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Assistance technique en matière de finances publiques

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
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L’assistance technique du Fonds en matière de finances publiques constitue le complément des entretiens généraux qui ont lieu avec les pays membres au sujet de leur politique budgétaire. Ces deux volets de l’activité du Fonds en matière de finances publiques sont étroitement liés à son souci majeur d’aider les pays membres à équilibrer leur balance des paiements et atteindre la stabilité de leur taux de change. Non seulement dans la plupart des pays le secteur des finances publiques est-il vaste et en pleine expansion, mais, comme le démontre l’expérience du Fonds, la gestion de ce secteur exige une attention particulière, tant de la part du Fonds que du pays membre concerné, car, premièrement, les problèmes de balance des paiements y trouvent souvent leur origine et, deuxièmement, les difficultés budgétaires peuvent avoir un effet déstabilisant et aboutir à l’utilisation d’un taux de change irréaliste. D’ailleurs, les programmes financiers que le Fonds aide les pays membres à élaborer, et qui bénéficient parfois de l’utilisation des ressources du Fonds, comportent presque toujours des mesures visant à améliorer les pratiques et la structure financières.

Depuis la création du Département des finances publiques en 1964, le Fonds a fourni une assistance pratique et des conseils en matière de politique financière à 110 pays membres et 6 organisations intergouvernementales. Exprimée en mois/homme, cette assistance est passée d’unniveau annuel de 5 en 1964 à 335 en 1984 (graphique 2). Cette assistance n’est fournie qu’à la demande du pays membre. Le Fonds n’en fait jamais une condition à son financement et ne la limite pas aux pays qui appliquent ses programmes. Cela dit, lorsqu’on peut établir que les problèmes de recettes et de dépenses publiques expliquent en partie l’échec de programmes passés ou présentent un danger pour les programmes à venir, le Fonds essaie d’apporter son aide. De même, dans certains cas, l’assistance en matière de finances publiques a joué un rôle important dans l’application d’un programme du Fonds, lorsque le pays manquait d’experts locaux possédant les compétences techniques nécessaires ou bien parce qu’une appréciation de l’extérieur était importante.

Graphique 2.Assistance technique en matière de finances publiques

(Chiffres annuels, en mois/homme)

Note: cette assistance a Été dispensée sur place à des membres du Fonds, a leurs territoires et dépendances, et à des organisations régionales, par des fonctionnaires du Fonds et des experts inscrits au fichier.

Domaine d’application du programme

L’assistance technique en matière de finances publiques est un service limité, dont les résultats sont suivis de très près et dont les objectifs varient en fonction des circonstances et des besoins. Dans les pays où les structures financières sont rudimentaires, l’objectif est de créer ou de renforcer des procédures et des structures administratives modernes. Par contre, dans les pays possédant des structures plus développées, on s’efforce plutôt de trouver des solutions à des problèmes plus précis d’ordre administratif ou politique. Un programme de formation technique est organisé à l’intention de pays dont les systèmes financiers sont très variés. Le champ d’application et le contenu du programme d’assistance du Fonds en matière de finances publiques varient en fonction des buts que s’est fixés chaque pays. Par exemple, un pays demandera l’avis du Fonds sur une réforme profonde de son système fiscal, une nouvelle forme d’imposition, ou des méthodes pour maîtriser et contrôler les dépenses publiques; de même, il pourra solliciter l’aide du Fonds pour l’élaboration d’une politique ou pour évaluer l’efficacité, au plan technique, d’un changement de politique. Le Fonds considère les recommandations données dans le cadre du programme d’assistance technique comme strictement confidentielles, bien que certains pays bénéficiaires décident parfois de les publier. De nombreux pays appliquent aujourd’hui des mesures fiscales recommandées à l’origine par le Fonds.

S’agissant des recettes, le programme englobe des sujets très variés. Le Fonds donne des avis sur la réforme des structures fiscales, des impôts déterminés (notamment la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l’impôt général sur le revenu), les barèmes d’imposition, les codes destinés à encourager les investissements et l’organisation d’unités de recherche dans le domaine des finances publiques. L’assistance porte aussi sur la réorganisation des administrations fiscales, l’amélioration des opérations d’imposition et de recouvrement ainsi que sur la mise en application d’impôts nouveaux. Cette dernière activité peut comporter l’élaboration de textes législatifs en collaboration avec le Départerment juridique, la formation de personnel, l’organisation de campagnes d’information, la rédaction de manuels d’instruction ainsi que des activités consultatives dans les domaines connexes. L’assistance porte parfois sur des domaines hautement spécialisés, tels que l’adoption de la Nomenclature du Conseil de coopération douanière, l’application aux droits de douane de la définition de la valeur de Bruxelles, l’utilisation d’ordinateurs et la formation de cadres aux méthodes d’enquêtes sur les fraudes et d’application de la législation fiscale. Enfin, le Fonds est parfois amené à donner des avis sur les questions de coûts ordinaires des programmes d’investissements, de structure des subventions et le traitement des créances budgétaires des entreprises d’Etat.

