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La place de la pauvreté dans les programmes appuyés par le FMI: l’expérience de pays à faible revenu

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1999
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En 1987, le FMI a établi la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR) afin d’accorder pendant des périodes plus longues une aide con-cessionnelle aux pays à faible revenu (voir encadré). Comme la facilité d’ajustement structurel (FAS) qu’elle a remplacée, la FASR a été créée parce qu’il fallait s’attaquer plus énergiquement aux problèmes macroéconomiques et structurels des pays à faible revenu. Au vu du bilan de 36 pays (Fonds monétaire international, 1997a; voir tableau 1) ayant appliqué une politique d’ajustement structurel dans le cadre de programmes appuyés par la FAS/FASR au cours de la période 1986–95, le FMI a constaté que, dans ces pays, les conditions propices à un environnement macroéconomique stable et à une croissance durable s’étaient nettement améliorées, de même que la structure des dépenses publiques. Une analyse encore plus récente de données portant sur 66 pays (Gupta, Clements, Verhoeven et Tiongson, 1998; voir tableau 2), dont 32 avaient appliqué des programmes FAS/FASR, fait ressortir une augmentation des dépenses sociales depuis le milieu des années 802. Quel a été l’impact sur la pauvreté de ces programmes appuyés par le FMI? Les paragraphes ci-après passent en revue l’expérience de ces pays et l’évolution des grandes variables qui concernent les pauvres—inflation, croissance et composition des dépenses publiques.

Tableau 1.Échantillon de 36 Pays Ayant Bénéficié de Prêts FAS/FASR
AlbanieGuyanaNiger
BangladeshHondurasOuganda
BéninKenyaPakistan
BolivieLesothoRép. kirghize
Burkina FasoMadagascarRép. dém. pop. lao
BurundiMalawiSénégal
CambodgeMaliSierra Leone
Côlc d’IvoireMauritanieSri Lanka
GambieMongolieTanzanie
GhanaMozambiqueTogo
GuinéeNépalVietnam
Guinée équatorialeNicaraguaZimbabwe
Tableau 2.Échantillon de 66 Pays Ayant Appliqué Des Programmes Appuyés par le FMI
Albanie*El SalvadorOuzbékistan
ArgentineÉthiopie*Panama
Bangladesh*Géorgie*Papouasie-Nouvelle-Guinée
BarbadeGuatemalaPérou
BelarusGuinée-Bissau*Philippines
Bénin*Honduras*Rép. kirghize
Bolivie*IndeRép. tchèque
BrésilJordanieRoumanie
BulgarieKazakhstanRussie
Burkina Faso*Kenya*Rwanda*
Burundi*Lesotho*Sào Tomé-et-Principe*
Cambodge*Madagascar*Sierra Leone*
ChiliMali*Sri Lanka*
ChineMarocTadjikistan
Comores*MexiqueTanzanie*
Congo, Rép. du*MoldovaThaïlande
CoréeMongolie*Turquie
Costa RicaMozambique*Ukraine
Côte d’Ivoire*Népal*Uruguay
CroatieNicaragua*Venezuela
Dominique*Niger*Zambie*
ÉgypteNigeriaZimbabwe*

Program mes FAS/FASR.

Program mes FAS/FASR.

Encadré.FAS/FASR: une facilité concessionnelle pour aider les pays pauvres

En 1987, le Conseil d’administration du FMI a créé la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR) afin de s’attaquer plus énergiquement aux problèmes macroéconomiques et structurels des pays à faible revenu. Á ce titre, le FMI offre des prêts à des taux d’intérêt moins élevés et à plus longue échéance que dans le cadre de ses accords typiques aux conditions du marché. Les principaux objectifs sont de favoriser la viabilité de la balance des paiements et de stimuler une croissance à long terme durable. Encore que ses objectifs et caractéristiques soient analogues à ceux de la facilité d’ajustement structurel (FAS), qui a été établie en 1986 et qu’elle a remplacée, la FASR est censée appuyer une politique macroéconomique et des réformes structurelles plus ambitieuses. Le FMI ne fait plus de décaissements au titre de la FAS.

