Chapter

Vue d’ensemble

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1978
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Nécessité d’une réforme

La rédaction du deuxième amendement aux statuts du Fonds monétaire international a été une tâche plus longue et plus compliquée que la préparation du premier amendement, qui portait essentiellement création du droit de tirage spécial (DTS) et est entré en vigueur le 28 juillet 1969. La création d’un instrument de réserve international avait été compliquée par les difficultés que posait une entreprise aussi nouvelle, mais l’existence d’un thème unificateur donnait aux négociateurs un cadre à l’intérieur duquel ils devaient concentrer leurs efforts. En outre, une fois adopté, le premier amendement avait pu être annexé au texte original des Statuts, sous une forme presque semblable à celle d’un traité distinct, sans exiger de profondes modifications au texte original. Moins stimulant pour l’esprit, le deuxième amendement a été cependant plus complexe car il consiste en une anthologie de projets non reliés par un thème commun. Pareille approche encourage la présentation de nouvelles propositions et la fragmentation de l’opinion. Par ailleurs, elle complique le travail de rédaction car les modifications requises ont une influence sur l’ensemble des Statuts et ne peuvent simplement leur être ajoutées les unes après les autres.

Pour retrouver les caractéristiques générales de la deuxième révision des statuts du Fonds parmi les détails sous lesquels elles disparaissent, et pour mieux les comprendre, il est utile de rappeler les événements qui ont abouti à un accord international sur le deuxième amendement. Tout a commencé le 15 août 1971 lorsque le Président des Etats-Unis a annoncé que les autorités monétaires de son pays renonçaient à assurer la conversion des avoirs officiels en dollars détenus par d’autres pays. Beaucoup considèrent encore cet événement comme l’illustration du court. poème composé par Joe Brainard, artiste et poète américain contemporain: «Avec l’accélération de l’histoire, chaque jour pour ainsi dire est l’anniversaire de quelque catastrophe.»

Le dollar E.U. était auparavant au centre du système monétaire international créé à Bretton Woods pendant l’été de 1944 car, lorsque les Statuts entrèrent en vigueur, les Etats-Unis s’étaient engagés à maintenir la valeur de leur monnaie par rapport à l’or en échangeant de l’or contre des dollars avec les autorités monétaires des autres pays membres. Ceux-ci pouvaient maintenir le pair de leur monnaie conformément aux dispositions des Statuts en intervenant sur les marchés des changes en dollars E.U. ou en autres monnaies convertibles en dollars. Désormais, le système n’avait plus de centre. Les Etats-Unis, qui étaient au premier chef responsables de la création du système des pairs et avaient eu une influence prépondérante lors des négociations relatives à sa création, ont signifié aux autres pays que le système était inadéquat.

Dès que le choc causé par les événements d’aoùt fut amorti, il fut décidé que le système monétaire international devrait faire l’objet d’un examen attentif et, éventuellement, d’une révision. Le 1er octobre 1971, le Conseil des gouverneurs du Fonds a adopté une résolution demandant au Conseil d’administration d’étudier tous les aspects du système, de rendre compte des résultats de cette étude et de proposer, si possible, le texte des amendements aux Statuts qu’il jugerait nécessaire pour mettre en œuvre ses recommandations.

Le 18 décembre 1971, le Groupe des dix1 concluait l’Accord de Washington, en vertu duquel de nouvelles relations de change devaient être établies pour les monnaies des pays membres du groupe. Le même jour, le Fonds adoptait une décision sur les taux centraux et les marges élargies pour les transactions de change. On pensait à l’époque, et aussi par la suite, qu’on reviendrait à un système similaire à celui des pairs, bien qu’avec une flexibilité plus grande que celle permise par les Statuts d’origine, et que la décision prise par le Fonds le 18 décembre 1971 pouvait servir de modèle pour le futur système. La flexibilité, on s’en est vite aperçu, d’après les opinions exprimées au nom d’un grand nombre de pays membres, devait comporter la reconnaissance de la validité des taux flottants dans certaines circonstances, et devait relever de la compétence du Fonds, bien que ni les circonstances autorisant le flottement, ni la délimitation précise de la compétence du Fonds n’aient pu être éclaircies.

Négociation de la réforme

En août 1972, conformément à la résolution du 1er octobre 1971, le Conseil d’administration transmettait au Conseil des gouverneurs un rapport intitulé Réforme du système monétaire international. Ce rapport est devenu, en fait, l’ordre du jour du Comité des vingt. L’expression «ordre du jour» ne donne cependant qu’une médiocre idée des qualités d’ingéniosité et de l’envergure de ce rapport, même s’il ne contenait aucun projet d’amendement et si ses auteurs avaient évité de faire des propositions particulières.

Le Conseil des gouverneurs avait déjà décidé en juillet 1972 de créer le Comité des vingt, dont le nom officiel était «le Comité ad hoc pour la réforme du système monétaire international et les questions connexes». Le Comité des vingt est né des longs débats qui se sont déroulés entre les membres du Fonds sur le meilleur moyen de négocier la réforme. Il est fréquent que les négociations internationales se heurtent, dès le départ, à ce qu’on appelle parfois le problème de la forme de la table. A cette occasion, la nature aussi bien politique qu’économique du sujet des négociations fut l’une des raisons ayant incité les pays membres à constituer un nouvel organe composé de ministres ou d’autres représentants ayant des responsabilités politiques ou officielles dans leur pays. La composition du Comité fut déterminée par les 20 pays ou groupes de pays membres du Fonds qui nomment ou élisent leurs administrateurs. Chaque pays ou groupe de pays désigna un membre du Comité, mais celui-ci était assisté d’un grand nombre d’associés et de conseillers, de sorte que l’on comptait beaucoup plus de 20 membres du Fonds, représentés aux délibérations par des ministres ou d’autres personnalités officielles.

