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Productivité des dépenses publiques: analyses représentatives

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
March 1996
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L’accroissement de la productivité des dépenses publiques peut permettre d’obtenir d’importants résultats sur le plan des économies budgétaires, de la réduction des effets induits négatifs et de la hausse des prestations directes. Il est possible aux autorités de prendre des mesures en ce sens, bien que ce soit difficile. Les gouvernements peuvent améliorer leurs bases de données et recourir à une analyse plus systématique, quoique pragmatique, de la productivité des dépenses publiques.

La présente section met au point une approche pratique de l’évaluation de la productivité des dépenses publiques et montre comment analyser cette productivité par grandes catégories de dépenses. Sans être exhaustive, la liste des composantes des dépenses se propose d’illustrer la diversité des questions qui pourraient surgir. Avec chaque exemple, les principaux objectifs plausibles des programmes publics sont cernés; des critères possibles en vue d’évaluer la faisabilité de la réalisation des objectifs sont proposés; la faisabilité d’autres moyens d’atteindre ces objectifs est évaluée; enfin, des méthodes permettant de détecter les programmes inefficients sont indiquées.

L’analyse vise à esquisser un cadre qui facilite l’évaluation de la politique des dépenses publiques dans le processus de détermination des priorités en matière de dépenses au sein de chaque pays8.

Aperçu d’une approche

Rapport coût-efficacité

Les responsables de la politique économique ont le pouvoir—et le devoir—d’examiner le rapport coût–efficacité des grands projets ou programmes. Parfois, des exemples criants d’inefficacité comme des employés fictifs ou des infrastructures largement sous-utilisées et nécessitant des dépenses de fonctionnement élevées peuvent être facilement décelés sans une analyse poussée.

Les dépenses improductives peuvent provenir de l’ambiguïté et de la multiplicité des extrants et des objectifs. Il est donc nécessaire d’identifier les extrants ou les objectifs principaux de chaque programme, en les distinguant de ceux qui sont secondaires. Par exemple, les programmes d’études universitaires ont pour principal objectif de dispenser un enseignement supérieur plutôt que de fournir une sorte d’emploi aux jeunes d’âge universitaire. L’objectif essentiel de la recherche militaire est d’améliorer la sécurité nationale plutôt que de découvrir de nouvelles technologies à usage industriel. Les objectifs secondaires peuvent être importants, mais le fait de viser l’objectif principal avec efficience peut permettre de faire des économies suffisantes pour atteindre les objectifs secondaires de manière tout aussi efficiente.

Le dosage adéquat des intrants est une question à la fois technique et économique. L’analyse de ce dossier fait souvent intervenir des relations techniques fondamentales. Par exemple, un manque de médicaments ou d’infirmières par rapport au nombre de médecins peut dénoter des dépenses de santé inefficientes. Un manque de manuels par rapport au nombre d’enseignants dénote l’inefficacité des programmes d’enseignement. Des généraux sans troupes suffisantes sont le signe de l’inefficacité des dépenses militaires, et des routes sans services de voirie et d’entretien adéquats révèlent l’inefficacité des dépenses d’infrastructure.

L’efficacité du secteur privé dans la prestation de certains biens et services peut laisser entrevoir un repère utile pour évaluer l’efficience des dépenses publiques. Les programmes publics susceptibles d’être exécutés avec plus d’efficacité par le secteur privé en milieu concurrentiel, comme la production, le traitement et la distribution de nombreux biens de consommation actuellement contrôlés par l’État dans les pays de l’ex-URSS et certains pays du Moyen-Orient, seraient des candidats idéaux à la privatisation9.

Dans l’évaluation de l’efficience des dépenses, il est souvent utile d’analyser les données empiriques comparant les principaux indicateurs d’extrants ou leurs variables de remplacement avec certains indicateurs d’intrants ou de coûts. Les indicateurs de résultats scolaires tels les taux d’alphabétisation, les résultats obtenus aux tests normalisés et les taux de scolarisation peuvent être comparés aux indicateurs pertinents des dépenses d’éducation. Les études analysant ces données démontrent que certains intrants (par exemple l’expérience de l’enseignant, les manuels, les devoirs et la durée de l’année scolaire) ont un effet positif sur les résultats scolaires; toutefois, ces études n’ont pas réussi à cerner la productivité relative des divers intrants10. En l’absence de bons résultats scolaires, des ratios élevés enseignants/élèves peuvent aussi faire ressortir l’existence d’inefficacités11. De même, il est possible de comparer le taux de mortalité infantile ou l’espérance de vie aux dépenses de santé et d’évaluer les liens entre les indicateurs de santé et certaines catégories de dépenses dans ce domaine. Par exemple, l’utilisation de dispensaires communautaires et de cliniques de planification familiale semble promouvoir la santé infantile12. Dans certains pays, on établit aussi des indicateurs d’extrants comme les capacités militaires ou la prévention de la criminalité, qui peuvent être comparés avec les dépenses au titre de la défense ou du maintien de l’ordre public afin d’évaluer la productivité de ces dépenses. Gore (1993) décrit les efforts d’une municipalité aux États-Unis pour rendre les objectifs du secteur public transparents et pour en quantifier les extrants.

