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Les dépenses improductives et leurs conséquences économiques

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
March 1996
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Ce chapitre présente des considérations générales ainsi qu’un cadre analytique en vue de définir la productivité des dépenses publiques et les dépenses improductives. Il traite aussi des difficultés conceptuelles et pratiques qui interviennent dans la définition et l’évaluation de la productivité des dépenses publiques et dans le recensement des programmes improductifs1.

Considérations générales

Dans toutes les économies, une réduction efficace et soutenable du déficit des finances publiques nécessite un dosage bien conçu des politiques de recettes et de dépenses. Un gouvernement appelé à réduire promptement le déficit des finances publiques peut parfois trouver difficile, voire impossible, d’augmenter à court terme le niveau des recettes. L’accroissement de la productivité des programmes publics peut alors constituer une option viable qui dégagera des ressources pour réduire le déficit ou élargir d’autres programmes publics essentiels. De plus, il se peut que le gouvernement veuille comprimer le secteur public et le niveau des dépenses publiques à terme, car le secteur public se trouve engagé dans des activités pouvant être exercées avec plus d’efficience par le secteur privé. Même sans un déséquilibre important des finances publiques ou un secteur public étendu, certaines catégories de dépenses publiques peuvent manquer tellement d’efficience que l’amélioration du rapport réalisations/coûts engagés permettrait de libérer des ressources pour développer d’autres programmes publics essentiels ou réduire le déficit.

Une réforme fiscale, aussi efficiente soit-elle, aura peu d’effets positifs, ou risque même d’aller à l’encontre du but recherché, si elle ne s’accompagne pas d’une réforme tout aussi efficiente des dépenses publiques, surtout si les recettes supplémentaires servent à financer des programmes inefficaces de dépenses publiques.

Dans de nombreux pays industrialisés ou en transition, le secteur public joue un grand rôle et sa réduction diminuera les dépenses publiques et contribuera à réduire le déficit des finances publiques. Dans ce contexte, les dépenses au titre de la sécurité sociale, des subventions à la production et de la défense sont particulièrement pertinentes.

Pour diverses raisons, intérieures et extérieures, de nombreux pays en développement ou en transition ont assisté à une baisse rapide de leurs recettes qui les a à son tour contraints à réduire leur déficit de finances publiques. Il est, bien sûr, possible d’opérer cette réduction en accroissant les recettes, en diminuant les dépenses, ou par un dosage de ces deux types de mesures. Il a été constaté à l’usage qu’il n’est pas toujours faisable à court terme d’augmenter fortement le ratio recettes fiscales/PIB, surtout s’il faut respecter des critères d’efficience et d’équité. Les exceptions ont été celles des pays où une vive accélération de l’inflation ou une surévaluation excessive du taux de change a fortement réduit les recettes fiscales. Dans de tels cas (Argentine, Bolivie, Pérou et Ouganda, par exemple), la baisse du taux d’inflation ou l’ajustement du taux de change peut conduire—et cela s’est déjà produit—à de fortes hausses des recettes fiscales par rapport au PIB.

Comme la réforme fiscale à elle seule est peu susceptible d’opérer l’ajustement nécessaire à court terme des finances publiques, l’attention se porte souvent sur le volet dépenses du budget. Il est fréquent de chercher à réduire celles-ci. L’expérience montre malheureusement que ces coupes ont souvent répondu à des critères laissant fort à désirer sur le plan de l’efficience et de l’équité. Par exemple, certains pays ont procédé à des compressions généralisées sans égard à l’importance marginale relative de diverses dépenses. D’autres ont opté pour la voie, plus facile sur le plan politique, de la réduction des dépenses de fonctionnement et d’entretien, ou d’équipement, ou encore pour la réduction des salaires réels tout en maintenant les salaires nominaux au même niveau, lorsque ce moyen—simple sur le plan technique—était politiquement acceptable.

Ces ajustements n’étaient souvent ni souhaitables ni viables. Une coupe des dépenses d’investissement consacrées à de nouveaux projets d’équipement productifs ou une compression des dépenses d’entretien des équipements existants risque d’être préjudiciable aux perspectives de croissance de l’économie. De fortes réductions des salaires réels dans le secteur public peuvent abaisser la productivité de la main-d’oeuvre de ce secteur et sont peu susceptibles d’être viables. Des politiques bien conçues de compression des dépenses publiques se sont révélées difficiles à planifier et à exécuter, car elles exigent un travail technique difficile, des compromis politiques et l’adoption de mesures d’accompagnement.

