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V. La reforma, 1982–83

Author(s):
Michael Ainley
Published Date:
September 1984
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Fue necesaria una crisis para establecer los Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos. Se necesitó otra crisis para persuadir a los participantes a que los reformaran. En ambas oportunidades las cuotas del Fondo eran insuficientes y en ambas ocasiones los principales países industriales se mostraron renuentes a resolver los problemas mediante un gran aumento de las cuotas. En cambio, en 1982 el Grupo de los Diez convino en reformas importantes de los AGP que fueron similares, en muchos aspectos, a las que habían rechazado en 1978. ¿Por qué ocurrió esto? ¿Cuáles son esos cambios y en qué forma afectarán al Fondo y al sistema monetario internacional en el porvenir?

1. Razones que fundamentaron la reforma

La reforma de los AGP fue una respuesta directa de los principales países industriales a los graves problemas que se observaron en el sistema financiero internacional a mediados de 1982 o, para decirlo en pocas palabras, a la crisis de la deuda. Estos problemas, que se pusieron de manifiesto con las bien publicitadas dificultades de México y Brasil, tenían profundas raíces. Sus orígenes se remontan a las crecientes presiones inflacionarias de fines de los años sesenta y el decenio de 1970, a las alzas de precios del petróleo de 1973–74 y 1979–80, y a la inesperada profundidad y gravedad de la recesión mundial con posterioridad a 1980. Otro factor coadyuvante fue la postergación del ajuste en muchos países, tanto industriales como en desarrollo, ante las nuevas y más difíciles circunstancias económicas. Muchos países, y en particular los países en desarrollo importadores de petróleo, experimentaron abultados déficit en cuenta corriente que se tuvieron que financiar con empréstitos externos en una escala sin precedentes.

De 1973 a 1981, el total de la deuda externa insoluta de los países en desarrollo no productores de petróleo se incrementó en una tasa anual media de aproximadamente 20 por ciento. En 1981 esta deuda ascendía a alrededor de $555.000 millones, en comparación con $336.000 millones en 197881. La relación entre esta deuda y los ingresos de exportación de estos países llegó al 120 por ciento en 1981 (y a un porcentaje calculado en 137 por ciento en 1982). La distribución geográfica sumamente desigual de la deuda fue también un factor significativo. Gran parte de la deuda estaba concentrada en un pequeño grupo de prestatarios importantes de América Latina y Europa oriental. El coeficiente del servicio de la deuda de estos países era muy superior al promedio.

La mayor parte de la deuda no se debía a acreedores oficiales, como el Fondo, sino a la banca privada, que en el decenio de 1970 había asumido la función central de reciclaje del superávit de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), en particular, y de intermediación entre países superavitarios y deficitarios, en general. En un cierto sentido, esta función era natural y fue muy aplaudida en su oportunidad. Por una parte, los países productores de petróleo con superávit estructurales, cuya capacidad de absorción era limitada, necesitaban un arbitrio comercial bien establecido para colocar sus superávit que les permitiera efectuar inversiones de corto a mediano plazo. Por otra parte, las necesidades de financiamiento de los países deficitarios (principalmente importadores de petróleo) excedían con creces las sumas a su disposición provenientes tanto de la asistencia oficial, los créditos comerciales y el financiamiento de proyectos como de los organismos financieros nacionales e internacionales.

Desde el punto de vista de los bancos, los préstamos a los países eran más rentables que los préstamos internos. Dieron una nueva oportunidad de crecimiento y expansión en momentos en que la demanda de crédito de los países industriales se veía deprimida por la recesión y las quiebras de sociedades comerciales. Parecía una actividad razonablemente segura a la luz del historial de pérdidas por préstamos internacionales hasta 1975. Las pocas reprogramaciones que se habían realizado se habían llevado a cabo sin dificultades. Otro factor igualmente favorable era que una proporción abrumadora de los nuevos préstamos, en especial los concedidos por bancos estadounidenses, se destinó a países cuyas perspectivas se suponían satisfactorias, como México y Brasil, que tenían un excelente historial de crecimiento y favorables perspectivas de exportación. Los bancos actuaban en un mercado altamente competitivo y basaron sus decisiones, en muchos casos, en información inadecuada o no al día acerca de los países respectivos. A finales del decenio de 1970 supusieron, como casi todas las fuentes oficiales de pronósticos económicos, que la recesión mundial sería breve, que la inflación continuaría en niveles elevados, reduciendo el valor real de la deuda por amortizar, y que los precios de los productos básicos reanudarían su tendencia ascendente, dando a los países prestatarios un margen suficiente para amortizar sus obligaciones.

