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Dimensión social del asesoramiento del FMI en materia de políticas

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
April 1995
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Asesoramiento en materia de políticas: Supervisión y respaldo de programas

El FMI facilita asesoramiento a los países miembros en materia de medidas de política principalmente en el contexto de la “supervisión” de la política económica de los países y del respaldo financiero que concede a los programas de ajuste. La supervisión del FMI se basa en el Convenio Constitutivo y tiene por objeto fomentar la cooperación monetaria internacional, el crecimiento equilibrado del comercio internacional y un sistema estable de tipos de cambio, así como la coordinación regional y global de las medidas orientadas al crecimiento. El objetivo del asesoramiento del FMI a los países miembros en materia de medidas de política es contribuir al fomento y mantenimiento de niveles elevados de empleo e ingreso real y al desarrollo de los recursos productivos. Un elemento importante de este asesoramiento en el proceso de supervisión es alentar a que se tomen las medidas apropiadas de política antes de que surjan graves desequilibrios macroeconómicos. De esta manera, la supervisión contribuye a identificar cuestiones incipientes y problemas de importancia para los países miembros y la comunidad mundial, facilitando de esta forma una reacción oportuna de las medidas de política3.

Siempre que un país enfrenta desequilibrios macroeconómicos derivados de una política financiera laxa o de conmociones externas y solicita el respaldo financiero del FMI, el asesoramiento de éste en materia de política económica tiene por objeto restablecer el equilibrio interno y externo y la estabilidad de los precios, eliminando al mismo tiempo rigideces estructurales, cimentando así las bases de un crecimiento económico sostenido, el incremento del empleo y la reducción de la pobreza a medio plazo. Al catalizar sumas considerables de asistencia externa en forma de apoyo de los acreedores o donantes y de alivio de la deuda, los programas respaldados por el FMI contribuyen a atraer financiamiento para lograr niveles más altos de inversión y de consumo internos, comprendido el consumo efectuado por los pobres. La experiencia parece indicar que, si no se efectúa el ajuste ante una situación de grave desequilibrio macroeconómico, surgirán entonces elevados costos sociales en diversas formas, entre las que figura la pérdida implícita de ingreso agrícola, las pérdidas causadas por la creciente inflación y los recortes del gasto social. Los sectores rurales pobres sufren cuando se intenta reprimir la inflación controlando los precios de los productos agrícolas, o cuando un tipo de cambio sobrevalorado deprime los precios de los bienes de exportación que producen. Además, suele ocurrir que los sectores pobres tengan que comprar los bienes de consumo en mercados paralelos a precios mucho más elevados. Se ha comprobado que los subsidios de carácter general, que ostensiblemente se conceden para proteger a los pobres, resultan más beneficiosos para los consumidores relativamente más pudientes. A menudo, las tasas de inflación elevadas perjudican en mayor medida a los más pobres, pues su limitado ingreso y ahorro financiero se erosionan rápidamente. Además, una tasa de inflación muy elevada puede llevar al colapso de los ingresos tributarios, con lo que se trastornará la capacidad del gobierno para ofrecer servicios básicos y se perjudicará sobre todo a los pobres. Una política económica imperfecta tiende también a reducir el financiamiento externo concedido por las fuentes oficiales y privadas.

Cuestiones de política social en las actividades de supervisión

El asesoramiento del FMI en materia de medidas de política como parte de las consultas con los países miembros conforme al Artículo IV ha incluido las cuestiones relacionadas con la política social, en función de las circunstancias de cada país. Los aspectos principales tratados con los países miembros comprenden el desempleo y diversas categorías de gasto social.

El elevado nivel del desempleo ha sido tema de especial preocupación en muchos países europeos, pues no poder reducir el desempleo hasta niveles aceptables, es decir, compatibles con una tasa baja de inflación, significa tener que aceptar un elevado costo económico y social. En consecuencia, el FMI se ha mostrado partidario de adoptar amplias reformas del mercado laboral con el objeto de reducir la incidencia de una alta tasa de desempleo, además de proponer medidas para mejorar la enseñanza y la capacitación, a fin de acrecentar la preparación profesional y la productividad. El FMI ha subrayado también que la reforma del mercado del trabajo tiene que ir acompañada del debido ajuste de las medidas de política tributaria y de gasto para poder solucionar así los problemas sociales.

