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Appendice B. Surveillance au titre de la section 3 b) de l’article IV

Author(s):
Joseph Gold
Published Date:
September 1987
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Surveillance des politiques de change [1983]

Le Conseil d’administration a procédé à un examen de la manière générale dont le Fonds exerce une surveillance sur les politiques de change des Etats membres; effectué conformément au paragraphe VI des Procédures de surveillance, qui sont jointes à la décision nº 5392-(77/63), adoptée le 29 avril 1977, cet examen a porté notamment sur les procédures régissant les consultations au titre de l’article IV, consultations qui comprennent les consultations au titre de l’article VIII ou de l’article XIV; à la lumière du résumé présenté par le Directeur général, le Conseil d’administration approuve le maintien des procédures énoncées dans le document SM/83/43 jusqu’au prochain examen annuel, qui doit avoir lieu au plus tard le 1er avril 1984.

Décision n° 7374–(83/55)

28 mars 1983

Pièce jointe à la décision n° 7374–(83/55) Résumé présenté par le Directeur général

Observations Générales

Les administrateurs estiment que les rapports établis dans le cadre des consultations au titre de l’article IV doivent continuer de traiter sans détour les questions relatives aux taux de change tout en tenant compte, toutefois, du caractère délicat de ces questions; plusieurs administrateurs pensent qu’il convient d’accorder une plus grande attention à ces questions en dehors du processus de consultations ordinaires.

Un certain nombre d’administrateurs ont fait observer que la surveillance exercée par le Fonds n’est pas suffisamment symétrique. Ils ont noté que les services du Fonds formulent des recommandations précises en ce qui concerne les fluctuations ou les modifications des taux de change lorsqu’il s’agit de petits pays ou de pays membres qui utilisent les ressources du Fonds; en revanche, ils accordent peu d’attention aux écarts assez profonds entre les taux de change et les conditions de base primordiales lorsqu’il s’agit des principales monnaies, en dépit du fait que celles-ci jouent un rôle plus grand dans le fonctionnement des systèmes monétaire et financier internationaux. C’est pourquoi plusieurs administrateurs soulignent l’importance pour le Conseil de procéder plus souvent à un examen encore plus détaillé de l’évolution des taux de change en général, ainsi que de l’interaction et de l’incidence des politiques et des perspectives dans les grands pays en particulier. En outre, un certain nombre d’administrateurs préconisent que le Conseil d’administration aborde le sujet du réalignement qui a récemment été effectué au sein du SME.

D’importantes questions concernant la formulation des politiques financières et la relation entre les taux de change et la situation économique et financière fondamentale n’ont pas encore été résolues. Il convient aussi d’étudier la nécessité d’établir un cadre d’évaluation à moyen terme en ce qui concerne l’évolution de la balance des paiements. Les administrateurs se félicitent des travaux que le Fonds poursuit actuellement dans ces domaines, notamment l’étude qui sera bientôt diffusée sous le titre «Issues in the Assessment of Exchange Rates of the Industrial Countries in the Context of their Economic Policies». Des études de ce genre devraient fournir des informations utiles pour l’examen des principes de surveillance, qui a lieu tous les deux ans et dont le prochain est fixé au 1er avril 1984.

De nombreux administrateurs soulignent la nécessité pour le Fonds d’examiner clairement les dangers inhérents à la montée du protectionnisme et incitent les services du Fonds à procéder à une analyse plus étendue et plus approfondie des questions relatives à la politique commerciale dans les rapports de consultations au titre de l’article IV, tout en évitant que leurs travaux dans ce domaine ne fassent double emploi avec ceux d’autres institutions, en particulier ceux du GATT. A cet égard, déclarent-ils, il faut examiner avant tout l’incidence des mesures commerciales sur l’ajustement intérieur et le taux de change du pays en question et sur ses partenaires commerciaux.