Después de 1980 se puso de manifiesto la falsedad de estas hipótesis. La recesión mundial se intensificó en 1981 y 1982. Los principales países industriales, en especial Estados Unidos, adoptaron firmes políticas de restricción monetaria con el objeto de quebrar la tendencia ascendente de la inflación y de las expectativas inflacionarias en sus economías. El resultado de estas medidas fue una desaceleración del crecimiento, un debilitamiento de la demanda de importaciones y una gran alza de los tipos de interés cobrados a los prestatarios nacionales y extranjeros. Las presiones proteccionistas se hicieron más intensas y hubo una declinación real, de 2,5 por ciento, en el volumen del comercio internacional en 1982.

Para los países prestatarios esta situación significó una intensificación de las dificultades de sus cuentas corrientes y de capital. Los precios de los productos básicos se mantuvieron bajos y los mercados de exportación flojos, Al propio tiempo, los elevados tipos de interés aumentaron mucho e inesperadamente el costo del servicio de la deuda, tanto de la deuda pendiente como de los nuevos empréstitos, ya que casi todos los préstamos bancarios eran a tipos de interés flotantes. Los prestatarios importantes, como México y Brasil, se vieron obligados a recurrir cada vez más a los préstamos más caros a corto plazo; esto no hizo sino empeorar el círculo vicioso de mayores pagos de servicio de la deuda y mayor necesidad de contraer deudas, que se concentraron en un período muy breve.

Para los bancos y las autoridades fiscalizadoras de los bancos, los niveles de deuda que anteriormente se consideraban aceptables adquirieron grandes proporciones en relación con los ingresos de exportación, presentes y futuros, y en términos reales. Paulatinamente se fue poniendo de manifiesto la necesidad de aplicar normas más estrictas a la concesión de préstamos, de evitar una concentración excesiva de los préstamos en los países y de mejorar la base de información en que se sustentaba la concesión de préstamos a los países. Las preocupaciones de las autoridades fiscalizadoras de los bancos acerca del grado de exposición en los países se vieron reforzadas por un declive general del coeficiente de capital de los bancos desde mediados del decenio de 1970 y por el aumento de posibles quebrantos por préstamos internos y externos.

En el verano de 1982 los bancos suspendieron estas operaciones. Primero México y luego Brasil se vieron imposibilitados de obtener nuevos préstamos o de renovar los existentes. Al darse cuenta repentinamente de las dificultades de los dos prestatarios más grandes, casi todos los bancos emprendieron inmediatamente una nueva evaluación de su riesgo por países. De resultas de ello se aplicaron diferenciales más elevados a virtualmente todos los países prestatarios, con prescindencia de sus circunstancias específicas, y hubo una abrupta reducción de la disponibilidad de crédito para ciertos países. Los préstamos a países en regiones de “alto riesgo”, como América Latina, virtualmente cesaron. Algunos bancos, en particular los bancos regionales más pequeños de Estados Unidos y Europa, querían abandonar por entero los préstamos a los países. La confianza que había sustentado las corrientes de financiamiento en el decenio de 1970 se vio gravemente socavada. Se abrigaba un auténtico temor de que las corrientes comerciales y de capital siguieran contrayéndose e hicieran inevitable el incumplimiento de uno o más de los países prestatarios.

2. La respuesta

La crisis inmediata se evitó con una serie de planes de rescate ad hoc en los que participaron el BPI, los bancos centrales, los gobiernos, la banca comercial y, como elemento crucial, el Fondo. El elemento central de estos planes, entonces y después, fue un programa de ajuste aprobado por el Fondo destinado a alcanzar una posición viable de balanza de pagos y servicio de la deuda en el mediano plazo. El Fondo era la única institución internacional que podía combinar financiamiento y ajuste. Era el único organismo cuyo “sello de aprobación” podía servir como elemento catalizador para alentar a otros prestamistas, privados y oficiales, a proporcionar las nuevas sumas necesarias para atender las obligaciones inmediatas de amortización, a corto plazo, y para emprender un ajuste ordenado, con crecimiento, a más largo plazo.