En otros campos del gasto público, el FMI ha prestado creciente atención a los desembolsos de sanidad y seguridad social, sobre todo en muchos países industrializados donde esta categoría de gasto ha crecido rápidamente. Aunque el incremento puede explicarse en gran medida por una tendencia pronunciada hacia el envejecimiento de la población y niveles más elevados de servicio y de costos unitarios, el crecimiento es a menudo difícil de mantener. Por consiguiente, el FMI ha explorado con las autoridades de los países las distintas opciones que existen para reducir ese gasto y salvaguardar su carácter sostenible a medio plazo (véase, por ejemplo, el recuadro 2 sobre Italia).

En algunas economías en desarrollo, la tarea consiste en ampliar las disposiciones de seguridad social en vista del rápido crecimiento económico y la creciente urbanización, factores que socavan las relaciones de seguridad tradicionales basadas en la familia. Por consiguiente, las conversaciones sostenidas por el FMI en esos países se han centrado en la forma más económica de conservar los elementos básicos de equidad en las nuevas disposiciones de seguridad social, dentro de un marco sostenible de política fiscal.

Como parte de la supervisión del FMI a nivel multinacional —es decir, los estudios semestrales sobre las perspectivas de la economía mundial—, el FMI ha puesto de relieve una amplia gama de cuestiones sociales, entre ellas, por ejemplo, los aspectos relacionados con el desempleo y el mercado laboral en los países industriales, los beneficios económicos que reporta la reducción del gasto improductivo, el fomento institucional y la inversión en capital humano en los países en desarrollo, y la política de mercado laboral y las redes de protección social en las economías en transición. En gran medida, estas cuestiones reflejan la preocupación que se ha manifestado al FMI en el contexto de las consultas anuales con los países miembros.

Cuestiones de política social en la elaboración de programas

Combinación de medidas de política

Como ya se ha mencionado, un objetivo clave de los programas respaldados por el FMI es lograr la estabilidad macroeconómica. La combinación de medidas de política incorporadas en el programa de un país miembro respaldado por el FMI se elabora en estrecha consulta entre las autoridades, el FMI y otros organismos. Como cabe que diversas combinaciones y secuencias de medidas de política sean compatibles con los objetivos macroeconómicos, pero tengan efectos diferentes sobre los sectores pobres, en los programas se ha prestado creciente atención a los aspectos relacionados con la combinación y el escalonamiento de instrumentos de política, para minimizar así los posibles efectos adversos sobre los pobres.

Recuadro 2.Italia: Reforma del sistema de salud pública

Si bien el nivel del gasto de salud pública de Italia es similar al de otros países de la OCDE, existe la impresión generalizada de que la calidad de los servicios de salud pública ha estado bajando mientras que los costos han ido subiendo. Además, la debilidad de la posición fiscal italiana plantea interrogantes con respecto a la posibilidad de mantener el nivel de atención médica y de otros gastos de seguridad social (principalmente las pensiones).

En sus conversaciones con las autoridades italianas, el FMI ha señalado la importancia de controlar el gasto en prestaciones, comprendidos los servicios de salud pública. El asesoramiento del FMI indicó que la reforma del gasto de salud pública debía evitar un recorte generalizado no focalizado y que el objetivo debía ser un ahorro duradero. La estrategia de reforma debía centrarse en acrecentar la autonomía local para realizar el gasto, reforzar la autoridad directiva y la responsabilidad financiera de los administradores locales y dar a los pacientes más opciones. Aunque muchos de los efectos financieros de las medidas de reforma tomadas desde 1992 no se dejarán sentir hasta dentro de algunos años, el FMI aplaude la mejor calidad de las medidas fiscales, en términos de su impacto más duradero y de la reforma estructural prevista.

La política fiscal es una vía clave para resolver los problemas sociales del ajuste. Del lado del gasto, el conjunto de medidas fiscales incluye frecuentemente un recorte de los subsidios a los consumidores y las empresas públicas y del gasto no prioritario y el despilfarro. El escalonamiento de los recortes da tiempo a los consumidores y productores para ajustarse. El recorte del gasto improductivo ha contribuido a salvaguardar un cierto nivel de gasto social. Es más, ciertos elementos de la política de ingreso pueden adaptarse para ayudar a los sectores pobres. Por ejemplo, ha sido posible proteger el ingreso real de los grupos menos favorecidos cuando el aumento de salarios en el sector público se ha diferenciado en función del nivel salarial, concediéndose incrementos mayores para grupos de salarios más bajos y congelación de prestaciones no salariales para los grupos de salarios más elevados. Sin embargo, en muchas circunstancias, podría no considerarse conveniente la compresión del escalafón, dada la necesidad de ofrecer incentivos apropiados a los trabajadores altamente calificados. Además, en algunos programas se ha permitido una reducción temporal de los impuestos o se han mantenido los subsidios en el caso de alimentos básicos y medicinas para proteger a los grupos vulnerables (como ha ocurrido en varios países de la zona del franco CFA).