Il convient d’évaluer correctement les prix des intrants. Lorsque ces prix sont soumis à un contrôle administratif, il faudra utiliser des prix de référence corrects reflétant les coûts d’opportunité. Les garanties publiques, notamment sur les prêts, les emprunts et les taux de change, devront aussi être fixées sur une base économiquement saine afin d’éviter de fausser les mécanismes de prise de risques par le secteur privé et d’alourdir excessivement les budgets futurs13.

Dosage adéquat d’extrants et niveau des dépenses globales

Une analyse coûts/avantages permet souvent aux responsables de la politique économique de déterminer le dosage d’extrants ou d’avantages. Pour les dépenses dont les avantages peuvent être quantifiés et comparés, la réorientation des dépenses des programmes dont les avantages supplémentaires sont faibles en faveur de ceux qui en procurent de plus grands accroîtra les avantages totaux. Lors de l’élaboration d’un programme d’investissement, il importe de classer les projets d’investissement possibles en fonction de leur valeur actualisée nette et de choisir ceux dont le rendement est le plus élevé. Parfois cependant, même lorsque des données adéquates sont disponibles, les outils analytiques qui conviennent, par exemple une analyse sociale coûts/avantages, ne sont pas systématiquement utilisés. Dans d’autres cas, les informations disponibles ne sont pas recueillies ni exploitées dans la formulation des conseils de politique économique14.

Il est parfois possible de repérer un dosage inadéquat de biens et services fournis (par exemple des hôpitaux urbains équipés de matériel de pointe en l’absence de cliniques rurales, ou encore des dépenses élevées au niveau universitaire en présence de taux d’analphabétisme croissants). Néanmoins, dans bien des cas, l’utilité des diverses dépenses ne peut être ni quantifiée ni comparée. Les jugements de valeur sont inévitables et le processus politique national joue immanquablement un rôle capital.

Pour réussir, le processus politique qui fixe le dosage des biens et services fournis par le secteur public devra s’appuyer sur l’analyse économique des choix et de leurs conséquences. Une évaluation claire des coûts d’opportunité s’impose. Par exemple, dans l’établissement du montant adéquat des dépenses militaires, il est essentiel d’analyser non seulement le niveau d’utilité de ces dépenses, mais aussi de mettre en balance les avantages et les inconvénients découlant de la réorientation de certains fonds prévus pour des dépenses militaires en faveur d’un projet de développement, d’un programme social ou de la réduction du déficit.

Il est nécessaire d’analyser les conséquences macroéconomiques et structurelles des politiques de dépenses afin d’opérer convenablement les arbitrages entre avantages et inconvénients. Il est notamment utile d’évaluer les effets—à court et à long terme—des programmes de dépenses publiques sur la demande globale, l’allocation des ressources et les équilibres extérieurs, car l’analyse de ces programmes pour chaque secteur ne tient en général pas compte des conséquences de l’enveloppe globale de ressources susceptible de régir les activités du pays à moyen terme. Il est difficile pour une analyse axée sur les secteurs d’évaluer l’«adéquation» d’un projet de façon isolée, même si son efficience est assurée.

La contrainte des ressources globales qui pèse sur un pays peut amener celui-ci à réduire le niveau des dépenses publiques lorsque les recettes publiques baissent ou que le financement disponible s’amenuise ou renchérit. Dans ce cas, un ajustement efficient et durable des dépenses nécessitera probablement des réductions différenciées des différentes catégories de dépenses. S’il se produit par exemple une baisse des recettes qui n’était pas entièrement prévue au moment de l’examen des dépenses publiques, la composition des dépenses souhaitée, définie lors de cet examen, peut avoir besoin d’être révisée. La réduction des dépenses devra commencer par l’élimination des gaspillages évidents. Les compressions des dépenses publiques sont souvent plus viables lorsque les effectifs plutôt que les traitements de la fonction publique sont réduits (Tanzi (1990)). En Tanzanie, par exemple, un recul du pouvoir d’achat moyen des traitements, ramenés à un cinquième de leur niveau de 1970 à la fin des années 80 a, selon les informations communiquées, provoqué une grave baisse du moral, de la motivation et de la discipline des fonctionnaires. Cet état d’esprit a à son tour causé des niveaux élevés d’absentéisme, de frustration et de corruption, ce qui a compromis la qualité des services publics (Banque mondiale (1994b)). Pour être viables, les compressions de dépenses doivent privilégier la protection des principaux programmes d’investissements publics, en particulier ceux qui visent à promouvoir l’ajustement extérieur et la croissance, ainsi que les dépenses sociales ciblées sur les couches défavorisées. En effet, lorsque les ressources disponibles diminuent, le ciblage doit sans doute devenir plus précis encore, c’est-à-dire qu’il faut parfois restreindre davantage la définition du groupe-cible ou des bénéficiaires des programmes sociaux.