Sin embargo, la crisis de la deuda y el consiguiente aumento de las solicitudes de apoyo en gran escala presentadas al Fondo pusieron de relieve la insuficiencia de los recursos del Fondo. A pesar de dos aumentos generales de las cuotas en 1977 (32,5 por ciento) y 1980 (50 por ciento), que elevaron el total de cuotas a DEG 61.000 millones, los recursos ordinarios del Fondo derivados de suscripciones de cuotas no se habían mantenido a la par ni del crecimiento en el comercio internacional y las corrientes de capital, ni de las crecientes necesidades de asistencia de balanza de pagos de los países miembros deficitarios. Los dos aumentos de cuotas fueron compromisos políticos que sólo aumentaron en forma limitada las existencias de recursos prestables del Fondo, que se utilizaron rápidamente, sobre todo a partir de 1980.

El Fondo, en consecuencia, había complementado sus recursos mediante fuertes empréstitos de los países miembros superavitarios, primero a tenor del servicio de financiamiento suplementario de 1977 (DEG 7.800 millones) y luego mediante acuerdos de mayor acceso con Arabia Saudita y otros prestamistas (DEG 9.300 millones) en 1981. De este modo el Fondo pudo conceder préstamos mayores (en términos de la cuota del país miembro), por plazos más largos, a un número creciente de países en una época de recesión prolongada. Significó también que el Fondo dispuso de medios para enfrentar la crisis inmediata de confianza que se suscitó a mediados de 1982.

Sin embargo, las solicitudes de grandes préstamos presentadas por México y Brasil y la acumulación de solicitudes de otros países fuertemente endeudados sujetaron la liquidez del Fondo a severas presiones. En 1982 y a principios de 1983, los desembolsos y compromisos del Fondo se elevaron a niveles sin precedente, no sólo en virtud de los acuerdos de derecho de giro y de los acuerdos ampliados, sino también en el marco de los servicios especiales menos condicionales. A finales de 1982, el Fondo estaba agotando sus recursos ordinarios y comprometiendo con exceso los recursos tomados en préstamo.

La solución obvia—a saber, un nuevo aumento general importante de las cuotas—ya se estaba discutiendo en el Fondo cuando se planteó la crisis de la deuda. Sin embargo, estas deliberaciones no habían logrado aproximar los pareceres muy divergentes de los países miembros respecto de la función del Fondo en el decenio de 1980 y de la apropiada magnitud de sus recursos. Por un lado, algunos países, especialmente los países en desarrollo, apoyaban una duplicación e incluso triplicación de las cuotas en consonancia con el rápido aumento de las necesidades de financiamiento de los países miembros. Por otro lado, los principales acreedores, como Estados Unidos y la República Federal de Alemania, preferían un aumento mucho menor, de 25 por ciento o—a lo sumo—de entre 40 por ciento y 50 por ciento, que consideraban suficiente para atender las necesidades de los países miembros en circunstancias normales y congruente con la función del Fondo de prestamista de última instancia. Además, la revisión de las cuotas se vio complicada en esta oportunidad por la cuestión—siempre controversial—del ajuste de las cuotas de los países miembros en función de los cambios en sus posiciones económicas relativas.

La crisis de la deuda, que hizo cobrar nueva urgencia a la revisión de cuotas, movió a los principales acreedores a reflexionar sobre el asunto y a examinar otras formas de acrecentar los recursos del Fondo. Como en todas las decisiones importantes del Fondo, la actitud de Estados Unidos fue un elemento crucial. Estados Unidos tenía estrechos vínculos políticos y económicos con México, Brasil, Argentina, Perú y otros países latinoamericanos fuertemente endeudados82. Los bancos estadounidenses tenían una enorme participación en el financiamicnto de sus proyectos de desarrollo, corrientes comerciales y déficit de balanza de pagos. La amenaza que la crisis de la deuda representaba para la estabilidad del sistema financiero internacional era, por ende, una amenaza al sistema bancario, los mercados de exportación del país y el empleo en las industrias de exportación de Estados Unidos.

Fue a la luz de estos antecedentes que el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Donald Regan, propuso en ocasión de las Reuniones Anuales del Fondo y del Banco, celebradas en Toronto en septiembre de 1982, que un aumento “adecuado” de las cuotas del Fondo, suficiente para solventar las necesidades de financiamiento temporario de los países miembros en circunstancias normales, se debía suplementar con un “acuerdo adicional permanente de obtención de préstamos que estuviera a disposición del FMI, en forma contingente, para atender a circunstancias extraordinarias”83. La reforma y ampliación de los AGP derivaron directamente de esta propuesta.

Desde el punto de vista de Estados Unidos y de otros importantes países industriales, la propuesa de un “fondo de crisis”, separado de los AGP o incorporado a éstos, tenía varias ventajas en relación con la alternativa de un gran aumento general de las cuotas del Fondo. Primera, un fondo de crisis le proporcionaría al Fondo recursos utilizables en forma más efectiva que un aumento de cuotas de magnitud comparable84. Asimismo, daría al Fondo un acceso inmediato a líneas de crédito de países con posición externa relativamente fuerte. La mayor parte de estas líneas de crédito se podría utilizar en una emergencia.