Los programas también incluyen, por lo común, reformas tributarias que tienen por objeto ampliar la base del ingreso fiscal, mejorar el cumplimiento del pago de los impuestos y reducir las distorsiones y el fraude producido por los sistemas tributarios complejos e ineficientes. Además de repartir la carga fiscal de manera más equitativa entre los diferentes grupos de ingreso, estas reformas han generado recursos adicionales para que los gobiernos puedan financiar programas sociales en favor de los sectores más pobres durante los períodos difíciles del ajuste económico.

La reforma del sector público es otro campo que tiene repercusiones sociales que sería menester atender. En los programas respaldados por el FMI, la reforma del cuerpo de funcionarios públicos se orienta hacia la mejora de la capacidad administrativa y la eficacia en función de los costos, mientras que la reestructuración y privatización de las empresas públicas tienen por objeto exponer a la administración de las mismas a los principios del mercado, fomentando así las condiciones de un crecimiento sostenible y de creación de empleo a medio plazo. Como es frecuente que estas medidas supongan el despido de empleados del sector público, dentro de las limitaciones impuestas por los aspectos macroeconómicos, en los programas se ha intentado realizar gradualmente la reducción de personal y conceder indemnizaciones por despido, fomentando a la vez la creación de otras oportunidades de empleo mediante un mercado laboral más flexible y programas de readiestramiento.

La política cambiaría también incide directamente en las cuestiones sociales. En muchos países en desarrollo en los que los desequilibrios externos y la sobrevaloración del tipo de cambio hacen que la de preciación de la moneda sea inevitable, se ha subrayado frecuentemente en los programas la necesidad de mejorar la relación de intercambio agrícola (es decir, la relación entre los precios al productor agrícola y los precios al consumidor) de la que depende el sustento de la población rural. Por ejemplo, en muchos países de África al sur del Sahara, la gran mayoría de la población y más del 80% de los pobres viven en zonas rurales. Su ingreso está determinado en gran medida por las exportaciones agrícolas, y la mayor parte se gasta en bienes internos. Por consiguiente, con tipos de cambio más realistas y acompañados de estrictas medidas de política macroeconómica y de ingreso, se tenderá a mejorar el producto real, el ingreso y el empleo en las zonas rurales, sentándose así las bases para reducir la pobreza.

Los programas en los países de bajo ingreso han incorporado frecuentemente amplias reformas del sector agrícola para lograr que los posibles beneficios de una depreciación de la moneda alcancen a un amplio grupo de productores. Con estas reformas se ha intentado dar nuevo impulso a la producción agrícola mediante la reducción de los impuestos implícitos y explícitos sobre la exportación, el aumento de los precios al productor, mejor acceso a los insumos importados y liberalización de los acuerdos de comercialización, comprendida la eliminación de los monopolios estatales para la compra, transporte, elaboración y comercialización de los productos básicos de exportación. En varios países africanos, en los que se han mantenido temporalmente las juntas estatales de comercialización, la política agrícola ha incluido medidas flexibles para la determinación de los precios al productor en consonancia con la evolución de los mercados mundiales (por ejemplo, en Côte d’Ivoire, Malí y Senegal). Con estas medidas, entre otras cosas, se ha procurado reducir las utilidades de las juntas monopolísticas de comercialización en beneficio de los agricultores y el gobierno.

La liberalization del comercio se ha aplicado ampliamente en los programas que reciben el respaldo del FMI. En general, este tipo de medidas entraña la eliminación de distorsiones al comercio producidas por cuotas, licencias, aranceles excesivos sobre la exportación y la importación, procedimientos administrativos complejos y racionamiento de las divisas. Si bien la desaparición de distorsiones deberá liberar el potencial para el producto y el empleo en el sector de exportación, la reasignación de recursos inducida por las variaciones de los precios relativos lleva tiempo y a menudo está ligada a pérdidas de empleo en los sectores protegidos anteriormente. Con el propósito de minimizar el costo transitorio del ajuste y de proteger también los ingresos tributarios, los programas respaldados por el FMI suelen prever el escalonamiento de la eliminación de restricciones al comercio y de la reducción de aranceles durante un período de varios años.