Les décaissements des prêts FASR sont semestriels (alors que ceux effectués dans le cadre des accords de confirmation sont trimestriels); ils commencent dès l’approbation d’un accord annuel et sont ensuite effectués après l’achèvement d’une revue de mi-période et en fonction de l’observation de critères de réalisation. Les prêts FASR sont remboursés en dix versements semestriels égaux étalés sur une période comprise entre 5½ ans et 10 ans après la date de chaque décaissement. Le taux d’intérêt sur les prêts FASR est de 0,5% par an. En revanche, les commissions au titre des accords de confirmation sont établies sur la base du taux d’intérêt—calculé en fonction du marché—du DTS, et les remboursements effectués au cours d’une période comprise entre 3¼ ans et 5 ans après chaque tirage. L’accès aux ressources de la FASR peut atteindre sur 3 ans 190% de la quote-part. L’accès aux ressources consenties dans le cadre des accords de confirmation est de 100% de la quote-part par an et de 300% globalement.

Les pays qui présentent les conditions requises pour utiliser les ressources du FMI mettent au point, avec l’aide de l’institution et de la Banque mondiale, un document-cadre de politique économique (DCPE) en vue d’appliquer un programme d’ajustement triennal. Le DCPE, mis à jour tous les ans, expose les objectifs macroéconomiques et structurels des autorités, ainsi que les mesures qu’elles entendent adopter au cours des trois années. En indiquant en outre les concours extérieurs que le pays devra obtenir pour exécuter le programme, il est censé servir de catalyseur et aider à coordonner l’assistance technique et financière à fournir par les donateurs à l’appui du programme d’ajustement.

Inflation

Dans l’ensemble, l’un des plus grands succès des programmes appuyés par le FMI a été de mettre fin aux phases de forte inflation (taux de plus de 40%)—qui présentent une relation étroite avec des phases de faible croissance. Cependant, les pays ont eu plus de difficulté à faire tomber l’inflation en deçà de 10% (Fonds monétaire international, 1997a). L’inflation a sensiblement ralenti dans les pays où elle était forte au départ, et dont la vaste majorité sont parvenus à se sortir de cette situation hyperinflationniste. Le bilan a été nuancé dans les pays (le groupe le plus nombreux) qui enregistraient un taux d’inflation intermédiaire. Nombre de ces pays ont connu une certaine désinflation, qui parfois a tenu au retournement d’une accélération de la hausse des prix avant le début du programme. Un quart seulement des pays sont parvenus à ramener leur inflation d’un taux intermédiaire à un taux bas entre le début et la troisième année du programme. Dans le groupe des pays où elle était initialement faible, l’inflation est passée au taux intermédiaire d’environ 16% dans un tiers d’entre eux, alors que son taux moyen a légèrement diminué dans les autres.

Croissance

Au début des années 80, le PIB réel par habitant a pour ainsi dire stagné dans l’ensemble des pays en développement. Dans l’échantillon de 36 pays examiné, le tableau était encore plus sombre, le PIB réel ayant diminué de 1,4% par an en moyenne pendant la première moitié des années 80. Au cours des dix années suivantes (1986–95), la croissance s’est redressée dans le groupe des pays en développement, mais a été plus rapide dans les pays de l’échantillon, aussi, en 1995, l’écart entre leur taux de croissance et la moyenne des taux des autres pays en développement avait-il disparu. Cependant, cette amélioration a varié selon les régions. C’est dans les pays de l’Hémisphère occidental que les taux de croissance ont enregistré le retournement le plus profond, alors qu’ils sont devenus négatifs au début des années 90 dans ceux d’Afrique appliquant un programme FAS ou FASR, de sorte que les taux moyens de croissance du PIB par habitant sont demeurés proches de zéro.

Une comparaison de la croissance entre les trois années antérieures au lancement des programmes et les trois années postérieures indique que les 36 pays examinés ont pu dans l’ensemble enregistrer une croissance du PIB réel par habitant. Le retournement a été plus spectaculaire dans les pays d’Afrique n’appartenant pas à la zone franc3 et dans les pays de l’Hémisphère occidental.