Bien que le terme «ad hoc» ait été retenu pour traduire le souci de certains pays membres et de certains administrateurs de ne pas faire du Comité un organe permanent du Fonds, son successeur, le Comité intérimaire du Conseil des gouverneurs sur le système monétaire international, a été formé en octobre 1974 après que le Comité des vingt eut cessé d’exister. Parmi les raisons qui ont présidé à cette décision, on a fait valoir l’utilité du Comité des vingt, la conclusion à laquelle on était arrivé, à savoir qu’une réforme globale du système monétaire international aurait un caractère évolutif et devrait être supervisée par un comité reconstitué et, enfin, le désir de renforcer les pouvoirs du Fonds en créant, à l’intérieur de sa structure, un organe permanent composé de personnes ayant des responsabilités politiques ou officielles dans leur propre pays. Il se peut que le Comité intérimaire soit, à son tour, remplacé par le Collège. Les dispositions appelées à régir le Collège ont été influencées par les résolutions portant création des deux comités et par l’expérience qu’ils ont acquise. Le Collège serait un organe du Fonds habilité par les Statuts à prendre des décisions, à la différence des deux autres comités qui ne pouvaient avoir que des fonctions consultatives. Hiérarchiquement, le Collège se situerait entre le Conseil des gouverneurs et le Conseil d’administration, mais il serait, quant à l’esprit, plus proche du premier car il serait composé de gouverneurs, de ministres ou de personnes de rang comparable et il superviserait la gestion et l’adaptation du système monétaire international. Le Collège suppléerait le Conseil des gouverneurs, mais il serait de taille plus restreinte, car ce dernier est déjà composé (1er août 1978) de 134 gouverneurs et ce nombre augmente chaque fois qu’un nouveau membre adhère au Fonds.

Le Comité des vingt et l’organe subsidiaire constitué par les suppléants qui étaient chargés de préparer le travail du Comité se sont réunis entre septembre 1972 et juin 1974 pour discuter de la réforme. Ces discussions, qui se sont déroulées entre ministres, entre hauts fonctionnaires, et au sein des groupes de travail d’experts techniques de pays membres du Fonds, ont été remarquables par la qualité de l’analyse des différents systèmes possibles.

A l’issue de ses travaux, le Comité des vingt a soumis au Conseil des gouverneurs un rapport et un Plan de réforme2 daté du 14 juin 1974. Le Comité et les hypothèses sur lesquelles il avait travaillé, s’est trouvé dépassé par les événements et les négociateurs furent forcés de conclure qu’un accord sur un nouveau système était impossible. La poussée de l’inflation et l’incidence sur la balance des paiements des pays membres du renchérissement des importations de pétrole ont encore rendu l’avenir trop incertain pour que le Comité puisse donner plus qu’une indication sur l’orientation générale que le système pourrait prendre. Les termes utilisés sont prudents: le verbe est «pourrait» évoluer et non «évoluerait» ou «devrait évoluer». Les efforts qui ont abouti au Plan de réforme ont-ils été vains? Cette question nous rappelle une anecdote racontée par A. J. Liebling. Celui-ci traversait l’Atlantique à bord d’un navire marchand au cours de la deuxième guerre mondiale lorsqu’une brusque secousse du bateau fit tomber à l’eau le dentier du capitaine. «Ne vous inquiétez pas, dit ce dernier pour rassurer Liebling, une chose n’est pas perdue tant qu’on sait où elle est.» Nous savons en effet où trouver les idées du Plan de réforme et de ses annexes.

Le Plan de réforme comprenait deux parties. Dans la première partie, le Comité présentait les éléments d’un système réformé sur lesquels un accord avait pu intervenir. Dix questions qui n’avaient pu faire l’objet d’un accord étaient traitées à part dans les dix annexes préparées par le Président et les Vice-présidents des suppléants. La deuxième partie du Plan de réforme était intitulée «Mesures immédiates». Le Comité y évoquait ou examinait un certain nombre de mesures qui devaient ou pouvaient être prises dans l’immédiat afin d’amorcer le processus évolutif de la réforme. Certains amendements aux Statuts figuraient parmi les mesures immédiates. Certains membres du Comité, qui s’étaient opposés à l’amendement parce qu’il leur semblait que des objectifs limités ne justifiaient pas une entreprise aussi ardue, étaient arrivés à la conclusion que les améliorations qui pouvaient sans doute être apportées assez rapidement aux Statuts offriraient suffisamment d’avantages. Ni l’ensemble des mesures immédiates ni les amendements n’ont été présentés sous forme de plan complet du système monétaire international. Le Comité, organe politique, pratiquait l’art de la politique en sauvant ce qu’il était possible de sauver et rejetant le reste.

Préparation des amendements

La rédaction des amendements aux Statuts a été confiée au Conseil d’administration. Le premier rapport sur les amendements préparé par les services du Fonds, dans une nouvelle série de mémoranda portant la cote «DAA» (projets d’amendement aux Statuts), a été publié au début de juillet 1974 et suivi, en fin de compte presque chaque jour, d’un déluge de projets, de révisions et de notes explicatives jusqu’à la fin de mars 1976. Au cours de 146 séances représentant 280 heures de débats, le Conseil d’administration a examiné et négocié les différents amendements, qui furent plus tard réunis en un projet d’amendement puis présentés sous la forme d’une proposition de deuxième amendement.

Dès le mois de septembre 1974, les administrateurs commencèrent cependant à essayer de dégager l’esprit, les grands principes ou le fondement des nombreux projets d’amendement qui leur avaient déjà été proposés. Ils se demandèrent également si ces propositions pouvaient être rapprochées des principes dont s’inspirait la deuxième partie du Plan de réforme. La réponse des services du Fonds est contenue dans deux mémoranda, l’un énonçant certains principes, l’autre classant les propositions dans différentes catégories correspondant à ces principes.

Le premier de ces principes était la nécessité, ou l’utilité, de résoudre les problèmes immédiats, notamment ceux auxquels se heurtait le Fonds dans la conduite de ses activités financières du fait que celles-ci s’exerçaient dans un environnement étranger à l’esprit des Statuts, ainsi que les problèmes soulevés par la période intérimaire précédant la réforme. Sur ce dernier point, une évolution s’est produite à mesure que les travaux progressaient. Un autre principe qui en découlait était le désir de renforcer la structure du Fonds afin de faciliter son fonctionnement en tant qu’organisation financière, et en tant qu’organe de supervision ou de réglementation. Le désir de donner à l’or, aux monnaies de réserve et au DTS un rôle plus acceptable était un autre principe, tout comme le retour à la légalité dans le domaine des changes, notamment en raison non seulement des effets fâcheux et démoralisants de l’illégalité, mais également de la nécessité de rétablir une instance internationale sur les dispositions de change. Ces principes ont gardé toute leur force au cours des longs travaux de rédaction.