La reforma del sector financiero es otro elemento de los programas respaldados por el FMI que también han hecho hincapié recientemente en la mejora de las instituciones financieras rurales. Para canalizar mejor el ahorro rural hacia usos productivos, los programas han incluido medidas para reestructurar los bancos de crédito agrícola y, en algunos casos, establecer nuevas instituciones que ofrezcan un acceso adecuado a los agricultores (por ejemplo, en Camboya y en Benin y otros países de la zona del franco CFA). En términos más generales, el mayor acceso al crédito formal a tipos de interés determinados por el mercado, según se prevé en la mayoría de los programas, ha contribuido a reducir el recurso a mercados crediticios informales con tipos de interés más elevados.

La política del mercado laboral constituye otro instrumento importante. En muchos países, las rigideces del mercado laboral —y, en algunos casos, los altos impuestos sobre la nómina—han conducido a elevados costos laborales, que han minado la competitividad y el empleo. Los programas respaldados por el FMI han incorporado la revisión de los reglamentos laborales y las prácticas restrictivas, con el objetivo de promover la movilidad laboral y el empleo, en particular en el sector formal (así se ha hecho, por ejemplo, en varios países de la zona del franco CFA, Nicaragua y la República Kirguisa). En Côte d’Ivoire, se tomaron medidas en el campo laboral para intentar dar marcha atrás al continuo descenso del empleo en el sector privado desde los años ochenta, mediante una revisión del procedimiento empleado para las negociaciones colectivas, de manera que los contratos de trabajo reflejen las circunstancias específicas del lugar de empleo. En Senegal y otros países, los programas han incorporado la eliminación de los monopolios estatales para la contratación y empleo de trabajadores, que frecuentemente habían limitado el empleo.

La combinación de instrumentos de política y su aplicación gradual han contribuido a aislar a los pobres de los posibles efectos adversos debidos a las reformas. Con todo, en muchos casos, esos efectos eran inevitables y se demostró la necesidad de contar con redes de protección social específicas.

Efectos sociales a corto plazo y redes de protección social

A corto plazo, las medidas de reforma pueden afectar a ciertos sectores pobres de diversas maneras. Al desaparecer los subsidios generalizados a los precios de productos de primera necesidad o producirse una devaluación del tipo de cambio, puede que disminuya a corto plazo el ingreso real de los consumidores nacionales, comprendidas las familias pobres. La reducción de los subsidios presupuestarios a las empresas públicas y su reestructuración, la disminución de la protección tras la liberalización del comercio y el recorte del tamaño del gobierno son todas medidas que pueden producir pérdidas de puestos de trabajo. En consecuencia, los programas respaldados por el FMI han procurado incluir medidas sobre redes de protección social destinadas a mitigar los efectos adversos sobre los grupos de población vulnerables previstos a corto plazo. En este campo, el asesoramiento del FMI en materia de política se ha centrado en la eficacia en función del costo y la viabilidad financiera de las opciones de política en el terreno social.

En la práctica, y debido a la falta de datos sobre las unidades familiares, ha resultado difícil, sobre todo en los países más pobres, identificar y focalizar a los grupos más vulnerables afectados por las medidas de ajuste. La inclusión de redes de protección social en los programas también se ha visto limitada por deficiencias administrativas, sobre todo a nivel local, falta de apoyo político adecuado, insuficiencias del financiamiento externo previsto y carencia de instrumentos adecuados para la protección social. Pese a estas dificultades, los programas de reforma han facilitado en creciente medida una amplia gama de instrumentos de protección social en función de la combinación de medidas de reforma de un país, las instituciones existentes, la capacidad administrativa, la composición de los grupos a los que se deseaba proteger y el financiamiento disponible. Entre las medidas de protección social figuran subsidios para grupos específicos, compensación en efectivo en lugar de subsidios, mejor distribución de productos de primera necesidad como los medicamentos, controles temporales sobre los precios de los productos de primera necesidad, indemnizaciones salariales y readiestramiento para empleados despedidos del sector público, empleo en obras públicas y adaptación de las disposiciones permanentes de la seguridad social para proteger a los más pobres. Los subsidios focalizados y la compensación en efectivo han permitido que los países que han emprendido reformas puedan proteger el consumo de productos de primera necesidad por parte de los grupos vulnerables de la subida de los precios, así como, al mismo tiempo, consolidar la posición prespuestaria (por ejemplo, en Mozambique y Zambia; véanse también los recuadros 3 y 4 sobre Jordania y la República Kirguisa, respectivamente).

