Chapter

Introduction

Author(s):
Paul Masson, and Michael Mussa
Published Date:
December 1996
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Le FMI est chargé d’une vaste gamme de responsabilités définies par ses statuts1. L’article I précise que le FMI doit promouvoir la coopération monétaire internationale; faciliter l’expansion et l’accroissement du commerce international et contribuer ainsi à l’instauration de niveaux élevés d’emploi et de croissance des revenus réels; promouvoir la stabilité des changes; aider à établir un système multilatéral de règlement des transactions courantes et à éliminer les restrictions de change; donner confiance aux Etats membres en mettant temporairement des ressources à leur disposition moyennant des garanties adéquates, afin de limiter au possible les perturbations causées par l’ajustement des problèmes de balance des paiements; et contribuer a réduire les déséquilibres de balance des paiements. Les statuts initiaux ont été modifiés; les amendements visaient à conférer au FMI des responsabilités nouvelles, notamment en matière de surveillance et d’administration du Département des DTS. Dans la pratique, les fonctions du FMI se sont adaptées, au fil des ans, en fonction de l’évolution de l’économie mondiale et des besoins de ses pays membres.

Le cinquantenaire des institutions de Bretton Woods a provoqué un regain d’attention pour le rôle du FMI, qui s’est encore avivé avec la récente crise mexicaine. Lors de sa réunion d’avril 1995, le Comité intérimaire, qui est l’instance suprême du FMI (1995c), s’est penché sur un certain nombre d’initiatives destinées à accroître l’efficacité de l’institution, notamment dans le domaine de la surveillance, et a demandé le réexamen de «l’évolution du rôle du Fonds monétaire international dans un environnement caractérisé par une mondialisation et une intégration croissantes…». Le Comité intérimaire (Fonds monétaire international, 1995c) a spécifiquement invité le Conseil d’administration à:

continuer de vérifier si les ressources du FMI sont adéquates et, dans le cadre de l’examen du rôle du FMI, poursuivre les travaux relatifs à la Onzième révision générale des quotes-parts…

examiner la question des emprunts du FMI à ses pays membres…

engager … un large examen du rôle et des fonctions du DTS [droit de tirage spécial]…

examiner les options possibles pour continuer à financer et à adapter les opérations de la FASR [facilité d’ajustement structurel renforcée]…

examiner par quels moyens le FMI peut aider plus efficacement les pays membres à faire face aux turbulences soudaines des marchés.

Dans ce cadre très général, l’objet de la présente étude est relativement bien défini: elle traite de la raison d’être des financements du FMI et des liens qui existent entre ce financement et la mission de surveillance de l’institution dès lors qu’elle s’attache à prévenir ou à corriger les déséquilibres de balance des paiements des pays membres.

Outre son rôle financier, le FMI remplit d’autres fonctions importantes: il a charge d’exercer sa surveillance sur l’évolution de l’économie mondiale et les politiques économiques des pays membres, de leur fournir une assistance technique et de diffuser des renseignements, statistiques et autres, sur les économies de ses pays membres et l’économie mondiale. Ces aspects des activités du FMI sont importants quelle que soit leur interaction avec le financement. Dans le présent ouvrage, cependant, ces responsabilités ne sont analysées que dans la mesure où elles ont un rapport avec le rôle financier que joue l’institution auprès des pays membres. Vouloir analyser en profondeur tous les aspects du rôle du FMI dans une seule étude représenterait une entreprise beaucoup trop ambitieuse. Il convient donc de voir dans cette brochure l’un des éléments de l’étude globale actuellement en cours sur les activités et responsabilités de l’institution et de la replacer dans cette perspective. Elle n’aborde pas un certain nombre d’aspects du renforcement de la surveillance, non plus que les questions spécifiques liées au volume et à la répartition des quotes-parts, aux sources de financement du FMI, ou à la portée des mécanismes et facilités du FMI; en outre, elle laisse largement de côté d’autres domaines d’activités importants du FMI tels que l’assistance technique et l’octroi de liquidités inconditionnelles sous forme d’allocations de DTS.

Principes fondateurs des financements du FMI

L’article I v) des statuts du FMI définit les grands objectifs qui sous-tendent le soutien financier du FMI aux pays membres:

Donner confiance aux États membres en mettant les ressources générales du Fonds temporairement à leur disposition moyennant des garanties adéquates, leur fournissant ainsi la possibilité de corriger les déséquilibres de leurs balances des paiements sans recourir à des mesures préjudiciables à la prospérité nationale ou internationale.

