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Assistance technique aux banques centrales

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
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Dans le domaine des banques centrales et des problèmes connexes, le Fonds apporte son assistance technique aux pays membres qui en ont besoin, presque depuis l’époque où il a commencé à fonctionner. Au début des années 60, avec l’adhésion d’un grand nombre de nouveaux pays indépendants soucieux de créer leur propre banque centrale et de mettre en place une infrastructure financière appropriée, ce type d’aide a fait l’objet de demandes de plus en plus nombreuses. Pour y répondre, le Fonds a créé le Service des banques centrales, appelé aujourd’hui le Département des banques centrales. Entre sa création en mai 1964 et la fin de juin 1984, le programme de ce département a permis à 117 pays membres ou leurs territoires dépendants et à 9 organisations multinationales de bénéficier de l’assistance de 1.035 experts et consultants. En 1983, 62 pays et 2 institutions régionales ont reçu cette forme d’assistance technique, et 151 missions ont été menées à bien, ce qui représente plus d’un millier de mois/hommes de travail (graphique 1).

Graphique 1.Assistance aux banques centrales

(Chiffres annuels, en mois/homme)

Note: l’assistance du Département des banques centrales comprend les services dispensés sur place par des experts e! des conseillers.

Les premières années du programme furent consacrées essentiellement à la création de nouvelles monnaies nationales et des institutions chargées de leur émission et de leur réglementation. A la fin des années 70, la demande avait évolué dans le sens d’une assistance plus spécialisée dont l’objet était d’aider à moderniser ou réformer les systèmes financiers existants, renforcer le contrôle des banques, améliorer l’analyse économique et faciliter la gestion des réserves de change et de la dette extérieure.

L’assistance technique proprement dite n’est pas dispensée aux seuls pays membres. Ainsi, certains pays sur le point d’adhérer au Fonds ont bénéficié de l’aide de celui-ci; de même, le Fonds a apporté son concours à certains territoires dépendant de pays membres qui en avaient fait la demande en leur nom. Il n’est pas nécessaire non plus que le pays qui bénéficie de l’assistance applique simultanément un programme du Fonds, bien que ce soit parfois le cas. Les institutions qui peuvent bénéficier de l’assistance technique dans le domaine des banques centrales sont les banques centrales, les offices monétaires, les autorités et agences monétaires, les organismes qui tiennent partiellement lieu de banque centrale et les établissements auxiliaires non bancaires qui remplissent certaines fonctions spéciales au nom de la banque centrale. Les organisations régionales, notamment celles qui assurent les services spéciaux d’une banque centrale multinationale, peuvent également bénéficier de l’assistance technique du Fonds (sous réserve de l’approbation du Conseil d’administration de celui-ci).

L’assistance technique dans le domaine des banques centrales se répartit en deux catégories principales. La première, la plus courante, recouvre l’assistance spécialisée fournie par un expert qui est généralement envoyé dans le pays pour une période d’au moins un an. Les experts se voient confier dans les banques centrales des fonctions très variées, qui vont des postes de gouverneur ou directeur général à des postes plus spécialisés dans les domaines, par exemple, de la gestion des réserves de change, de l’organisation et de la mise en oeuvre des programmes de centralisation des déclarations de crédit, de l’amélioration des systèmes de comptabilité ou de la création des services de recherche. De façon générale, les experts sont attachés à la banque centrale, le plus souvent en qualité de conseillers. Ce type d’assistance technique est étudié plus en détail ci-dessous.

Rôle consultatif des services du Fonds

La seconde catégorie d’assistance recouvre les conseils que donnent les services du Département des banques centrales sur des questions très variées d’ordre monétaire et financier. Ce rôle consultatif est rempli par le personnel du Département soit indépendamment, soit en collaboration avec les départements géographiques, le Département juridique (pour les questions législatives), et avec le concours de la Banque mondiale et de sa filiale, la Société financière internationale.

Les services du Fonds remplissent leur rôle consultatif par courrier, à l’occasion de consultations qui se tiennent au siège du Fonds, ou lors de missions de courte durée dans le pays membre. Parfois, ces missions ont lieu dans le cadre d’études financières générales réalisées pour la banque centrale dans te but d’établir une base économique et un cadre analytique qui permettront d’élaborer une politique économique. Pour ces études, il est généralement nécessaire que les services du Fonds se rendent sur place pour discuter avec les autorités et effectuer un travail de recherche qui ne peut pas être réalisé au siège. Ce travail peut porter à tout moment sur un large éventail de sujets. Ainsi, les services du Fonds pourront être appelés à évaluer l’efficacité de la structure du système bancaire, le rôle des institutions financières non bancaires, la mobilisation de l’épargne, ou l’opportunité de créer des banques offshore. Pour aider les services du Fonds lors de ces missions consultatives, le Département des banques centrales recrute parfois des consultants externes, et le personnel des départements géographiques du Fonds peut aussi être appelé à apporter son concours.

