The Rise in Protectionism (French)
Chapter

Introduction

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1978
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Si les années trente ont vu se dresser maints obstacles au commerce, l’après-guerre fut dans l’ensemble une époque d’évolution progressive vers un commerce mondial libéral. L’apogée de cette évolution, qu’avait amorcée une série de conférences réunies de 1944 à 1948 à l’initiative des Etats-Unis, fut l’entrée en vigueur de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (gatt). Le gatt partait du principe qu’une coopération internationale, un code de conduite convenu et un cadre stable étaient indispensables si l’on voulait éviter que les pays ne poursuivent des intérêts nationaux étroits qui les conduiraient à multiplier les restrictions au commerce et, en définitive, à réduire le volume des échanges mondiaux. La conclusion de l’Accord général était une étape dans la transformation du cadre rigoureux qui contraignait les relations commerciales pendant l’entre-deux-guerres en un système fondé sur la réciprocité et la non-discrimination, reposant sur un ensemble de règles fondamentales régissant le commerce mondial et sur un mécanisme permettant de poursuivre la libéralisation des échanges.

Les obstacles au commerce ont été abaissés les uns après les autres au cours de six séries de négociations commerciales multilatérales, et à la fin des négociations dites “Kennedy Round” (1964–67) le tarif douanier moyen pondéré des principales nations commerçantes avait été ramené à 7,7 pour 100 pour tous les produits industriels, à 9,8 pour 100 pour les produits manufacturés finis, à 8 pour 100 pour les demi-produits et à 2 pour 100 pour les matières premières. Malgré les restrictions encore en vigueur—par exemple celles qui frappent une grande partie du secteur agricole1, les droits de douane encore applicables à certains produits industriels et matières premières et divers obstacles non tarifaires—, on pouvait considérer qu’après le “Kennedy Round” les échanges mondiaux se déroulaient dans un cadre libéral, caractérisé par la quasi-liberté des transactions sur marchandises, des tarifs douaniers consolidés au cours de négociations internationales2, appliqués à la majeure partie des échanges mondiaux et un degré considérable de certitude et de stabilité quant aux conditions générales dans lesquelles se déroulent le commerce mondial. L’évolution qui s’est dessinée après la guerre en faveur d’une libéralisation des échanges, jointe à un cadre monétaire stable, a favorisé une augmentation sans précédent—un sextuplement—du volume des échanges internationaux entre 1948 et 1973.

Depuis quelques années, cette évolution suscite de plus en plus la crainte d’un glissement progressif vers un régime commercial moins libéral. Il peut sembler quelque peu paradoxal que cette inquiétude ait coïncidé avec un redoublement des efforts déployés par tous les pays pour libéraliser les échanges et améliorer les règles qui régissent le commerce mondial, dans le cadre des négociations commerciales multilatérales dites “Tokyo Round” qui, entamées officiellement en septembre 1973, ont été poursuivies de façon intensive depuis le début de 1975. Mais, de fait, si les principales nations commerçantes se sont entendues pour lancer une nouvelle série de négociations, c’est en partie parce qu’elles craignaient une montée du protectionnisme. Après l’échec de l’Accord de Washington sur les taux de change (1971), beaucoup craignaient que les incertitudes inhérentes à l’absence d’une réglementation efficace sur les arrangements de change et aux problèmes de balance des paiements, n’incitent les pays à recourir à des restrictions au commerce. Ces craintes ont été exacerbées en 1973 par les problèmes d’ajustement extérieur engendrés par la crise du pétrole et en 1974 par la récession mondiale qui commençait. En janvier 1974, le Comité des vingt, dans un communiqué publié à l’issue de la réunion qu’il venait de tenir à Rome, a souligné qu’il importait d’éviter une surenchère de restrictions aux échanges et aux paiements3. En mai de la même année, les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (ocde) ont adopté une déclaration dans laquelle ils exprimaient leur détermination d’éviter le recours à des restrictions aux importations et à des mesures analogues, détermination qu’ils réaffirment chaque année depuis lors.