L’expression «donner confiance aux États membres» ne se réfère pas uniquement à l’appui financier effectivement assuré aux pays membres en difficulté, mais signifie aussi que les pays qui acceptent de prendre les risques inévitables (et généralement souhaitables) qui vont de pair avec l’adoption de politiques plus ouvertes sur l’extérieur peuvent s’attendre à recevoir un soutien financier approprié. Les termes «temporairement» et «moyennant des garanties adéquates» visent non seulement à protéger les ressources du FMI, mais garantissent en outre que l’appui financier escompté n’incitera pas les pays à adopter des politiques erronées ou à retarder l’ajustement nécessaire. La condition expresse d’un besoin de balance des paiements limite le recours au financement du FMI2. La formule précisant qu’il importe d’éviter «des mesures préjudiciables à la prospérité nationale ou internationale», n’exprime pas le vain espoir que l’ajustement puisse être «sans douleur», mais au contraire l’attente réaliste qu’un soutien conditionnel à l’appui de vigoureux programmes d’ajustement permettra de prévenir des formes d’ajustement qui risquent de causer des perturbations inutiles aussi bien dans le pays en cause que chez ses partenaires commerciaux et financiers internationaux.

Aux termes de ses statuts initiaux, le FMI avait pour mission de veiller au bon fonctionnement du régime des parités fixes; cette responsabilité recouvrait ce qui est devenu par la suite la fonction de surveillance dans le cadre du système hybride qui prévaut depuis ie début des années 70. Sur le plan juridique, le mandat du FMI dans le domaine de la surveillance est indépendant et distinct de sa mission de financement, mais il existe un rapport mutuel étroit entre la fonction de surveillance et les objectifs du financement et les besoins dans ce domaine3. Sous réserve qu’elle soit effective et que les pays membres y réagissent de façon constructive, la surveillance du FMI doit permettre d’éviter ou d’atténuer à la fois les perturbations générales de l’économie mondiale et les problèmes particuliers à tel ou tel pays, qui contribuent à ses difficultés de balance des paiements. Toutefois, même si la surveillance est effective, un pays peut avoir une balance des paiements en déséquilibre, soit en raison de perturbations exogènes, soit parce que les responsables de la gestion de la politique économique sont inévitablement faillibles. En pareil cas, l’appoint d’un financement conditionnel du FMI peut renforcer l’efficacité de la surveillance, d’une part parce qu’il donne plus de poids aux recommandations visant l’adoption de politiques d’ajustement appropriées et, d’autre part, parce qu’il contribue à contenir les effets indésirables de l’ajustement. Ainsi, comme le voulaient les principes définis à Bretton Woods, la surveillance et le financement du FMI restent intimement associés.

Structure de l’exposé

La partie de l’exposé qui suit examine les mutations qu’a connues l’environnement économique international—facteur déterminant pour savoir dans quelle mesure et comment le rôle du FMI doit s’adapter. Du fait que le régime de flottement des monnaies a été plus largement adopté par les pays industrialisés, qui ont aussi pu compter davantage sur des apports de capitaux internationaux privés, il leur a été possible de faire beaucoup moins appel aux financements du FMI qu’on n’avait pu le penser à Bretton Woods ou à l’issue des premières années d’existence du FMI. Cependant nombreux sont tes pays membres qui ne bénéficient pas d’un accès immédiat aux capitaux privés, surtout en temps de difficultés économiques; leur nombre s’est accru ces dernières années avec l’adhésion de nouveaux pays membres, et notamment des économies en transition.

Dans la partie suivante, nous analyserons les circonstances dans lesquelles le financement du FMI conserve toute son importance, même dans un monde caractérisé par la mobilité extrême des capitaux privés. En raison notamment des dysfonctionnements du marché et de son indifférence à certains aspects de «biens publics» des flux de financement, les apports des capitaux privés ne peuvent pas vraiment se substituer au financement du FMI. Par le biais de la surveillance et de la conditionnante, te FMI peut intervenir directement auprès des autorités responsables de la politique économique d’un pays membre pour obtenir qu’elles s’engagent fermement à adopter des politiques propres à corriger les déséquilibres de balance des paiements. Le FMI est ainsi en mesure de catalyser d’autres sources de financement qui ne seraient pas accessibles en l’absence d’un programme appuyé par l’institution. En outre, compte tenu de l’aspect apport de biens publies, dominant dans certains pays qui ont besoin de concours au titre de leur balance des paiements, le FMI peut logiquement être prêt à intervenir là où les décisions de prêt du secteur privé, fondées uniquement sur le risque ou le rendement, mèneraient à une inaction coûteuse sur le plan économique.

Les leçons que Ton peut tirer de la récente crise mexicaine en ce qui concerne le rôle du FMI sont exposées dans la partie suivante de l’étude, La crise a montré qu’avec l’ouverture aux marchés financiers, la mise en oeuvre disciplinée de saines politiques devient un impératif absolu. L’exercice d’une surveillance plus étroite par le FMI et la volonté des autorités d’appliquer des politiques conformes à ses avis peuvent contribuer à réduire la probabilité et l’ampleur des difficultés de balance des paiements. La communication de données financières par les pays membres et la surveillance de leurs politiques de financement revêtent une importance toute particulière. Il n’était pourtant guère pensable, même en mettant les choses au mieux, qu’il n’en coûterait rien pour corriger îa surévaluation du peso et les déséquilibres extérieurs du Mexique, et un certain montant d’aide financière du FMI aurait fort bien pu être requis. Le vigoureux programme d’ajustement qui a été élaboré par les autorités, ainsi que le volume substantiel de concours financiers extérieurs, ont permis de limiter le coût de l’ajustement pour le Mexique et, plus globalement, pour l’économie mondiale.