Dans le domaine budgétaire, le programme permet d’aider à la préparation du budget (ce type d’assistance englobe l’adoption de systèmes modernes de programmation budgétaire) et à la classification budgétaire dans le but d’améliorer la politique sociale et économique du pays. Le Fonds met également à la disposition du pays des experts en vérification des comptes, contrôle des dépenses et systèmes de comptabilité publique. A un niveau plus général, l’assistance porte sur les questions de politique économique et de gestion financière.

Principales caractéristiques du programme

Les experts en finances publiques, qui sont toujours des fonctionnaires du Fonds, jouent un rôle consultatif et non pas directeur. La raison en est qu’il ne serait ni souhaitable, ni possible pour des personnes responsables envers le Fonds et placées sous sa seule autorité, d’assumer des fonctions de direction dans un domaine, les finances publiques, qui est étroitement lié aux objectifs politiques et aux mécanismes de gouvernement des pays membres. La collaboration entre les fonctionnaires locaux et les experts du Fonds constitue une caractéristique essentielle du programme. Elle rend le travail des experts plus efficace, permet d’assurer une formation sur le tas, et augmente les chances de voir le travail de l’expert continuer de porter ses fruits une fois la mission terminée.

L’assistance peut être fournie par un seul conseiller, une équipe restreinte ou une série de conseillers. Le Fonds s’efforce de maintenir le programme sur une petite échelle, à la fois pour en assurer la qualité et pour pouvoir en suivre le déroulement; c’est pourquoi, dans la plupart des cas, il n’envoie qu’un seul expert par pays. La durée des missions peut varier de plusieurs semaines à plusieurs années. Quand un pays membre demande l’avis du Fonds sur une nouvelle taxe ou une modification de son système fiscal, la mission peut ne durer que quelques semaines; par contre, lorsqu’il s’agit de la mise en place d’une nouvelle taxe ou de l’amélioration d’une procédure budgétaire ou comptable, la mission initiale peut durer un an, et, au besoin, être prolongée. Normalement, la mission d’un expert dans un pays donné dure deux ans en tout, au terme desquels il peut être remplacé par un autre expert chargé d’un mandat différent.

La plupart des missions de courte durée sont effectuées par des membres du personnel du Fonds, parfois en collaboration avec des experts en finances publiques inscrits au fichier du Fonds. Ces missions auxquelles participent un ou plusieurs fonctionnaires, aboutissent souvent à la rédaction d’un rapport qui servira de base à des missions plus longues. Les missions de courte durée peuvent porter sur des sujets aussi variés que l’étude du système fiscal et les recettes éventuelles qu’une réforme permettrait de réaliser, l’examen des pratiques de gestion financière et la mise au point de systèmes d’établissement des rapports financiers.

Un exemple récent illustre ce type de mission et la façon dont elle peut servir de base à la prise de décisions de politique (et même déboucher sur une assistance ultérieure): les autorités qui avaient présenté la demande d’assistance envisageaient de remplacer leur taxe sur les ventes de produits manufacturés par une TVA. Elles ont demandé aux services du Fonds d’effectuer une étude de faisabilité portant sur les impôts indirects et les taxes sur les ventes existant déjà dans le pays, ainsi que sur les différentes possibilités de taxes et de barèmes applicables dans le cadre d’une TVA, ainsi qu’une autre étude sur la façon dont une taxe sur la valeur ajoutée affecterait les prix et le capital des entreprises. Après que les services du Fonds eurent réalisé ces études, le gouvernement donna son accord de principe pour l’application d’une taxe sur la valeur ajoutée’ et demanda l’aide du Fonds. Les hauts fonctionnaires locaux, les services du Fonds et les experts du fichier mirent au point un calendrier détaillé et, en l’espace de deux ans, rédigèrent les textes législatifs, organisèrent les services administratifs, formèrent le personnel chargé de la TVA et apportèrent leur concours pour la mise en place de la nouvelle taxe.