Néanmoins, l’inquiétude que suscite un éventuel glissement vers le protectionnisme n’a pas cessé de croître et de se répandre, notamment parmi les autorités de nombreux pays, tant industrialisés qu’en développement, et les représentants des institutions économiques internationales. Le Fonds monétaire international, dans son Rapport annuel pour 1977, a déclaré que “La persistance de ces pressions [protectionnistes], dont témoignent les demandes répétées de mesures protectionnistes de certaines industries dans quelques pays industriels, continue à causer de l’inquiétude. Si les forces du protectionnisme n’étaient pas tenues en échec, le recours aux restrictions commerciales nuirait à l’ouverture du système commercial international; il n’offrirait aucune solution véritable aux problèmes économiques auxquels se heurtent les pays industriels et il pourrait compromettre la prospérité de l’économie mondiale4.”

En septembre 1977, dans un rapport émanant de son secrétariat, le gatt tirait la sonnette d’alarme, signalant que les pressions protectionnistes s’étaient étendues à un point tel que l’on pouvait considérer “que le maintien d’un ordre international fondé sur des règles concertées et respectées” se trouvait “mis en question5”. La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (cnuced) a souligné en ces termes l’incidence du protectionnisme sur les pays en développement: “Quels qu’aient été les progrès réalisés [sur la voie de la libéralisation par certains pays industrialisés à économie de marché] ils semblent avoir été plus qu’annulés par le renforcement des restrictions existantes ou l’adoption de restrictions nouvelles qui désavantagent également les exportations de pays en développement6.”

Lors de l’Assemblée annuelle de 1977 du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, l’inquiétude suscitée par la montée du protectionnisme était quasi universelle. Le Directeur général du Fonds, le Président de la Banque mondiale, le Directeur général du gatt, le Président du Comité intérimaire du Fonds, le Président du Comité du développement de la Banque et du Fonds7 et les représentants de nombreux gouvernements, tant de pays industrialisés que de pays en développement, se sont tous penchés sur le problème que posait le protectionnisme.

En novembre 1977, la gravité de ce problème a été mise en relief par une publication du secrétariat du gatt, dans laquelle ce dernier estimait que de 3 à 5 pour 100 des échanges mondiaux, soit quelque 30–50 milliards de dollars E.U., subissaient “le contrecoup des restrictions à l’importation décidées, ou simplement envisagées par les pays industriellement avancés8”. Ce chiffre mesurait non les échanges “perdus” mais la fraction du commerce que venaient frapper de nouvelles restrictions (et ne tenait pas compte de l’incidence de la récession); néanmoins, le potentiel de perte semble considérable9.

Le protectionnisme et les règles qui régissent les échanges mondiaux

Ce sont les règles énoncées par le gatt qui constituent le cadre—économique, juridique et institutionnel—dans lequel se déroulent la plupart des échanges internationaux. La composante fondamentale de ce cadre est un équilibre négocié de concessions tarifaires mutuelles entre les parties contractantes, qui s’engagent à ne pas instituer de droits d’importation supérieurs aux taux négociés et consolidés dans les listes de concessions annexées à l’Accord général. Les taux des droits consolidés négociés sont appliqués à toutes les parties contractantes en vertu du principe de la nation la plus favorisée. Le gatt vise “la pleine utilisation des ressources mondiales et l’accroissement de la production et des échanges de produits10” mais il ne prévoit pas explicitement la libéralisation intégrale de tous les obstacles tarifaires et non tarifaires au commerce, et insiste sur le recours à des arrangements “réciproques” et “mutuellement avantageux” entre parties contractantes. C’est dire que l’ordre actuel du commerce mondial accepte la protection des industries nationales par l’application de droits de douane, sous réserve toutefois que tout relèvement des droits consolidés soit subordonné à certaines sauvegardes bien définies, qui garantissent que les intérêts légitimes des autres nations ne seront pas lésés.

