Chapter

II. Orígenes

Author(s):
Michael Ainley
Published Date:
September 1984
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Los Acuerdos Generales se establecieron en momentos de inquietud general y creciente sobre la suficiencia de las fuentes oficiales de liquidez internacional, en general, y sobre los efectos perturbadores de los movimientos de capital a corto plazo, en especial. El retorno a la convertibilidad externa de las principales monedas europeas en 1958 y del yen japonés en 1961, seguido por la eliminación de las restricciones cambiarías y la liberalización de los controles de capital en estos países, tuvo un efecto dramático sobre el sistema de comercio y pagos internacionales instituido en Bretton Woods. Estos acontecimientos permitieron el aumento de la frecuencia y cuantía de las transferencias de capital a corto plazo entre los países, no sólo ante los diferenciales de los tipos de interés, sino también en caso de preverse modificaciones de paridad u otros factores especulativos.

Los dos países emisores de las principales monedas de reserva, Estados Unidos y el Reino Unido, estaban particularmente expuestos a esas transferencias a causa de sus problemas de balanza de pagos. La libra esterlina estaba sujeta a presiones periódicas en los mercados cambiarios y los crecientes déficit de pagos de los Estados Unidos también se veían agravados por grandes salidas de capital acompañadas, a veces, por fugas del dólar al oro.

1. Expedientes a corto plazo

La creciente inestabilidad de los mercados de cambio, los elevados y persistentes déficit de pagos de Estados Unidos y la acumulación de cuantiosas tenencias oficiales y privadas de dólares llevaron a los grandes países industriales a adoptar una serie de medidas en 1961–62. En marzo de 1961, por ejemplo, inmediatamente después de las grandes revaluaciones del marco alemán y del florín holandés, los bancos centrales de las principales naciones europeas, reunidos en el Banco de Pagos Internacionales (BPI) en Basilea, acordaron colaborar estrechamente en los mercados cambiarlos para desalentar la especulación y minimizar las repercusiones de los movimientos especulativos sobre sus reservas en divisas. En especial, acordaron retener mayores tenencias de sus respectivas monedas, en lugar de convertirlas inmediatamente en oro o dólares, y ayudarse mutuamente con préstamos a corto plazo a superar las dificultades que experimentara su moneda nacional a causa de la especulación.

Al Acuerdo de Basilea, como se lo llamó, le seguió, en febrero de 1962, el establecimiento de un servicio de créditos recíprocos sistemáticos (swaps) en el Banco de la Reserva Federal de Estados Unidos con los bancos centrales del Reino Unido, Canadá, la República Federal de Alemania, Italia, Japón, Suiza, Francia, Países Bajos, Austria, Bélgica, Suecia y el BPI. Estos créditos recíprocos, que totalizaban más de $2.000 millones en febrero de 1964, fueron utilizados intensamente durante el decenio de 1960, especialmente por el Reino Unido, como una defensa reversible a corto plazo contra las perturbaciones de los mercados cambiarios, Al propio tiempo, los principales bancos centrales, siguiendo la iniciativa del Banco de la Reserva Federal, adoptaron medidas para coordinar sus políticas de tipos de interés a corto plazo y de intervención en los mercados a término y al contado con objeto de prevenir o, al menos, de reducir los movimientos especulativos de capital.

En esa época la especulación no se limitaba a las monedas, sino que incluía al oro, la segunda gran fuente (con el dólar) de liquidez y reservas oficiales en el régimen del patrón de cambio oro. Una intensa especulación motivada por el posible aumento del precio oficial del oro, que era entonces de $35 la onza, llevó, en octubre de 1961, a que los principales bancos centrales crearan el “Gold Pool” de Londres. En virtud de este arreglo, los bancos centrales de Bélgica, Estados Unidos, Francia, Italia, Países Bajos, la República Federal de Alemania y Suiza acordaron oficiosamente compartir con el Banco de Inglaterra, en casos de necesidad, la carga de intervenir en el mercado del oro de Londres a fin de mantener el precio de mercado del oro a un nivel igual o aproximadamente igual al de su precio oficial. Este consorcio extraoficial de ventas, que suministró oro al mercado por primera vez en noviembre de 1961, continuó operando hasta marzo de 1968, cuando se instituyó un mercado doble de oro, que separó el mercado libre del mercado oficial.

