administration33.

Normalement, le Fonds ne fournit pas l’intégralité des ressources dont un membre peut avoir besoin pour résoudre le problème qui l’occupe. Il arrive donc souvent que des ressources supplémentaires soient nécessaires et le Conseil d’administration est informé de l’octroi certain ou probable de ces ressources au moment où il examine un projet d’accord de confirmation. Même lorsqu’un membre a besoin d’autres ressources pour mener à bien son programme, le Fonds ne s’écarte pas du principe que les prêteurs sont entièrement responsables de leur décision de prêter.

Les banques ne se mettent pas automatiquement à la remorque du Fonds pour décider de consentir un prêt, encore qu’elles tiennent compte des accords de confirmation lorsqu’elles finissent par se prononcer. L’objectif d’ajustement que poursuit le Fonds, bien qu’essentiel, peut ne pas être toujours considéré comme une protection suffisante contre le risque commercial. Dès 1952, le Fonds indiquait clairement que l’utilisation de ses ressources ne pouvait être exempte de risques34. Cette précision impliquait de la part du Fonds une plus grande inclination à assumer des risques en favorisant l’ajustement que celle dont pourraient faire preuve les banques dans leur politique de prêt. Un observateur ayant une longue expérience du secteur privé comme du secteur public s’est efforcé d’expliquer cette politique plus stricte des banques:

Les normes et critères au regard desquels les banques privées évaluent la situation, les perspectives, les résultats et les risques d’un pays doivent être extrêmement prudents et stricts; et, dans la plupart des cas, plus stricts qu’au FMI. Les banques privées seront cependant grandement aidées dans leurs décisions si elles savent que les décisions prises par le FMI concernant l’utilisation de ses ressources impliquent une appréciation favorable sur les résultats et les perspectives économiques d’un pays, formulée par un groupe de spécialistes apolitiques35.

Citons encore:

Les banques privées ne prescrivent pas aux pays des conditions d’ordre économique mais elles doivent déterminer, tant pour le présent que pour l’avenir, si les politiques, la situation et les perspectives économiques des pays satisfont à leurs critères de solvabilité. Ainsi donc, les banques privées, en particulier lorsque des circonstances défavorables ont porté atteinte à la cote de crédit d’un pays auprès d’elles, préféreront peut-être attendre avant de se décider à consentir un prêt, de voir si le programme convenu avec le Fonds est mis en oeuvre et si d’autres conditions sont créées par les initiatives du gouvernement intéressé et du secteur privé. En ce sens, les critères des banques privées doivent être plus stricts et d’une plus grande portée que ceux du Fonds…36.

Dans le cadre d’une longue analyse de la coopération des banques avec le Fonds, un autre banquier éminent et ancien administrateur du Fonds a écrit ce qui suit:

Néanmoins, j’estime personnellement que pour ce financement conjoint ou parallèle assuré par les banques et le FMI, il est plus facile d’en parler que de passer aux actes. Le Fonds ne peut ni obliger les pays déficitaires à recourir à ses lignes de crédit, ni contrôler les politiques de prêt des banques commerciales. En fin de compte, la seule possibilité qui reste est la collaboration volontaire entre toutes les parties en cause, fondée sur l’intérêt personnel bien compris.

Quant aux modalités selon lesquelles les crédits des banques commerciales s’associeraient à l’assistance du Fonds, on reconnaît généralement qu’elles ne sauraient être assujetties à des règles ou à des dispositions rigides, mais qu’elles doivent être étudiées pragmatiquement cas par cas…

Enfin, la mise en oeuvre du concept de stabilisation appliqué par le Fonds devra toujours être fondée sur ce qui a été convenu avec le pays débiteur. De plus, le Fonds ne peut contrôler effectivement le volume des prêts privés supplémentaires accordés à un pays déficitaire quelconque que par l’intermédiaire du débiteur et non par celui des banques commerciales. Il faut ensuite se mettre d’accord sur une clause comportant une obligation de ne pas faire—il y en a eu des exemples—qui limite les emprunts que le débiteur voudrait par la suite obtenir auprès de sources privées. Le freinage s’opère ainsi du côté de la demande et non des disponibilités offertes sur le marché libre.