L’Accord général contient également des dispositions qui interdisent ou limitent le recours, par les parties contractantes, à des obstacles non tarifaires au commerce. Ces dispositions prévoient quelques exemptions, dont, toutefois, les motifs ne sont pas directement liés à la nécessité de protéger l’industrie locale. Bien que les restrictions quantitatives à l’importation de produits industriels aient été substantiellement libéralisées depuis la création du gatt, l’abaissement des autres obstacles non tarifaires s’est avéré plus difficile: l’identification de ces obstacles est, elle-même, souvent complexe, et les vues diffèrent fréquemment d’un pays à l’autre sur le point de savoir si une pratique donnée constitue une mesure interne légitime ou une forme de protection, dans son intention ou dans son application.

Afin de ménager un certain nombre de sauvegardes contre une concurrence à l’importation nuisible résultant de la libéralisation progressive des échanges internationaux, le gatt autorise le pays importateur à suspendre temporairement, ou à inverser, sa politique de libéralisation dans certaines situations rigoureusement délimitées. Si, par suite de l’évolution imprévue des circonstances et du fait des engagements qu’un pays importateur a contractés en vertu de l’Accord général, une augmentation des importations d’un produit porte ou menace de porter un préjudice grave à l’industrie du pays en question, ce pays peut appliquer des restrictions tarifaires ou non tarifaires à ces importations, “aussi longtemps qu’il pourra être nécessaire” pour réparer ce préjudice11.

Dans la pratique, les parties contractantes se sont assez rarement prévalues de la “clause de sauvegarde”, et l’on étudie actuellement, dans le cadre des négociations commerciales multilatérales, les moyens qui permettraient de rendre de telles dispositions plus efficaces. Toutefois, des mesures “de sauvegarde” analogues, prises dans le cadre de législations nationales ou régionales et sans que soient invoquées les dispositions du gatt, ont été fréquemment utilisées.

Le gatt prévoit également que les pays importateurs peuvent adopter des mesures compensatoires à rencontre de partenaires commerciaux dont il est établi qu’ils pratiquent un dumping sur leur marché, ou qu’ils augmentent le volume de leurs ventes en subventionnant leurs exportations. Le pays importateur peut instituer des droits antidumping chaque fois et pour autant que les produits importés sont vendus sur le marché du pays importateur à un prix inférieur à leur “valeur normale”, et qu’il en résulte un préjudice matériel pour l’industrie nationale. De même, un pays importateur peut frapper de droits compensateurs des produits qui sont subventionnés à la production ou à l’exportation dans le pays qui les exporte, lorsque de telles pratiques entraînent un préjudice matériel pour l’industrie nationale. Dans les deux cas, le législateur visait avant tout à fournir aux pays affectés une base juridique qui leur permettrait de prendre des mesures de compensation lorsqu’ils auraient à connaître des problèmes de dumping ou de subventionnement. Toutefois, les droits antidumping ou les droits compensateurs qui sont considérés comme conformes aux prescriptions du gatt ne doivent pas entraîner une protection additionnelle nette de l’industrie touchée dans le pays d’importation, puisque le taux de ces droits ne doit pas être plus élevé qu’il ne serait nécessaire pour compenser la marge de dumping ou de subventionnement.

En fait, l’efficacité des procédures utilisées pour justifier l’adoption de mesures restrictives dans le cadre de l’Accord général dépend souvent, dans une très large mesure, des politiques suivies par le pays qui impose la restriction et par le pays que celle-ci affecte. Si ces pays n’ont pas volontairement recours aux dispositions prévues par le gatt, ou si des pays tiers aux intérêts desquels la restriction peut également être préjudiciable (les exportations pouvant, par exemple, être détournées des partenaires commerciaux traditionnels en faveur de marchés tiers) ne portent pas plainte, les mesures restrictives risquent de n’être pas portées officiellement à l’attention du gatt. Les nations commerçantes qui le souhaitent peuvent donc, du moins pendant les longs intervalles qui séparent deux séries de négociations commerciales, choisir effectivement d’adopter des mesures qui, si elles ne sont pas nécessairement contraires à la lettre de l’Accord général, peuvent en trahir l’esprit fondamental. Certaines de ces mesures “hors-la-loi” pourront être ensuite portées à l’attention du gatt à la faveur de négociations commerciales ultérieures.