Dosage des extrants, composition des dépenses et jugements de valeur

À cause des difficultés inhérentes à l’évaluation des extrants du secteur public et à la mesure de l’efficience de leur production, l’analyse empirique des dépenses publiques suppose souvent que les changements dans la composition des dépenses fonctionnelles modifient le dosage des extrants du secteur public. De plus, il existe une tendance à considérer que ces changements ont un caractère strictement normatif.

Une telle tendance nuit à l’analyse de la productivité des dépenses publiques. Un changement dans la composition des dépenses n’est pas synonyme de changement dans le dosage des extrants si c’est une hausse de la productivité d’un programme public qui entraîne une réduction des coûts, sans toucher les extrants. Dans ce cas, un changement dans la composition des dépenses est une question d’efficience qui ne fait pas nécessairement intervenir de jugement de valeur.

Considérations institutionnelles et politiques

Parfois, les mécanismes institutionnels peuvent indirectement dénoter l’inefficience de certains programmes, par exemple lorsque les contrôles budgétaires, le système de passation des marchés, la gestion des projets ou les procédures de vérification des comptes sont déficients15. De plus, les entreprises d’État exercent souvent une influence considérable sur les crédits budgétaires consacrés aux transferts aux entreprises; de nombreuses économies en transition maintiennent des transferts budgétaires ou des crédits bonifiés pour les entreprises déficitaires. Ces carences peuvent faciliter l’apparition de dépenses improductives, mais leur élimination sera sans doute loin d’être aisée pour des raisons politiques. Souvent, de puissants groupes d’intérêts profitent de telles dépenses et exercent de fortes pressions pour qu’elles ne soient pas supprimées16. Il est donc beaucoup plus difficile politiquement (quoique plus efficient économiquement) de réduire le suremploi dans le secteur public que d’amputer les dépenses consacrées aux manuels scolaires ou aux approvisionnements hospitaliers. Une détermination minutieuse des gagnants et des perdants de la réorientation des dépenses, conjuguée à la mise en oeuvre d’un mécanisme d’indemnisation bien ciblé, peut rendre la compression des dépenses improductives beaucoup plus réalisable sur le plan politique.

Les dépenses des banques centrales (par leurs opérations quasi budgétaires) ou les comptes extrabudgétaires peuvent être une source de dépenses improductives souvent moins transparentes pour les responsables de la politique économique. De telles dépenses peuvent prendre la forme de programmes de sécurité sociale inefficients et inéquitables, d’allocations de crédits à des taux inférieurs à ceux du marché à certaines entreprises ou de l’octroi de devises à des conditions favorables à certains utilisateurs, ce qui entraîne non seulement d’énormes subventions implicites, mais aussi, dans certains cas, d’importantes pertes financières pour les banques en question. Il faudra s’employer à rendre ces dépenses et activités plus transparentes, de manière à faciliter l’évaluation de leurs coûts et avantages.

Dans un processus politique démocratique doté d’institutions qui favorisent une bonne gestion des affaires publiques, un public bien informé peut aider à définir des priorités judicieuses de dépenses publiques en favorisant la participation des administrés à l’évaluation d’autres buts possibles et à l’étude de stratégies efficientes en vue d’atteindre ces buts, tout en conservant la responsabilité financière de l’État.

Importance des données

Pour effectuer une analyse correcte, définir une politique et l’exécuter, il faut des données complètes. Or, les données sur les dépenses seront adéquates si elles permettent d’obtenir les composantes détaillées des dépenses classées par fonctions, notamment l’administration de la justice, la défense nationale et les principaux services économiques et sociaux, tels les services agricoles, l’enseignement primaire et les soins de santé primaires, avec une ventilation de chacune de ces composantes, afin d’en préciser les éléments économiques, comme les salaires, les autres dépenses courantes et les dépenses d’équipement. Ces données doivent viser toutes les entités publiques, notamment les administrations centrale et locales et les autres institutions du secteur public, et être recueillies en temps voulu.

Analyse des éléments économiques

Secteur public: emploi, traitements et salaires

Au cours de la période 1983–90, la facture salariale de l’administration centrale au sein d’un échantillon de pays à revenu élevé, intermédiaire et faible représentait en moyenne, respectivement, 3,7, 5,5 et 2,5 % du PIB et 11,9, 21,2 et 11,5 % des dépenses de l’administration centrale (voir appendice, tableau A1)17. Les conséquences sur la politique économique de l’emploi, des traitements et des salaires offerts dans le secteur public dépendent de la situation de chaque pays; pourtant, plusieurs questions générales peuvent être examinées.