Si l’on veut évaluer de façon sérieuse le champ ouvert à la coopération entre le FMI et les banques, il faut reconnaître que les deux camps ont des tâches et des responsabilités différentes et que l’un ne peut décharger l’autre des risques et des obligations assumés. Tous deux veulent aussi conserver leur liberté de jugement et d’action. Bien que l’on puisse élargir le domaine des informations que le Fonds peut fournir aux banques sur les politiques et les perspectives économiques des emprunteurs, le rôle de conseiller particulier que joue le Fonds auprès de ses membres ne doit pas être compromis. Pour cette raison, l’idée d’un certificat de solvabilité qui serait délivré par le Fonds ne peut à mon sens prendre corps et, même avec des renseignements plus complets sur les débiteurs éventuels, les décisions prises par les banque commerciales en matière de crédit résulteront toujours d’un processus d’évaluation très complexe et très subjectif, dans lequel interviennent des facteurs tels que la concurrence, la stratégie des sociétés et la liquidité37.

La répugnance qu’ont les banques à “prescrire aux pays des conditions d’ordre économique” ne les a pas toujours empêché de le faire. Toutefois, dans l’ensemble, elles ont considéré des efforts de cette nature comme déplacés, sans compter qu’elles n’ont guère eu le souci de se mettre dans une position concurrentielle désavantageuse par rapport à d’autres banques plus enclines à prêter sans s’entourer de ces précautions. Cette répugnance des banques à prescrire aux pays certaines conditions de politique économique ne l’a cédé en rien (et c’est le moins qu’on puisse dire) au refus des gouvernements d’entamer des discussions avec des intérêts privés au sujet de l’application de politiques délicates concernant les questions budgétaires, monétaires ou de taux de change. Ce sont là autant de considérations qui peuvent inciter les banques à s’en remettre au jugement du Fonds.

L’enquête 1981 déjà mentionnée38 sur l’opinion des principaux banquiers internationaux contenait la question de savoir si l’approbation par le Fonds d’un accord de confirmation serait considérée par leur banque comme un facteur décisif dans sa décision d’accorder un nouveau crédit. Tous ont répondu en disant que l’action du Fonds exercerait une influence “positive” mais non pas “décisive”. Une des raisons de cette attitude est la distinction faite par la plupart de ces banquiers entre le rôle du Fonds qui consiste à aider un membre à surmonter des difficultés temporaires, souvent en réduisant la demande intérieure, et le rôle des capitaux privés qui contribuent au développement d’un pays et à l’expansion de sa capacité d’accroître à plus long terme ses recettes nettes en devises39.

Les banques et le Fonds ont un intérêt commun dans la stabilisation et une préférence marquée pour l’ordre plutôt que le désordre dans les finances internationales. 11 n’est donc pas surprenant qu’on ait fait des suggestions, parfois audacieuses et parfois hésitantes, en faveur d’une coopération accrue40. On a fait des propositions portant sur les points suivants: financement combiné lorsque les gouvernements empruntent, participation des services du Fonds à la négociation de prêts bancaires aux gouvernements, publication par le Fonds de rapports évaluant la situation ou les politiques de ses membres, fourniture par le Fonds de renseignements plus détaillés aux banques et échanges élargis de renseignements entre le Fonds et les banques.

L’enquête de 1981 demandait aussi aux banques ce qu’elles considéraient comme des relations appropriées à long terme entre le Fonds et les banques en ce qui concerne la communication d’informations et le cofinancement. Presque toutes les banques ont répondu que des échanges d’informations accrues seraient utiles, et une banque a accusé le Fonds d’être par trop secret.