Les implications générales de cette étude pour la demande de ressources du FMI et le rapport entre ces besoins de financement et la surveillance font l’objet de la dernière partie de notre exposé. Bien que les pays industrialisés n’aient pas effectué d’achats dans les tranches supérieures de crédit ces dernières années, le FMI est tenu de maintenir un niveau suffisant de liquidité pour faire face à l’utilisation des ressources dans la tranche de réserve et à d’éventuels programmes dans les tranches supérieures de crédit. Les pays en développement à revenu intermédiaire s’adressant de plus en plus aux marchés financiers internationaux peuvent avoir davantage besoin de financements à court terme du FMI pour contrer les effets d’éventuels changements dans l’attitude des investisseurs à leur égard. Cela doit aller de pair avec un renforcement approprié de la surveillance, notamment dans les secteurs susceptibles de provoquer, ou d’aggraver, une crise de balance des paiements. Quant aux économies en transition et aux pays en développement à faible revenu, qui n’ont en général pas directement accès aux capitaux privés, on peut en toute logique supposer qu’il leur faudra encore faire appel, de temps à autre, aux concours du FMI pour résoudre les problèmes d’ajustement de leur balance des paiements. La nature de leurs difficultés économiques étant bien spécifique, la surveillance du FMI et les programmes d’ajustement qu’il appuie {tout comme l’assistance technique) doivent attacher une importance particulière aux questions structurelles et être étroitement coordonnés avec les activités des autres institutions multilatérales. Il se peut donc que la durée normale des concours «temporaires» mis à la disposition de ces pays pour redresser leur balance des paiements soit souvent un peu plus longue que pour d’autres pays dont les problèmes d’ajustement sont moins accablants.

Grandes réformes proposées

L’analyse ici présentée présuppose que l’évolution du système monétaire international se poursuivra selon les tendances de ces dernières années4. L’opinion qui prédomine est que, du moins pour l’avenir prévisible, le système décentralisé actuel de flottement dirigé des grandes monnaies restera en place. Au cas, toutefois, où des réformes substantielles seraient apportées au système monétaire international, il importerait de réexaminer de plus près le rôle que jouent la surveillance et le financement du FMI.

Par exemple, le système monétaire mondial pourrait s’acheminer vers une plus grande fixité des taux de change, les grandes monnaies étant reliées par un système de zones de référence5. La Commission de Bretton Woods a suggéré que le FMI prenne le relais du Groupe des sept grands pays industrialisés et se charge de coordonner les politiques économiques afin de réduire l’instabilité et le désalignement des taux de change et peut-être passer en fin de compte à un système de taux de change ajustables à l’intérieur de marges prédéterminées6. En l’état actuel des choses, cependant, il semble prématuré de s’appesantir sur ces questions, étant donné que les principaux pays ont rejeté les propositions visant à baser le système monétaire international sur ie rattachement des taux de change.

D’autres propositions préconisent une orientation diamétralement opposée—à savoir que le FMI abandonne son rôle financier pour se vouer presque exclusivement au renforcement de la «discipline du marché» dictée par les mouvements de capitaux privés, qui serait le moyen d’éviter et de corriger tes déséquilibres de balance des paiements des pays membres. Le FMI pourrait en fait devenir une sorte d’agence de notation des politiques économiques des pays (voir Minton-Beddoes, 1995). En outre, il a également été proposé dans ce contexte que le FMI joue un rôle-pivot dans la coordination des opérations de restructuration de la dette souveraine, rôle qui s’apparenterait, au niveau international, à celui d’un tribunal des faillites (voir Sachs (1995) et Minton-Beddoes (1995)).

Il est douteux néanmoins que le renforcement de la discipline du marché puisse remplacer complètement la surveillance du FMI et le financement (conditionnel) qu’il accorde pour faire face aux déséquilibres de balance des paiements. Par ailleurs, le rôle du FMI dans les pays membres, et ses relations avec eux, subiraient de profondes modifications s’il se mettait à agir davantage comme une agence de notation. A défaut d’une procédure convenue de tous et exécutoire au niveau international pour le règlement des défauts de paiements au litre de la dette souveraine—perspective qui semble, au mieux, assez lointaine—, il faudra continuer de s’en remetttre à des mécanismes informels, qui devront sans cesse s’adapter; le rôle du FMI restera sans nul doute primordial (au même titre que celui des Clubs de Paris et de Londres) au sein de ces mécanismes. Tout comme à l’heure actuelle, pour faciliter les relations entre pays débiteurs et pays créanciers, le FMI restera avantagé par le fait qu’il est en mesure de prêter des ressources financières. De ce fait, la création d’une instance internationale de restructuration de la dette n’appellerait probablement pas, en soi, de profondes modifications du rôle financier du FMI, même s’il lui fallait changer la nature de ses conseils de politique économique et peut-être intensifier la surveillance (voir, par exemple, Eichengreen et Portes (1995)).

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