Estos arreglos, que eran mecanismos ad hoc de financiación para hacer frente a crisis de corto plazo, no encaraban los problemas básicos del sistema de Bretton Woods, que derivaban de la intensa utilización del dólar como fuente principal de liquidez internacional, de la renuencia de los países a modificar los valores de paridad hasta último momento y de las dilaciones en el ajuste de las políticas internas, particularmente en los países con déficit persistentes. Ese aspecto fue abordado por el Fondo y, en última instancia, por los AGP. No deja de ser significativo que en el Acuerdo de Basilea, de marzo de 1961, se consignase que

Estos procedimientos [encaminados a una más estrecha cooperación en el mercado de cambios] serán temporarios, hasta tanto se formulen técnicas más permanentes para hacer frente a los problemas de los desequilibrios financieros internacionales, particularmente los movimientos de capital a corto plazo dentro del marco del Fondo Monetario Internacional o por conducto de su reforma4.

2. La respuesta del Fondo

Antes de 1961, la aceleración del crecimiento del comercio internacional y el problema de los grandes movimientos de capital a corto plazo dieron lugar a una doble respuesta del Fondo. Primero, en 1959 se aprobó un gran aumento general de las cuotas (50 por ciento), con aumentos especiales para países corno la República Federal de Alemania, Canadá y Japón, en atención a su creciente importancia económica. Segundo, el Fondo puso sus recursos a disposición de los países miembros en una escala entonces sin precedentes. Por ejemplo, el período de 1960–61 fue uno de los más activos en la historia del Fondo. Se aprobaron entonces 24 acuerdos de derecho de giro por un total de aproximadamente $1.500 millones, incluido el acuerdo por $500 millones a favor del Reino Unido5.

Sin embargo, pese al consenso reflejado en la Reunión Anual del Fondo en 1960 de que no había “carencia de liquidez internacional”6, se fue evidenciando cada vez más que el Fondo debía ampliar su ámbito de acción. Se preveía que los grandes y constantes cambios en las posiciones de balanza de pagos de los principales países exigirían aún más recursos del Fondo. Con todo, incluso después del aumento de las cuotas de 1959, los países industriales con sólida posición externa tenían cuotas relativamente pequeñas en el Fondo. Las tenencias del Fondo en sus monedas “prestables” eran reducidas. En cambio, los dos países emisores de monedas de reserva con las mayores cuotas, Estados Unidos y el Reino Unido, no tenían una posición externa firme, y eran los más vulnerables a las salidas de capital.

La solución obvia—un nuevo aumento de las cuotas del Fondo, con aumentos selectivos para los países “fuertes”—no se consideró viable porque sólo había transcurrido un breve lapso desde los aumentos de 1959 y porque habría constituido un nuevo drenaje de las reservas de los países miembros. Por lo tanto, surgieron dudas, tanto dentro como fuera del Fondo, respecto de si sus recursos eran suficientes para resolver los posibles problemas de los dos centros de reserva. Estas dudas eran particularmente marcadas respecto de Estados Unidos, dada su elevadí-sima cuota y la posibilidad de que sus giros pudieran limitar la capacidad del Fondo de asistir a otros países miembros en dificultades. A decir verdad, la declaración del Presidente Kennedy al Congreso en 1961 de que Estados Unidos quizá quisiera utilizar los recursos del Fondo fue la motivación inmediata más importante de la decisión del Fondo de complementar sus tenencias de monedas con un acuerdo de obtención de préstamos7.