Segunda, el establecimiento de un fondo de crisis demostraría a la comunidad financiera internacional que el Fondo se encontraba en condiciones de hacer frente a graves amenazas al sistema. Esto, a su vez, se señaló, daría a la banca privada y a los acreedores oficiales confianza suficiente para asegurar la continuación de sus préstamos a los países en dificultades. También podría reducir el riesgo de que los problemas en un país se hicieran extensivos a otros países.

Tercera, los acreedores del fondo de crisis tendrían una voz importante en las decisiones relativas a su activación, más que la que tienen en las decisiones referentes a la concesión de préstamos con los recursos ordinarios (de cuota) del Fondo, que sólo requieren una mayoría simple del Directorio Ejecutivo. Los acreedores podrían asegurarse de que el Fondo girara sobre el fondo de crisis únicamente cuando estuviera en peligro la estabilidad del sistema y sólo para financiar firmes programas de ajuste en los países prestatarios. Este aspecto era sumamente importante para que Estados Unidos pudiera persuadir al Congreso a que aprobara nuevos recursos para financiar al Fondo.

La propuesta del Secretario Regan no mencionaba específicamente los AGP, dejando abierta la posibilidad de que entre los prestamistas del fondo de crisis hubiera países distintos de los participantes en el Grupo de los Diez. Sin embargo, los Acuerdos Generales constituían un marco establecido y bien probado para la propuesta. Para el Grupo de los Diez era más expeditivo y fácil adaptar los AGP que comenzar otra vez con un fondo nuevo. Los Acuerdos Generales incorporaban ya las características principales y la filosofía básica de la propuesta. A este respecto cabe señalar que la reforma de los AGP no alteró el régimen de consultas establecido en la carta de Baumgartner.

La reforma y ampliación de los AGP, con todo, fueron controversiales. Esos planes no complacían a varios países miembros del Fondo, en especial a ciertos países en desarrollo, precisamente por las razones por las cuales contaban con el favor de los principales países industriales. Se estimaba que estos planes constituían un sustituto de un aumento sustancial de las cuotas, sustituto que privaría a los países en desarrollo de influencia y derechos de voto en el Fondo y reduciría el monto de los recursos que podrían tomar en préstamo con arreglo a las políticas ordinarias del Fondo. A juicio de estos países, el aumento de 47,5 por ciento en las cuotas (a DEG 90.000 millones) convenido en febrero de 1983, poco después de que el Grupo de los Diez decidió oficialmente ampliar los AGP, era completamente insuficiente.

Al igual que en el pasado, los países en desarrollo también se sintieron contrariados por el veto que efectivamente se confería a un pequeño grupo de países miembros del Fondo sobre una importante fuente de financiamiento del organismo. A juicio de estos países, era incongruente con el carácter cooperativo del Fondo que un club exclusivo de países miembros ricos decidiera si el Fondo tenía una insuficiencia de liquidez y si existía una amenaza para el sistema. A estos países, además, les preocupaba que el acceso a los AGP ampliados no fuera uniforme para todos los países miembros del Fondo. (Esta cuestión se examinará más adelante.) Bien se podría decir que, al igual que en 1962, el Directorio Ejecutivo no se sentía “cautivado” por la nueva fisonomía de los AGP.

3. Las modificaciones

Las modificaciones de la decisión relativa a los AGP—convenidas por el Grupo de los Diez y por el Directorio Ejecutivo en enero y febrero de 1983, respectivamente—entraron en vigor el 26 de diciembre de ese año. Se trata de cambios fundamentales. Los principales se describen a continuación.

a. Importe total

El total de los acuerdos de crédito individuales en el marco de los AGP se ha incrementado a DEG 17.000 millones. Esta cuantía se encuentra dentro de los límites de DEG 15.000 millones-20.000 millones contemplados en la propuesta inicial de un fondo de crisis presentada por Estados Unidos. Algunos miembros del Grupo de los Diez estaban dispuestos a apoyar una cifra en la mitad superior de este intervalo, particularmente porque la experiencia adquirida sugería que sería muy difícil volver a elevar la cuantía de los AGP en breve plazo. Otros miembros, con todo, se mostraban más conservadores. Estados Unidos, en particular, estaba constreñido por lo que el Congreso podría aceptar. Al igual que en 1962, la cifra definitiva fue el resultado de una transacción política.

b. Acuerdos de crédito individuales

Los porcentajes de los participantes en el total ampliado se han reajustado a tono con los cambios habidos en sus posiciones económicas y financieras desde 1962 y con su capacidad de suministrar recursos al Fondo. En el cuadro 4 se presentan los nuevos porcentajes.