Les missions longues (de six mois au moins) sont en général effectuées par des personnes inscrites au fichier international du Fonds qui comprend des fonctionnaires chevronnés et des économistes spécialisés dans les finances publiques. Ce fichier constitue un réservoir de compétences spécialisées dans lequel le Fonds peut puiser pour satisfaire les demandes aussi rapidement que possible. Toutefois, l’inscription d’un expert au fichier n’engage ni son gouvernement à le mettre à la disposition du Fonds, ni l’intéressé à accepter une mission donnée. C’est pourquoi il faut parfois au Fonds un certain temps pour s’assurer le concours d’une personne qualifiée.

Les experts du fichier peuvent soil travailler conjointement avec des membres du personnel du Fonds au cours de missions de courte durée, soit effectuer seuls des tâches de longue haleine qui peuvent être divisées en plusieurs phases. Pour illustrer ce que recouvre ce dernier cas, citons l’exemple suivant: à la suite de la demande formulée par le ministère des finances d’un pays membre, le Fonds a récemment envoyé un expert dans ce pays à titre de conseiller en matière budgétaire pour une période d’un an. Cet expert a donné des avis pour la préparation et l’exécution du budget, aidé à la consolidation des opérations budgétaires, qui étaient dispersées en un certain nombre de comptes et de fonds spéciaux, et amélioré la comptabilité budgétaire. En outre, il a aidé à la création d’un système de contrôle financier des entreprises publiques et à la surveillance de l’exécution du budget au niveau des administrations locales.

Dans d’autres cas, c’est la collaboration entre les services du Fonds et un expert du fichier qui s’est révélée la solution la plus efficace. Ainsi, les autorités d’un pays membre avaient demandé une étude financière générale portant sur l’ensemble des recettes. Pour répondre à cette demande, deux fonctionnaires du Fonds et un expert du fichier ont rédigé un rapport qui couvrait les différents impôts et l’incidence des entreprises d’Etat sur le budget. Ensuite, pendant plusieurs années, les fonctionnaires du Fonds et les experts du fichier ont collaboré avec différents ministres et les partis politiques qui se sont succédé au pouvoir pour améliorer les impôts directs et indirects ainsi que la maîtrise et la surveillance des entreprises d’Etat par l’administration centrale. Finalement, les autorités ont pris des mesures précises pour permettre au Trésor de mieux contrôler les ministères dépensiers. Certes, elles n’avaient pas accepté toutes les recommandations formulées par les experts mais, dans l’ensemble, tes modifications ont été profondes et fructueuses.

La satisfaction des demandes

La plupart des demandes d’aide d’assistance technique sont présentées soit à l’occasion d’une mission de consultation du Fonds, soit au cours d’entretiens informels pendant l’Assemblée annuelle des gouverneurs du Fonds et de la Banque mondiale. Avant de formuler une demande officielle, tes autorités peuvent procéder à un sondage soit par courrier, soit en envoyant un groupe de r_présentants à Washington rencontrer les fonctionnaires du Fonds.

Toutes les demandes sont examinées de façon approfondie par les services du Fonds et, si nécessaire, par ceux de la Banque mondiale et d’autres organisations nationales et internationales. Ces entretiens aident à définir les problèmes du pays et à déterminer si celui-ci ne bénéficie pas déjà d’une assistance provenant de quelque autre source. En effet, le programme d’assistance technique du Fonds n’est pas censé faire concurrence aux autres programmes multilatéraux d’assistance technique en matière de finances publiques, mais au contraire leur servir de complément.

Après qu’une demande a été soumise, il peut s’avérer nécessaire de cerner plus précisément les problèmes et la nature des compétences requises pour fixer des objectifs réalistes. Un fonctionnaire du Fonds se rendra alors dans le pays pour évaluer en détail les besoins et pour convenir avec les autorités d’un programme de travail. Cet examen préliminaire permet également d’établir de façon précise dans quelle mesure le pays bénéficiaire s’est engagé à entreprendre des réformes ou adopter les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs de la mission. L’engagement du pays pourra se traduire par exemple par la désignation d’homologues locaux du conseiller. L’examen permet également de savoir si la demande d’assistance sera mieux satisfaite par les services du Fonds ou par un expert du fichier.