L’emploi dans le secteur public ne représente qu’un intrant dans la production des biens et services collectifs. Même si dans certains cas, un degré élevé d’intensité capitalistique au regard d’une main-d’oeuvre abondante et d’un chômage élevé peut être un signe d’inefficacité, dans d’autres, un niveau d’emploi élevé dans le secteur public peut dénoter un excédent d’effectifs. Le fait de conserver d’importants effectifs dans le secteur public au nom de la protection sociale peut aboutir à un produit marginal du travail faible (voire négatif) pour une large part des effectifs du secteur public. Dans de tels cas, il peut être plus efficace d’utiliser le dosage d’intrants le moins coûteux avec des prix d’intrants adéquats et de mettre en oeuvre un programme distinct de protection sociale18. Parfois, l’emploi peut devenir relativement excessif à cause d’insuffisances croissantes d’autres intrants (par exemple, des médicaments ou des manuels), ce qui engendre une faible productivité de la main-d’oeuvre dans le secteur public. Des effectifs additionnels ne remplaceront pas nécessairement d’autres intrants—ils peuvent par exemple nécessiter des dépenses supplémentaires au titre des locaux, des véhicules et du personnel de soutien. Par ailleurs, il est souvent facile de sous-estimer les coûts de main-d’oeuvre lorsque les salaires sont complétés par des avantages en nature comme des indemnités de déplacement et de logement et un accès privilégié à des biens et services gratuits ou subventionnés.

Le recours à des compressions généralisées des dépenses, telle une réduction uniforme des rémunérations dans le secteur public, risque de ne pas convenir en toute circonstance. Il est en outre souvent improductif de conserver, au nom de l’équité, des traitements non compétitifs par leur modicité, en particulier pour les employés qualifiés, cadres ou agents de catégorie professionnelle, ainsi que des écarts de rémunération inadéquats dans le secteur public. Les résultats risquent d’être l’absentéisme, un moral bas, la corruption ou l’incapacité à attirer du personnel qualifié, ce qui contribue à une prestation inefficace de biens par le secteur public. Au Pérou, par exemple, deux grands facteurs ont contribué à la baisse de la qualité de l’enseignement—une chute des salaires réels des enseignants et une réduction de l’écart de rémunération entre les enseignants qualifiés (ceux qui possèdent un diplôme d’enseignement) et non qualifiés, cet écart ayant été ramené à 20 % seulement environ. En conséquence, le pourcentage d’enseignants qualifiés dans les écoles publiques est tombé de 80 % en 1980 à 49 % seulement en 1990 (Banque mondiale (1994e)). Néanmoins, il convient aussi de relever qu’en l’absence d’une bonne gestion des affaires publiques, les écarts de rémunération peuvent fortement inciter au népotisme et donc à l’inefficacité. Une réforme dans ce domaine pourrait comprendre une réduction des effectifs improductifs, conjuguée à une augmentation des salaires réels pour les employés productifs restants.

L’expérience au Ghana fournit un bon exemple des avantages que présente pour le secteur public la restructuration de ses effectifs et l’amélioration de la compétitivité des rémunérations, parallèlement à l’accroissement de la productivité. Les années 70 et le début des années 80 au Ghana ont été caractérisées par la croissance rapide de la fonction publique et par une chute spectaculaire de la productivité et des salaires réels; en 1983, les gains réels mensuels s’établissaient à moins de 11 % de leur niveau de 1975. Ceci a engendré une fonction publique en surnombre, mal formée et démotivée. La réforme de celle-ci, dans le cadre d’un programme appuyé par la facilité d’ajustement structurel renforcée du FMI et par un prêt à l’ajustement structurel de la Banque mondiale, visait à abaisser le niveau des effectifs globaux, tout en améliorant la compétitivité des rémunérations, notamment aux niveaux supérieurs, et en fournissant une formation et des incitations à accroître la productivité (voir Kapur et al. (1991)) et Mackenzie et Schiff (1991))19. Même si ces réformes ne réduisent pas considérablement la facture salariale de l’État, elles peuvent conduire à des gains d’efficience et à des retombées sur la productivité. De fait, la contraction des effectifs du secteur public avec indemnités de licenciement et autres mesures de protection sociale peut accroître les dépenses publiques à court terme, tout en les réduisant à long terme.

Subventions et transferts

L’administration publique centrale accorde des subventions et transferts aux administrations publiques locales, aux entreprises publiques ou privées, ainsi qu’aux ménages. Les prestations de sécurité sociale ainsi que les subventions à la production et à la consommation, en particulier dans les pays à revenu élevé, représentent la majeure partie des subventions et transferts. Pendant la période 1983–90, les subventions et transferts versés par l’administration publique centrale ont représenté une part élevée du PIB et des dépenses publiques totales—17,1 %, 7,2 % et 5,5 % du PIB et 54,5 %, 27,1 % et 25,2 % des dépenses totales, respectivement, dans un échantillon de pays à revenu élevé, à revenu intermédiaire et à faible revenu (appendice, tableau A1)20. Les subventions et transferts existent dans tous les pays.