Cuadro 4.Los AGP Ampliados: Acuerdos de Crédito Individuales
ParticipanteCuantia

(en millones

de DEG)
Participación

porcentual
Participación

porcentual

original
Estados Unidos4.250,025,0033,33
Banco Federal Alemán2.380,014,0016,66
Japόn2.125,012,504,16
Francia1.700,010,009,16
Reino Unido1.700,010,0016,66
Italia1.105,06,509,16
Canadá892,55,253,36
Países Bajos850,05,003,36
Bélgica595,03,502,50
Banco de Suecia382,52,251,66
Banco Nacional de Suiza1.020,06,00
Total17.000,0100,00100,00

Como en 1962, el importe de los acuerdos de crédito de cada país se decidió en forma oficiosa. No se utilizó una fórmula única o precisa y se tuvieron en cuenta diversos indicadores generales, por ejemplo, el producto interno bruto, las reservas distintas del oro, los cálculos empleados en la más reciente revisión de cuotas del Fondo y las contribuciones relativas de los participantes al servicio de financiamiento suplementario de 1977. Sin embargo, también se trató en gran medida de obrar a la inversa, partiendo de un total convenido, para atender las preferencias y restricciones de los diversos participantes. Estados Unidos, por ejemplo, estaba dispuesto a proporcionar una cuarta parte del total, y era evidente que las líneas de crédito del Banco Federal Alemán y de Japón debían ocupar el segundo y tercer lugar, respectivamente. Hubo otros cambios en las posiciones relativas que tuvieron menos importancia. Como antes, los importes individuales podían revisarse de vez en cuando “según las circunstancias que se vayan presentando”, y modificarse con el consentimiento del Fondo y de todos los participantes85.

Otra modificación relacionada con el importe de los acuerdos de crédito de los países fue el aumento del importe mínimo de los acuerdos de crédito de nuevos participantes. Establecido originalmente en el equivalente de $100 millones (y luego de DEG 100 millones), el importe mínimo vigente, expresado en DEG, “no [debe ser] menor que el del acuerdo de crédito del participante con el menor acuerdo de crédito”86. En la actualidad, el acuerdo de menor cuantía es el del Banco de Suecia, que asciende al equivalente de DEG 382,5 millones (cuadro 4).

c. La participación de Suiza

Como se indicó en el cuadro 4, Suiza ha pasado a ser participante—por conducto del Banco Nacional de Suiza—en los AGP87. El cambio de la condición jurídica de Suiza—de país adherente a país participante—se debe, entre otras cosas, al deseo de Suiza de convertirse en un miembro más igual del “club” del Grupo de los Diez, El acuerdo de crédito del Banco Nacional de Suiza aumentó significativamente, a DEG 1.020 millones, en concordancia con la posición económica y financiera de Suiza en relación con los demás participantes. Como antes, al no ser país miembro del Fondo, éste no puede efectuar una petición a tenor de los AGP revisados para financiar transacciones con Suiza, salvo para amortizar anticipadamente títulos de deuda en poder del Banco Nacional de Suiza en caso de necesidad justificada por razones de balanza de pagos y reservas.

d. Acuerdos paralelos para la obtención de préstamos

La decisión con la cual se perfeccionaron los AGP revisados autoriza al Fondo, en asociación con los AGP88, a concertar acuerdos para la obtención de préstamos con países miembros que no sean participantes en los AGP. La asociación con los AGP puede adoptar diversas formas. Podría ser muy estrecha. El Fondo, por ejemplo, podría concertar un acuerdo para la obtención de préstamos con un no participante en términos muy similares a los aplicados a los participantes en los AGP. Con el consentimiento de los participantes en los AGP, ese acuerdo podría autorizar al Fondo a efectuar peticiones sobre los AGP para financiar transacciones con el país miembro no participante y a refinanciar los títulos de deuda del no participante que se rescaten antes del vencimiento por razones de balanza de pagos y reservas. En ese caso, el no participante tendría virtualmente los mismos derechos y responsabilidades que un participante en los AGP.