Diferentes países han optado por distintas soluciones. Una opción ha sido limitar el monto de los productos subsidiados a la cantidad consumida por el grupo de ingreso más bajo; otra opción ha sido entregar una compensación total o parcial en efectivo, en lugar de subsidios, a ciertos grupos de la población. La composición de los grupos vulnerables ha sido un aspecto importante que se ha tenido en cuenta a la hora de determinar subsidios o compensación en efectivo (por ejemplo, las familias de tres o más hijos y los pensionistas en la República Kirguisa). Las redes de protección social han incluido el pago de indemnizaciones por despido a los trabajadores como consecuencia de la reducción de personal del sector público, reformas de la política de comercio y reformas de las empresas públicas (véanse los recuadros 5 y 6 sobre Ghana y Sri Lanka, respectivamente). En muchos casos, el pago de indemnizaciones por despido se ha combinado con el readiestramiento de trabajadores sin empleo y la puesta en marcha de programas de obras públicas focalizados para proporcionar un ingreso a personas desempleadas.

Los planes permanentes de seguridad social que se encuentran en vigor (por ejemplo, pensiones y seguro de desempleo) se han adaptado para proteger a dos grupos considerados generalmente como vulnerables, a saber, los pensionistas y los desempleados. La adaptación ha significado establecer normas más estrictas de acceso a las prestaciones, así como una reestructuración de las pensiones y las prestaciones por desempleo, para asegurarse de que la prestación media no sólo es sostenible desde el punto de vista fiscal sino también justa y adecuada (por ejemplo, en Letonia). Los programas respaldados por el FMI han tratado también de mejorar la eficacia en función del costo de los programas establecidos para reducir la pobreza (véase el recuadro 6 sobre Sri Lanka).

El financiamiento disponible es un aspecto crítico de la cobertura efectiva de las redes de protección social y de la selección de instrumen tos que vayan a utilizarse para proteger a los grupos vulnerables. En este contexto, en los programas respaldados por el FMI se ha hecho hincapié en la importancia de reducir o de eliminar el gasto improductivo para generar así el financiamiento de las redes de protección y de otros gastos sociales. En algunos países de bajo ingreso, el financiamiento temporal de redes de protección social facilitado por donantes externos ha sido muy útil y se ha incluido en las seguridades de financiamiento externo que el FMI ha ayudado a los países a obtener. En esos casos, la meta fijada para el déficit público se determina de manera que asegure un ajuste fiscal a medio plazo compatible con un nivel sostenible de deuda externa.

Recuadro 3.Jordania: Focalización de las subvenciones con un sistema de cupones

En el marco de un programa respaldado por el FMI, el ajuste fiscal ha entrañado, entre otras cosas, el fomento de un gasto eficiente mediante una mejor focalización de las subvenciones generalizadas a los consumidores para los productos alimenticios de primera necesidad. Se mantuvo la subvención de ciertos productos alimenticios, pero se mejoró la focalización mediante un sistema de cupones. Este sistema, iniciado en septiembre de 1990, permitía que los beneficiarios de cupones comprasen a precios subsidiados cantidades fijas de azúcar, arroz y leche en polvo, en función de lo consumido, en promedio, por el 10% más pobre de la población. Se permitía a los consumidores comprar cantidades adicionales a precios liberalizados más elevados, pero no se les autorizaba la compra ilimitada de productos a precios subvencionados. El costo presupuestario del subsidio disminuyó del 3,4% del PIB en 1990 al 1% del PIB en 1994, al tiempo que se protegió el consumo real de los sectores pobres. Una fuerte caída del precio del mercado mundial de los cereales contribuyó también a la disminución de los costos presupuestarios. Sin embargo, se mantuvo la subvención generalizada para el trigo y, consiguientemente, para el pan.

Medidas de política social a más largo plazo

Si bien las medidas de protección social contribuyen a aliviar los posibles efectos adversos durante el período de ajuste, la reducción de la pobreza a largo plazo se consigue mejor mediante un crecimiento económico sostenido y de base amplia, unido a mejoras del nivel y la calidad del gasto público en servicios sociales. Por consiguiente, el FMI —en colaboración con el Banco Mundial y otras instituciones—ha prestado creciente atención a la composición del gasto público y a la necesidad de mejorar la eficiencia de los diferentes programas de gasto, con el objetivo de generar ahorros para el gasto social bien orientado. Aunque se ha progresado mucho en este terreno, todavía queda mucho por hacer.

Recuadro 4.República Kirguisa: Sustitución de subvenciones generalizadas por compensación en efectivo

Antes del comienzo del programa respaldado por el FMI, en mayo de 1993, las subvenciones no focalizadas al consumidor y las prestaciones en efectivo a las unidades familiares representaban una carga importante para el presupuesto. Como parte del objetivo de reducir el déficit fiscal, el Gobierno elaboró un calendario de aumentos graduales del precio del pan y se remplazó la subvención que recibían los consumidores para el pan por transferencias en efectivo a pensionistas y familias con tres o más hijos de menos de 16 años.