En dépit de ces difficultés, les autorités sont toutefois inévitablement amenées à prévoir et à effectuer des coupes, et s’y emploient effectivement. Leur but doit être de parvenir, le plus efficacement et le plus durablement possible, au redressement des finances publiques, en veillant comme il se doit à maintenir les services publics essentiels, à préserver les perspectives de croissance et à atteindre une répartition équitable des revenus.

Productivité des dépenses publiques et dépenses improductives

Cadre analytique

La notion de productivité des dépenses publiques repose sur une interprétation des activités du secteur public en tant que processus de production. Le secteur public emploie, entre autres, des ressources humaines et accumule un stock de capital, de façon à produire des biens publics tels que la «stabilisation économique», les «services judiciaires», la «défense nationale», la «protection des défavorisés» et, parfois même, des biens privés.

Il importe de distinguer entre production et prestation. L’État peut assurer la prestation d’un bien public, mais peut laisser au secteur privé le soin de le produire. Par exemple, l’État peut décider de s’adresser au secteur privé pour la sous-traitance de la gestion carcérale ou l’achat de matériel militaire.

Que le secteur public soit producteur au sens étroit du terme ou prestataire, il utilise des ressources, que ce soit pour la production ou pour la passation des marchés publics, ou pour l’administration de prestations. Le secteur public doit utiliser ces ressources avec efficience afin de réaliser ses objectifs. Tout comme la productivité du travail ou du capital, la productivité des dépenses publiques peut être déterminée par une comparaison des biens et services produits, ou des objectifs atteints, avec des dépenses données. Les deux conditions suivantes sont essentielles pour que les programmes de dépenses publiques soient «efficients» ou «productifs».

Moindre coût. Les activités du secteur public doivent avoir un bon rapport coûts/avantages. Les programmes ou projets individuels financés sur les fonds publics doivent être conçus et exécutés de manière à fournir certains niveaux de biens ou de services ou à atteindre des objectifs précis à un coût minimum. Pour que cette condition soit satisfaite, le secteur public doit utiliser des ressources humaines et autres pleinement et efficacement; autrement dit, il ne doit gaspiller aucune ressource. De plus, pour des prix donnés, les intrants doivent faire l’objet d’un dosage optimal. Les conditions de rapports coûts/avantages favorables peuvent toutefois varier entre la production au sens restreint et la prestation de biens et services par le secteur public. Si cette dernière repose sur l’achat de biens produits par des producteurs privés, l’État n’a pas à se préoccuper outre mesure de l’efficience de la production si la concurrence joue au sein du secteur privé, mais il doit veiller à l’efficience de la passation des marchés.

Dosage adéquat d’extrants et niveaux viables de dépenses globales. Pour que les dépenses publiques soient globalement productives, il faut un dosage optimal des extrants du secteur public2. L’État ne doit pas produire un bien en quantité excessive ni un autre en quantité insuffisante. Si les biens et services produits par le secteur public pouvaient être mesurés quantitativement sur le plan de leur utilité et comparés les uns aux autres, il serait possible de parvenir à un dosage adéquat d’extrants pour un niveau donné de dépenses publiques globales en égalisant à la marge l’utilité de chaque programme. Ceci aboutirait à l’utilité globale la plus élevée.

Le niveau des dépenses publiques globales doit être compatible avec un cadre macroéconomique viable. Dans le simple cas d’un seul bien public, la prestation optimale de ce bien est atteinte lorsque l’avantage social marginal tiré de ce bien équivaut au coût social marginal de sa prestation. S’il existe plus d’un bien, l’avantage social marginal tiré des dépenses totales devra être égal au coût social marginal de ces dépenses. Selon la définition de Samuelson (1955), l’avantage social d’un bien public est la somme des avantages tirés par les membres de la collectivité, mesurés par ce que chacun d’eux est prêt à payer. Ces avantages comprennent non seulement ceux de services publics précis fournis par ces programmes particuliers, mais aussi les objectifs globaux de la politique socioéconomique, par exemple l’ajustement macroéconomique et la réduction de la pauvreté, que vise le dosage des programmes de dépenses publiques. Le coût social de la fourniture du bien public devra comprendre non seulement le coût de production du bien, mais aussi les frais d’administration liés à sa prestation et tout coût provenant du financement de la dépense, notamment la fiscalité et l’emprunt.

Dépenses improductives: leurs facteurs sous-jacents

La notion de productivité des dépenses publiques permet de conceptualiser les dépenses «improductives». Pour un seul programme, on peut définir les dépenses improductives comme la différence entre les dépenses publiques effectives au titre du programme et les dépenses réduites qui produiraient le même avantage social avec un rapport coût-efficacité maximal. De plus, si une modification du dosage des programmes efficients du secteur public réduisait les dépenses publiques globales sans en diminuer l’avantage global, la différence entre les deux niveaux de dépenses globales qui produisent le même avantage global pourrait aussi être considérée comme une dépense improductive.