Le principe du transfert de ressources réelles aux pays en développement, qui était recommandé dans le Plan de réforme, a pu être conservé sous une forme atténuée dans les dispositions relatives au transfert aux pays en développement des bénéfices tirés de la vente d’une partie de l’or du Fonds. Ce principe relève également de la compétence du Collège, dans la mesure où celle-ci réunit le transfert de ressources réelles aux pays en développement, le processus d’ajustement, et la liquidité globale, éléments qu’il surveillera dans le cadre de la gestion et de l’adaptation du système monétaire international. Dans ce contexte, et ailleurs dans le deuxième amendement, le concept de supervision est utilisé à la place d’une définition plus claire et plus directe des pouvoirs à exercer. Cet usage ne signifie pas nécessairement qu’il sera impossible de mettre ce concept en pratique. En effet, l’une des raisons du choix de ce terme est que son caractère vague donne plus de latitude dans son application à l’avenir. Les intentions, toutefois, n’étaient pas toujours les mêmes, comme en témoigne l’accent mis sur la «ferme» surveillance en ce qui concerne les systèmes de change.

Au cours de ses travaux, le Conseil d’administration a été guidé par le Comité intérimaire dans l’étude de certaines questions d’un caractère politique qui s’étaient posées. Le Conseil d’administration a terminé ses travaux le 24 mars 1976. Le texte du projet de deuxième amendement a été envoyé au Conseil des gouverneurs accompagné d’un Commentaire très approfondi expliquant dans le détail la plupart des modifications recommandées par le Conseil d’administration3. Après avoir été adopté par le Conseil des gouverneurs le 30 avril 1976, le projet de deuxième amendement a été soumis à l’acceptation des pays membres. L’amendement est entré en vigueur le 1er avril 1978, après avoir été accepté par les membres à la majorité requise.

Contenu du deuxième amendement

Les sujets sur lesquels portent les modifications des Statuts ne correspondent pas à la liste des amendements possibles figurant dans la deuxième partie du Plan de réforme. Par exemple, aucune disposition n’autorise la création d’un compte de substitution par l’intermédiaire duquel les pays membres pourraient échanger de l’or ou des monnaies de réserve contre des DTS, innovation qui leur fournirait un actif privilégié, rehausserait le rôle du DTS, contribuerait à réduire le rôle de l’or et enfin permettrait mieux au Fonds d’exercer un contrôle sur la liquidité internationale. Aucune disposition ne prévoit non plus de lien entre l’allocation de DTS et l’aide au développement, ni l’obligation pour les pays membres de consulter le Fonds sur l’adoption ou le renforcement, pour des raisons de balance des paiements, de restrictions commerciales ou d’autres mesures relatives au compte courant, consultations qui permettraient au Fonds de déterminer si la situation de leur balance des paiements justifie bien ces mesures.

Ce genre de sujets figuraient dans la liste des amendements possibles non pas parce qu’ils ralliaient les suffrages au sein du Comité des vingt mais, au contraire, parce qu’ils suscitaient de profondes divergences de vues. Leur inclusion dans la liste était un compromis qui permettait de gagner du temps mais, comme on l’a vu par la suite, n’a pas abouti à un accord. Des projets d’amendements sur ces sujets furent préparés et discutés, certains sans désemparer, d’autres par intermittence, mais les propositions furent abandonnées lorsqu’il apparut qu’un accord était encore impossible, même après examen, au niveau ministériel du Comité intérimaire.

Un accord fut conclu sur les autres sujets de la liste, mais rarement sans débats prolongés. Il était difficile de se mettre d’accord sur des amendements, même sur des sujets, semble-t-il, aussi peu controversés que «les améliorations à apporter au Compte général ainsi qu’aux caractéristiques du DTS et aux règies régissant son utilisation». Les sujets qui n’étaient pas spécifiquement mentionnés dans cette liste présentaient une complexité extrinsèque. Certains s’étaient opposés à leur inclusion, notamment aux premiers stades de la rédaction, en objectant qu’ils ne relevaient pas des attributions du Comité, quoiqu’il existât une catégorie résiduelle d’«amendements corrélatifs» et que le Comité des vingt eût demandé au Conseil d’administration de préparer les amendements propres à donner effet à la deuxième partie du Plan de réforme «ou jugés souhaitables à d’autres fins». Les attributions limitées du Comité, la déception tenant au fait que la première partie du Plan de réforme, ou un texte similaire, ne relevait pas de sa compétence, ajoutées aux difficultés rencontrées pour parvenir à un accord sur toute une gamme de propositions indépendantes, tous ces facteurs ont souvent incité les administrateurs à se demander quels étaient les amendements minimums essentiels dans l’immédiat. Cette question ne pouvait recevoir de réponse définitive car les opinions divergeaient précisément sur la définition de ce minimum et sur l’importance relative qu’il convenait d’accorder aux divers principes ayant inspiré les amendements proposés.

En fin de compte, l’accord s’est fait sur de nombreuses modifications des Statuts que la deuxième partie du Plan de réforme n’avait pas expressément prévues. Les dispositions relatives à la composition du Conseil d’administration et au pouvoir conféré au Fonds d’investir des avoirs à concurrence du montant de ses réserves sont deux exemples de ces nombreuses modifications. L’élargissement de la portée du deuxième amendement s’explique, entre autres, par un changement d’attitude à l’égard de la période transitoire. Cette question est examinée plus loin sous le titre «Caractère transitoire de l’amendement».

Portée du deuxième amendement

Bien que les modifications apportées aux Statuts dans le cadre du deuxième amendement touchent à tous les aspects et ne laissent guère de dispositions intactes, le résultat a une portée beaucoup plus restreinte que la première partie du Plan de réforme. Par exemple, les propositions contenues dans les sections de la première partie intitulées ajustement, mesures de contrôle, mouvements de capitaux générateurs de déséquilibre et convertibilité, consolidation et gestion des réserves de change n’ont pratiquement pas été reprises dans les Statuts.

