Chapter

II. Les origines

Author(s):
Michael Ainley
Published Date:
September 1984
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Les accords généraux ont été conclus à une époque marquée par des inquiétudes répandues et croissantes quant à la fiabilité des sources officielles de liquidité internationale en général et, plus particulièrement, quant aux effets perturbateurs des mouvements de capitaux à court terme. Le retour à la convertibilité extérieure des principales monnaies européennes en 1958 et du yen japonais en 1961, puis l’abolition des restrictions de change et l’assouplissement de la réglementation des capitaux dans ces pays ont profondément modifié le système de commerce et de paiements internationaux instauré à Bretton Woods. Par suite des phénomènes indiqués ci-dessus, il est devenu possible d’effectuer plus fréquemment et pour des montants plus élevés des transferts de capitaux à court terme d’un pays à l’autre, pour tirer parti non seulement des différentiels de taux d’intérêt, mais également des modifications de parités attendues et d’autres facteurs à caractère spéculatif.

C’est tout particulièrement pour les deux principaux pays dont les monnaies servaient de monnaies de réserve, à savoir les Etats-Unis et le Royaume-Uni, que ce type de transferts était menaçant, en raison des difficultés de balance des paiements rencontrées par ces pays. La livre était attaquée périodiquement sur les marchés des changes et les déficits croissants de la balance des paiements des Etats-Unis étaient encore aggravés par d’importantes sorties de capitaux parfois accompagnées de conversions massives de dollars en or.

1. Les expédients à court terme

Face à l’instabilité croissante des marchés des changes, à la persistance des graves déficits de balance des paiements des Etats-Unis et à l’accumulation d’avoirs en dollars considérables par le secteur officiel comme le secteur privé, les principaux pays industrialisés ont été amenés en 1961–62 à prendre une série de mesures. En mars 1961, par exemple, tout de suite après l’importante réévaluation du deutsche mark et du florin, les banques centrales des principaux pays européens, réunis à la Banque des règlements internationaux (BRI) à Bâle, décidèrent d’agir en coopération étroite sur les marchés des changes pour combattre la spéculation et limiter les effets des mouvements spéculatifs sur leurs réserves en devises. Plus précisément, les banques centrales décidèrent de conserver des montants plus importants qu’auparavant d’avoirs dans les monnaies les unes des autres, au lieu de les convertir immédiatement en or ou en dollars et de s’accorder mutuellement une assistance sous forme de prêts à court terme au cas où leurs monnaies se trouveraient en difficulté du fait de mouvements spéculatifs.

Cet accord, dénommé Accord de Bâle, fut suivi en février 1962 de la mise en place d’un mécanisme de swaps systématiques à la Federal Reserve américaine avec les banques centrales du Royaume-Uni, du Canada, de la République fédérale d’Allemagne, de l’Italie, du Japon, de la Suisse, de la France, des Pays-Bas, de l’Autriche, de la Belgique et de la Suède, et avec la BRI. Ces opérations de swap qui, en février 1964, avaient déjà porté sur plus de 2 milliards de dollars des Etats-Unis, ont été utilisées fréquemment tout au long des années 60, notamment par le Royaume-Uni, comme moyen de défense à court terme et réversible contre les perturbations du marché des changes. Dans le même temps, les principales banques centrales, sous l’égide de la Federal Reserve, s’efforcèrent de coordonner leur politique de taux d’intérêt à court terme et d’intervention sur les marchés à terme et au comptant, de façon à empêcher ou du moins à réduire, les mouvements de capitaux spéculatifs.

A l’époque, la spéculation ne portait pas seulement sur les monnaies mais également sur l’or, deuxième source principale (avec le dollar) de liquidités et de réserves officielles sous le régime de l’étalon de change or. Un mouvement de spéculation intense quant à une hausse éventuelle du prix officiel de l’or, qui était alors de 35 dollars E.U. l’once, mena en octobre 1961 à la création à Londres du «Pool de l’or» par la plupart des grandes banques centrales. D’après l’accord passé entre elles, les banques centrales de la Belgique, de la France, de la République fédérale d’Allemagne, de l’Italie, des Pays-Bas, de la Suisse et des Etats-Unis s’engagèrent de façon officieuse à partager, en cas de nécessité, avec la Banque d’Angleterre la charge d’intervenir sur le marché officiel de l’or à Londres pour maintenir le cours du marché de l’or à un niveau égal ou proche de celui du cours officiel. Ce consortium de banques sans organisation formelle qui a alimenté en or le marché pour la première fois en novembre 1961 a continué de fonctionner jusqu’à l’instauration, en mars 1968, d’un double marché de l’or, le marché libre étant ainsi séparé du marché officiel.