Il convient de noter qu’en ce sens les dépenses improductives ne sont pas nécessairement mesurables. Comme il est expliqué infra, l’évaluation et la mesure des dépenses improductives recèlent de multiples difficultés. Dans de nombreux cas, il n’est pas possible de distinguer entre les «programmes productifs» et les «programmes improductifs»; les programmes de dépenses publiques ont des degrés de productivité variés. Les diverses formules de dosage des programmes de dépenses publiques impliquent différents degrés de productivité des dépenses globales. De plus, même si tous les programmes étaient efficaces par rapport à leur coût et convenablement dosés, le niveau des dépenses globales risquerait de ne pas être viable. Dans ce cas, on ne saurait déterminer la productivité des programmes de dépenses publiques sans envisager les conséquences macroéconomiques défavorables (par exemple la hausse de l’inflation intérieure ou de la charge de la dette extérieure) des dépenses globales.

Néanmoins, la notion de dépenses improductives, telle que définie dans la présente brochure, peut constituer un point de départ utile pour évaluer et améliorer les politiques. La définition proposée ici permet d’analyser les possibilités de réforme des programmes du secteur public. Par exemple, en en ciblant les bénéficiaires, on pourrait rendre plus productive une subvention alimentaire généralisée établie pour protéger les couches défavorisées. La restructuration des programmes de santé consistant à privilégier les soins préventifs plutôt que curatifs pourrait augmenter la productivité des dépenses en améliorant l’état de santé de la population sans accroître les dépenses. Enfin, on risque de devoir éliminer des programmes de dépenses efficaces par rapport aux coûts si les avantages qu’ils produisent sont inférieurs à leurs coûts, y compris les conséquences macroéconomiques défavorables de ces dépenses.

Les dépenses improductives découlent de nombreux facteurs, notamment incertitudes, absence d’une fonction publique suffisamment qualifiée, poids et contrepoids insuffisants entre le processus politique et le processus budgétaire, et corruption. Il arrive souvent que les dépenses des administrations publiques croissent plus vite que les recettes à cause des asymétries entre le prix politique et l’utilité liée aux prélèvements et aux dépenses3.

Les subventions généralisées qui profitent à une vaste population, y compris à la classe moyenne, illustrent les facteurs politiques qui soustendent l’augmentation des dépenses improductives. Alors qu’elles améliorent le soutien politique et les perspectives d’élection, ces subventions sont un moyen inefficace d’accroître le niveau de consommation des couches défavorisées. Le remplacement de ces subventions par des prestations ciblées sur les pauvres améliorera l’efficience des dépenses, sous réserve que ces prestations ne dissuadent pas ceux qui gagnent de faibles revenus de travailler en augmentant leur taux d’imposition marginal implicite. Les dépenses consacrées à des projets grandioses et sans lendemain (projets prestigieux qui ne répondent pas à des objectifs économiques ou sociaux), les subventions par le biais d’offices de commercialisation ou d’incitations à l’investissement, et les transferts à des entreprises publiques déficitaires profitent souvent à des groupes politiquement puissants ou à certaines régions, aux dépens de la population dans son ensemble (Krueger (1990)). Les pressions politiques exercées pour obtenir ces avantages alourdissent encore les coûts de telles dépenses publiques (Becker (1983)).

Comme il est difficile de déterminer quelle est la paît de l’inflation (en tant qu’impôt) ou du service de la dette qui est liée à certaines dépenses des administrations publiques, les électeurs ont d’autant plus de peine à rendre la classe politique responsable de ses décisions. Les emprunts à long terme contractés par les administrations publiques font endosser aux générations futures de responsables politiques les décisions impopulaires consistant à relever les impôts. Il existe parallèlement un problème de «droits de propriété» lié aux politiques prudentes et purement axées sur la productivité: il se peut que des avantages de ces politiques ne soient sensibles qu’à long terme; ce sont alors les générations futures de responsables qui profiteront de leurs retombées politiques (Lee (1987)).

Difficultés conceptuelles et pratiques

Alors que la productivité des dépenses publiques est apparemment un concept simple, la mesure de cette productivité et des dépenses improductives est fort épineuse.

Il est difficile de mesurer ou d’évaluer les extrants du secteur public, en particulier pour les biens collectifs comme la sécurité nationale ou la justice pénale. Beaucoup d’extrants du secteur public ne sont pas commercialisables ni soumis à la concurrence; ils ne sont ni tangibles ni divisibles. Il est même souvent malaisé d’évaluer les intrants utilisés. Le secteur public n’est pas axé sur le profit; il utilise souvent des facteurs de production rares sans pratiquer des prix compétitifs qui reflètent les coûts d’opportunité (comme par exemple pour les prix à la production administrés et les salaires minimaux versés aux appelés pendant leur service militaire) et finance ses activités essentiellement par la fiscalité, instrument qui échappe au marché.