Quant à la question de savoir quels sont les aspects les plus importants du deuxième amendement, la plupart des observateurs ne manqueront pas de mentionner les dispositions relatives aux systèmes de change. En légalisant la liberté des membres de choisir leur système de change, y compris le flottement, le deuxième amendement abandonne totalement le système des pairs qui était le fondement des premiers Statuts. L’un des objectifs des nouvelles dispositions, cependant, est d’établir «un système stable de taux de change». Ces dispositions ne mettent plus l’accent sur des taux de change stables, mais sur les conditions ordonnées, économiques et financières, susceptibles de promouvoir un système stable de taux de change. L’idée qui a inspiré ces dispositions est la théorie bien connue selon laquelle des taux de change flexibles bien qu’ils puissent varier constituent néanmoins un système extrêmement stable, à condition que leur instabilité ne soit pas due à des tensions économiques et à une incertitude latentes.

Pour parvenir à un système stable, les pays membres ont certaines obligations à remplir sur le plan de la politique extérieure et intérieure, et le Fonds doit exercer une surveillance pour s’assurer qu’ils s’acquittent comme il convient de leurs obligations.

Si le langage économique ésotérique de ces dispositions était traduit en principes d’éthique, on pourrait dire que les pays membres seront tenus de promouvoir l’ordre, la stabilité et l’équité en appliquant les mesures intérieures et extérieures qui peuvent avoir une incidence sur les relations de change. Dans l’une des dispositions, le terme «ordonné» apparaît quatre fois; et le terme «stabilité» ou «stable» trois fois; cependant, ces chiffres ne donnent pas une idée très juste de l’importance que revêtent tous ces concepts, car il n’est fait allusion à l’équité qu’une fois et encore s’agissait-il de l’absence d’équité4.

Si les systèmes de change de l’avenir conduisent effectivement à une grande stabilité, les nouvelles dispositions relatives à l’or pourraient alors devenir les plus marquantes du deuxième amendement. L’objectif, en ce qui concerne l’or, est de réduire progressivement son rôle dans le système monétaire international, grâce à des modifications immédiates et radicales du rôle qu’il joue au sein même du Fonds. L’abolition du prix officiel de l’or, l’interdiction de s’en servir comme dénominateur commun des systèmes de change, l’élimination des obligations pour le Fonds et pour les pays membres de transférer ou de recevoir de l’or aux termes des Statuts, ainsi que la cession d’une partie des avoirs en or du Fonds, toutes ces mesures font partie des innovations radicales du deuxième amendement. Bien entendu, il est difficile de prévoir si ces changements retireront à l’or la souveraineté dont il a joui jusqu’ici. Tout dépendra dans une large mesure de l’attitude adoptée par les pays membres à l’égard de l’or.

Les principaux détenteurs d’or ont passé entre eux un accord destiné à éviter toutes mesures allant à l’encontre des objectifs visés par le deuxième amendement en ce qui concerne l’or. Bien que cet accord ait été considéré par certains pays membres comme une condition préalable à l’approbation des nouvelles dispositions relatives à l’or, il avait un caractère obligatoire pour les parties pendant une période initiale de deux ans au maximum. Les pouvoirs dont dispose le Fonds pour s’assurer que ses membres éviteront de prendre des mesures incompatibles avec les objectifs du deuxième amendement sont limités ou, au mieux, peu clairs. Les termes utilisés à cet effet ont été influencés par le fait que certains pays membres étaient résolus à dissocier dans toute la mesure du possible l’or et le Fonds, dans l’espoir d’aboutir à un divorce total entre les deux. Il n’est pas souhaitable, estimaient-ils, que le Fonds puisse régir l’attitude de ses membres à l’égard de l’or car cela reviendrait à maintenir une relation entre l’or et le Fonds. Cette conviction était si forte qu’il ne leur semblait pas paradoxal de s’élever contre cette compétence, même si elle était expressément conférée au Fonds dans le but de favoriser une réduction du rôle de l’or. D’autres pays membres auraient pu l’accepter à condition qu’elle soit assortie d’un pouvoir de contrôle similaire sur les monnaies de réserve. La résistance opposée à cette proposition explique également pourquoi les dispositions ont été rédigées de façon à permettre une surveillance des liquidités internationales, au lieu de donner au Fonds le pouvoir de contrôler les activités des pays membres relatives à l’or.

Un objectif concomitant du deuxième amendement, qui a été exposé deux fois en raison de son importance, est de faire du DTS le principal instrument de réserve du système monétaire international. A cette fin, de nombreuses améliorations, ou des améliorations potentielles, ont été apportées au DTS, qui étaient susceptibles de lui donner les caractéristiques d’une monnaie ayant cours légal pour les autorités monétaires. L’une de ces améliorations réside dans le droit pour les participants au Compte de tirage spécial de s’acquitter en DTS de nombreuses obligations envers le Fonds. Une autre est le droit qui leur est également donné d’échanger entre eux des DTS par accord mutuel, ainsi que la liberté pour le pays cessionnaire de participer à ces transactions même s’il n’a aucune raison économique d’utiliser des réserves. Une troisième amélioration, dont l’effet sera peut-être similaire, est le pouvoir conféré au Fonds de permettre aux participants d’utiliser des DTS dans d’autres opérations que celles spécifiquement autorisées par les Statuts.

L’avenir du DTS est fonction non seulement de la façon dont le Fonds exercera ses nouveaux pouvoirs, mais également de l’accroissement du volume des DTS en circulation et de leur rendement, qui doit se rapprocher davantage de celui des autres actifs de réserve. Les dispositions des Statuts donnent au Fonds le pouvoir d’atteindre ces objectifs. Dans l’intervalle, l’unité de valeur du DTS, définie par le Fonds par rapport à un panier de monnaies avant même que le deuxième amendement n’abolisse la définition du DTS par rapport à l’or, est rapidement devenue une unité de compte acceptée en dehors du Fonds, et utilisée notamment dans d’autres traités multilatéraux. Dans d’autres instruments juridiques également, le DTS est en train de supplanter l’or dans cette fonction monétaire.

Des principes aux dispositions légales

L’une des caractéristiques du deuxième amendement est la transformation en dispositions légales des principes adoptés par le Fonds au cours des années en les incorporant dans les Statuts. Les dispositions du deuxième amendement qui traitent des obligations de rachat, du choix des monnaies à utiliser pour les achats et les rachats et des accords de confirmation figurent parmi les nombreux exemples qu’on a parfois cités pour illustrer le phénomène de modernisation du Fonds.