Les banques ont supposé que le cofinancement impliquerait des rapports plus formels entre le Fonds et les banques, sur le modèle des activités de la Banque mondiale, que ce n’est le cas lorsque l’application scrupuleuse par un membre des programmes économiques appuyés par le Fonds joue le rôle d’élément d’appréciation. Presque tous les banquiers ont été partisans de donner un caractère plus formel au cofinancement par le Fonds et les banques, mais tous ont été d’avis que le potentiel était limité et que les banques devaient continuer à se prononcer en toute indépendance. L’un des banquiers qui se trouvait dans la minorité opposée à des relations de caractère plus officiel a rappelé la distinction, déjà mentionnée, entre le rôle du Fonds et celui des banques41.

Si les contacts entre les services du Fonds et les banques privées ont augmenté par rapport au passé, le Fonds doit continuer à faire preuve de jugement quant aux types de renseignements qu’il peut fournir aux banques. La communication de renseignements confidentiels risquerait de compromettre l’efficacité du Fonds, parce que les membres pourraient hésiter à fournir au Fonds des renseignements qu’il ne garderait pas par devers lui. Les renseignements qui ont été communiqués ont été limités à des données qui sont ou seront publiées mais dont les banques peuvent ne pas avoir encore connaissance. Le Fonds a élargi le champ des renseignements qu’il publie dans ses Statistiques financières internationales et dans le Bulletin du FMI. Ces fonctions restent dans les limites de son mandat, qui est de servir

de centre pour le rassemblement et l’échange d’informations sur les problèmes monétaires et financiers, facilitant ainsi la réalisation d’études destinées à aider les membres à élaborer les politiques de nature à promouvoir la réalisation des buts du Fonds42.

Une banque participant à l’enquête mentionnée plus haut a engagé le Fonds à faire davantage pour convaincre ses membres que la communication d’information sert les intérêts des membres comme ceux des prêteurs43. Une clause de sauvegarde qui exigerait le consentement du membre le plus directement intéressé le mettrait toutefois dans le dilemme d’avoir à accepter la communication de renseignements embarrassants ou de se mettre lui-même dans la position peu enviable de s’y refuser. Un membre qui accepterait la communication de renseignements par le Fonds serait probablement disposé à les fournir lui-même directement. D’autre part, si le Fonds devait fournir aux banques une évaluation défavorable de la situation de certains de ses membres, il risquerait d’envenimer ses propres relations avec ses membres.

Dans certains cas, le Fonds pourrait avoir des difficultés à coopérer impartialement avec les grandes banques et avec les petites banques. Un autre problème pourrait être de traiter sur le même pied les banques des Etats-Unis, pays où le Fonds a son siège, et les banques d’autres pays. Il pourrait être difficile de concilier la communication aux banques d’une évaluation défavorable avec la position prise par les auteurs des Statuts, qui considèrent que la publication d’opinions défavorables concernant un membre constitue un moyen de pression considérable auquel il ne faut recourir qu’avec l’appui d’une forte majorité:

Le Fonds pourra, à la majorité de soixante-dix pour cent du nombre total des voix attribuées, décider de publier un rapport adressé à un membre sur sa situation monétaire ou sa situation économique et leur évolution, si elles tendent directement à provoquer un grave déséquilibre dans la balance internationale des paiements des membres44.

Quant à expurger de certains documents des passages embarrassants avant d’en assurer la communication, ce serait prêter le flanc à l’accusation de suppressio veri est demonstratio falsi.

Les membres se sont opposés à une collaboration plus étroite du Fonds avec les banques pour toutes les raisons déjà mentionnées, mais aussi pour la raison que le Fonds ne doit pas donner l’apparence de faire front commun avec les créanciers contre les intérêts de gouvernements débiteurs. Bien que le Fonds ait une personnalité juridique distincte de celle de ses membres45, il serait peu pratique pour lui, voire impossible vu la structure de l’organisation, d’agir à 1’encontre des voeux de ses membres dans des activités qui les touchent de si près.