La forma de asociación entre el no participante y los AGP podría ser más débil. Por ejemplo, el Fondo podría celebrar un acuerdo de préstamo con un no participante con finalidades similares a las de los Acuerdos Generales y en términos comparables, pero no podría efectuar peticiones sobre los AGP para financiar transacciones con el no participante o para refinanciar los títulos de deuda de éste si fueran rescatados antes del vencimiento. La forma precisa de la relación con los AGP se convendría por separado entre el no participante y los participantes en los AGP.

Por último, en la decisión revisada nada impide que el Fondo concierte otros acuerdos para la obtención de préstamos con finalidades y términos desvinculados de los AGP.

e. Acuerdo paralelo con Arabia Saudita

El Fondo ya ha concertado un acuerdo paralelo para la obtención de un préstamo con Arabia Saudita, que entró en vigor en diciembre de 1983 junto con los Acuerdos Generales revisados89. En virtud del acuerdo, Arabia Saudita se compromete a prestar al Fondo hasta DEG 1.500 millones, con carácter rotatorio, durante un plazo de cinco años, para contribuir a financiar las compras efectuadas por los países miembros con los mismos fines y en las mismas circunstancias prescritas en los AGP revisados. El procedimiento de petición de fondos, el tipo de interés y la mayor parte de los demás términos y condiciones son esencialmente iguales a los del texto revisado de los AGP.

Sin embargo, el acuerdo con Arabia Saudita se diferencia de los AGP en tres aspectos importantes. Primero, no se autoriza al Fondo a recurrir a los AGP para financiar transacciones con Arabia Saudita. Arabia Saudita, por consiguiente, asume responsabilidades similares a las de los participantes en los AGP, pero sin disfrutar de beneficios potenciales análogos. Por otra parte, Arabia Saudita queda en libertad de aceptar o rechazar las propuestas del Director Gerente. A este respecto Arabia Saudita tiene mayor flexibilidad que los participantes individuales en los AGP, cada uno de los cuales queda obligado, en virtud de los procedimientos estipulados en la carta de Baumgartner, a satisfacer toda propuesta aceptada por los participantes colectivamente90. Tercero, los Acuerdos Generales y el acuerdo con Arabia Saudita se pueden activar por separado. El Director Gerente del Fondo no está legalmente obligado a proponer una petición de fondos a Arabia Saudita toda vez que se propone una petición de fondos a los participantes en los AGP, ni tampoco está obligado a proponer una petición de fondos a los participantes en los AGP toda vez que se le propone una a Arabia Saudita.

En el acuerdo con Arabia Saudita no se hace referencia específica al vínculo entre Arabia Saudita y los participantes en los AGP, el cual es objeto de entendimientos oficiosos por separado. Sin embargo, contempla la posibilidad de su futura conversión en un acuerdo más estrechamente vinculado con los AGP y de que Arabia Saudita pase a ser participante en los AGP, La iniciativa en relación con dichos cambios corresponde a Arabia Saudita y tendría que ser aceptada por el Fondo y los participantes en los AGP.

f. Uso de los AGP en beneficio de no participantes

La decisión relativa a los AGP revisados autoriza al Fondo, por primera vez, a efectuar peticiones de fondos a los participantes para financiar giros de no participantes. Sin embargo, el Fondo sólo puede hacerlo en ciertas circunstancias claramente definidas91.

Primero, dichos giros se deben efectuar en apoyo de programas de ajuste. No se podrán financiar con recursos de los AGP los giros en el tramo de reserva (incondicional) de no participantes, los giros al amparo de servicios especiales, como el servicio de financiamiento compensatorio, ni los giros en el primer tramo de crédito desvinculados de un acuerdo de crédito o un acuerdo ampliado. Estos requisitos son más restrictivos que los aplicables a los giros de los participantes en los AGP, porque el Fondo podrá continuar efectuando peticiones de fondos sobre los AGP para financiar transacciones incondicionales de cambio con el Grupo de los Diez.

Segundo, se deben cumplir criterios especiales antes de que el Director Gerente pueda proponer peticiones de fondos sobre los AGP para financiar transacciones con no participantes. El Director Gerente debe haber comprobado luego de una “consulta”, en la que obviamente intervendrán los participantes en los AGP, que

el Fondo se enfrenta con una insuficiencia de recursos para satisfacer las solicitudes, efectivas y previstas, de financiamiento que reflejen la existencia de una situación excepcional relacionada con problemas de balanza de pagos de los países miembros de carácter o dimensión global que pueda amenazar la estabilidad del sistema monetario internacional92.