L’introduction dans les Statuts des politiques du Fonds présente deux dangers en ce sens qu’elle peut compromettre la souplesse que peuvent exiger dans l’avenir le fonctionnement de l’institution et l’adaptation de ses pratiques à l’évolution de la situation. Premièrement, leur insertion risque de restreindre la liberté qui, à l’origine, a permis de concevoir ces politiques. Aussi les rédacteurs ne doivent-ils pas succomber à la tentation de considérer les politiques en vigueur, surtout s’ils ont participé à leur élaboration, comme l’expression d’une sagesse immuable. Deuxièmement, les dispositions modifiées concernant un sujet particulier risquent d’ětre considérées comme un code complet limitant la possibilité de conférer des pouvoirs implicites. Les rédacteurs ne doivent pas tomber dans l’erreur de croire qu’ils ont prévu l’avenir et que les règles qu’ils ont expressément formulées offriront toujours un cadre juridique pleinement satisfaisant.

A bien des égards, les auteurs du deuxième amendement ont cherché à éviter ces dangers; toutefois, seule l’expérience décidera du succès de leurs efforts. Ils ont supprimé certaines formules de la version initiale des Statuts qui engendraient ou affectaient certaines obligations et les ont remplacées par des principes. La faculté de modifier des règles bien précises a en outre été instituée. Les dispositions adoptées en matière de rachat constituent, peut-on dire, un bon exemple de ce qui précède. En effet, dans la logique du texte initial des Statuts, il était impossible de délimiter expressément la durée d’utilisation temporaire des ressources du Fonds. Les obligations de rachat intervenaient à des dates qui n’étaient pas déterminées a priori, mais établies selon des calculs complexes portant sur les réserves monétaires, définies par les Statuts. Le Fonds a estimé qu’en la matière la période de base était de trois à cinq ans, mais il a également adopté d’autres délais dans le cadre de politiques spéciales. Le deuxième amendement a abrogé les formules contenues dans les Statuts et prévoit désormais la durée de la période de base ainsi que le pouvoir de la modifier et d’adopter des périodes différentes pour les politiques spéciales. Ces pouvoirs permettront certes au Fonds d’agir avec souplesse, mais peut-être dans une mesure moindre que précédemment, car, si jusqu’à maintenant les politiques ont été adoptées en vertu de décisions prises à la majorité des suffrages exprimés, dorénavant l’exercice par cette organisation des pouvoirs que lui confère la nouvelle version des Statuts sera assujetti à l’obtention de fortes majorités du nombre total des droits de vote.

Les nouvelles dispositions en matière de rachat illustrent bien les changements pouvant résulter du deuxième amendement en ce qui concerne l’analyse juridique de certains concepts des Statuts. L’effet de ces dispositions sur la nature du DTS a été mentionné plus haut sous le titre «Portée du deuxième amendement». Les rédacteurs des premiers Statuts, pensant qu’il était impolitique de considérer comme des prêts les transactions emportant vente de devises par le Fonds, n’avaient pas prévu de date fixe pour le rachat; bien que, sur ce point, le deuxième amendement ait adopté la position inverse, le Fonds peut imposer un rachat anticipé dans certains cas. En outre, on a élargi la faculté accordée au Fonds de vendre la monnaie d’un pays membre, ce qui aura pour effet d’inverser les transactions de celui-ci avec le Fonds. Il est possible que les ventes de monnaie en provenance du Compte des ressources générales doivent toujours être considérées comme des transactions sui generis.

Le système instauré par le deuxième amendement

Quel que puisse être le contenu des Statuts en tant qu’instrument juridique central du système monétaire international, on peut dire qu’un système existe dès qu’il y a interaction entre les monnaies et les balances des paiements. Eppur si muove. Toutefois, le terme «système» est utilisé dans une autre acception:

La notion de système monétaire international, si l’on veut faire ressortir l’importance qu’il convient de donner au mot «système», implique désormais l’existence d’un ensemble de principes et d’objectifs cohérents, sanctionnés par les droits et obligations qu’acceptent les pays, et sans doute la présence d’un organisme exerçant des fonctions de direction et de surveillance5.

Les économistes et les juristes qui se penchent sur le problème de l’existence d’un tel système sont enclins à insister les uns sur les principes et les objectifs, les autres sur les droits et les obligations; toutefois, il est impossible de dissocier ces deux disciplines, du moins pour la seule raison qu’elles sont toutes deux exercées au sein de l’organisme central investi des pouvoirs de direction et de surveillance. Par ailleurs, la question de savoir si la nouvelle version des Statuts instaurera un système conforme à la définition présente peu d’intéret, car ceux qui y répondent ont tendance en gênêral à énoncer les éléments qu’ils aimeraient voir dans le système.

La position officielle des Etats-Unis a été de mettre de plus en plus l’accent sur le fait que le deuxième amendement avaliserait juridiquement un nouveau système répondant à la définition donnée ci-dessus. Cette opinion résulte autant de l’absence que de la présence de certains éléments. En effet, de l’avis de ce pays, le système conçu dans les Statuts initiaux ne lui permettait pas, en matière de taux de change, d’adopter pour sa monnaie les politiques auxquelles les autres Etats membres pouvaient avoir recours. De surcroît, les Etats-Unis se sont efforcés de faire disparaítre du deuxiîme amendement toute obligation de convertir les avoirs extérieurs officiels en une monnaie, et d’éviter de donner l’impression qu’ils seraient prêts de nouveau à prendre un tel engagement en ce qui concerne le dollar.

Cette campagne a eu d’étranges conséquences juridiques. Les Statuts ne font plus mention de la convertibilité ni de la conversion des monnaies, à une exception près toutefois, soit le maintien de la disposition initiale imposant à l’émetteur de ce qui s’appelait alors une monnaie convertible de convertir les avoirs officiels en cette monnaie détenus à l’étranger dans la mesure où il pouvait le faire avec l’aide des ressources du Fonds. Il a été impossible de supprimer cette disposition car certains pays ne voulaient pas donner l’impression qu’ils acceptaient le principe que la convertibilité officielle n’était pas nécessaire et ne serait jamais réévoquée. Toutefois, dans le Commentaire du Conseil d’administration sur les amendements, il est expliqué que cette disposition n’a pas été utilisée dans la pratique, qu’elle ne s’applique pas dans les circonstances présentes, et qu’elle ne sera probablement jamais applicable dans l’avenir car, si la question de la convertibilité officielle venait à se reposer, il conviendrait alors de la réviser.