Ces différentes dispositions constituaient un mécanisme de financement ad hoc destiné à résoudre des crises de courte durée. Elles ne permettaient pas de s’attaquer aux problèmes fondamentaux du système de Bretton Woods, problèmes dont les causes étaient multiples: forte dépendance à l’égard du dollar en tant que principale source de liquidités internationales, réticence de la plupart des pays à modifier la parité de leur monnaie jusqu’au dernier moment, lenteur dans l’adoption de politiques nationales appropriées, notamment dans les pays affligés de déficits persistants. C’est à ce point que le Fonds et, en fin de compte, les accords généraux d’emprunt intervinrent. De façon significative, l’Accord de Bâle de mars 1961 spécifiait:

Cette procédure [de coopération plus étroite sur le marché des changes] sera appliquée à titre provisoire, en attendant l’élaboration d’une méthode plus permanente pour résoudre les problèmes liés aux déséquilibres financiers internationaux, notamment aux mouvements de capitaux à court terme, dans le cadre ou moyennant la réforme du Fonds monétaire international4.

2. La réaction du Fonds

Avant 1961, le Fonds avait répondu de deux manières à la croissance accélérée des transactions internationales et aux problèmes posés par l’ampleur des mouvements de capitaux à court terme. D’une part, une importante augmentation générale des quotes-parts (de 50 %) fut décidée en 1959; en outre, des augmentations spécifiques des quotes-parts étaient prévues pour des pays comme le Canada, la République fédérale d’Allemagne et le Japon, pour tenir compte de leur importance économique croissante. D’autre part, le Fonds donna à ses membres accès à ses ressources sur une échelle inégalée jusque-là. La période 1960–61 fut l’une des plus active dans l’histoire du Fonds. Elle vit l’approbation de vingt-quatre accords de confirmation portant sur un montant d’environ 1.500 millions de dollars E.U., y compris 500 millions de dollars E.U. en faveur du Royaume-Uni5.

Toutefois, bien que l’assemblée annuelle du Fonds en 1960 ait convenu qu’il n’y avait pas de «pénurie de liquidités internationales6», il apparut de plus en plus clairement que le Fonds devait intervenir de façon plus active. Avec la persistance de fortes variations dans la situation de la balance des paiements des principaux pays, on pouvait s’attendre que les membres du Fonds feraient encore davantage appel à lui. Toutefois, même après l’augmentation des quotes-parts décidée en 1959, les pays industrialisés dont la situation extérieure était solide avaient au Fonds des quotes-parts relativement modestes. Le Fonds détenait dans les monnaies de ces pays des montants «prêtables» peu élevés. Par contre, les Etats-Unis et le Royaume-Uni, dont les monnaies servaient de monnaies de réserve et qui disposaient des quotes-parts les plus importantes, faisaient face à une situation extérieure difficile; de plus, ces deux pays étaient les plus gravement affectés par les sorties de capitaux.

La solution la plus évidente, à savoir une nouvelle augmentation des quotes-parts au Fonds accompagnée d’augmentations modulées pour les pays «forts», fut considérée comme irréalisable parce que trop rapprochée des augmentations décidées en 1959, car cela aurait signifié une nouvelle ponction sur les réserves des Etats membres. Les spécialistes du Fonds, comme ceux de l’extérieur, en vinrent donc à se demander si les ressources du Fonds étaient suffisantes pour faire face aux difficultés éventuelles des deux centres de réserve. L’incertitude était particulièrement marquée concernant les Etats-Unis, étant donné l’importance de leur quote-part et le fait que leurs tirages risquaient de réduire la capacité du Fonds de venir en aide aux autres pays membres en difficulté. De fait, le discours prononcé en février 1961 par le Président Kennedy devant le Congrès, où il déclarait que les Etats-Unis pourraient souhaiter avoir recours aux ressources du Fonds fut l’élément le plus déterminant dans la décision prise par le Fonds de compléter ses avoirs en monnaies par un accord d’emprunt7.