Etant donné qu’il est extrêmement difficile de juger les mesures commerciales restrictives dans le cadre du droit et de la pratique du gatt, les auteurs de la présente étude n’ont pas cherché à évaluer l’opportunité, ni le bien-fondé de telles mesures restrictives, dans l’optique du gatt, mais indiquent, lorsqu’il y a lieu, si le pays qui adopte des mesures de restriction les a justifiées en se référant aux diverses dispositions de l’Accord général. En particulier, ils n’ont pas cherché à évaluer la légalité des mesures prises au titre de la “clause de sauvegarde”, des dispositions antidumping et des dispositions concernant les droits compensateurs.

Portée de la présente étude

L’étude approfondie du protectionnisme doit inclure un examen des mesures commerciales restrictives prises par la totalité des pays. Toutefois, pour de nombreuses raisons (notamment les informations disponibles) les auteurs de la présente étude ont adopté une approche sélective. Et s’il est vrai qu’un grand nombre de pays ont eu recours à divers types de mesures commerciales restrictives, ces dernières années, la présente étude est centrée sur celles qu’ont adoptées les principaux pays industriels, qui sont également les principaux pays commerçants, car ce sont les mesures prises par ces pays en matière de commerce qui ont la plus forte incidence sur les échanges mondiaux. En conséquence, l’auteur a examiné les mesures commerciales restrictives adoptées par le Canada, la Communauté économique européenne (cee)12, le Japon et les Etats-Unis, d’une manière générale depuis 1971 mais plus particulièrement pendant les années 1974–77. Les importations de ce groupe représentent environ 60 pour 100 du total mondial et, bien que la plus grande partie des échanges soit effectuée au sein de ce groupe, nombreux sont les petits pays—surtout les pays en développement—qui dépendent pour une large part des produits qu’ils exportent à destination de ces marchés. Les auteurs se sont, en outre, efforcés d’évaluer l’incidence sur certains pays en développement des mesures restrictives prises par les pays industriels13.

Une approche sélective a été adoptée au niveau des pays, mais il importe de reconnaître que les problèmes soulevés par les mesures commerciales restrictives, et leur incidence, sont de nature beaucoup plus générale. Tout d’abord, on sait fort bien—les preuves ne manquent pas—que de telles mesures ont été prises pendant la période étudiée par des pays industriels autres que ceux que nous venons de mentionner. En deuxième lieu, de nombreux pays en développement ont adopté des dispositions limitant les échanges—y compris certains pays relativement avancés et dont les mesures ont d’importantes répercussions sur le commerce d’autres pays en développement. Il faut également convenir qu’il ne suffit pas, pour analyser convenablement les mesures protectionnistes, d’examiner l’incidence des mesures prises par un groupe de pays (par exemple les nations industrielles) sur un autre groupe (par exemple les pays en développement); en effet, les mesures adoptées par les pays industriels sont lourdes de conséquences pour les échanges des autres pays industriels.

La présente étude ne vise pas à décrire, évaluer ou comparer le niveau général de protection, en tant que tel, y compris les obstacles au commerce existants, la structure du protectionnisme, et le phénomène de protection effective. Comme nous l’avons déjà indiqué, les auteurs se proposent avant tout de dégager les modifications récentes des restrictions qui affectent les importations, c’est-à-dire les mesures envisagées ou appliquées depuis 1971, et plus particulièrement pendant la période 1974–77. En outre, leur intention n’était pas de procéder à un examen exhaustif de toutes les mesures prises par les pays étudiés, mais plutôt d’étudier les plus importantes d’entre elles. Présentées dans une large mesure sous une forme abrégée, les informations doivent donc être considérées comme une illustration et non pas comme un inventaire complet des mesures qui affectent les échanges.

Enfin, les auteurs n’ont pas cherché à quantifier l’accroissement du protectionnisme. De formidables obstacles s’y opposent, entre autres la large gamme des mesures envisagées ou adoptées, la nature souvent spécifique, fragmentaire et complexe de certaines d’entre elles, et les effets inconnus de nombreuses mesures, notamment de l’inci prolifération des limitations “volontaires” des exportations14.

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