Pour toute nomination, les recommandations, formulées en consultation étroite avec les départements géographiques intéressés, sont soumises à la direction du Fonds. S’il convient d’engager un expert du fichier, elle choisit une personne possédant les qualifications requises et soumet sa candidature au gouvernement en lui transmettant un curriculum vitae et un résumé des conditions administratives proposées. Ces dernières comportent toujours une contribution à la rémunération de l’expert, que le pays peut payer en monnaie ou en nature.

Une fois acceptés, les experts se rendent au siège du Fonds, où des séances d’information leur permettent de se familiariser avec l’organisation et le fonctionnement du Fonds, et où leurs attributions dans le cadre de la mission sont définies. Les services du Fonds et de la Banque mondiale, et parfois ceux d’autres organisations, comme l’Organisation des Etats américains, mettent les experts au courant des principales questions concernant le pays.

Dans le cas d’une mission de courte durée, en règle générale, les fonctionnaires du Fonds (et éventuellement des collaborateurs du fichier) se rendent dans le pays pendant quelques semaines pour étudier une question particulière. A l’issue de cette visite, les problèmes rencontrés, les options ouvertes dans chacun des cas, les modalités et le calendrier d’exécution, les répercussions éventuelles de chaque option sur les coûts et les effectifs, ainsi que l’ensemble des avantages ou des améliorations escomptés font l’objet d’un rapport détaillé et de recommandations qui sont soumis aux autorités nationales.

Si, après avoir pris connaissance du rapport d’assistance technique, les autorités décident d’adopter une partie ou la totalité des recommandations, elles peuvent de nouveau présenter une demande d’assistance pour leur application. Lorsque le Fonds accepte de fournir ce type d’assistance, il peut soit décider de missions de courte durée qui seront accomplies par son personnel ou, exceptionnellement, par des experts du fichier, soit charger l’un de ces derniers d’une mission de longue durée. Cette dernière solution sera probablement adoptée pour un programme de réforme institutionnelle étalé dans le temps, comportant, par exemple, la modernisation et la restructuration d’un secteur important de l’administration fiscale. Ces activités dans le pays même peuvent être complétées au siège du Fonds par la préparation de projets de loi ou de règlements en collaboration avec le Département juridique du Fonds.

Le rôle du Fonds

Le Fonds exerce un contrôle permanent sur le déroulement des activités d’assistance technique en matière de finances publiques. Les conseillers nommés dans les pays membres sont tenus de soumettre un rapport d’activité au moins une fois par mois. Ils sont censés agir de leur propre chef lorsqu’ils donnent des avis sur les affaires courantes, mais, s’il s’agit d’évaluations ou de recommandations plus importantes, ils sont tenus de se mettre en contact avec le siège pour que le Fonds puisse leur communiquer ses observations, soulever certaines questions et considérer l’expérience d’autres pays connaissant des problèmes analogues.

Cet échange d’informations entre l’expert et le Fonds, de même que le contrôle opérationnel, est complété par des visites d’inspection effectuées par les services du Fonds, dont la date est fixée de façon à coïncider soit avec l’une des principales phases de la mission d’assistance technique, soit avec le moment où sa prolongation est envisagée. Au cours de ces visites, les services du Fonds évaluent avec les autorités du pays dans quelle mesure les propositions ont été appliquées et les calendriers respectés, mettent en relief tout facteur qui pourrait influer sur le résultat final de la mission et soumettent des propositions concernant les mesures envisageables. Ils s’efforcent aussi d’analyser les principaux succès et échecs de la mission, d’en déterminer les causes et, le cas échéant, de faire la part des responsabilités. La mesure dans laquelle le gouvernement du pays membre a pu, comme il était censé le faire, désigner des homologues devant travailler avec les conseillers est une question fréquemment examinée. Les autorités sont informées des conclusions de la visite d’inspection et des propositions des services du Fonds qui lui font suite.

Le s’responsabilité s liées à une mission ne cessent pas lorsque celle-ci se termine officiellement sur le terrain. En effet, lorsque la mission a pris fin, l’expert du fichier retourne à Washington pour procéder, avec les services du Fonds, à un examen exhaustif des résultats obtenus et des problèmes restants, examen qui leur permet de déterminer si et à quel moment il y aurait lieu d’entreprendre des activités consécutives. Bien que toute initiative concernant ces activités soit censée venir du pays lui-même, ie Fonds sert, le cas échéant, de catalyseur en se déclarant disposé à fournir l’assistance technique supplémentaire requise et en vérifiant la façon dont le pays a utilisé l’assistance technique par le passé.

