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La pobreza y el asesoramiento del FMI en materia de política

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1999
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El asesoramiento del FMI en materia de política económica puede redundar en beneficio de los pobres por intermedio de su influencia en la política macroeconómica del país, en el establecimiento de redes de seguridad social y en el gasto público.

Una política económica sólida

Por intermedio de su asesoramiento, el FMI trata de fomentar medidas de política acertadas en sus aspectos monetario, fiscal y cambiario con el objeto de ayudar a los países a conseguir la estabilidad macroeconómica. Incluso a corto plazo, esa estabilidad macroeconómica beneficia directamente a los pobres porque entraña un nivel de inflación bajo y tipos de cambio ajustados a la realidad. Pero aún más importante, el marco macroeconómico sostenible constituye un elemento esencial para poder alcanzar el crecimiento de base amplia a largo plazo que hace falta para paliar la pobreza (Squire, 1993; Ravallion y Chen, 1996).

El país que no corrige los desequilibrios macroeconómicos graves tiene que afrontar frecuentemente un elevado costo social. Si el nivel de inflación es alto y la tasa variable, los más afectados son los pobres y los grupos de mediano ingreso debido a que cuentan por lo general con acceso limitado a los mecanismos que permiten proteger el consumo, como son cuentas corrientes bancarias que devenguen intereses u otros depósitos en monedas extranjeras estables, además de capacidad limitada para la compra de bienes a crédito. Una inflación elevada también puede erosionar la base tributaria—con el consiguiente perjuicio para el mantenimiento del gasto público en servicios sociales—y repercute negativamente sobre las decisiones de inversión. Las pruebas indican con creciente claridad que los países con tasas elevadas de inflación muestran también coeficientes de inversión bajos y crecimiento económico más lento. Se ha demostrado que el crecimiento económico se resiente incluso con niveles intermedios de inflación (del orden del 10% al 40%) (Fondo Monetario Internacional, 1997a).

El origen de la inflación en muchos países es el recurso excesivo del gobierno al crédito bancario con objeto de financiar el gasto público. Así, un elemento importante del asesoramiento del FMI, sobre todo en el contexto de los programas respaldados por la institución, es que el gobierno recorte su acceso al crédito bancario al tiempo que se cerciora de que el sector privado recibe una participación adecuada del total del crédito. Otro aspecto esencial es la calidad del ajuste fiscal que se lleve a cabo; los cambios efectuados en el gasto público o la política tributaria deberán ser sostenibles y tener un efecto perdurable sobre el saldo fiscal a medio plazo.

La política de tipo de cambio representa un elemento importante de la combinación de medidas de política utilizadas para alcanzar la estabilidad macroeconómica. Es probable que un tipo de cambio sobrevalorado influya negativamente sobre los niveles de ingreso de los sectores pobres rurales. cuyos medios de vida suelen depender de las exportaciones agrícolas. Corregir un tipo de cambio sobrevalorado debería conducir en última instancia a que aumente el producto y el empleo en el sector exportador. Sin embargo, la reasignación de recursos que produce la variación del precio de los bienes y servicios objeto de comercio internacional frente a los que no entran en ese comercio lleva tiempo y se encuentra ligada a menudo a descensos del empleo y de bienestar en sectores hasta entonces protegidos por el gobierno.

Las medidas macroeconómicas bien concebidas y un marco macroeconómico estable por sí solos no crearán las condiciones que hacen falta para el crecimiento económico. Por lo general, se necesitan también reformas estructurales cuyo objeto sea asegurar un crecimiento ininterrumpido mediante el fomento del uso eficiente de recursos y la creación de incentivos para la competencia y la iniciativa privada. Entre las reformas figuran la eliminación de distorsiones en la política tributaria y de gasto y en su gestión, la liberalización de los precios y los tipos de interés, la reestructuración de las empresas públicas de manera que se fomenten las condiciones para un crecimiento sostenible y la creación de empleo a medio plazo, la reforma de las instituciones financieras para que los habitantes de las zonas rurales puedan obtener crédito, la modificación de las medidas que afecten al mercado laboral al objeto de promover la competitividad y aumentar el empleo, la limitación de la intervención administrativa en la economía y el recorte de las oportunidades de corrupción (Fondo Monetario Internacional, 1997b).