Les résultats d’un modèle empirique type (Fonds monétaire international, 1997a) utilisé pour examiner les facteurs déterminants de la croissance économique donnent à penser que la réduction prononcée de l’écart de croissance entre les pays en développement ayant appliqué des programmes et les autres est en partie attribuable à l’application d’une politique macroéconomique vigoureuse, conçue pour freiner l’inflation et réduire le déficit budgétaire et renforcée par des réformes structurelles fondamentales. Des facteurs exogènes plus favorables ont également joué un rôle, en particulier la tendance des termes de l’échange et celle des conditions atmosphériques. Cependant, la politique macroéconomique n’a pas atteint ses objectifs dans plusieurs domaines, l’ouverture des pays au commerce international et la réduction des effectifs des administrations, notamment.

Composition des dépenses

Dépenses sociales

Sur la base des informations dont on dispose pour les 66 pays ayant appliqué un programme appuyé par le FMI pendant la période 1986–96, le niveau des dépenses d’éducation et de santé a dans l’ensemble été assez bon. Ces dépenses ont davantage varié dans les 32 pays ayant appliqué un programme FAS ou FASR (pays FAS/FASR). Les indicateurs sociaux se sont en général améliorés, avec des différences selon les pays. Les données publiées dans la présente étude ne tiennent pas compte des dépenses d’éducation et de santé éventuellement importantes financées par le secteur privé4.

Nombre des pays de l’échantillon se sont efforcés d’accroître les dépenses réelles d’éducation et de santé et d’améliorer le rendement de leurs dépenses. Une comparaison entre la dernière année pour laquelle des données sont disponibles et l’année antérieure au programme (définie comme l’année précédant le premier programme appuyé par le FMI) montre que les dépenses publiques réelles d’éducation ont augmenté de 44% (43% dans les pays FAS/FASR). Les dépenses réelles par habitant ont progressé en moyenne de 0,9% par an dans les 66 pays et de 2,8% par an dans les pays FAS/FASR (graphiques 1 et 2). Cependant, cette augmentation des dépenses d’éducation a sensiblement varié selon les régions. Dans les pays africains, ces dépenses ont moins augmenté, ne progressant que de 2% en termes réels par an (contre 11% par an dans les autres pays FAS/FASR); en fait, à cause de cette faible augmentation et de la forte croissance démographique en Afrique, les dépenses d’éducation par habitant ont diminué de 0,7% par an, en moyenne, contre une hausse de 9% par an dans les autres pays FAS/FASR5, Dans les 66 pays, les dépenses publiques réelles de santé ont augmenté de 61% (79% dans les pays FAS/FASR). Les dépenses de santé ont progressé en termes réels dans tous les pays FAS/FASR sauf huit, leur niveau par habitant s’élevant en moyenne de 2,8% par an (graphiques 1 et 2). Comme celles d’éducation, les dépenses de santé ont moins augmenté dans les pays africains FAS/FASR, leur niveau réel par habitant ne progressant que de 2,5% par an (contre 3,3% dans les autres pays FAS/FASR). La part des dépenses d’éducation et celle des dépenses de santé ont augmenté dans le total des dépenses, ce qui indique que ces secteurs ont revêtu une priorité plus élevée dans les programmes appuyés par le FMI.

Graphique 1.Programmes Appuyés par la FAS/FASR: Dépenses D’Éducation et de Santé Réelles par Habitant

(Variation annuelle moyenne en pourcentage)

Sources: autorités des pays; estimations des services du FMI

Graphique 2.Programmes Appuyés par la FAS/FASR: Dépenses Sociales, 1986–96

(Variations moyennes)

Sources: autorités des pays; estimations des services du FMI

Note: Les variations moyennes portent sur la période comprise entre l’année antérieure au programme et la dernière année pour laquelle des données sont disponibles.

Bien que de nombreux facteurs puissent influencer la relation entre les dépenses publiques et les indicateurs sociaux, l’augmentation des dépenses d’éducation et de santé a coïncidé avec une amélioration des indicateurs dans ces deux domaines. Le taux d’analphabétisme a diminué de 2,4% par an depuis le début du premier programme appuyé par le FMI, et les progrès ont été comparables dans les pays FAS/FASR. Les taux bruts de scolarisation primaire et secondaire ont progressé plus fortement dans les pays FAS/FASR (environ 12% en moyenne entre l’année antérieure au programme et la dernière année pour laquelle des données sont disponibles) que dans l’échantillon de 66 pays (6 à 9% approximativement en moyenne pendant la même période). Là encore, l’alphabétisation a été comparativement moins rapide dans les pays africains FAS/FASR, les taux bruts de scolarisation primaire ayant en général moins augmenté que dans les autres pays (graphique 3).