Etant donné que l’assistance technique ne porte ses fruits qu’au terme d’une longue période de gestation, surtout dans le domaine de l’administration, il est difficile d’évaluer le succès d’une mission. Toutefois, un certain nombre de conclusions générales peuvent être tirées. En ce qui concerne le programme proprement dit, le suivi permanent de la mission en cours et les visites d’inspection se sont révélés utiles pour cerner les problèmes en train de se créer et, dans certains cas, redonner à une mission son orientation initiale. En outre, l’expérience montre que le succès d’une mission repose avant tout sur la définition précise et réaliste de la nature de l’assistance requise. Ainsi, avant de procéder à toute nomination, il est particulièrement important de procéder à un examen approfondi des demandes pour clarifier celles qui sont formulées en des termes plutôt vagues. Une définition précise de la nature de l’assistance requise est tout aussi essentielle pour sélectionner le personnel qui convient. Ainsi, il arrive que des missions échouent en partie parce que les qualifications de l’expert du fichier ne correspondent pas exactement à celles que requiert sa tâche. Pour éviter ce genre de situation et faire face à la rotation relativement rapide des experts en finances publiques du fichier, ie Fonds attache une importance particulière aux procédures de recrutement.

L’expert en finances publiques

Les candidats qui consentent à être inscrits sur le fichier des experts en finances publiques ont un entretien avec un fonctionnaire du Fonds. Ils doivent avoir acquis une certaine réputation dans leur profession, avoir une formation universitaire solide et, en règle générale, posséder une expérience pratique d’au moins 15 à 20 ans dans leur spécialité. Pour certaines missions, la formation universitaire est moins importante que l’étendue de l’expérience, La plupart des experts sont âgés de 40 à 65 ans. En règle générale, malgré la tendance à recruter des experts de plus en plus jeunes, le Fonds hésite à accepter la candidature de personnes âgées de moins de 35 ans, car il est peu probable qu’elles aient acquis l’expérience nécessaire. Tout candidat à une mission d’assistance technique doit subir un examen médical complet avant d’être engagé. La continuité de l’emploi n’est pas garantie au-delà de la période stipulée dans le contrat, période qui ne dépasse pas un an pour la première mission. Comme les missions ne débouchent pas sur un emploi permanent en tant que fonctionnaire du Fonds, un expert doit être prêt à accepter le fait que son contrat est temporaire.

Les personnes dont la situation a le plus de chances de correspondre aux exigences de ce type de mission sont les personnes qui, retraitées depuis peu, sont intéressées par de nouvelles tâches et les voyages à l’étranger, sans avoir besoin que cette nouvelle activité soit permanente. Ce sont également des experts—fonctionnaires ou universitaires—qui ont obtenu un congé de leur employeur habituel pour entreprendre une mission du Fonds avec l’assurance qu’ils retrouveraient leur poste à leur retour.

Un conseiller qui travaille dans le cadre de l’assistance technique doit posséder certaines des qualités qui font un bon vendeur. En effet, s’il est essentiel qu’il ait des connaissances techniques à jour, cela ne suffit pas: il doit aussi être animé d’un enthousiasme qu’il sera capable de communiquer à autrui. Si l’expert ne réussit pas à faire accepter ses idées, sa mission échouera. Il ne doit pas trop raisonner en théoricien, mais au contraire faire en sorte que ses recommandations s’appliquent aux réalités concrètes du pays où il a été nommé. 11 est utile qu’il ait déjà travaillé dans des pays en développement, mais cela n’est pas considéré systématiquement comme un élément essentiel. Dans certains cas, l’expert doit aussi être prêt à accepter des conditions de vie difficiles et un mauvais climat, et doit toujours être disposé, et même chercher, à se faire de nouveaux amis dans des milieux politiques et sociaux souvent extrêmement variés.

Conclusion

Les chances de succès d’un programme d’assistance technique seront d’autant plus grandes qu’un certain nombre de conditions sont réunies dans le pays bénéficiaire. Ainsi, pour pouvoir tirer le maximum de l’assistance technique, le pays bénéficiaire doit être en mesure d’en apprécier clairement les résultats et attacher un intérêt réel à leur réalisation. Cet engagement est aussi important du point de vue des dispositions administratives que pour le contenu même du travail.

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