3. Reforma radical

Los Acuerdos Generales fueron, pues, una respuesta a las necesidades de la época. Sin embargo, no faltaron propuestas encaminadas a remediar los defectos percibidos del sistema monetario internacional. Las ideas más radicales, que fueron enunciadas fuera del Fondo, incluían el Plan Triffin, en virtud del cual el Fondo pasaría a ser un banco central internacional para los bancos centrales, facultado para crear dinero en función de las necesidades de liquidez internacional, y el Plan Stamp, con arreglo al cual el Fondo crearía una nueva forma de certificados de crédito, que se podrían usar para atender tanto las necesidades de liquidez adicional de los países industriales como las de capital externo adicional de las naciones en desarrollo. Algunos economistas, como Roy Harrod y Jacques Rueff, fueron incluso más lejos y sostuvieron que el déficit de liquidez internacional se podría resolver duplicando o incluso triplicando el precio oficial del oro. Milton Friedman propuso el abandono del sistema de paridades y su remplazo con tipos de cambio de libre fluctuación que redujeran e incluso eliminaran la necesidad de que los bancos centrales mantuvieran reservas8.

En otros planes menos radicales, como los de Edward Bernstein, se proponía ampliar la base del patrón de cambio oro medíante un sistema de “múltiples monedas de reserva” además del dólar y la libra esterlina. Los expertos del Fondo exploraron también diversas posibilidades, incluida la de obtener depósitos de oro o monedas de los países miembros superavitarios que se podrían utilizar, en caso necesario, para reponer las tenencias del Fondo en determinadas monedas9.

Aunque ninguna de ellas fue adoptada (y muchas eran demasiado extremas para los países apegados a la ortodoxia financiera), estas ideas marcaron el comienzo del largo debate sobre la suficiencia de la liquidez internacional y sobre los servicios de crédito del Fondo que continuó durante todo el decenio de 1960. Este debate culminó con la creación de los derechos especiales de giro en el Fondo en 1969.

4. Los Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos (AGP)

Los propios Acuerdos Generales fueron, en cierto modo, una solución ecléctica entre los expedientes de financiamiento temporal establecidos por los bancos centrales y las propuestas de reforma integral antes reseñadas. Si fueron parte de “los ingeniosos arbitrios para la creación de liquidez internacional10” formulados para impedir la paralización del sistema, también fueron algo más. Los Acuerdos Generales se inscribieron en el marco del Fondo y, por consiguiente, en el centro del sistema, y constituían un medio de apoyo a mediano plazo y no sólo a corto plazo.

Los Acuerdos Generales se crearon tras extensos trabajos preparatorios, entre ellos numerosas conversaciones oficiosas con funcionarios nacionales, de altos funcionarios del Fondo. Fueron presentados por primera vez, en febrero de 1961, por el entonces Director Gerente, Per Jacobsson, como parte de un conjunto pragmático de medidas encaminadas a fortalecer los recursos del Fondo al reanudarse la convertibilidad.

Ese conjunto de medidas comprendía tres elementos afines. El primero era una aclaración del principio según el cual los países miembros podían, en ciertas circunstancias, usar los recursos del Fondo para enjugar déficit de balanza de pagos que no derivaran de la cuenta corriente y fueran atribuibles, en todo o en parte, a transferencias de capital11. Esa aclaración era necesaria porque, de acuerdo con una interpretación del Convenio Constitutivo del Fondo dada por el Directorio Ejecutivo en 1946, los recursos del Fondo sólo podrán usarse para financiar déficit “en cuenta corriente de la balanza de pagos al efecto de operaciones de estabilización monetaria”12. Esta interpretación, motivada por el interés de Estados Unidos después de la segunda guerra mundial de que los recursos del Fondo no se dilapidaran financiando la fuga de capital de los países miembros que mantenían sobrevalorada su moneda, era excesivamente restrictiva. Ignoraba las disposiciones del Convenio Constitutivo, en general, y del Artículo VI, en particular, que autorizaban al Fondo a financiar transferencias de capital, por ejemplo, cuando no se considerara que una salida de capital era “considerable o continua”. Aunque la interpretación había sido virtualmente olvidada, la situación tenía que aclararse para que el Fondo pudiera establecer un acuerdo para la obtención de préstamos destinado específicamente a encarar los problemas vinculados con los movimientos de capital a corto plazo.