Les subventions et transferts se justifient pour un certain nombre de raisons: compenser les déficiences du marché, exploiter les économies d’échelle en matière de production, redistribuer le revenu et lutter contre la pauvreté. Cependant, dans de nombreux pays, ils n’atteignent pas leurs objectifs de manière efficace. Seule une petite partie des subventions et transferts visant à lutter contre la pauvreté profite effectivement aux pauvres. Pour certains transferts, c’est inévitable—par exemple, le régime des pensions est généralement établi pour profiter à ceux qui y ont participé, quel que soit le revenu qu’ils percevaient avant leur retraite. Cependant, il existe, dans une large mesure, un gaspillage involontaire. Le système des subventions à la production des biens entrant dans le commerce international soulève des questions à propos de leur efficacité et de leurs conséquences sur le plan de l’équité, mais il entraîne aussi des effets induits négatifs sur le plan international, car il peut inciter les pays concurrents à prendre des mesures de rétorsion. Dans de nombreux cas, l’analyse des subventions est difficile parce que leur système d’allocation n’est pas transparent; les subventions sont quelquefois financées par l’imposition implicite des producteurs (par exemple, par le biais de la réglementation des prix à la production) ou par le système bancaire (par exemple, au moyen de prêts à la production assortis de taux d’intérêt peu élevés).

Dans le cas des subventions alimentaires généralisées, le principal objectif officiel est souvent d’améliorer la nutrition des pauvres. Il est donc normal de s’attendre à ce que les subventions alimentaires soient ciblées sur les couches les plus pauvres de la population, par exemple le quintile le plus pauvre. Cependant, une subvention générale non limitative profite généralement plus, en termes absolus, aux riches qu’aux pauvres, parce que la consommation de la plupart des biens est habituellement plus élevée parmi les riches que parmi les pauvres.

Par ailleurs, le prix peu élevé des produits alimentaires encourage une consommation excessive (par exemple, l’utilisation de denrées alimentaires pour nourrir le bétail). Lorsque les subventions générales se traduisent par le faible niveau des prix à la production de façon à minimiser les dépenses budgétaires, ces prix découragent la production intérieure, pesant ainsi sur le solde extérieur. Dans plusieurs pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord, par exemple, la fraction du total des dépenses consacrées aux subventions alimentaires qui touche le quintile le plus pauvre peut n’atteindre que 3 % et dépasse rarement 20 %. Selon une étude concernant le ciblage du subventionnement du pain, du mouton, du riz et du sucre en Jordanie, le ratio avantages perçus par le quintile le plus riche/avantages perçus par le quintile le plus pauvre oscillait entre 1,5 et 17,4 en 1987, alors que la part des avantages totaux allant au quintile le plus pauvre variait entre 3 et 16 %. Les autorités jordaniennes ont cherché à améliorer l’efficacité des subventions alimentaires et elles ont mis en oeuvre avec succès un certain nombre de mesures visant à améliorer leur ciblage (Ahmad (1991)).

La réforme des subventions devrait aller de pair avec la réforme du mécanisme de fixation des prix. Les prix à la production et à la consommation devraient être libérés. Un relèvement des prix à la production combiné au maintien des prix à la consommation à un faible niveau peut entraîner une réaction positive des producteurs, mais implique un accroissement des dépenses budgétaires consacrées aux subventions à la consommation.

L’amélioration du ciblage des subventions permet aux pouvoirs publics d’accorder aux pauvres le même soutien à un coût moindre, ce qui dégage des ressources pour d’autres programmes en faveur des pauvres ou pour d’autres utilisations publiques ou privées. Malheureusement, dans de nombreux pays, il peut s’avérer contreproductif à court terme d’essayer de réformer le système des subventions en ciblant excessivement celles-ci—non seulement parce que ce n’est pas réalisable d’un point de vue administratif, mais aussi parce que la réduction ou l’élimination des avantages accordés aux groupes à revenu intermédiaire peut susciter une opposition politique vigoureuse à la réforme du système des subventions et même à la réforme économique dans son ensemble.

Il est peut-être possible d’améliorer le ciblage des subventions par le biais de mesures plus limitées. Par exemple, s’ils ne disposent pas de moyens administratifs suffisants pour contrôler le niveau des ressources des bénéficiaires potentiels, certains pays peuvent limiter les subventions des produits de base en réservant leur consommation subventionnée à certains groupes de ménages, comme les pensionnés, les chômeurs ou les familles avec enfants, quel que soit leur revenu. Sur le plan administratif, il est possible de mettre au point un système de ce type sans trop gêner le fonctionnement d’un marché concurrentiel pour le produit concerné. La question essentielle est de savoir si ces systèmes sont réalisables à un coût raisonnable. Comme étape transitoire lorsque les variations des prix relatifs sont fortes, ces dispositions sont intéressantes, mais elles entraînent des coûts administratifs appréciables. Il importe donc de les abandonner au fur et à mesure que la transition vers un système de marché progresse et que des mécanismes permanents de protection sociale, tels que les pensions, les allocations familiales, l’assurance chômage et l’assistance sociale locale, sont instaurés.

Les programmes de travaux publics, dans lesquels le faible niveau des salaires fait office de mécanisme d’auto-ciblage, constituent une autre solution avantageuse pour protéger les groupes à faible revenu à un coût administratif minimal. De toute manière, ils protègent souvent les pauvres à un coût moindre que celui engendré par les subventions généralisées et ils sont compatibles avec une réforme économique durable.