Hasta 1992, todas las familias con hijos tenían derecho a una subvención por hijo a cargo, independientemente del nivel de ingreso. En enero de 1993 se comenzaron a condicionar estas subvenciones al nivel de ingreso. Según las proyecciones, disminuiría para 1994, el gasto destinado a las prestaciones en efectivo, como consecuencia sobre todo de un nivel inferior de prestaciones a las familias con más recursos. En el presupuesto de 1995, el sistema actual de prestaciones sociales se remplazará por una sola compensación en efectivo más focalizada.

En los últimos años, los programas respaldados por el FMI en los países de bajo ingreso han procurado cada vez más alcanzar un incremento real significativo del gasto social, comprendida la enseñanza primaria y la sanidad, pues estas categorías de gasto se han visto recortadas frecuentemente en el pasado por las autoridades cuando surgían presiones sobre los presupuestos (véanse los recuadros 7, 8 y 9 sobre la zona del franco CFA, Perú y Uganda, respectivamente). En otros casos, se ha procurado proteger a los sectores sociales del fuerte recorte del gasto efectuado en otros campos y mejorar la eficacia de los programas sociales en función del costo.

Recuadro 5.Ghana: Indemnizaciones por despido para empleados públicos

En el período 1983-91, Ghana puso en práctica un programa general de reforma económica y estructural respaldado por el FMI. Un objetivo de dicho programa era eliminar las deficiencias estructurales del presupuesto, racionalizando el empleo del sector público. En consecuencia, entre 1987 y 1991, el tamaño de la administración pública se redujo en un 10%, o sea, 32.000 puestos de trabajo.

Para paliar los efectos de la pérdida de ingreso de los funcionarios públicos afectados y sus familias, el programa incluyó lo siguiente: i) indemnización a los funcionarios despedidos, equivalente a dos meses por cada año de servicio; ii) asesoramiento ocupacional, readiestramiento y cursillos de formación empresarial; iii) servicios de crédito, y iv) programas de suministro de alimentos a cambio de trabajo para los que no pudieran encontrar otras oportunidades de empleo. La utilización de las opciones ii) y iii) fue baja en los primeros años. La información más reciente indica que los empleados despedidos invirtieron una parte importante de su indemnización por despido, contribuyendo así a la creación de pequeños negocios y granjas. Sin embargo, debido al pago de las indemnizaciones y a que hubo que subir los sueldos de los funcionarios más capacitados, el ahorro presupuestario neto que produjo la reforma de la administración pública ha sido insignificante a corto plazo. No obstante, se prevé un ahorro presupuestario a medio plazo consecuente con una mejora concomitante de la eficiencia administrativa.

Otro objetivo de los programas ha sido facilitar el acceso de los sectores pobres a los servicios sociales. Entre las medidas incorporadas en los programas de ajuste respaldados por el Banco Mundial y el FMI figuran el incremento del número de maestros y personal sanitario, la reasignación de personal de las instituciones urbanas a las rurales, la mejora del acceso de la mujer a los servicios de salud, educación y planificación de la natalidad, la mejora de la disponibilidad de materiales de enseñanza mediante programas de préstamo de libros de texto y la mejora del suministro de medicamentos mediante disposiciones antimonopolísticas y reformas regulatorias. En varios casos, los programas destinados a infraestructuras han hecho hincapié en la mejora de los transportes y del acceso a los mercados para los pobres, además de la construcción de instalaciones de regadío para pequeños terratenientes (por ejemplo, en Côte d’Ivoire, Malí y Camboya).

Recuadro 6.Sri Lanka: Racionalización de los programas para aliviar la pobreza y reforma de la administración pública

Los sucesivos programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial durante 1989-94 tuvieron por finalidad, entre otros aspectos, lograr una reestructuración del gasto público, mediante la racionalización de los programas destinados a aliviar la pobreza y efectuar una reforma de la administración pública.

Los programas principales para aliviar la pobreza en Sri Lanka son el JanaSaviya, el programa de almuerzos y los cupones para alimentos. Estos programas no estaban bien focalizados y su costo alcanzaba alrededor del 3% del PIB en 1989. Después de la reforma, y sin reducir la asistencia a los grupos vulnerables, se había proyectado que el gasto público en estos tres programas disminuiría al 1,9% del PIB en 1994.