En consecuencia, el Directorio Ejecutivo reconsideró la interpretación de 1946 y resolvió, en julio de 1961, que “no impide que los recursos del Fondo se utilicen para transferencias de capital de acuerdo con las disposiciones del Convenio, entre éstas el Artículo VI”13. Esto no significó que el Fondo autorizaría el uso de sus recursos con prescindencia de las circunstancias de un país miembro o la magnitud de una salida de capital. Sin embargo, le dio al Fondo la flexibilidad para decidir qué constituían salidas de capital “considerable(s) o continua(s)” conforme al Artículo VI y eliminó un obstáculo que podría haberse opuesto al establecimiento de los AGP.

El segundo elemento de ese conjunto de medidas fue el establecimiento de nuevas directrices respecto de la selección de las monedas que se utilizarían para financiar las transacciones de los países miembros con el Fondo. Antes de 1961 se habían utilizado muy pocas monedas fuera del dólar de Estados Unidos en los giros sobre el Fondo. Incluso cuando las monedas de los principales países europeos pasaron a ser convertibles, en la acepción del Fondo, conforme al Artículo VIH en febrero de 1961, no se siguió de ello automáticamente que estas monedas se utilizarían en los giros sobre el Fondo. Casi todos los países miembros tenían sus reservas de moneda extranjera en dólares de Estados Unidos, libras esterlinas o francos franceses y preferían retirar una de estas monedas cuando se encontraban en dificultades de balanza de pagos.

Las nuevas directrices, adoptadas en julio de 1962 luego de un extenso debate en el Directorio Ejecutivo, aseguraron que los giros contra el Fondo y los rembolsos al Fondo se realizarían en una amplia gama de monedas. El Fondo escogería las monedas de los giros, mediante presupuestos de operaciones trimestrales, de entre una lista de países con posiciones sólidas de balanza de pagos y reservas, cuyas monedas se convertirían a la moneda que directamente necesitara el país girador. En términos muy generales, los giros se distribuirían entre estos países en proporción a la magnitud de sus reservas de oro y divisas. Las directrices reflejaron el importante principio de que las reservas debían pasar, por conducto del Fondo, de los países con balanza de pagos fuerte a los países con balanza de pagos débil14.

El tercer elemento de este conjunto de medidas fue la propuesta de que el Fondo, antes de necesitarlo, estableciera un mecanismo que le permitiera obtener monedas en préstamo para financiar grandes giros. La idea de un arreglo amplio para la obtención de préstamos tenía la ventaja, en relación con planes más radicales, de que se ubicaba dentro de los límites de lo políticamente viable, aunque sólo con mucha justeza, y no requería una reforma del Convenio Constitutivo del Fondo. Podía ser y fue aplicada sin demora en virtud de las disposiciones de reposición del Artículo VII15.

En un lapso de pocos meses se convino en la lista de participantes, que se basó en diversos criterios económicos y financieros elaborados por el personal del Fondo. Estos criterios incluían la cuantía de la cuota, el nivel de reservas, los superávit reales o proyectados de balanza de pagos y las probables necesidades del Fondo de contar con determinadas monedas. La lista había quedado más o menos concretada para agosto de 1961, cuando el Fondo utilizó las monedas de los eventuales participantes para financiar un giro del Reino Unido por valor de $1.500 millones. Es significativo que la elección de los diez participantes de los AGP llevó a la formación del Grupo de los Diez, que prontamente estableció una función más amplia en el examen y la coordinación de posiciones respecto de los problemas monetarios internacionales en el decenio de 1960. También determinó, poco después, la composición del influyente Grupo de Trabajo 3 (GT3) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre problemas económicos y financieros.

En la práctica, la elaboración de una lista de participantes no fue tan sencilla. Hubo que persuadir a Francia de que el Fondo realmente necesitaba recursos adicionales en ese momento. Japón casi quedó excluido, debido a dificultades temporarias de balanza de pagos, y fue incluido sólo debido a la “vigorosa recomendación” de Jacobsson16. Canadá y Suecia tuvieron dudas, incluso hasta noviembre de 1961, respecto de si debían o no participar. Austria, que el personal del Fondo había considerado como posible participante, no fue incluida.