Il est possible d’atténuer l’opposition politique au ciblage des subventions en mettant au point un programme de réforme qui reçoit le soutien général de la population parce qu’il donne une large assise à la charge de l’ajustement tout en protégeant les pauvres, sans obliger un seul groupe social, même s’il s’agit d’un groupe à revenu élevé, à supporter l’essentiel de cette charge. Des expériences récentes indiquent que l’élimination des pénuries catastrophiques qui suivent la libération des prix atténue les effets défavorables de la hausse des prix. Encore une fois, la suppression immédiate de toutes les subventions peut aller à l’encontre du but recherché dans bien des cas et il importe d’avoir à l’esprit d’autres scénarios d’ajustement et systèmes de protection sociale qui pourraient être essentiels en vue de soutenir les efforts de réforme économique.

Les subventions à la production de biens échangés par des pays concurrents peuvent porter le montant global de ces subventions sur le plan international au-delà du niveau qui serait atteint en l’absence d’échanges. Dans ce cas, comme pour les dépenses militaires, il est possible qu’une réduction coordonnée des subventions n’entraîne aucune baisse du bien-être global, et même qu’elle entraîne un accroissement de l’efficacité.

Dans de nombreux pays, la nécessité se fait sentir de créer des programmes permanents de sécurité sociale fondés sur un système d’assurance, y compris un régime de retraite et des allocations de chômage. Lorsque des programmes de ce type sont instaurés, ils génèrent souvent des excédents considérables au cours des premières années. Cela encourage la prolifération des prestations et un financement déguisé du déficit budgétaire dans la mesure où les fonds sont obligés de détenir des effets publics à des conditions inférieures à celles du marché ainsi que d’autres types de titres peu productifs. Cependant, il faudra faire face à une augmentation des dépenses au titre des engagements éventuels—par exemple, en raison du vieillissement de la population. Comme la valeur des réserves s’est effondrée dans de nombreux pays, les ressources budgétaires sont souvent très sollicitées (par exemple, dans plusieurs pays latino-américains).

Investissements publics

Dans de nombreux pays en développement, les investissements publics représentent une part élevée des dépenses totales, en raison du rôle joué par les pouvoirs publics dans l’offre d’infrastructures—par exemple, dans le domaine des transports, des télécommunications et de l’énergie. Pendant la période 1983–90, les dépenses en capital de l’administration publique centrale ont atteint, respectivement, 1,8 %, 3,8 % et 4,3 % du PIB pour un échantillon de pays à revenu élevé, à revenu intermédiaire et à faible revenu, et, respectivement, 5,7 %, 14,5 % et 19,9 % des dépenses totales pour les trois mêmes groupes de pays (appendice, tableau A1)21. Dans la mesure où ces projets accroissent l’offre de biens collectifs, la participation des pouvoirs publics est peut-être opportune. Cependant, certains investissements publics sont de nature commerciale et peuvent entrer en concurrence avec des activités du secteur privé qui seraient plus efficaces, ou les évincer. Il se peut que le taux de rentabilité sociale d’autres investissements publics soit faible.

Pour évaluer leurs investissements, les pouvoirs publics doivent procéder à une analyse économique rationnelle, comprenant, si possible, une analyse coûts-avantages; ils ne doivent entreprendre que les projets dont la valeur sociale actualisée est positive en termes nets. L’expérience de Madagascar montre comment il est possible d’utiliser l’analyse économique pour accroître le rapport réalisations/coûts des investissements publics. Un programme triennal d’investissements publics portant essentiellement sur l’amélioration des infrastructures et de la qualité globale des projets a été mis en place en 1989. Un groupe de travail a été mis sur pied pour assurer un suivi systématique de ces investissements et un mécanisme d’alerte a été créé, qui permet de réduire le programme au milieu de sa période d’application si les dépenses ne sont pas conformes aux prévisions. Ce mécanisme a entraîné une réduction du programme initial après six mois, les projets principaux étant maintenus (Miranda (1991)).

L’analyse coûts-avantages peut aussi être utile pour évaluer la politique des dépenses publiques d’une manière plus générale22. Cependant, elle soulève souvent des problèmes complexes de mesure et d’évaluation. C’est pourquoi il est peut-être prudent de l’employer systématiquement pour certains programmes publics et, pour la ventilation générale des dépenses, de s’en servir uniquement comme cadre de référence pour les discussions sur les possibilités d’action, plutôt que comme instrument mécanique fournissant des réponses précises.

L’investissement public est un domaine dans lequel, même sans procéder à une analyse coûts-avantages minutieuse, on peut découvrir des exemples extrêmes de réalisations coûteuses et sans utilité. Par ailleurs, dans les pays où l’investissement public global ne semble pas contribuer de manière sensible à la croissance économique, l’inefficacité est sans doute généralisée23. Les investissements publics sont souvent entrepris en vue d’atteindre des objectifs légitimes, comme le développement des infrastructures, mais ils sont quelquefois mis en oeuvre de manière coûteuse et inefficace. Des investissements apparemment viables peuvent s’avérer inefficaces, en raison du manque de coordination entre les projets (par exemple, une route vers un complexe industriel qui n’est jamais construit). Dans d’autres cas, la productivité des capitaux publics existants se détériore soit parce que l’entretien est insuffisant, soit parce que les pouvoirs publics ne disposent pas de main-d’oeuvre qualifiée24. En Ethiopie, par exemple, les crédits affectés aux dépenses récurrentes dans le budget des routes de 1993/94 n’atteignaient pas la moitié du niveau nécessaire pour un entretien et une remise en état normaux. Environ 65 % du réseau routier éthiopien peut être considéré comme médiocre et 10 % seulement comme bon, en partie à cause d’un entretien insuffisant dans le passé (Banque mondiale (1994d)).