Les activités du Département des banques centrales comportent un autre aspect, peut-être moins connu mais tout aussi important, à savoir la formulation permanente d’avis sur des problèmes spécifiques et des questions techniques soulevées par les banques centrales et les experts sur le terrain. Le Département a acquis une expérience considérable quant aux problèmes des banques centrales en particulier, et aux questions monétaires et financières en général. Ce type de compétence spécialisée est peut-être bien unique au monde. Pour résoudre certains problèmes précis, les responsables des banques centrales et les experts en mission peuvent bénéficier de l’expérience d’autres pays par le truchement du Département. En fait, celui-ci joue le rôle d’un office de centralisation des informations et des connaissances qui présentent un intérêt particulier pour les professionnels des banques centrales.

Le Département des banques centrales communique ses informations de trois façons différentes. Tout d’abord, il dispose d’une section spéciale de recherche. Outre son rôle principal consistant à assurer les services que nécessitent les missions consultatives du Département lui-même, cette section publie de temps à autre des études, souvent comparatives sous forme de documents du Fonds que les pays membres peuvent donc se procurer. Parmi les sujets types de ces analyses, on peut citer la politique en matière de taux d’intérêt et de réescompte, les instruments et les opérations d’open market et la structure des systèmes financiers. A titre d’exemple, en 1983, les travaux de recherche ont porté sur l’indépendance de la politique monétaire des pays en développement, l’analyse monétaire des économies ouvertes et les différentes possibilités qui s’offrent aux petits pays lorsqu’ils doivent choisir le type d’institution qui jouera le rôle de banque centrale.

En second lieu, le Département met au point actuellement une nouvelle forme de communication des informations. En effet, pour répondre dans les meilleurs délais aux demandes de renseignements portant sur les pratiques des banques centrales dans les pays membres, une grande partie des informations rassemblées au cours des années est actuellement mise sur ordinateur. La première phase de ce programme, qui doit s’achever en 1984, consiste à mettre en mémoire tous les textes législatifs se rapportant aux banques centrales et aux autres catégories de banques.

Enfin, une innovation récente, l’instauration de séminaires à l’intention des hauts fonctionnaires des banques centrales, permet à ceux-ci de suivre l’évolution des connaissances relatives à leur profession. Ces séminaires sont organisés en collaboration avec l’Institut du FMI (voir page 00) et ont généralement lieu au siège du Fonds. Les exposés sont faits tant par des fonctionnaires du Fonds que par des conférenciers de l’extérieur, mais l’accent est toujours mis sur les discussions de groupe et les échanges de vues et d’expérience entre les participants eux-mêmes. Jusqu’à présent, les exposés ont porté sur la gestion des banques centrales et de l’économie, le système monétaire international et l’endettement extérieur, ainsi que sur le contrôle des banques.

Les experts inscrits au fichier du Fonds

A l’heure actuelle, l’assistance technique que fournissent les experts chargés de missions par le Département des banques centrales se concentre essentiellement sur la recherche, le contrôle des banques, les opérations de la banque centrale, la gestion des réserves de change et la politique économique. Dans une moindre mesure, le Département apporte son concours en matière de comptabilité, de statistiques, d’organisation administrative et de formation.

L’importance et la nature du rôle des experts se sont modifiées au fur et à mesure que le système financier a évolué et que de nouveaux problèmes ont surgi, qui exigeaient de nouvelles compétences et des solutions différentes. Ainsi, c’est en 1983 que l’endettement extérieur est apparu pour la première fois comme un domaine d’assistance important. Par contre, l’aide fournie dans le domaine spécialisé de la gestion bancaire a perdu un peu de son ampleur, même si en 1983 elle représentait encore 9% environ de toute l’assistance donnée par des experts aux banques centrales et continue de faire partie de toutes les missions. Cette baisse s’explique en partie par la qualité de la formation que les experts ont dispensée à leurs homologues locaux—c’est là un objectif important du programme—et aussi par l’accroissement de l’efficacité du personnel local au fur et à mesure qu’il acquiert de l’expérience.