Les banques qui décident de consentir des prêts à un pays au début de la période couverte par un accord de confirmation, au lieu d’attendre les résultat subséquents du programme d’ajustement, cherchent souvent non seulement la protection d’un accord de confirmation mais aussi l’assurance que le membre continue d’avoir la faculté d’y recourir. Néanmoins, le Fonds ne prend pas d’engagements contractuels avec les banques quant à un financement conjoint ou parallèle, sous une forme quelconque; il ne participe pas à des négociations tripartites avec un membre et des banques et il ne présente pas d’observations aux banques à propos des prêts qu’elles consentent. L’une des conséquences de cette politique est que, bien que les banques puissent stipuler dans leurs accords de prêt qu’elles refuseront de consentir des avances à tout pays membre dont le droit d’effectuer des achats dans le cadre d’un accord de confirmation sera suspendu, les accords de confirmation ne contiennent aucune disposition prévoyant de suspendre ce droit parce que les avances sollicitées dans le cadre d’un accord de prêt ont été refusées, quelle que soit la raison, y compris lé défaut du débiteur.

L’absence dans les accords de confirmation de toute disposition se rapprochant des clauses de généralisation de la défaillance que l’on trouve dans les accords de prêt ne souffre aucune exception, même dans le cas des accords de prêt de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (Banque mondiale). Les deux institutions de Bretton Woods considèrent que, tout en étant distincts, leurs buts sont complémentaires. Elles se sont entendues pour délimiter leur propre domaine d’activité et pour collaborer entre elles. Cette collaboration s’est même resserrée, car, compte tenu de la situation actuelle de l’économie mondiale, chaque institution s’est, dans le cadre de certaines politiques, en quelque sorte rapprochée de l’autre. Le fait que la Banque mondiale a, dans certains cas, conseillé à des membres de s’adresser au Fonds pour compléter, par un accord de confirmation, les arrangements financiers conclus avec elle, peut être considéré comme un exemple de la politique visant à encourager les pays à présenter des demandes de ressources, étudiée précédemment dans cette brochure. Toutefois, la Banque mondiale agit à titre officieux, sans adresser des recommandations formelles au pays membre. Par ailleurs, elle n’invite pas le Fonds à approuver des accords de confirmation.

Si les deux institutions s’entendent pour procurer des ressources au même pays, il est alors naturel de se demander pourquoi chacune d’elles ne pose pas comme condition à l’octroi de son aide que l’autre continue à mettre ses ressources à la disposition de ce pays. Le souci de chaque organisation de préserver son indépendance est l’une des explications possibles de cette attitude. En outre, on peut également supposer que les membres ne s’opposeraient pas à une politique dont l’application pourrait, en fin de compte, les priver de la totalité des ressources qu’ils espéraient obtenir des deux institutions, si chacune d’elles imposait, en ce qui concerne l’utilisation correcte de ses ressources, ses propres conditions et celles de l’autre institution. Bien qu’il n’existe aucune disposition expresse se rapprochant de la clause de la généralisation de la défaillance, les responsables de chaque institution peuvent, lorsqu’ils décident d’appuyer ou non la demande de ressources présentée par un membre, tenir compte des mesures prises par l’autre institution ou des opinions formulées par les responsables ou les services de cette dernière dans son domaine de compétence.

La Banque mondiale applique bel et bien une condition officielle faisant intervenir le Fonds (ce qui présente un certain intérêt pour les déclarations exigées dans certains accords de prêt privés). Aux termes du règlement applicable aux contrats d’emprunt et de garantie conclus par la Banque, celle-ci peut suspendre toute avance dans le cadre d’un contrat, et même résilier ce contrat, lorsqu’un pays cesse d’être membre du Fonds46.

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