Redes de protección social a corto plazo en defensa de la pobreza

Algunas reformas que tienen por objeto alcanzar la estabilidad macroeconómica y eliminar obstáculos para el crecimiento sostenible a largo plazo pueden perjudicar a algunos sectores pobres a corto plazo. Por ejemplo, esto puede suceder con la eliminación de las subvenciones generalizadas para los precios de los productos de primera necesidad, con la devaluación del tipo de cambio, que suele perjudicar a los consumidores urbanos de productos importados, con la reducción de subvenciones presupuestarias para las empresas estatales, con la reforma del cuerpo de funcionarios públicos y con la reducción de la protección que resulta de la liberalización del comercio. Estas reformas pueden producir una caída del ingreso real de los pobres y pérdidas de empleo. Para mitigar los efectos adversos a corto plazo sobre los pobres y otros grupos vulnerables, en muchos programas respaldados por el FMI se incorporan gastos presupuestarios en redes de protección social que con carácter temporal transfieren fondos o protegen el consumo (Chu y Gupta, 1998).

La existencia de redes de protección puede promover el apoyo político a las reformas. Para ayudar a los gobiernos a elaborar redes de protección, el FMI estudia su eficacia en función del costo y la viabilidad financiera. Las redes de protección pueden incluir subvenciones orientadas a grupos en particular o un pago en efectivo en lugar de subvenciones, mejor distribución de productos de primera necesidad como las medicinas, controles temporales sobre los precios de algunos productos de primera necesidad, indemnizaciones y recapacitación para los empleados del sector público que hayan perdido su trabajo y empleo en programas de obras públicas. Muchos de estos elementos pueden encontrarse en los programas de reforma recientes de Asia (véase, por ejemplo, Gupta, McDonald, Schiller, Verhoeven, Bogetic y Schwartz, 1998). En la medida de lo posible, se modifican los planes existentes de seguridad social, como seguros de desempleo y pensiones, para proteger a los grupos vulnerables frente a los efectos adversos de la reforma económica. Así se ha hecho en los países que han pasado de una economía centralizada a otra de mercado (véase, por ejemplo, Chu y Gupta, 1998).

Mejor composición del gasto público

La reasignación del gasto público puede beneficiar a largo plazo a los pobres porque se desplazan recursos a 1) actividades que fomentan el crecimiento (por ejemplo, gasto en inversión productiva) apartándolos de gastos que no contribuyen a los objetivos que persigue la política del gobierno (por ejemplo, subvenciones generalizadas no específicas y el gasto militar excesivo), 2) educación y atención médica básicas, que fomentan el capital humano y promueven así el crecimiento y la equidad y, naturalmente, 3) programas específicos para paliar la pobreza.

Un paso clave para reasignar el gasto hacia actividades promotoras del crecimiento es reducir el gasto público “improductivo”, es decir, el gasto que puede reducirse sin que influya en la consecución del producto o los objetivos del gobierno como son la ley y el orden o la enseñanza primaria y la atención médica. Con frecuencia, cuando los programas de gasto público del gobierno persiguen objetivos múltiples—como otorgar al sector público el papel de empleador de última instancia—y cuando las instituciones son débiles o hay corrupción, el resultado es un gasto improductivo (Chu y otros, 1995).

Al reorientar el desembolso presupuestario hacia el gasto de capital, el objeto de los programas respaldados por el FMI es concretar las expectativas realistas de la capacidad de un país para llevar a cabo proyectos de capital y la disponibilidad, en condiciones apropiadas, de financiamiento externo durante el período del programa. Se trata de asegurar que los proyectos de capital aumentan la capacidad productiva de la economía y que se asignan recursos suficientes para operaciones y mantenimiento. Como el gasto de capital también puede verse afectado por insuficiencias del ingreso fiscal, en los programas respaldados por el FMI se tiene en cuenta la importancia de proteger a los programas esenciales de inversión pública frente a los recortes del presupuesto.

Si el gasto público se reorienta hacia la enseñanza y la atención médica, podrá haber mayor crecimiento, más equidad y se reducirá la pobreza a largo plazo gracias al efecto beneficioso de ese gasto en la acumulación de capital humano (Harberger, 1998). Como la productividad y la incidencia de los beneficios derivados de ese gasto dependen en gran medida de su distribución intrasectorial, el asesoramiento del FMI en materia de política económica subraya crecientemente la necesidad de modificar la estructura del gasto para permitir un peso mayor de la educación primaria y la atención médica básica. Para sus tareas en estos campos, el FMI recurre en gran medida a los conocimientos de otras instituciones. Entre ellas figuran el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Oficina Internacional del Trabajo y otros organismos de las Naciones Unidas.

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