Les autres références à la convertibilité et à la conversion ayant été bannies, on a forgé un nouveau vocabulaire qui comprend les expressions «monnaie librement utilisable» et «échange» de monnaies. Ces dernières sont liées au phénomène récent que constitue le renversement, décrit plus haut, des règles applicables à la convertibilité officielle. Elles se rattachent à l’obligation imposée dorénavant aux pays membres de faciliter les transactions du Fonds. Ceux-ci seront tenus d’échanger leur monnaie, lorsque celle-ci aura fait l’objet d’un achat auprès du Fonds contre une monnaie librement utilisable et de fournir leur monnaie, lorsque cela sera nécessaire dans le cadre d’un rachat, en échange d’une monnaie librement utilisable. Ces obligations ne s’appliqueront cependant pas aux pays émetteurs de monnaies librement utilisables au sens que le Fonds donne à cette expression, également en raison de l’opposition que suscite l’idée d’imposer la convertibilité officielle.

Le caractère transitoire de l’amendement

La partie II du Plan de réforme adopté par le Comité des vingt mentionne qu’une «période intérimaire» doit s’écouler avant qu’«un système réformé puisse être finalement convenu et pleinement appléqué». Lorsque la rédaction du deuxième amendement a été amorcée, certaines personnes participant à ce projet, voire peut-être le plus grand nombre d’entre elles, ont eu l’impression que leur tâche serait limitée en ce sens que les modifications devaient être conçues uniquement pour une période de temps restreinte. Elles n’ont certes guère envisagé de procéder à une révision des Statuts dotée d’un caractère plus définitif, ni même fait allusion à une telle possibilité, mais elles ont eu le sentiment d’entreprendre une œuvre qu’un troisième amendement devait éventuellement compléter.

L’impression qu’on avait de préparer un amendement transitoire a affecté les premières phases de la rédaction du deuxième amendement. On a même dit que certaines propositions dépassaient le cadre d’une période limitée, par exemple, certains projets concernant les dispositions de change; au départ, plusieurs travaux avaient été réalisés en fonction de l’hypothèse suivante selon laquelle, pendant quelque temps, les Etats membres continueraient de suivre des pratiques de change diverses, mais à une date ultérieure, c’est-à-dire à l’expiration d’une période transitoire, on observerait en ce domaine des dispositions conformes à un modèle suivi par le plus grand nombre. Les rédacteurs devaient donc en un sens envisager ce qui se passerait après la période transitoire et c’est alors qu’ont été soulevées les objections susmentionnées.

La méthode suivie à ce stade était de prévoir en détail ce qu’on a appelé plus haut le modèle suivi par le plus grand nombre et de suspendre l’application des textes le régissant soit pendant une période précise que le Fonds pourrait prolonger, soit pendant une période illimitée à laquelle le Fonds pourrait mettre fin. Toutefois, cette façon de voir n’était pas acceptable aux yeux de ceux qui ne voulaient pas donner l’impression que les futures dispositions de change, qui naturellement reposeraient sur un systéme de parités, jouiraient, pendant ou après la période transitoire, d’une certaine supériorité juridique ou morale sur le procédé du flottement, même si celui-ci demeurait toujours valide.

Au fur et à mesure que progressait la rédaction du deuxième amendement, le sentiment qu’on avait de préparer un texte qui ne s’appliquerait que temporairement s’est estompé et a cédé la place au souci de modifier les Statuts dans un sens qui permettrait au Fonds et aux Etats membres d’agir avec efficacité pendant une durée illimitée. Cette évolution est bien illustrée par l’issue de la négociation sur les dispositions de change: en effet, les pays sont libres de choisir leurs systèmes de change et ils le seront probablement toujours; si jamais le Fonds devait décider, à une forte majorité du nombre total des droits de vote, que les circonstances justifient la mise en place d’un système généralisé de dispositions de change reposant sur des parités stables mais ajustables, l’annexe des Statuts régissant ce système entrerait en application, encore que chaque Etat puisse décider individuellement de ne pas s’y conformer en n’établissant pas de parité pour sa monnaie.

Le compromis auquel on est parvenu laisse néanmoins la possibilité d’adopter par la suite un autre système de change, encore que ce changement ne soit pas inévitable. Quant aux autres modifications apportées par le deuxième amendement, elles ne reposent pas sur l’hypothèse qu’elles s’appliqueront uniquement avant ou après toute réforme ultérieure du système monétaire international. Elles pourront être conservées quoi qu’il arrive, et ce sous leur forme initiale, même si d’autres amendements devaient être adoptés.

L’opinion selon laquelle le deuxième amendement est une mesure provisoire ou un expédient peut avoir des conséquences d’ordre pratique. En effet, bien qu’à un certain stade des négociations on ait tenu pour acquis que le Conseil serait créé dès l’entrée en vigueur de l’amendement, il a par la suite été convenu, au Comité intérimaire, d’attendre que soit prise à cette fin une décision appuyée par une forte majorité du nombre total des droits de vote; ce changement d’avis répondait à un certain nombre de raisons, l’une d’entre elles étant le peu d’empressement de certains membres à créer un nouvel organe chargé de participer à l’application d’un traité à caractère temporaire.

Le caractère évolutif de la réforme

Comme on l’a déjà indiqué, le Fonds disposera des pouvoirs nécessaires pour s’adapter à l’évolution de la situation. Dès les premiers stades de la rédaction du deuxième amendement, l’attention du Conseil d’administration a été attirée sur les diverses techniques juridiques qu’on pourrait utiliser à cette fin et surtout sur ce qu’on a appelé les nouveaux pouvoirs qui, certes, n’étaient pas totalement absents de la version initiale des Statuts. La question est alors de savoir dans quelle mesure la réglementation du système monétaire international doit être rigide ou laissée à l’appréciation du Fonds en tant qu’organisme central. Les Etats membres se sont accordés pour faire figurer dans le deuxième amendement une gamme de pouvoirs, essentiellement dans un souci de souplesse, mais aussi devant la persistance de divergences d’opinions sur certains sujets, car il est apparu qu’ils pouvaient ainsi reporter la solution de questions litigieuses lorsque, de toute évidence, il était peu vraisemblable qu’un accord se réalise même au prix d’un surcroît d’efforts; mais, tout en accueillant ce procédé, ils ne sont pas allés jusqu’à s’écarter de la procédure normale d’amendement et les organes de l’institution se sont vu refuser, comme lors de la conférence de Bretton Woods, le droit de modifier les Statuts.