Graphique 3.Programmes Appuyés par la FAS/PASR: Taux de Scolarisation Primaire et de Mortalité Infantile

(Variation annuelle moyenne)

Sources: Banque mondiale, base de données de World Development Indicator’s; Annuaire statistique de l’UNESCO

Note: Une amélioration des taux de mortalité infantile est indiquée par une augmentation.

Dans le secteur de la santé, l’accès aux soins de santé est passé, en moyenne, de 69 à 79% de la population, l’augmentation ayant été forte (60–74%) dans les pays FAS/FASR. Une amélioration—importante dans certains pays FAS/FASR—a également été constatée dans les domaines de l’immunisation, de l’accès à l’eau potable et de l’hygiène. En même temps, l’espérance de vie a augmenté de 0,3% par an (0,2% dans les pays FAS/FASR) et la mortalité infantile a diminué de 1,8% par an (1,7% dans les pays FAS/FASR). Les progrès dans le domaine de la santé ont été plus faibles dans les pays africains que dans les autres pays de l’échantillon.

La réduction de la pauvreté qui est imputable aux dépenses sociales dépend fondamentalement de leur répartition intrasectorielle (voir supra). Dans leur étude précédente sur les pays FAS/FASR pour la période 1986–95, Abed et autres (1998) ont montré que la répartition des prestations financées par les dépenses sociales favorise de façon disproportionnée les groupes à revenu élevé. La faculté qu’ont ces groupes de saisir une fraction disproportionnée de ces prestations traduit peut-être la distorsion en faveur des populations urbaines dans l’accès aux services sociaux6. Dans le secteur de l’éducation, les 20% les plus pauvres et les 20% les plus riches de la population dans un groupe de huit pays ont reçu en moyenne 13% et 32%, respectivement, des prestations. Pour améliorer l’incidence distributive des dépenses, les autorités devraient consacrer davantage de crédits à l’enseignement primaire et imposer des redevances d’utilisation aux étudiants de l’enseignement supérieur, en accordant parallèlement des aides financières aux étudiants pauvres. Dans le cas des cinq pays FAS/FASR pour lesquels des données en matière de santé sont disponibles, les 20% les plus pauvres ont reçu en moyenne 12% seulement des prestations financées par les dépenses de soins de santé, contre 30% pour les 20% les plus riches (voir Abed et autres, 1998). Là encore, les pays pourraient améliorer l’incidence distributive en privilégiant les soins de santé primaires et préventifs par rapport aux soins curatifs et hospitaliers. Une analyse récente de Gupta, Clements et Tiongson (à publier) confirme les conclusions d’Abed et autres (1998). On a constaté, à partir d’un échantillon de 46 pays, que la part moyenne des dépenses d’éducation consacrées à l’enseignement supérieur était de 21%, cette part étant la plus faible dans les pays d’Asie. S’il est difficile d’établir une répartition sectorielle judicieuse des dépenses d’éducation, il y a lieu de signaler que c’est dans les pays d’Asie ayant appliqué des programmes appuyés par le FMI que les indicateurs de l’éducation se sont le plus améliorés. La même étude note que, dans un échantillon de 33 pays, 60% des dépenses de santé sont absorbées par des soins curatifs très coûteux, la part représentée par ces soins étant la plus forte dans les pays d’Afrique subsaharienne. Cette conclusion explique peut-être en partie pourquoi les améliorations des indicateurs globaux de la santé dans les pays ayant appliqué des programmes ont été plus faibles dans les pays africains.

Le Directeur général du FMI a réeemment demandé aux services de l’institution d’améliorer la collecte des données sur les dépenses de santé et d’éducation et de suivre l’évolution des indicateurs sociaux de base dans les économies en développement et celles en transition. Le Conseil d’administration a en outre demandé aux services du FMI d’accorder une attention particulière aux dépenses et aux indicateurs sociaux dans la plupart des pays pauvres très endettés (voir Fonds monétaire international, 1997c) qui reçoivent une aide dans le cadre de l’initiative instituée par le FMI et ta Banque mondiale.