Au cours de ces dernières années, les pays membres ont pris de plus en plus conscience de la nécessité croissante de gérer efficacement les systèmes financiers; c’est pourquoi l’assistance dans le domaine du contrôle des banques en est venue à revêtir également une grande importance. Un exemple suffira à donner une idée de l’ampleur et de la durée d’une mission d’assistance dans un domaine aussi nouveau que celui du contrôle des banques: récemment, le Département des banques centrales a chargé un expert d’aider une banque centrale à se doter des moyens d’inspecter et de réglementer les institutions financières. Cet expert a recommandé la création d’un service chargé de la surveillance et du contrôle des banques, mais, en raison de l’absence de personnel local qualifié, il a été contraint d’assumer lui-même les fonctions de direction. A ce titre, il s’est chargé de l’examen de toutes les principales banques commerciales ainsi que de la formation d’un homologue et des équipes de contrôle. Cette mission a duré quatre ans.

Aujourd’hui, la majorité des experts du fichier engagés pour fournir une assistance technique aux banques centrales sont nommés en tant que conseillers. Au milieu des années 60, un peu plus de la moitié des experts étaient affectés à des fonctions de direction; à la fin des années 70, cette proportion était tombée à moins d’un quart, la plus grande partie des postes de direction et d’exécution étant remplis au niveau de services déterminés. A la fin de 1983, seuls quelques experts étaient désignés à des fonctions de direction, et cela presque exclusivement au sein d’institutions créées récemment et qui manquaient de personnel local qualifié pouvant exercer ces fonctions.

En règle générale, le Fonds préfère nommer des experts à titre de conseillers, surtout à l’échelon des organes de décision. Une bonne connaissance des procédures, de la mentalité, des traditions et des intérêts locaux peut parfois se révéler tout aussi importante que la compétence technique pour prendre des décisions en matière de politique économique, et l’expert ne possède pas toujours ces connaissances de base essentielles. Pour ménager les susceptibilités locales, les fonctions de direction assumées par des experts sont progressivement confiées à des fonctionnaires locaux dès que ceux-ci sont prêts à prendre la relève. Les experts retrouvent alors leur rôle consultatif. Ainsi, dans le cas récent d’un pays qui a pleinement profité de l’assistance technique, le Département des banques centrales avait nommé un expert au poste de Directeur des études auprès des autorités monétaires centrales. Dès la troisième année de la mission, l’organisation du Département des études était complètement achevée, celui-ci fonctionnait normalement et un fonctionnaire local avait été formé pour prendre la relève après le départ du Directeur. L’expert est resté sur place encore quelque temps à titre de conseiller avant que son poste ne soit complètement supprimé.

Il arrive que l’institution financière hôte soit obligée de confier des responsabilités de direction proprement dite à des experts attachés à des postes de direction ou d’exécution. De cette façon, l’expert pourra aider plus efficacement l’institution à, par exemple, effectuer ses opérations bancaires intérieures avec l’Etat et les banques locales, ou réaliser des opérations avec des tiers, notamment les correspondants étrangers de la banque centrale. De même, une banque centrale qui étend ses activités à un domaine nouveau qu’elle maîtrise mal, comme, par exemple, la surveillance et le contrôle bancaire, peut demander qu’un expert soit nommé à un poste d’exécution particulier.

Le succès d’un programme d’assistance technique repose essentiellement sur la qualité des experts. Le fichier des experts des banques centrales dont dispose le Fonds comprend des spécialistes hautement qualifiés dont le Département des banques centrales a confirmé la compétence technique à l’occasion d’entretiens. La plupart sont choisis parmi les hauts fonctionnaires des banques centrales des pays développés et en développement, mais ils peuvent également être recrutés auprès des organismes de contrôle, d’autres institutions financières et, dans une moindre mesure, auprès d’universités. Beaucoup sont des spécialistes qui, ayant pris leur retraite, sont désireux d’obtenir une mission d’une durée limitée; le Fonds recrute ses experts individuellement en respectant une limite d’âge supérieure de 65 ans. Enfin, dans le passé, des fonctionnaires du Fonds ont parfois été désignés pour servir au titre de ce programme. Les demandes d’assistance technique que le Fonds ne peut pas satisfaire immédiatement en envoyant un expert du fichier exigent un effort de recrutement spécial.