Les nouveaux pouvoirs prévus dans le deuxième amendement permettent au système monétaire international d’évoluer sans qu’il soit nécessaire de réviser les Statuts. Désormais, cette opération sera même plus difficile par suite de la modification de l’une des deux conditions préalables à l’adoption de tout amendement: auparavant, il suffisait d’obtenir le concours des Etats membres disposant de 80 pour 100 du nombre total des droits de vote mais cette proportion a été portée à 85 pour 100 dans le cadre du compromis sur l’augmentation des quotes-parts en vertu de la Sixième révision générale, aux termes duquel les droits de vote des Etats-Unis sont ramenés à moins de 20 pour 100 du total des droits de vote.

Les dispositions du deuxième amendement qui concernent les systèmes de change constituent un exemple du recours à des techniques permettant une évolution sans amendements. Dorénavant, le Fonds peut recommander la mise en œuvre de dispositions de change de nature générale adaptée à l’évolution du système et doit adopter des principes précis et révisables pour conseiller tous les Etats membres sur les politiques à suivre en matière de taux de change.

L’un des pouvoirs conférés par le deuxième amendement retient particulièrement l’attention en raison de l’utilisation qu’il serait possible d’en faire, dans le cadre de l’évolution du système. Le Fonds avait, selon ses propres conclusions, le pouvoir implicite de procurer aux Etats membres, à condition qu’ils soient compatibles avec ses objectifs, des services financiers ou techniques, y compris la gestion des ressources fournies par les membres ou provenant d’autres sources. La gestion du Compte de subvention et du Fonds fiduciaire et les services que le Conseil d’administration a autorisé le Directeur général à fournir dans le cadre de l’Accord de Bâle sur les balances sterling constituent des exemples récents du recours à ce pouvoir implicite. Le deuxième amendement donne explicitement ce pouvoir et, en l’exerçant, le Fonds pourra conclure avec ses membres des accords, compatibles avec les Statuts, que traduiront l’évolution du système, ou la faciliteront sans qu’il soit nécessaire de procéder à des amendements. Aux termes du deuxième amendement, le Fonds, lorsqu’il décidera s’il y a lieu d’instaurer le système des parités, qui est prévu dans les dispositions, tiendra compte de certaines réalités comme les ententes relatives à l’intervention et aux mesures à prendre pour redresser les déséquilibres. Il est concevable que le Fonds puisse consentir à administrer l’application des ententes de cette nature que les Etats membres auront conclues ou qu’il aura lui-même encouragées. On peut même imaginer la création d’un compte de substitution qu’il gérerait au profit de ses membres sans toutefois naturellement mettre en jeu ses propres avoirs en contractant des obligations ou en engageant sa responsabilité.

Les nouveaux pouvoirs qu’on peut définir comme l’expression de l’autorité discrétionnaire qu’a le Fonds de prendre des mesures précises, telles que la recommandation de dispositions de change de nature générale, ne sont pas les seuls moyens d’action dont dispose cette institution pour suivre l’évolution du système monétaire international ou pour l’encourager; d’autres ont revêtu la forme non de pouvoirs, mais d’obligations dont la rédaction est en termes si larges qu’elle donne à l’organisation beaucoup de latitude en ce qui concerne leur exécution; on peut citer en exemple le devoir qui incombe au Fonds de: «contrôler le système monétaire international afin d’en assurer le fonctionnement effectif». Enfin, en troisième lieu, il faut mentionner l’obligation imposée aux Etats membres de collaborer avec le Fonds ou avec d’autres membres dans un domaine particulier, comme celui des politiques à suivre en matière d’avoirs de réserve; l’organisation pourra invoquer ces obligations et exiger l’adoption de mesures ou d’une attitude conformes à celles-ci. Il est certes impossible de prévoir l’usage qui sera fait de ces moyens d’action mais, actuellement, leur utilité réside dans le fait qu’ils permettent de croire que le Fonds pourra faire évoluer le système ou, pour reprendre les paroles de Keynes à Bretton Woods, «continuer d’agir à bon escient, même dans l’imprévu».

Les majorités requises dans les procédures de vote

L’un des traits caractéristiques qui ont marqué les organisations internationales depuis la seconde guerre mondiale, en particulier les organisations financières et économiques, a été le remplacement, pour l’adoption de leurs décisions, de la règle de l’unanimité par le principe du vote pondéré. Les dispositions des Statuts régissant les procédures de vote ont constitué les premiers exemples de cette nouvelle coutume. En outre, le texte initial des Statuts comportait peu d’exceptions à la règie selon laquelle les décisions devaient être prises à la majorité des suffrages exprimés: on voulait ainsi garantir qu’elles seraient arrêtées et que les opérations du Fonds seraient menées avec un maximum de facilité. Quant aux exceptions, elles prévoyaient des majorités spéciales, avec des pourcentages différents, pour quelques catégories de décisions qui, estimaiton, revêtaient une importance politique ou économique exceptionnelle.

Le premier amendement a accru le nombre de cas où l’on devait avoir recours à des majorités spéciales, essentiellement pour donner aux Etats qui faisaient alors partie de la Communauté européenne un droit de veto opposable aux décisions importantes concernant les DTS (une nouvelle majorité a même été créée à cet effet). Le deuxième amendement a encore accentué ce mouvement. En effet, le texte initial des Statuts prévoyait neuf catégories de décisions pour l’adoption desquelles des majorités spéciales étaient exigées; le premier amendement a porté ce chiffre à 21 et le deuxième le portera à 53 (ou même davantage si l’on adopte un certain mode de classement).

Le deuxième amendement augmente certes le nombre de ces décisions mais réduit en revanche celui des diverses majorités spéciales. Les Statuts en prévoyaient initialement cinq, chiffre que le premier amendement a porté à six. La raison pour laquelle, par le passé, on a adopté tel ou tel pourcentage pour les majorités n’est pas toujours évidente. A l’exception d’une catégorie particulière de décisions qui nécessite la majorité absolue du nombre total des droits de vote, le deuxième amendement a réduit le nombre des majorités spéciales à deux: 70 pour 100 et 85 pour 100. On a eu tendance à limiter l’application de la majorité la plus faible aux catégories de décisions de nature opérationnelle; toutefois, ce principe n’a pas été rigoureusement suivi.