Dépenses militaires

Si elles sont excessives, les dépenses militaires risquent d’évincer l’investissement privé ou des dépenses publiques plus productives et d’avoir ainsi des effets éventuellement négatifs sur la croissance (Knight, Loayza et Villanueva, 1996). De récentes études confirment en outre que, dans les pays qui ont fortement augmenté leurs dépenses militaires, le déficit budgétaire s’est creusé et l’investissement public a reculé (Gupta, Schîff et Clements, 1996). Le FMI conseille donc souvent aux pays de faire le point des dépenses militaires afin d’identifier d’éventuelles économies budgétaires.

On constate depuis quelques années des progrès encourageants (Gupta, Clements et Ruggiero, 1997; Gupta, McDonald et Ruggiero, 1998). Le recul des dépenses militaires observé à l’échelle mondiale a même été plus rapide dans les pays en développement ayant appliqué des programmes appuyés par le FMI, encore qu’il convient d’être prudent en attribuant cette diminution uniquement aux programmes. Dans ces pays, les dépenses militaires sont tombées en moyenne de 2,5 points de pourcentage du PIB entre 1990 et 1997, contre 1,3 point de pourcentage dans les pays en développement sans programme appuyé par le FMI. Cette plus forte diminution est attribuable principalement à une réduction relativement plus sensible de ces dépenses dans les économies en transition (anciens pays à planification centrale passant à l’économie de marché). Le recul des dépenses militaires a permis d’accroître les dépenses sociales. Dans le cas des 52 pays pour lesquels des données cohérentes sont disponibles sur la période 1990–96, les dépenses militaires ont diminué en moyenne de 3,1 points de pourcentage des dépenses totales, et les dépenses sociales ont augmenté, en moyenne, de 1,2 point de pourcentage.

Autres aspects de la composition des dépenses

Il ressort de l’examen des résultais des 36 pays pour la période 1986–95 que les programmes appuyés par la FAS/FASR visaient dans l’ensemble à préserver plus ou moins le ratio dépenses totales/PIB (voir tableau 3 et graphique 4), tout en réduisant les dépenses courantes au profit de celles en capital. Par rapport aux résultats moyens des trois années ayant précédé le programme, l’objectif était d’augmenter les dépenses en capital et les prêts nets de l’ordre de 1,4 point de pourcentage du PIB. Cette augmentation des dépenses en capital devait être facilitée par une baisse moyenne des dépenses courantes de 2,2 points de pourcentage, les économies budgétaires devant venir de réductions des effectifs pléthoriques du secteur public et des subventions ou transferts inefficaces. En pratique, les pays en question ont sensiblement modifié la composition de leurs dépenses en faveur des dépenses en capital—dans des proportions moindres toutefois que celles prévues dans les programmes. Si l’on compare les résultats moyens des trois années antérieures au programme à ceux de la dernière année pour laquelle des données sont disponibles, la part des dépenses en capital et des prêts nets a augmenté d’environ 2,6 points de pourcentage, tandis que celle des dépenses au titre des traitements et salaires, ainsi que des subventions ou transferts, a diminué (tableau 3 et graphique 4).