Analyse des composantes fonctionnelles

Nutrition, santé et éducation

Les programmes de nutrition, de santé et d’éducation ont des implications considérables pour les ressources budgétaires. Pendant la période 1983–90, les dépenses de l’administration publique centrale consacrées à la santé et à l’éducation ont représenté, respectivement, 3,3 % et 1,7 % du PIB pour un échantillon de 80 pays (appendice, tableau A1). En considérant un plus petit nombre de pays de l’échantillon, les dépenses de l’ensemble des administrations publiques consacrées à la santé et à l’éducation ont atteint près de 10 % du PIB (appendice, tableau A2).

Il est généralement admis que les dépenses publiques consacrées à la nutrition, à la santé et à l’éducation sont relativement productives, non seulement en raison de leur impact direct sur le bien-être, mais aussi à cause de leur caractère d’investissement, c’est-à-dire de leur effet positif sur la mise en valeur du capital humain. Ces dépenses fournissent des avantages directs aux bénéficiaires et peuvent fournir des avantages indirects à la société dans son ensemble25. L’efficacité des programmes publics de nutrition, de santé et d’éducation, qui est une question vitale dans tous les pays, varie grandement d’un pays à l’autre. Dans une perspective économique, un des objectifs primordiaux de ces programmes est d’accroître la capacité de production des ressources humaines. Les dépenses de santé sont particulièrement nécessaires dans les pays à faible revenu26. Un dosage approprié, qui prend en compte la complémentarité et l’interchangeabilité des programmes de nutrition, de santé et d’éducation, est requis pour que ces programmes soient efficaces. Par exemple, une amélioration de la nutrition et de la santé peut venir en complément de programmes d’éducation en permettant que les élèves soient en bonne santé et puissent ainsi aller à l’école. Par ailleurs, un meilleur enseignement en matière d’hygiène peut, dans une certaine mesure, réduire la nécessité de mettre en oeuvre des programmes de nutrition et de santé27.

Il convient aussi d’examiner le dosage des programmes au sein de chaque secteur. En général, la mise sur pied de programmes coûteux d’enseignement universitaire est relativement improductive si le taux de scolarisation aux niveaux primaire et secondaire est très faible. Si, dans ce cas, il est peut-être approprié de procéder à une réorientation des dépenses d’éducation, il faut se rendre compte que l’amélioration de l’enseignement primaire ou secondaire va accroître la demande de certains produits de l’enseignement universitaire, comme les professeurs qualifiés. Selon une récente étude de la Banque mondiale sur la Tanzanie, le coût d’opportunité de l’inscription d’un étudiant à l’université était égal à la non-inscription de 238 élèves à l’école primaire. Une réorientation des dépenses de l’enseignement universitaire vers l’enseignement primaire pourrait donc permettre d’obtenir de bien meilleurs résultats et éviter une nouvelle augmentation du taux d’analphabétisation. Selon des estimations officielles, le taux d’analphabétisation en Tanzanie est passé de 10 % en 1986 à 16 % en 1992 (Banque mondiale (1994b)).

Dans certains cas, un système de droits d’utilisation, s’il est judicieusement appliqué, peut améliorer l’efficacité des programmes publics. L’expérience récente du Kenya en est une illustration. L’enseignement supérieur était fortement subventionné: des prêts sans intérêt étaient accordés et les frais d’inscription et de scolarité étaient peu élevés. En conséquence, le secteur de l’enseignement supérieur privait les autres niveaux d’enseignement des fonds nécessaires. À compter de l’année scolaire 1991/92, dans le cadre d’un programme appuyé par la facilité d’ajustement structurel renforcée du FMI, les frais d’inscription et de scolarité ont été relevés et les prêts accordés aux étudiants ont été réduits; en outre, les inscriptions ont été limitées à 10.000, contre 21.500 l’année précédente, et devaient s’accroître de 3 % par an au maximum. Les pouvoirs publics ont cherché à atténuer l’impact de ce relèvement des frais sur les pauvres en accordant des bourses et des prêts ciblés.

De la même manière, des études ont montré que le taux de rendement des soins de santé préventifs est particulièrement élevé et que les coûts par patient sont généralement faibles. Par définition, les coûts par patient dans les grands hôpitaux sont plus élevés que les coûts par patient des soins de santé primaires. Il convient donc d’évaluer soigneusement les besoins en matière de soins de santé préventifs en les comparant aux traitements curatifs disponibles, ainsi que l’équilibre à établir entre les deux types de soins28.