También en este caso los criterios son más estrictos que los aplicables a los participantes. En particular, el criterio relativo a los problemas que podrían “amenazar” al sistema es más estricto que el texto (original y revisado) del preámbulo, que autoriza la activación de los Acuerdos Generales en beneficio de los participantes para evitar o hacer frente a un “deterioro” del sistema93. No se trata necesariamente de una cuestión semántica. En las deliberaciones de 1961–62 se prefirió usar el vocablo “deterioro”, que implica daño pero no destrucción, en lugar de la palabra “amenaza”, que sugería el riesgo de derrumbamiento, precisamente porque este último término se consideraba demasiado extremo94.

Tercero, se requiere que el Director Gerente al efectuar esas peticiones también tenga debidamente en cuenta las peticiones de fondos con cargo a tos AGP que puedan presentarse en beneficio de los participantes. Esto no implica que haya que reservar, o que se reservará, una cuantía específica de recursos de los AGP para financiar posibles peticiones de los participantes, pero deja claramente establecida la importancia que los participantes siguen atribuyendo a la finalidad original de los AGP.

Prima facie se puede decir de estas tres condiciones, como mínimo, que son de carácter restrictivo. En parte, ello se debe a que los posibles beneficios para los no participantes no tienen la contrapartida de un compromiso recíproco de concederle préstamos al Fondo95. Sin embargo, para contrarrestar este requisito aparentemente estricto y en atención a algunas de las críticas formuladas por los no participantes, se ha modificado la decisión de los AGP a fin de dejar absolutamente en claro que la revisión y ampliación de los AGP no afectan la facultad del Fondo de atender solicitudes de giros de países miembros individuales. La decisión establece específicamente que el acceso a los recursos del Fondo seguirá dependiendo de las políticas y prácticas establecidas y no simplemente del hecho de que el Fondo pueda o no tomar préstamos de los AGP96. Por ejemplo, si los participantes en los AGP no están dispuestos a conceder préstamos en un determinado momento, el Fondo puede tratar de obtener préstamos de otras fuentes.

g. Otras modificaciones

Como suele ocurrir cuando se lleva a cabo una reforma muy demorada, se aprovechó también la oportunidad para actualizar diversas disposiciones y armonizar mejor los AGP con los más recientes acuerdos de obtención de préstamos del Fondo.

Tipo de interés

Los acreedores de los AGP no debieran tener ahora causa para quejarse, como lo hicieron en 197897, de que el tipo de interés es demasiado bajo. El tipo de interés de los préstamos de los AGP ya no se vinculará con los cargos que cobra el Fondo sobre los giros financiados con préstamos de los AGP, sino con los tipos de interés del mercado, como ocurre, por ejemplo, con los préstamos concertados para financiar la política de mayor acceso. Los acreedores de los AGP devengarán intereses a un tipo igual al tipo de interés de mercado combinado que el Fondo calcula para determinar el tipo de interés que paga sobre las tenencias de DEG. En la actualidad, el tipo de interés de mercado combinado se determina sobre la base de un promedio ponderado de la rentabilidad de distintos instrumentos a corto plazo denominados en las cinco monedas que constituyen la cesta de los DEG. La decisión revisada protege también a los acreedores de los AGP de la posibilidad de que el Fondo modifique el método para calcular el tipo de interés combinado98. El interés se devengará diariamente y se acreditará trimestralmente en DEG, en la moneda del participante o en otras monedas efectivamente convertibles. Al propio tiempo, se ha abolido el cargo por transferencia de 0,5 por ciento que el Fondo debía pagar por los préstamos de los AGP.

Denominación

También se ha acordado denominar los acuerdos de crédito individuales en DEG. Esto evitará cambios involuntarios de su valor causados por las fluctuaciones de los tipos de cambio. El cambio de actitud de los participantes a este respecto acaso se pueda atribuir a las fuertes—y a veces erráticas—oscilaciones de los tipos de cambio de las principales monedas desde 1978, cuando se rechazó el cambio a la denominación en DEG99. El DEG está ahora cabalmente establecido como la unidad de cuenta de los Acuerdos Generales. Con la excepción de Suiza, sin embargo, los participantes continuarán otorgando préstamos al Fondo en sus propias monedas. El Banco Nacional de Suiza prestará la moneda “libremente utilizable” convenida con el Fondo, porque éste no puede tomar en préstamo la moneda de un país que no sea miembro100.