3. Une réforme radicale

Les accords généraux constituaient donc une réponse aux nécessités du moment. N’empêche que de toutes parts des propositions furent faites dans le dessein de remédier aux défauts qui étaient apparus dans le système monétaire international. Les vues les plus radicales qui furent avancées ne venaient pas du Fonds mais de l’extérieur. Il y eut le Plan Triffin, qui préconisait que le Fonds soit transformé en une banque centrale internationale pour les banques centrales, habilitée à créer de la monnaie en fonction des besoins de liquidités internationales, et le Plan Stamp, selon lequel le Fonds pourrait émettre une nouvelle forme de certificats de crédit qui pourraient être utilisés pour répondre à la fois aux besoins de liquidités supplémentaires des pays industrialisés et aux besoins de capitaux étrangers supplémentaires des pays en développement. Certains économistes, tels Roy Harrod et Jacques Rueff, allèrent encore plus loin, suggérant que l’on pouvait remédier à la pénurie de liquidités internationales en doublant ou même en triplant le prix officiel de l’or. Milton Friedman proposa que l’on abandonne le régime des parités fixes et qu’on lui substitue un système de taux de change variant librement, ce qui pourrait affranchir en partie sinon totalement les banques centrales de la nécessité de détenir des réserves8.

D’autres propositions moins radicales, telles que celles avancées par Edward Bernstein, consistaient à élargir la base du régime de l’étalon de change or, en établissant un système de «monnaies de réserve multiples» en plus du dollar et de la livre sterling. Les services du Fonds examinèrent également diverses possibilités, notamment celle d’inviter les pays membres excédentaires à effectuer des dépôts d’or ou de monnaie qui pourraient être utilisés si nécessaire pour reconstituer les avoirs du Fonds dans certaines monnaies9.

Aucune de ces idées ne fut en définitive adoptée et beaucoup d’entre elles apparaissaient comme trop radicales aux pays attachés à l’orthodoxie dans le domaine financier, mais elles marquèrent le début d’un long débat, qui devait se poursuivre pendant toute la décennie, sur ce qui constituait le volume adéquat des liquidités internationales et des ressources de crédit du Fonds. L’aboutissement de ce débat fut la création en 1969, au sein du Fonds, du mécanisme des droits de tirage spéciaux.

4. Les AGE

Les accords généraux eux-mêmes se situaient à mi-chemin entre les expédients de financement à court terme mis sur pied par les banques centrales et les propositions de réforme globale indiquées plus haut. Ils s’inscrivaient certes dans l’ensemble des «procédés ingénieux de création de liquidités internationales10» mis au point pour permettre au système de continuer à fonctionner, mais ils allaient plus loin encore. Ces accords généraux fonctionnaient dans le cadre du Fonds et se situaient donc au coeur du système; de plus, ils permettaient de fournir un financement à moyen et non seulement à court terme.

Les accord généraux furent élaborés après un travail de préparation considérable effectué par de hauts fonctionnaires du Fonds, et notamment après un grand nombre de discussions informelles avec les représentants des autorités nationales de différents pays. Ils furent proposés par Per Jacobsson, qui occupait alors le poste de Directeur général, en février 1961, dans le cadre d’un train de mesures pragmatiques visant à renforcer les ressources du Fonds après le retour à la convertibilité des monnaies.

Ce train de mesures comportait trois volets indissociables les uns des autres. En premier lieu, on établissait clairement le principe selon lequel les membres pouvaient, dans certaines circonstances, utiliser les ressources du Fonds pour faire face à des déficits de balance des paiements dépassant le cadre des transactions courantes et attribuables en tout ou en partie à des transferts de capitaux11. Il était nécessaire de préciser ce point, car le Conseil d’administration avait adopté en 1946 une interprétation des Statuts qui limitait l’utilisation des ressources du Fonds au financement de déficits «au titre du compte courant pour des opérations de stabilisation monétaire12». Cette interprétation, qui répondait au souci manifesté par les Etats-Unis après la deuxième guerre mondiale de ne pas voir les ressources du Fonds gaspillées à financer les fuites de capitaux hors des pays membres qui conserveraient artificiellement une monnaie surévaluée, avait un caractère excessivement restrictif. Elle ne tenait pas compte des dispositions des Statuts, notamment de l’article VI qui autorise l’utilisation des ressources du Fonds, par exemple, pour les transferts de capitaux au cas où les sorties de capitaux ne paraissent ni «importantes ou prolongées». Bien que cette interprétation ait été à peu près oubliée, il était indispensable d’éclaircir la situation avant que le Fonds ne puisse faire jouer un accord d’emprunt conçu tout spécialement pour résoudre les problèmes liés aux mouvements de capitaux à court terme.