Inevitablemente, la versión final fue el resultado de una transacción, tanto política como financiera, en la que se acordó luego de “una intensa actividad diplomática y de complejas negociaciones”17. En ese proceso se perdió la idea de Jacobsson de contar con un fondo global para financiar los giros sobre el Fondo de todos los países miembros. Algunos de los países europeos invitados a participar la acogieron con críticas y Francia, en particular, según anota Jacobsson, consideró que la propuesta era “una estratagema de las naciones anglosajonas”18. Estos países, a los cuales les preocupaba muy especialmente la persistente debilidad de la balanza de pagos de Estados Unidos y, en menor medida, del Reino Unido, querían asegurarse de que los recursos adicionales que se pusieran a disposición del Fondo se represtarían en condiciones no menos estrictas que las aplicables a los giros ordinarios. Insistieron en tener un verdadero control sobre el empleo de los recursos tomados en préstamo, lo cual se reflejó posteriormente en las disposiciones sobre votación contenidas en la carta de Baumgartner19. Su posición negociadora era fuerte, pues no preveían tener que utilizar los recursos del Fondo en el futuro inmediato.

En cambio, países como Estados Unidos y el Reino Unido, que simpatizaban con el plan de Jacobsson, se encontraban en una situación negociadora más débil, pues sí tenían previsto girar sobre el Fondo y querían que sus recursos aumentaran. Estados Unidos quería que se instituyera algún tipo de arreglo de obtención de préstamos y, por lo tanto, estaba dispuesto a considerar otras propuestas más aceptables a los críticos europeos. Ello se reflejó en una propuesta franc o norteamericana, en noviembre de 1961, relativa a la creación de un servicio de recursos especiales dentro del Fondo. En virtud de este plan, la decisión respecto del uso de los recursos del Fondo, si se trataba de recursos tomados en préstamo, tendría que ser adoptada por los países prestamistas y no por el Fondo. Análogamente, la elección entre el uso de recursos del Fondo o de recursos tomados en préstamo tendría que ser efectuada por el país prestatario y no por el Fondo. La propuesta, comprensiblemente, fue rechazada por Jacobsson, ya que habría afectado negativamente a la autoridad del Fondo y no era congruente con el Convenio; sin embargo, demostró con mucha claridad los límites de la cooperación entre los principales países industriales y el Fondo.

Los Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos, finalmente convenidos por el Grupo de los Diez en diciembre de 1961 y aprobados por el Directorio Ejecutivo del Fondo en enero de 1962, fueron, por lo tanto, distintos de la propuesta original de Jacobsson. Las líneas de crédito establecidas eran compromisos sumamente contingentes. El Fondo no podía girar automáticamente sobre ellos. Sólo podía recurrirse a ellos en circunstancias excepcionales con la concurrencia del Grupo de los Diez, colectivamente, y el consentimiento individual de los futuros acreedores.

Igualmente significativo fue el hecho de que los acuerdos de crédito se podían activar únicamente para financiar giros de los participantes sobre el Fondo. En otras palabras, estaban destinados al uso exclusivo del Grupo de los Diez. Además, la cuantía a disposición del Fondo, en cada oportunidad, era siempre inferior al total general de $6.000 millones. En cada activación, la línea de crédito del presunto beneficiario de los AGP se tenía que deducir del total, y los importes que se podían girar sobre las demás líneas de crédito dependían de las posiciones de balanza de pagos y reservas de los participantes.

Los Acuerdos Generales diferían también de otras decisiones del Fondo y de ulteriores acuerdos para la obtención de préstamos del Fondo en dos aspectos importantes. Primero, incluían la estipulación de renovaciones periódicas de las líneas de crédito. Desde entonces han pasado a ser un arreglo más o menos permanente, a diferencia de los empréstitos temporarios que ha contraído el Fondo, con finalidades más específicas, conforme a los servicios financieros del petróleo de 1974–75, el servicio de financiamiento suplementario de 1977 y—más recientemente—la política de mayor acceso. Segundo, las modificaciones importantes de los AGP requerían no sólo una decisión del Directorio Ejecutivo, sino también el acuerdo de los diez participantes originales. Esta última disposición es la que contribuye a explicar la notable resistencia al cambio de los AGP durante los pasados 20 años.

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