Rembolso

El régimen de rembolso de los AGP se estableció, entre otras cosas, para que el Fondo rembolse a los acreedores de los AGP a medida y por el importe en que el beneficiario de los AGP amortice el giro correspondiente al Fondo, con un plazo máximo de amortización de cinco años101. Estas disposiciones, con todo, no cubrieron enteramente los giros en el tramo de reserva efectuados por los participantes después de la segunda enmienda del Convenio Constitutivo en abril de 1978. Dichos giros ya no tenían que ser rembolsados al Fondo, pero éste podría posteriormente vender la moneda del girador para financiar transacciones con otros países miembros. Esa venta, al restablecer la posición del girador en el tramo de reserva en el Fondo, tenía un efecto equivalente al rembolso (si éste hubiera sido posible).

Así ocurrió en el caso de un giro de Estados Unidos sobre el tramo de reserva en noviembre de 1978, que se financió parcialmente con peticiones de fondos con cargo a los AGP. Estados Unidos no estaba jurídicamente obligado a rembolsar este giro; el Fondo, por lo tanto, rembolsó a los dos acreedores de los AGP, el Banco Federa) Alemán y Japón, luego de transcurrido el plazo máximo de rembolso de cinco años. En la práctica, sin embargo, el Fondo vendió grandes cantidades de dólares de EE.UU. desde 1979, lo que restableció la posición de Estados Unidos en el tramo de reserva en el Fondo. Sin embargo, el Fondo no incurrió en la obligación correlativa de rembolsar al Banco Federal Alemán y a Japón con anterioridad. Esta circunstancia fue injusta para con la República Federal de Alemania y Japón, particularmente porque Estados Unidos recibía una remuneración del Fondo sobre su posición restablecida en el tramo de reserva a un tipo de interés superior al percibido por los dos acreedores de los AGP sobre sus préstamos insolutos. En consecuencia, en la decisión revisada sobre los AGP se ha corregido esta anomalía102.

Transferibilidad

Como se explicó anteriormente, las disposiciones expresas sobre transferibilidad de la decisión original de los AGP se complementaron con una decisión del Directorio Ejecutivo de marzo de 1979103. Esta decisión se actualizó y modificó en febrero de 1984, luego de la entrada en vigor de los Acuerdos Generales revisados. En la nueva decisión se dispone que los títulos de crédito relativos a los AGP podrán transferirse al Banco Nacional de Suiza (ahora participante) esencialmente en las mismas condiciones que a los demás participantes. Más significativo es el hecho de que la decisión amplía aún más el alcance de las transferencias entre participantes de los títulos de crédito contemplados en los AGP en armonía con las disposiciones homologas de los acuerdos de obtención de préstamos más recientes del Fondo. La decisión garantiza que esos títulos continuarán siendo activos sumamente líquidos que los participantes podrán movilizar en caso de crisis104.

En una decisión separada, aunque relacionada con esta cuestión, adoptada también por el Fondo en febrero de 1984, se concedió a Arabia Saudita considerable latitud para transferir sus títulos de crédito en virtud del acuerdo paralelo de obtención de préstamos105. A diferencia de los títulos de crédito de los AGP, que sólo se pueden transferir entre participantes, Arabia Saudita puede transferir sus títulos de deuda a cualquier otro país miembro del Fondo. Este es otro ejemplo de la distinción entre los AGP “propiamente dichos” y la forma más libre del acuerdo paralelo con Arabia Saudita106.

Modificaciones técnicas

En la decisión revisada de los AGP se incorporan algunos otros cambios, principalmente de carácter técnico o de concordancia. Por ejemplo, en el preámbulo modificado se mantiene la misma descripción general de las circunstancias en que se pueden activar los AGP, a saber, cuando se necesiten recursos suplementarios para evitar o hacer frente a un deterioro del sistema monetario internacional, pero se eliminan las referencias (ahora redundantes) a las “nuevas condiciones” de extensa convertibilidad y de mayor liberalidad en los movimientos de capital a corto plazo107. Los problemas de la deuda del período 1982–83 demostraron con suma claridad que el Fondo podría tener que recurrir a los Acuerdos Generales si el sistema sufría un deterioro por otras razones.

Análogamente, se han ampliado todas las referencias a los acuerdos de derecho de giro a fin de incluir los acuerdos ampliados, que no existían en 1962. El Fondo podrá ahora efectuar peticiones sobre los AGP para financiar ambos tipos de acuerdos con participantes y no participantes por igual.

h. Plazo de renovación y revisión

Por último, los Acuerdos Generales revisados continuarán en vigor por cinco años a partir de diciembre de 1983. El funcionamiento de los AGP revisados y, en especial, el uso de los AGP en beneficio de no participantes serán objeto de revisión por el Fondo y los participantes en los AGP cuando éstos consideren la renovación de los AGP por otro período adicional.

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