Le Conseil d’administration réexamina donc l’interprétation de 1946 et décida en juillet 1961 qu’elle «n’interdit pas l’utilisation [des ressources du Fonds] pour des transferts de capitaux conformément aux dispositions des Statuts, et notamment de l’article VI13». Cela ne signifiait pas pour autant que le Fonds permettrait que ses ressources soient utilisées quelle que soit la situation du pays membre ou le volume des sorties de capitaux. Cela donnait cependant au Fonds la possibilité de déterminer ce qui constituait des sorties de capitaux «importantes ou prolongées» au terme de l’article VI; cette décision levait également un obstacle éventuel à la mise en oeuvre des AGE.

Le deuxième élément de la proposition était l’adoption de nouvelles règles pour la sélection des monnaies à utiliser pour financer les transactions des membres avec le Fonds. Avant 1961, d’autres monnaies que le dollar E.U. avaient été utilisées très rarement pour les opérations de tirage sur le Fonds. Même lorsque, en février 1961, les monnaies des principaux pays industrialisés européens redevinrent convertibles, au sens où le Fonds l’entend d’après l’article VIII des Statuts, cela ne signifiait pas pour autant que ces monnaies seraient utilisées pour les opérations de tirage sur le Fonds. La plupart des Etats membres conservaient leurs réserves de change en dollars E.U., en livres sterling ou en francs français et préféraient effectuer un tirage dans une de ces monnaies s’ils éprouvaient des difficultés de balance des paiements.

Les nouvelles règles, adoptées en juillet 1962 à la suite de débats prolongés au Conseil d’administration, prévoyaient que les tirages sur les ressources du Fonds et les remboursements seraient effectués dans une vaste gamme de monnaies. Le Fonds établirait trimestriellement des budgets des transactions et opérations fixant les monnaies de tirage d’après une liste de pays ayant une situation de balance des paiements et une position de réserve assurées, dont les monnaies pourraient être converties dans la monnaie requise par l’Etat membre effectuant le tirage. Grosso modo, les tirages seraient répartis entre ces pays au prorata du montant de leurs réserves d’or et de devises. Les règles ainsi établies reposaient sur un principe important, à savoir le transfert de réserves, par l’intermédiaire du Fonds, de pays à forte balance des paiements aux pays en difficulté14.

Le troisième élément du train de mesures envisagées était la proposition visant à ce que le Fonds mette en place, en prévision d’un besoin éventuel, un mécanisme lui permettant d’emprunter telle ou telle monnaie pour financer des tirages de montants importants. Le concept d’un accord général d’emprunt présentait, par rapport aux propositions plus radicales qui avaient été avancées, l’avantage de demeurer dans les limites de ce qui était politiquement réalisable, même si c’était d’extrême justesse, et de ne pas nécessiter un remaniement des statuts du Fonds. Cet accord pouvait être mis en oeuvre rapidement en vertu des dispositions de l’article VII des Statuts sur la reconstitution des avoirs du Fonds15; c’est d’ailleurs ainsi qu’on procéda.

La liste des participants fut établie en quelques mois en fonction d’un certain nombre de critères économiques et financiers retenus par les services du Fonds. Ces critères étaient le montant des quotes-parts, le niveau des réserves, les excédents de balance des paiements effectifs ou prévus et les besoins prévisibles du Fonds en certaines monnaies. La liste avait été plus ou moins arrêtée en août 1961, date à laquelle le Fonds utilisa les monnaies des pays qui devaient finalement être parties à l’accord pour financer un tirage de 1.500 millions de dollars E.U. effectué par le Royaume-Uni. Il est significatif que la sélection des 10 pays participant aux AGE mena à la formation du Groupe des Dix, qui en vint rapidement à jouer un rôle de plus en plus important d’étude et de coordination de la position des différents pays face aux problèmes monétaires internationaux pendant les années 60. C’est également ce qui détermina un peu plus tard, la composition de l’influent Groupe de travail n° 3 de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur les problèmes économiques et financiers.

En fait, ce ne fut pas une tâche aisée que d’établir la liste des participants. Il fallut convaincre la France que le Fonds avait véritablement besoin de ressources supplémentaires à ce moment précis. Le Japon faillit être exclu, car il éprouvait des difficultés temporaires de balance des paiements et ne fut retenu que sur «la recommandation expresse» de Per Jacobsson16. Le Canada et la Suède hésitaient jusqu’en novembre 1961 à se porter parties à l’accord. L’Autriche, que les services du Fonds avaient envisagée comme participant possible, ne fut pas incluse dans la liste définitive.