El programa JanaSaviya, iniciado en 1989, ayuda a las familias que se encuentran a niveles casi de subsistencia para que puedan establecer un potencial permanente de ingreso. Desde 1990, el Gobierno ha tratado de mejorar la focalización de este programa, por ejemplo, mediante preselección de comunidades, inspecciones, reuniones comunitarias y verificación de la propiedad, por ejemplo, de bienes duraderos de consumo, y también mediante la participación en actividades productivas, como los programas de obras públicas y los proyectos de empleo autónomo.

El programa de almuerzos se creó también en 1989 con el fin de mejorar la nutrición de los niños y elevar el rendimiento de la enseñanza. El programa incluyó a toda la población hasta 1994, cuando hubo que limitarlo principalmente a los beneficiarios de los cupones para alimentos con hijos en edad escolar y a quienes lo solicitasen.

El programa de cupones para alimentos se estableció en 1979 para mejorar la nutrición de las familias pobres. Desde entonces, se ha reestructurado dos veces para eliminar a familias que no tenían derecho y añadir otras que sí lo tenían, y utilizar el ahorro obtenido para incrementar las prestaciones nominales, erosionadas por la inflación.

La reforma de la administración pública efectuada en 1990-91 produjo un recorte de aproximadamente 44.000 empleados, o el 13% del total. Esta reestructuración continúa —aunque con resultados desiguales—y en 1994 se prevé la eliminación de 60.000 vacantes. Los empleados públicos que dejaron sus puestos recibieron generosas indemnizaciones del Gobierno.

Recuadro 7.Zona del franco CFA: Fomento del crecimiento económico y protección de los pobres mediante un diseño adecuado del programa

Tras la devaluación ocurrida el 12 de enero de 1994, los 14 países de la zona del franco CFA iniciaron programas de ajuste respaldados por el FMI y el Banco Mundial. El objetivo era lograr el debido equilibrio entre el ajuste fiscal, el financiamiento y la reforma estructural, pero también se incorporaron medidas especiales para proteger a los pobres frente a los posibles efectos adversos del ajuste, comprendidos la reducción de las subvenciones al productor y del empleo del sector público. Al mismo tiempo, el considerable aumento de los precios agrícolas al productor —por ejemplo, del cacao, el café y el algodón—producido por la devaluación del tipo de cambio benefició a la mayoría de los pobres de las zonas rurales.

Todos los programas tienden a limitar el aumento de los precios —mediante subvenciones temporales y reducción de los impuestos o los aranceles—de los productos considerados de primera necesidad para los pobres, en particular, el azúcar, la harina, el queroseno y los medicamentos genéricos. Además, poco después de la devaluación, la mayoría de los países impuso controles selectivos de los precios para evitar el pánico y los márgenes excesivos de ganancia sobre las existencias. A medida que amainaron las presiones inflacionarias durante el primer semestre después de la devaluación, se eliminaron la mayor parte de los controles. Entretanto, se ha incrementado el salario mínimo y los sueldos de los trabajadores del sector público de ingresos más bajos, con el objeto de compensar parcialmente a los asalariados por el alza de precios inducida por la devaluación (por ejemplo, en Burkina Faso y Côte d’Ivoire).

Además, en muchos programas se han incluido indemnizaciones por despido en el marco de planes de retiro voluntario. Más aún, las asignaciones presupuestarias contemplan fondos sociales destinados a crear empleo mediante obras públicas, como en Burkina Faso, Camerún, Côte d’Ivoire, Gabón y Togo, viviendas económicas en Benin y fomento de pequeñas empresas en Benin, Camerún y Niger. Por último, en todos los programas se ha previsto un incremento del gasto real en salud pública y enseñanza primaria, en algunos casos estableciéndose metas cuantificadas, por ejemplo, en Camerún, Malí, Niger y Senegal y en otros mediante asignación específica del financiamiento otorgado por los donantes, como en Benin.

Recuadro 8.Uganda: Dividendo de la paz en condiciones macroeconómicas estables

Después de casi un década de guerra y conflicto civil, Uganda quedó con una infraestructura devastada, tierras agrícolas abandonadas, servicios públicos paralizados y una gran parte de la población empobrecida. El PIB real disminuyó en un 8% de 1983 a 1986, el financiamiento externo decreció y las tasas de inflación se situaron en niveles muy elevados. Una serie de programas de ajuste respaldados por el FMI a partir de 1987 restableció la estabilidad económica y redujo la inflación a niveles de un solo dígito en 1993. Desde el comienzo de las reformas en 1987, el crecimiento económico medio se ha situado en más del 5% anual.