Le Département des banques centrales reste en contact étroit avec les institutions qui peuvent fournir des experts. Certaines banques centrales encouragent vivement leur personnel permanent à participer à des missions d’assistance technique qui leur permettront d’acquérir de l’expérience. Au cours de ces dernières années, on a assisté à un élargissement considérable de la base de recrutement des experts, A cet égard, il est intéressant de constater que les échanges d’experts entre les banques centrales des pays en développement se sont multipliés.

Recrutement et nomination des experts

Un pays membre peut demander de plusieurs façons l’aide d’un expert de banques centrales inscrit au fichier. Généralement, les demandes sont envoyées directement à la direction du Fonds ou au Département des banques centrales, mais elles peuvent aussi être transmises par l’intermédiaire de l’administrateur nommé ou élu par le pays membre au Conseil d’administration du Fonds, ou encore par le truchement du département géographique dont relève ce pays.

Dès que le Département des banques centrales reçoit une demande, celle-ci est examinée et les besoins du pays sont évalués. A cette fin, le Département peut avoir des entretiens avec les autorités de l’institution hôte, éventuellement se rendre dans le pays, pour définir plus clairement les objectifs de la mission et les attributions précises de l’expert. Ensuite, le Département cherche un expert compétent possédant l’expérience, les qualifications et la nationalité requises, et le nom de la personne retenue est alors proposé à l’institution qui a présenté la demande. La responsabilité du choix d’un expert qualifié incombe entièrement au Département des banques centrales: aucun candidat n’est recommandé sans qu’ait eu lieu un entretien avec des représentants de ce département. Ce dernier attache une grande importance à cette procédure de sélection et retarde parfois la nomination de l’expert jusqu’à ce qu’on ait établi de façon tout à fait satisfaisante qu’un candidat possède les qualifications requises.

Une fois que l’expert a été choisi et que toutes les formalités d’engagement ont été remplies, il est convoqué au siège du Fonds où il assiste à une séance d’information. A cette occasion, on explique à l’expert quelles seront ses relations avec la banque centrale hôte et le Fonds, les objectifs de la mission sont clarifiés et les dispositions administratives arrêtées après discussion. L’expert visite également le département géographique compétent—afin de se familiariser avec l’arrière-plan économique et institutionnel sur lequel se profilera sa mission—et généralement le Département de la trésorerie, pour examiner les relations financières entre le pays membre et le Fonds.

Après quelques semaines de travail, l’expert et les autorités locales réexaminent ensemble le mandat de l’expert, et, au besoin, le modifient et le révisent pour en préciser les objectifs. Par la suite, les attributions de l’expert ne peuvent être modifiées sensiblement qu’avec l’accord préalable de l’expert lui-même et du Département des banques centrales.

Toutefois, une définition trop rigide des fonctions de l’expert n’est ni souhaitable ni toujours possible, étant donné sa participation quotidienne aux opérations de l’institution qui le reçoit. Au fur et à mesure que se déroule la mission, il arrive que l’on accroisse ou que l’on diminue, suivant les circonstances, certaines de ses responsabilités. En effet, il est impossible de prévoir dès le début de la mission tous les problèmes auxquels l’expert devra faire face. Cela dit, son mandat constitue plus qu’une simple formalité. En effet, il fixe les objectifs de la mission et sert de référence pour mesurer les progrès réalisés; en outre, il délimite les attributions de l’expert et précise les moyens dont il dispose pour atteindre les objectifs retenus.

Les relations entre le Fonds, l’expert et l’institution hôte

A la création du Département (qui s’appelait alors Service) des banques centrales, le Conseil d’administration du Fonds a décidé à l’unanimité qu’un expert, aux termes de son contrat d’engagement, serait responsable uniquement envers l’institution hôte. (Cela est toujours le cas, à l’exception des experts en matière d’endettement extérieur qui sont des consultants et, comme tels, responsables envers le Fonds.) En fait, le Fonds rédige une lettre officielle qui explicite la responsabilité de l’expert envers l’institution. Par conséquent, on demande aux experts de considérer comme confidentiels tous les renseignements dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions. Ainsi, le Département des banques centrales fournit l’expert à l’institution hôte, mais il n’a aucune responsabilité directe par la suite en ce qui concerne le travail de l’expert. Toutefois, le Département ne se borne pas à recruter les experts et l’intérêt qu’il porte à une mission ne saurait prendre fin avec le recrutement de son titulaire. En effet, pour permettre au Fonds de suivre le déroulement de la mission, l’expert est tenu de soumettre un compte rendu trimestriel des progrès accomplis par rapport aux objectifs fixés. De temps à autre, des représentants du Département des banques centrales effectuent des visites d’inspection pour évaluer le déroulement de la mission, en parler avec l’expert et les autorités de l’institution hôte, dissiper tout malentendu éventuel et, le cas échéant, réviser les objectifs. Ces visites servent de base non seulement au jugement que le Fonds porte sur les experts, mais aussi à la planification et la gestion du programme d’assistance technique dans son ensemble.