Plusieurs indicateurs peuvent fournir des informations utiles concernant l’inefficacité des programmes sociaux. Par exemple, des déséquilibres entre certaines catégories de dépenses courantes, comme une baisse de la part consacrée aux livres scolaires ou au fonctionnement et à l’entretien par rapport aux moyennes rétrospectives ou internationales, peuvent être un signe d’inefficacité. En Sierra Leone, par exemple, le fait que les dépenses de santé récurrentes par habitant aient été divisées par huit en termes réels entre 1980/81 et 1992/93—provoquant pratiquement l’arrêt des services publics de santé de base—est considéré comme un indicateur de l’inefficacité de l’allocation des dépenses (voir Banque mondiale (1994a)). En Sierra Leone, dans les années 80, le déséquilibre entre les dépenses de traitements et salaires, d’une part, et celles au titre des autres biens et services, d’autre part, a abouti à une pénurie de fournitures dans les dispensaires et plus de 80 % du budget du secteur de l’éducation pour les dépenses récurrentes a été absorbé par les salaires et allocations du personnel, ce qui n’a pratiquement rien laissé pour les manuels ou autre matériel scolaires (Banque mondiale (1994a)). En Ethiopie, de nombreux centres de soins de santé n’auraient pu distribuer aucun médicament en 1991/92 sans l’appui de la communauté internationale et 98,9 % du budget de l’enseignement primaire était consacré aux salaires (Banque mondiale (1994d)).

La sous-utilisation des capacités existantes est souvent un signe d’inefficacité. En Ethiopie, les centres publics de soins de santé n’enregistraient que 0,25 visite par personne par an à la fin des années 80 et au début des années 90, contre 2,5 à 3 visites par personne par an en Tanzanie, au Kenya et au Zimbabwe (Banque mondiale (1994d)). En Lituanie, de nombreuses écoles ne fonctionnent pas à leur niveau de pleine capacité; le nombre d’étudiants, par établissement professionnel et par établissement universitaire, est tombé, respectivement, de 460 et 720 en moyenne en 1990 à 280 et 330 en 1993 (Banque mondiale (1994c)).

Dépenses militaires

Les dépenses militaires excessives—en ce sens que l’amélioration marginale de la sécurité nationale qui en résulte est inférieure à leur coût économique—pèsent sur le pays qui les fait, ainsi que sur d’autres pays, qui estiment qu’elles menacent leur propre sécurité. Il s’agit d’un problème sensible et complexe parce qu’il concerne la sécurité nationale, un facteur difficile à mesurer.

Du point de vue d’un pays considéré individuellement, la sécurité nationale est un bien collectif. Cependant, tant les pays pris isolément que la communauté internationale dans son ensemble pourraient retirer des avantages considérables d’une réduction multilatérale concertée des dépenses militaires. Aucune perte de sécurité nationale ou internationale ne serait enregistrée, à condition, bien entendu, que l’uniformité de l’application de la compression des dépenses—ce qui n’implique pas nécessairement des réductions de même ampleur—puisse être définie et contrôlée. L’impact de ces mesures est donc fort différent de celui de nombreux autres types de dépenses publiques (soins de santé et éducation, par exemple).

L’importance de ces questions ressort clairement du volume des ressources mondiales qui sont consacrées aux dépenses militaires. Par exemple, les estimations des dépenses militaires mondiales en 1988 vont de 850 à 1.000 milliards de dollars E.U., soit 4,5 à 5 % du PIB mondial29. Les pays industrialisés représentaient environ 60 % de ce total, soit près de 4 % de leur PIB; les pays de l’Europe de l’Est (y compris l’ex-Union soviétique) représentaient près de 25 %, soit environ 10 % de leur PIB. Les chiffres varient considérablement d’une région à l’autre parmi les pays en développement; selon des estimations, les pays du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord ont affecté quelque 66 milliards de dollars E.U. aux dépenses militaires en 1988 (8,1 % du PIB), tandis que les pays de l’hémisphère occidental y ont consacré 17 milliards de dollars E.U. (2,1 % du PIB). En moyenne, la part du revenu national affectée aux dépenses militaires par les pays de l’Afrique subsaharienne et de l’Asie était plus ou moins comparable à celle des pays industrialisés, bien qu’il y ait ici aussi des variations sensibles d’un pays à l’autre.

Les dépenses militaires constituent une catégorie de dépenses unique parce que la défense nationale, ou la sécurité nationale, est difficile à évaluer objectivement, mais une analyse explicite des conséquences économiques de différents niveaux de dépenses militaires peut contribuer de façon importante au processus des décisions politiques à prendre sur la composition des dépenses publiques. Certains aspects de la production aux fins de la défense nationale peuvent être soumis à l’analyse économique. Par exemple, une diminution du ratio dépenses en matériel/masse salariale peut indiquer une augmentation du nombre de soldats ne disposant pas d’un équipement approprié, mais elle peut aussi signaler une réduction de la sous-utilisation de l’équipement.

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