Les administrateurs ont noté qu’en 1982 les difficultés liées au service de la dette sont devenues le sujet central d’inquiétude. Ils estiment pour la plupart qu’il est extrêmement important que les services du Fonds ne ménagent aucun effort pour approfondir leur analyse de l’évolution de la dette extérieure—en particulier les aspects à court terme—et des politiques en matière de dette extérieure dans les rapports qu’ils établissent pour les consultations au titre de l’article IV. Le Conseil d’administration examinera des propositions plus précises sur ce sujet au cours d’une réunion qui portera sur les questions relatives à la dette extérieure et qui doit avoir lieu le 6 avril. En outre, certains administrateurs ont indiqué que le Fonds doit être en mesure de présenter une analyse plus détaillée de la composante «engagements» du secteur bancaire des pays membres et de leur politique en matière de gestion des réserves.

Fréquence Des Consultations au titre de L’article IV

Les administrateurs sont convenus que le processus de consultations est au centre même de l’exercice de la surveillance et que, compte tenu des difficultés auxquelles se sont heurtés les pays membres en 1982 et de la rapidité avec laquelle ces difficultés se sont généralisées, il convient de déployer des efforts énergiques pour veiller à ce que les consultations au titre de l’article IV puissent avoir lieu à un rythme plus régulier. Comme l’ont noté les administrateurs, il est arrivé que certains pays membres se sont heurtés à de graves déséquilibres extérieurs et intérieurs et que le Conseil d’administration n’a pas eu alors l’occasion d’analyser leur situation et de les aider de ses conseils. Les administrateurs ont fait observer que de telles circonstances sont regrettables et ne doivent pas se reproduire à l’avenir.

Les administrateurs reconnaissent d’un commun accord que certaines modifications des procédures permettraient de garantir que le calendrier des consultations soit établi de façon plus rigoureuse. La plupart d’entre eux sont convenus qu’il serait utile, à l’issue de chaque consultation, de fixer une date définitive pour l’examen des prochaines consultations; ils estiment néanmoins que, ce faisant, le Conseil doit éviter de définir pour les consultations un cycle si rigide que la direction n’ait plus la prérogative de modifier le calendrier après avoir pris l’avis du pays membre et de l’administrateur qui le représente. Certes, il est souhaitable d’établir un calendrier plus rigoureux, mais le système pourrait être amélioré par des rapports périodiques au Conseil d’administration sur la façon dont les pays membres respectent le calendrier des consultations et sur toutes les difficultés auxquelles les pays ont pu se heurter en s’y conformant. A cet égard, il ne s’agit pas de jeter le blâme sur le pays en question; de tels rapports auraient pour objet d’informer le Conseil d’administration des différentes causes du retard: nombre insuffisant de fonctionnaires du Fonds, difficultés liées à la situation politique nationale, etc.

Les administrateurs se sont mis d’accord sur les critères à retenir pour déterminer les pays auxquels il convient d’appliquer un cycle de consultations rigoureux: pays dont l’économie a une forte incidence sur celle des autres pays, pays membres qui réalisent des programmes bénéficiant de l’aide du Fonds et pays dont la viabilité économique à moyen terme est sérieusement mise en doute. Pour la grande majorité des pays membres auxquels il conviendrait d’appliquer un cycle plus rigoureux, la plupart des administrateurs estiment que l’intervalle maximum entre deux consultations ne doit pas dépasser douze mois et que le délai de grâce devrait être, par exemple, de trois mois au-delà de la date fixée. Pour les autres pays membres, l’intervalle maximum autorisé serait de deux ans. A titre d’essai, la direction devrait, selon les administrateurs, effectuer un examen ou tenir des miniconsultations tous les six mois—comme on l’a fait récemment dans certains cas—lorsque la situation économique d’un pays membre évolue rapidement.