Tableau 3.Pays FAS/FASR: Résumé Des Dépenses(Classification économique)
Trois

années

antérieure

au

programme
Année

antérieure

au

programme
Objectif

moyen du

programme
Dernière

année

(1994 ou

1995)
Différence entre

la dernière an-

née et les trois

années antérieures

au programme

(moyenne)
Différence

entre la der-

nière année

et l’année

antérieure

au programme
Taille

de

l’échan-

tillon 1
(En pourcentage du PIB)2
Dépenses et prêts nets, total29,027,628,226,2-2,8-1,436
Dépenses courantes20,919,718,717,9-3,0-1,836
Biens et services13,612,611,911,1-2,5-1,528
Traitements el salaires7,16,56,16,2-0,9-0,333
Autres6,35,86,04,9-1,4-0,928
Intérêts4,03,94,03,6-0,4-0,335
Subventions ou transferts4,43,93,23,2-1,2-0,729
Autres3,93,95,13,60,3-0,321
Dépenses en capital et prêts nets7,97,79,38,10,20,436
Dépenses et prêts nets, total(En pourcentage des dépenses et des prêts nets)
Dépenses courantes70,569,665,467,8-2,7-1,836
Biens et services44,443,440,540,9-3,5-2,528
Traitements et salaires24,923,722,423,5-1,4-0,233
Autres19,719,919,518,0-1,7-1,929
Intérêts12,312,513,513,51,21,035
Subventions ou transferts12,412,69,611,4-1,0-1,231
Autres16,115,917,915,3-0,8-0,620
Dépenses en capital et prêts nets28,929,734,031,52,61,836
Sources: autorités des pays; estimations des services du FMI

Nombre de pays pour lesquels des statistiques sont disponibles pour une catégorie donnée de dépenses. Si Sa taille de l’échantillon varie entre les colonnes, le chiffre maximum est indiqué.

La somme des composantes des dépenses peut ne pas correspondre aux totaux à cause de différences dans la taille de l’échantillon.

Sources: autorités des pays; estimations des services du FMI

Nombre de pays pour lesquels des statistiques sont disponibles pour une catégorie donnée de dépenses. Si Sa taille de l’échantillon varie entre les colonnes, le chiffre maximum est indiqué.

La somme des composantes des dépenses peut ne pas correspondre aux totaux à cause de différences dans la taille de l’échantillon.

Graphique 4.Programmes Appuyés par la FAS/FASR: Dépenses Publiques

(En pourcentage du PIB)

Source: tableau 3

11994, 1995 ou 1996.

Dispositifs de sécurité sociale

Au cours de la période 1986–95, plusieurs pays ont amélioré l’efficacité de leurs dépenses au titre des subventions ou transferts en réduisant les subventions généralisées et en augmentant les dépenses ciblées sur des dispositifs de protection sociale (bien qu’il soit difficile, à cause des problèmes de données, de distinguer les subventions conçues pour aider les pauvres de celles destinées à d’autres fins). Grâce en partie à ces réductions (effectuées notamment dans les économies en transition), la part dans les dépenses totales de celles au titre des subventions ou transferts dans le groupe des 36 pays FAS/FASR a diminué d’environ 1% entre les trois années antérieures au programme (résultats moyens) et la dernière année pour laquelle des données sont disponibles. Certains pays ont temporairement gelé les prix des principaux produits de première nécessité après avoir dévalué fortement leur monnaie, alors que d’autres ont institué des programmes pour transférer des revenus aux pauvres pendant la période correspondant à la réforme.

Lorsque la réforme de la fonction publique s’est accompagnée d’une réduction d’effectifs, la plupart des pays ont prévu des «enveloppes» de départ pour les nouveaux chômeurs et facilité l’accès des petites entreprises au crédit, avec souvent l’appui du financement consenti par les donateurs. Des programmes «vivres contre travail» ou de travaux publics étaient aussi exécutés afin de fournir une garantie de ressources aux chômeurs, à ceux qui étaient gravement touchés par le recul de l’emploi et aux militaires que les programmes de démobilisation privaient de leur emploi. Dans certains autres pays, une part du produit des privatisations a été utilisée pour indemniser les travailleurs en surnombre licenciés par les entreprises privatisées.

Les pays qui se sont efforcés de réformer les programmes d’assistance sociale en vigueur ou d’instaurer des dispositifs de protection sociale ont dû affronter plusieurs difficultés et obtenu des résultats souvent inégaux. En premier lieu, la faiblesse de la structure administrative et l’absence d’instruments de la politique sociale adaptés ont entravé la mise en place de dispositifs de protection sociale efficients, surtout lorsque les pauvres habitaient dans des zones isolées. En outre, à cause du manque de données, il a parfois été difficile d’évaluer l’efficacité avec laquelle les dispositifs de protection sociale servaient bien les prestataires visés. Dans certains pays, l’appui politique à l’établissement ou à la réorganisation de la protection sociale a parfois été insuffisant, de sorte que les dispositifs en vigueur continuent d’aider des prestataires non prévus. Enfin, la faiblesse de la base de recettes a tari les sources de financement des prestations sociales dans plusieurs pays en transition (Chu et Gupta, 1996).

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