En général, un expert est nommé pour un an, mais cette période peut être prolongée s’il ne peut pas mener à bien sa mission pendant la première année. En pratique, la plupart des missions durent au moins deux ans, la deuxième année étant généralement la plus productive, car l’expert est alors en mesure d’utiliser son expérience de façon plus efficace après avoir établi des rapports de confiance avec ses collègues de l’institution hôte. D’autres missions exigent l’intervention de plusieurs experts pour être menées à bien. C’est ainsi que le Département a récemment remplacé un inspecteur de Banks and Trust Companies par un autre expert. Ce dernier a pour tâche, d’une part, d’améliorer le système de communication régulière des données pour satisfaire aux besoins d’un centre bancaire offshore en pleine expansion et, d’autre part, d’aider a améliorer les procédures de délivrance de licences pour les nouvelles banques. Cet expert devait être remplacé par un homologue local ayant reçu la formation adéquate, mais sa mission a été prolongée lorsque ce fonctionnaire a été nommé à un autre poste.

Cet exemple met en évidence un clément crucial sur lequels repose le succès du programme d’assistance technique aux banques centrales. Si un certain nombre de missions ont pour objectif la réalisation d’une tâche précise, la plupart portent en revanche sur l’organisation d’un secteur complet des activités d’une banque centrale, si bien que le succès d’un expert se mesure à la façon dont son travail continue de porter ses fruits une fois la mission terminée. En effet, l’expert doit non seulement jouer un rôle de conseiller dans un domaine précis, mais aussi donner une formation particulière à un homologue local. On considère qu’une mission n’est plus justifiée à partir du moment où la présence de l’expert externe n’est plus nécessaire et où un fonctionnaire local peut prendre la relève seul, sans aide extérieure. Le Département des banques centrales attache une grande importance à ce type de formation et le mandat que reçoit l’expert en début de mission comporte presque toujours une clause qui met en relief cet aspect de ses attributions.

Les principales dispositions qui régissent les rapports administratifs et financiers entre le Fonds et l’institution hôte ont été établies par le Conseil d’administration du Fonds. Après qu’un expert a été nommé, les deux parties doivent conclure un accord officiel sur trois points fondamentaux: la nature de la tâche de l’expert, les immunités et privilèges que lui accordera le pays hôte et la contribution de l’institution hôte au coût de la mission. Le Fonds paie la plus grande partie des coûts financiers que représente la mission, mais le pays membre est néanmoins censé participer en fonction de ses capacités financières à la rémunération de l’expert. Cette contribution peut se faire par paiement direct au Fonds ou sous forme d’une contribution en nature, par exemple la gratuité du logement ou des transports. Les procédures ont évolué au cours des années à mesure que se sont présentés des problèmes spécifiques. Le système actuel, en place depuis longtemps, a maintenant fait ses preuves mais il n’est pas du tout rigide et pourra, le cas échéant, s’adapter aisément aux problèmes et circonstances susceptibles de se présenter à l’avenir.

Conclusion

Certes, le programme d’assistance technique du Département des banques centrales a subi de nombreuses modifications depuis sa création, mais sa raison d’être essentielle demeure: aider les pays membres à renforcer le fonctionnement de la banque centrale. Le programme a évolué et s’est développé, s’adaptant sans cesse aux besoins des pays membres. Pour remplir intégralement son rôle, un expert doit non seulement faire profiter l’institution hôte de ses connaissances et de son expérience, mais aussi faire en sorte que l’amélioration de la gestion et des compétences puisse se maintenir après son départ. Bien sûr, il s’agit là d’un résultat difficile à analyser et à mesurer, mais, même si cela se produit de façon discrète, le travail de l’expert n’en contribue pas moins de façon sensible à la gestion saine de l’économie du pays membre.

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