Dans leur examen des circonstances qui peuvent justifier un retard des consultations, les administrateurs ont fait observer que les hostilités, notamment, sont une raison suffisante pour justifier un retard; il est bien entendu toutefois que les consultations doivent avoir lieu dès que ces circonstances spéciales disparaissent. En ce qui concerne d’autres causes de retard, c’est-à-dire des raisons d’ordre politique—élections, par exemple—ou le fait que les pays membres sont en train de redéfinir leur politique économique, les opinions n’étaient pas aussi clairement tranchées. La plupart des administrateurs estiment que les consultations ne doivent pas être différées en raison du calendrier des activités politiques des pays membres; en réalité ils ont fait observer que c’est précisément pendant ces périodes d’incertitude que des difficultés financières peuvent surgir ou s’aggraver. En outre, comme le document préparé par les services du Fonds l’indique, il est particulièrement utile et opportun de tenir des consultations avec un pays membre lorsque celui-ci formule de nouvelles politiques. Les retards ne devraient pas, dans la mesure du possible, s’étendre au-delà de la période de grâce de trois mois; s’il en résulte que les politiques envisagées par les autorités ne peuvent pas être entièrement présentées dans le document établi par les services du Fonds, il conviendrait peut-être de procéder à un examen complémentaire peu après que les politiques auront été formulées.

Les administrateurs sont convenus qu’il faudrait peut-être apporter un certain nombre de modifications aux pratiques existantes, pour maintenir la fréquence moyenne des consultations au taux élevé que présuppose le respect rigoureux du cycle de consultations annuel pour la plupart des pays membres, au moins dans les circonstances actuelles. On prévoit qu’il y aura un grand nombre de demandes portant sur l’utilisation des ressources du Fonds au cours des douze prochains mois, et, de ce fait, les administrateurs ont admis que les missions de consultation pourraient être parfois synchronisées avec les négociations concernant l’utilisation des ressources du Fonds. Toutefois, un certain nombre d’administrateurs estiment que, lorsque des consultations annuelles doivent avoir lieu, il faut que le Conseil d’administration procède à l’examen qui s’y rapporte avant de délibérer sur le programme. Certains administrateurs pensent que la synchronisation des consultations et des négociations relatives aux demandes d’utilisation des ressources du Fonds doit être l’exception, et non la règle; cependant, un certain nombre d’entre eux estiment qu’il pourrait être approprié de faire coïncider les consultations avec l’examen des programmes en vigueur.

Les administrateurs soulignent l’importance des rapports consacrés à l’évolution récente de l’économie, qu’ils considèrent comme une source précieuse et souvent unique de renseignements d’ordre financier et économique sur les pays membres. Ils sont convenus que, s’il est nécessaire de raccourcir ces rapports pour des raisons d’ordre logistique, il y aurait peut-être lieu de le faire de façon sélective et de mettre les rapports à jour seulement tous les deux ans; toutefois, ils soulignent que des modifications de fond apportées à la politique économique et au cadre institutionnel doivent toujours figurer dans les rapports annuels. Il est donc préférable que, dans la pratique, la plupart des rapports consacrés à l’évolution récente de l’économie seront préparés tous les ans.

Méthodes Relatives à La Surveillance des Modifications des Taux de Change et Procédures de Notification

Tous les administrateurs demandent que la surveillance soit exercée d’une façon impartiale et indiquent que le Fonds doit jouer un rôle plus actif en ce qui concerne les modifications de taux de change. Certains administrateurs soulignent qu’il importe de procéder à un examen plus détaillé et plus direct des questions relatives au taux de change dans le cadre des consultations au titre de l’article IV et au cours de l’examen des perspectives de l’économie mondiale, en particulier lorsqu’on se conforme à un calendrier de consultations plus strict. Dans les circonstances exceptionnelles où des entretiens supplémentaires avec des pays membres semblent justifiés, il est possible d’invoquer les procédures existantes pour trancher la question.

La plupart des administrateurs estiment que la méthode du «seuil» décrite dans le document établi par les services du Fonds pourrait effectivement rendre plus actif le rôle du Fonds et lui permettre d’appliquer aux pays membres un traitement uniforme; ils se sont donc déclarés favorables, dans l’ensemble, à l’application de cette méthode à titre d’essai. Au cours de leurs délibérations, les administrateurs ont formulé un certain nombre d’observations intéressantes et judicieuses au sujet de cette méthode, et certains d’entre eux ont indiqué qu’ils feraient d’autres commentaires plus détaillés à une date ultérieure. En ce qui concerne la question technique du choix d’un seuil quantitatif, certains administrateurs estiment qu’un niveau de 5% entraînerait un nombre trop élevé de notifications pour ne pas compromettre leur utilité. D’autres estiment que toute modification atteignant 5% en termes effectifs réels revêt de l’importance et doit faire l’objet d’une notification. Tout bien considéré, et compte tenu notamment du fait que cette méthode doit être adoptée à titre d’essai, je propose que nous utilisions initialement un seuil de 10%.