L’évaluation se complique encore lorsque les programmes répondent à plus d’un objectif (par exemple, une autoroute remplissant des objectifs à la fois liés à l’économie et à la défense) ou ont des conséquences économiques qui ne sont pas directement reliées à leurs principaux objectifs. Les programmes publics peuvent avoir d’importants effets induits sur l’investissement, l’emploi et la production du secteur privé. Par conséquent, la détermination du dosage des biens et services fournis par le secteur public est toujours difficile et peut faire intervenir des jugements de valeur. Par exemple, le choix entre un programme militaire et un programme de développement exige qu’un dirigeant évalue les mérites relatifs de la sécurité nationale et du développement économique. Cette évaluation peut aussi être compliquée par le fait que la demande de services publics ou les différents risques peuvent ne pas être prévus correctement. Des équipements publics risquent de se révéler sous-utilisés. Certains programmes publics, telles les garanties de prêts par l’État, peuvent ne comporter initialement que des coûts budgétaires réduits mais comporter des engagements éventuels importants.

De surcroît, les données disponibles sur les dépenses publiques ne rendent souvent pas suffisamment compte des entités du secteur public comme les collectivités locales ou les entreprises publiques. Pour de nombreux pays, on ne dispose pas de données désagrégées sur les dépenses (en particulier d’une classification fonctionnelle), ou ces données ne sont pas établies en temps voulu4. La classification fonctionnelle des dépenses recèle des difficultés et des ambiguïtés. L’absence de données actuelles et complètes entrave les efforts déployés pour suivre et améliorer l’efficience de certains programmes. En outre, des programmes se révèlent souvent inefficaces a posteriori, par suite d’une exécution déficiente ou de l’insuccès des programmes d’accompagnement.

Conséquences des dépenses improductives

Les coûts économiques des dépenses publiques improductives peuvent être considérables. Des programmes publics inefficaces entraînent un niveau global de dépenses plus élevé que nécessaire afin d’atteindre les objectifs visés; il en résulte un déficit—ou des prélèvements—plus élevés que si ces programmes avaient un bon rapport réalisations/coûts. Comprimer les dépenses sans en améliorer la productivité entraîne une réduction des biens et services fournis par le secteur public. Le maintien d’impôts élevés limite les ressources dont peut disposer le secteur privé. Ceci peut engendrer des investissements publics ou privés plus faibles, une croissance économique inférieure, des ressources plus limitées pour d’autres fins et une charge de la dette alourdie pour les générations futures5. En comprimant ou en éliminant les dépenses improductives, les pays peuvent soit réduire le déficit de leurs finances publiques sans diminuer la prestation de programmes publics essentiels, soit diminuer les impôts, soit encore élargir la prestation d’autres programmes publics essentiels.

Certains programmes publics ont des coûts largement supérieurs aux ressources budgétaires dont ils disposent. Les subventions à la consommation réduisent l’efficience de l’utilisation des ressources, car elles encouragent une consommation immodérée des biens subventionnés ou en découragent la production intérieure (si elles sont financées par des impôts sur les producteurs) et provoquent ainsi une demande excessive d’importations auxquelles des devises doivent être allouées.

Certaines dépenses peuvent avoir des effets externes importants sur l’affectation des ressources, même au-delà des frontières nationales. Le fait de subventionner les exportations en réduit le prix sur le marché mondial et par conséquent les recettes en devises et le bien-être d’autres pays exportateurs6. Une augmentation des subventions à la production des biens exportables dans un pays risque de déclencher des mesures de rétorsion dans d’autres pays concurrents, à savoir un relèvement des subventions analogues ou l’érection d’obstacles commerciaux. Une hausse des dépenses militaires dans un pays peut causer un renforcement de l’armée dans des pays rivaux. En toute logique, la réduction de ces dépenses dans un État peut avoir des effets vertueux sur l’allocation des ressources mondiales7.

La réduction des dépenses publiques improductives dans le monde entier aboutirait à une forte hausse des ressources disponibles. Si l’on pose par hypothèse que le PIB mondial global était de quelque 30 billions de dollars au début des années 90 et que les dépenses publiques représentaient environ 30 % du PIB, une hausse de 1 % de la productivité des dépenses publiques aurait eu pour effet direct et immédiat de dégager 90 milliards de dollars de ressources pour des investissements publics, des programmes sociaux ou une réduction du déficit.

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