La estrategia de ajuste se ha centrado también en las reformas estructurales. Por ejemplo, la liberalización del comercio exterior y el sistema de cambio y la comercialización del café y el té fomentaron un crecimiento del valor agregado agrícola de más del 23% desde el comienzo de la reforma, en gran medida en beneficio de los sectores pobres rurales. La mayor parte de los agricultores reciben directamente el producto de sus cultivos, pues existen pocos asalariados y prevalece la producción del pequeño terrateniente.

El ajuste fiscal iniciado por el Gobierno se ha centrado en la mejora de la composición del gasto. Se ha eliminado de la nómina pública a más de 40.000 trabajadores ficticios, mientras que la reorganización del sector público, unida a un sistema de indemnizaciones por despido financiado principalmente por los donantes, ha permitido el recorte de más de 66.000 empleados públicos temporales y de 14.000 funcionarios. Asimismo, más de 23.000 soldados se han reintegrado a la vida civil gracias a un conjunto de medidas que incluyen pagos de subsistencia durante seis meses, materiales de construcción e insumos agrícolas, obras públicas con alta participación de mano de obra y programas de capacitación. Esto ha contribuido a reducir a la mitad la proporción del gasto militar en el PIB en 1990-93 (al 1,9% del PIB). Este dividendo de la paz, junto a la mayor eficiencia obtenida con la reorganización del sector público, ha liberado recursos que han permitido aumentar al doble la proporción del gasto en sanidad y acrecentar moderadamente la proporción correspondiente a la educación en el gasto público corriente durante el período de la reforma, previéndose nuevos incrementos en virtud del programa respaldado por el FMI actualmente en curso.

Recuadro 9.Perú: Afianzamiento de la estabilidad macroeconómica para incrementar el gasto en favor de los pobres

Como parte del plan para estabilizar y liberalizar la economía, Perú inició una serie de programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial. Los programas han dado resultado y la inflación se redujo al 16% a finales de 1994, a partir de un promedio anual de 3.800% en el período 1988-90, previéndose un crecimiento de la economía del 11% en 1994.

La política fiscal ha sido un aspecto central de dichos programas, con importantes consecuencias para el sector social peruano. La hiperinflación condujo al virtual colapso de los ingresos tributarios y, en consecuencia, el salario real de los empleados públicos y otras categorías críticas de gasto público habían disminuido radicalmente. Por este motivo, un aspecto clave del programa fue aumentar el rendimiento de los impuestos, como consecuencia de lo cual los ingresos corrientes pasaron del 7% del PIB en 1989 a un 12% proyectado para 1994. Esto ha permitido una recuperación gradual del gasto social y otros gastos y ha frenado la erosión de los salarios del sector público, que había contribuido a un fuerte deterioro de la calidad de los servicios públicos.

El Gobierno ha redoblado los esfuerzos para luchar contra la pobreza. Un fondo de inversiones sociales, el FONCODES, creado en 1991, financia proyectos basados en la comunidad y ha mejorado el acceso de los pobres a los servicios y la infraestructura sociales. En 1994 se inició un programa social básico para coordinar las medidas en cinco áreas prioritarias: educación, sanidad, nutrición, justicia y generación de empleo. El gasto social ha crecido, en parte gracias a la utilización de recursos provenientes de la privatización de las empresas públicas. También se está acrecentando la eficacia del gasto social mediante el perfeccionamiento de la gestión presupuestaria y de gasto y el uso de mejores mecanismos de focalización.

Además, las medidas de política social han intentado en algunos casos orientar mejor sus efectos hacia los sectores más necesitados, desplazando recursos de la enseñanza universitaria y la atención médica avanzadas, a las que sólo tienen acceso los grupos privilegiados, a la enseñanza primaria y la atención sanitaria básica (por ejemplo, en Burkina Faso, Camboya, Honduras, Jamaica, Lesotho, Malí y Senegal). En algunos casos, se han facilitado recursos para seguir prestando servicios públicos, introduciendo un cargo apropiado para los usuarios, lo que también ha favorecido un uso eficiente. En los programas respaldados por el FMI se ha utilizado con frecuencia la reorganización de los ministerios y la descentralización de responsabilidades administrativas para mejorar la selección de objetivos (por ejemplo, en Burkina Faso, Ghana y Guyana). Con el apoyo del Banco Mundial, en muchos programas se ha incluido la reforma administrativa para facilitar el seguimiento del gasto y los servicios sociales, así como su repercusión en los principales indicadores sociales. Sin embargo, en muchos casos, hace falta reforzar la eficiencia en función del costo, la selección de objetivos y el control.

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