Une autre question technique est celle du moment à partir duquel il convient de mesurer les modifications cumulatives. Tout en prenant soin de noter que la méthode recommandée présente certaines lacunes, la plupart des administrateurs ont indiqué qu’à titre d’essai ils étaient disposés à retenir la dernière date à laquelle le Conseil d’administration a eu l’occasion d’examiner la politique de taux de change du pays membre en question, soit, dans la plupart des cas, la date des plus récentes consultations au titre de l’article IV.

Les administrateurs se sont aussi mis d’accord sur un autre point: au cours de la période d’essai, les services du Fonds devront faire preuve d’un jugement éclairé quant au choix de l’indicateur à utiliser pour évaluer la compétitivité et devront inclure, dans les rapports de consultations au titre de l’article IV, une description de cet indicateur, accompagnée des données qui s’y rapportent. Il va de soi que l’opinion des pays membres sur l’indicateur utilisé sera prise en considération.

Pour ce qui est du contenu des notifications, les administrateurs recommandent une méthode souple et exhortent la direction à faire preuve de discernement lorsqu’elle décidera dans quel cas il convient de fournir une analyse et une évaluation. Ils s’accordent à penser qu’il convient de maintenir la pratique en vigueur selon laquelle les fortes modifications ponctuelles apportées aux taux de change nominaux sont notifiées au Conseil d’administration, parce que cette pratique est importante non seulement pour l’exercice de la surveillance, mais aussi pour l’information générale des autres pays membres.

La direction et les services du Fonds examineront attentivement et s’efforceront d’appliquer la proposition formulée par un administrateur, selon laquelle ils serait souhaitable que le Fonds publie périodiquement—tous les trimestres peut-être—un document qui indiquerait les taux de change effectifs réels des pays membres et signalerait les cas où les modifications du taux de change sont particulièrement importantes. Certes, il sera nécessaire de régler un certain nombre de questions concernant la perspective chronologique qu’il convient d’adopter, mais le Fonds s’efforcera de fournir constamment des données dans un document publié régulièrement. Les administrateurs ont de nouveau indiqué qu’ils laissaient à la direction le soin d’établir s’il convient ou non de formuler des observations sur ces indicateurs, ou si les cas particuliers doivent être soumis à l’examen du Conseil d’administration.

Surveillance des politiques de change des Etats membres [1984]

a) Examen de la surveillance des politiques de change

Le Conseil d’administration a examiné le document intitulé «Surveillance des politiques de change», conformément au paragraphe 2 de la décision du Conseil d’administration n° 5392–(77/63), adoptée le 29 avril 1977, et le réexaminera en temps voulu, mais au plus tard le 1er avril 1986.

Décision n° 7645–(84/40)

12 mars 1984

b) Examen de l’application des procédures de surveillance

Le Conseil d’administration a également examiné les procédures relatives à l’application générale de la surveillance du Fonds sur les politiques de change des Etats membres, comme il est prescrit au paragraphe VI des Procédures de surveillance contenues dans le document «Surveillance des politiques de change» mentionné au paragraphe a) ci-dessus, de même que les procédures régissant les consultations au titre de l’article IV, qui comprendront les consultations au titre de l’article VIII et de l’article XIV; à la lumière de la récapitulation présentée par le Directeur général, il approuve le maintien des procédures énoncées dans le document SM/84/44, jusqu’au prochain examen annuel, qui devra avoir lieu au plus tard le 1er avril 1985.