L’augmentation du nombre de catégories de décisions pour lesquelles le deuxième amendement requiert des majorités spéciales ainsi que le choix de ces catégories s’expliquent par de nombreuses raisons. On a estimé par exemple que les pouvoirs dont dispose le Fonds lui donne une autorité sur ses membres, qui ne saurait être exercée que lorsqu’on est certain du consentement des membres disposant d’une forte majorité du nombre total des suffrages exprimés. Cette explication est cependant trop simple. Parfois, il s’agit d’un motif très intéressé consistant à donner un droit de veto à un seul Etat ou à un groupe d’Etats, ou du souci de limiter l’exercice par le Fonds d’un pouvoir que certains membres ont accepté, sans enthousiasme comme solution de compromis. De plus, par suite des transformations d’ordre tant économique que politique observées dans le monde, il est devenu nécessaire de prendre en considération les intérêts d’un plus grand nombre d’Etats membres et de groupes d’Etats membres pour parvenir à un accord sur le besoin d’adopter des majorités spéciales.

L’augmentation du nombre des catégories de décisions exigeant des majorités spéciales a pour effet d’atténuer les effets du principe du vote pondéré pour se rapprocher de la règle de l’unanimité. Il faut toutefois éviter toute exagération; un grand nombre de ces décisions ayant un caractère peu usuel, elles ne seront prises que rarement, voire jamais. Aussi continuera-t-on de mener les affaires courantes du Fonds, organisation à la fois financière et investie d’un pouvoir de réglementation, à l’aide de décisions prises à la majorité des suffrages exprimés.

Le principe de l’uniformité de traitement

Sur la base de la répartition actuelle des droits de vote, les pays en développement constitueraient l’un des groupes disposant d’un droit de veto ou d’un quasidroit de veto en vertu des deux majorités spéciales prévues par le deuxième amendement. Ce dernier n’a pas modifié la formule des Statuts permettant de fixer le nombre de droits de vote de chaque Etat membre, la répartition des droits de vote étant toujours fonction des quotes-parts, qui sont revues périodiquement après un examen général. Toutefois, au cours de la rédaction du deuxième amendement le problème qui s’est posé n’était pas celui du nombre de droits de vote des pays en développement, mais celui des dispositions particulières susceptibles de les avantager.

Les Statuts ont toujours contenu un petit nombre de dispositions en vertu desquelles certains membres reçoivent un traitement particulier. Par exemple, la version initiale des Statuts qui permettait aux Républiques américaines non habilitées à nommer des administrateurs d’élire un certain nombre d’entre eux; mais cette disposition a disparu du deuxième amendement. Indépendamment des quelques dispositions de ce genre qui ont été conservées, les Statuts ne créent aucune distinction entre les membres ou les catégories de membres. Ceux-ci ont des droits et des obligations identiques et sont fondés à recevoir le même traitement dans le cadre des politiques du Fonds. Selon la terminologie de cette institution, les Statuts érigent somme toute l’uniformité de traitement en principe.

Depuis Bretton Woods, le Fonds a refusé de prendre officiellement des positions incompatibles avec le principe susmentionné, attitude fondée à la fois sur des motifs juridiques et sur des raisons tenant à sa politique: les préférences accordées à certains Etats membres risquant de favoriser des pratiques susceptibles de nuire aux intérêts de tous les membres. Néanmoins, il a été possible au Fonds d’adopter des décisions conférant aux pays membres en développement des avantages particuliers, mais non réservés exclusivement à ceux-ci.

Le Plan de réforme s’est écarté de la ligne suivie par le passé en préconisant, au profit des pays en développement un certain nombre d’avantages particuliers dont quelques-uns, tout au moins, devaient, pour prendre effet, être énoncés dans les Statuts. Aucun de ces avantages n’a été repris dans le deuxième amendement, en partie parce qu’ils relevaient d’une réforme plus profonde que celle envisagée dans l’amendement. Toutefois, on s’est efforcé de donner aux dispositions sur les changes, lorsqu’on a abordé le stade de leur forme définitive, une rédaction particulièrement favorable aux Etats membres en développement. Il est résulté de ces propositions, malgré leur rejet, un texte permettant au Fonds de prendre en considération la situation de chacun de ses membres. Au cours de la rédaction du Commentaire sur le projet de deuxième amendement, on a de nouveau tenté, mais également sans succès, de donner aux termes utilisés un sens plus favorable aux pays en développement.

Depuis l’entrée en vigueur du deuxième amendement, c’est la première fois que les Statuts font, dans quelques cas, mention des pays en développement et leur accordent des avantages précis à l’occasion de la vente par le Fonds de son or. Ces exceptions sont certes limitées mais surprenantes et engendreront probablement des difficultés lorsqu’il s’agira d’en désigner les bénéficiaires.

Résumé

Evoqués aujourd’hui dans la tranquilité les faits ayant marqué la rédaction du deuxième amendement doivent faire ressortir la réticence considérable manifestée par certains Etats membres à l’égard de cette entreprise ainsi que la détermination bien arrêtée de limiter étroitement la teneur de cette réforme. Ces attitudes résultaient du fait qu’on pensait, d’après la deuxième partie du Plan de réforme, que l’amendement n’aurait qu’un caractère provisoire, mais cette opinion a disparu au fur et à mesure que la rédaction progressait.

Les modifications les plus importantes apportées aux Statuts se rapportent aux dispositions de change, à l’or et aux DTS; toutefois, peu de dispositions ont gardé leur forme initiale et les Statuts sont «modernisés» du fait qu’ils consacrent juridiquement un grand nombre de principes du Fonds.

Les opinions divergent sur la question de savoir si les Statuts révisés établissent précisément un nouveau système monétaire international. On a adopté des procédés permettant au Fonds de favoriser ou de suivre l’évolution des relations monétaires internationales, ce qui explique, entre autres, l’augmentation remarquable du nombre de catégories de décisions pour lesquelles une majorité spéciale du nombre total des droits de vote est nécessaire. Les pays en développement constitueront un groupe doté d’un droit de veto opposable à nombre de ces décisions; toutefois, le principe de l’uniformité de traitement, qui n’a subi que des modifications peu importantes, continuera de s’appliquer, de sorte que les droits et obligations de tous les Etats membres demeureront essentiellement identiques.

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