Inévitablement, la version finale constituait un compromis, sur le plan politique aussi bien que financier, auquel on n’arriva qu’après «un grand déploiement de diplomatie et des négociations compliquées17». En chemin, l’idée, conçue par Per Jacobsson, d’un fonds global dont on pourrait disposer pour financer les tirages effectués sur le Fonds par tous les pays membres fut abandonnée. Certains des pays européens invités à prendre part aux accords étaient opposés à cette idée, et la France en particulier, selon Jacobsson, considérait que cette proposition était «un piège tendu par les nations anglo-saxonnes18». Ces pays se montraient particulièrement préoccupés de la faiblesse persistante de la balance des paiements des Etats-Unis et, dans une moindre mesure, du Royaume-Uni. Ils voulaient l’assurance que les ressources supplémentaires mises à la disposition du Fonds seraient reprêtées à des conditions au moins aussi rigoureuses que celles qui s’appliquaient aux tirages ordinaires. Ils tenaient à conserver un droit de regard réel sur l’utilisation des fonds empruntés, comme il devait ressortir des dispositions concernant le vote, énoncées dans la lettre de M. Baumgartner19. Ces pays se trouvaient en position de force dans les négociations, car ils pensaient ne pas avoir à recourir aux ressources du Fonds dans un avenir proche.

En revanche, certains pays, dont les Etats-Unis et le Royaume-Uni, qui étaient favorables aux propositions de Per Jacobsson, se trouvaient en position de faiblesse puisqu’ils avaient bien l’intention de faire appel au Fonds et qu’ils souhaitaient une augmentation de ses ressources. Les Etats-Unis désiraient que soit mis en place sous une forme ou sous une autre un accord permettant au Fonds d’emprunter et étaient donc prêts à envisager d’autres propositions plus susceptibles d’être acceptées par les pays européens réticents. C’est ainsi que fut présentée en novembre 1961 une proposition conjointe de la France et des Etats-Unis visant la création au sein du Fonds d’un mécanisme de ressources spéciales. Dans le cadre de ce mécanisme, ce sont les pays prêteurs et non le Fonds qui auraient approuvé le recours aux ressources du Fonds si l’on faisait appel à des fonds empruntés. En outre, c’est le pays emprunteur et non le Fonds qui aurait pu choisir de recourir aux ressources du Fonds ou à des ressources empruntées. Cette proposition fut, on le conçoit aisément, rejetée par Jacobsson, car elle aurait constitué un empiétement sur les responsabilités du Fonds et n’était pas conforme à ses Statuts; elle eut cependant pour effet de mettre nettement en relief les limites de la coopération entre les principaux pays industrialisés et le Fonds.

Les accords généraux d’emprunt sur lesquels le Groupe des Dix finit par s’entendre en décembre 1961 et qui furent approuvés par le Conseil d’administration du Fonds en janvier 1962 étaient donc bien éloignés de la proposition initiale de Per Jacobsson. Les lignes de crédit qu’ils prévoyaient constituaient des engagements à caractère hautement contingent. Le Fonds ne pouvait pas y recourir de façon automatique. Ils ne pouvaient être mis en oeuvre que dans des circonstances exceptionnelles avec l’accord collectif du Groupe des Dix et le consentement de chacun des pays créanciers éventuels.

De façon non moins significative, les lignes de crédit ne pouvaient être utilisées que pour financer les tirages effectués sur le Fonds par les participants. En d’autres termes, ils étaient réservés à l’usage exclusif du Groupe des Dix. De plus, le montant dont le Fonds pouvait disposer à tout moment demeurait toujours inférieur au montant global de 6 milliards de dollars E.U. Chaque fois que l’on faisait jouer les accords, il fallait déduire du total la ligne de crédit de l’éventuel bénéficiaire des AGE; les montants qui pouvaient être tirés sur les autres lignes de crédit dépendaient de la situation de la balance des paiements et des réserves des participants.

Les accords généraux différaient également des autres décisions du Fonds et des accords d’emprunt conclus ultérieurement par deux traits essentiels. Tout d’abord, ils contenaient des dispositions concernant le renouvellement périodique des lignes de crédit. Celles-ci ont pris par la suite un caractère plus ou moins permanent, par opposition aux autres mécanismes d’emprunt temporaires utilisés par le Fonds et réservés à des usages précis, qu’il s’agisse du mécanisme pétrolier établi en 1974–75, du mécanisme de financement supplémentaire établi en 1977 ou des accords conclus plus récemment dans le cadre de la politique d’accès élargi. En second lieu, toute modification importante des AGE nécessitait non seulement une décision du Conseil d’administration, mais également l’accord des dix participants initiaux. C’est l’existence de cette dernière disposition qui permet d’expliquer que les AGE aient remarquablement résisté au changement depuis vingt ans.

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