Décision n° 7646–(84/40)

12 mars 1984

Pièce jointe à la décision n° 7646–(84/40) Résumé présenté par le Directeur général

Au cours de notre examen, les administrateurs ont souligné une fois de plus l’importance considérable qu’ils attachent au rôle du Fonds dans le domaine de la surveillance. Ils ont souligné également que, pour produire les effets souhaités, la surveillance nécessite l’entière collaboration des pays membres et doit être exercée de façon efficace et équitable.

Les délibérations du Conseil d’administration ont porté sur deux points: l’examen bisannuel du document de base exposant les principes de surveillance et l’examen annuel de l’application de la surveillance. J’évoquerai d’abord les observations formulées par les administrateurs sur les principaux problèmes que pose l’exercice de la surveillance et qui peuvent être reliés aux principes et procédures énoncés dans les documents. J’aborderai ensuite les observations relatives aux diverses méthodes qui permettent d’exercer la surveillance: aspects multilatéraux, consultations au titre de l’article IV et surveillance étroite de l’évolution des taux de change.

Exercice de la Surveillance: Principales Questions

En ce qui concerne plus particulièrement la substance même de la surveillance, un certain nombre d’administrateurs ont fait valoir que le FMI devrait déployer des efforts encore plus vigoureux pour que la surveillance soit efficace, équitable et symétrique. A cet égard, les conclusions qui se dégagent des délibérations sont les suivantes:

Premièrement, un grand nombre d’administrateurs ont admis que l’évaluation des politiques de change appliquées par les pays membres était, certes, une opération très complexe, mais ils ont souligné qu’il appartient au Fonds de déterminer si les politiques mises en oeuvre par les pays membres dans ce domaine sont adéquates, indépendamment des dispositions choisies par un pays ou de l’appui financier qu’il lui faut obtenir du Fonds. Ce principe est le noyau même de l’article IV. Dans la pratique, il est souvent difficile d’établir avec précision dans quelle mesure un taux de change s’écarte du niveau réaliste. Toutefois, s’il est convaincu qu’un taux n’est pas réaliste, le Fonds doit faire part de ses vues en premier lieu aux autorités du pays directement intéressé. Certains administrateurs estiment que les services du Fonds semblent adopter parfois au sujet des taux de change une position non seulement trop rigide, mais quelque peu dogmatique, et qu’ils ont tendance à surestimer l’efficacité d’une dépréciation du taux de change, notamment dans les pays en développement et les pays à économie planifiée.

Deuxièmement, lorsqu’ils établissent si la politique de change d’un pays donné est adéquate, les services du Fonds n’effectuent pas une opération purement économétrique; ils procèdent à une évaluation qui a des répercussions sur le fonctionnement même du système monétaire international. Par conséquent, il est important qu’une fois convaincus de l’existence d’un déséquilibre au niveau des taux de change, les services du Fonds veillent à faire corroborer leur jugement par les pays membres et à obtenir leur accord sur les modifications qu’il convient d’apporter aux politiques. Il peut arriver que les objectifs nationaux et les contraintes intérieures risquent de porter le taux de change à un niveau que les services du Fonds estiment inadéquat. Le problème est alors porté à l’attention du Conseil d’administration par l’intermédiaire des consultations au titre de l’article IV ou de tout autre examen; le point de vue des services du Fonds est examiné par le Conseil et, une fois que celuici a donné son accord, le pays en est informé. Par la suite, il faut, pour que les procédures de surveillance du Fonds soient efficaces, que les pays membres appuient dans l’ensemble et de façon active les positions prises par le Fonds.

Troisièmement, les administrateurs partagent l’opinion selon laquelle les difficultés qui ont entravé l’évolution de l’économie mondiale ces dernières années tiennent, dans une large mesure, aux fortes fluctuations des taux de change entre les monnaies des grands pays idustrialisés et aux répercussions que la faiblesse de l’activité économique et le niveau élevé des taux d’intérêt dans ces pays ont sur le reste du monde. De nombreux administrateurs ont noté que, dans une certaine mesure, ces phénomènes sont dus à l’orientation de la politique intérieure des grands pays industrialisés qui, à leur avis, n’a pas suffisamment contribué à la convergence de conditions économiques favorables et n’a pas pris en compte ses éventuelles répercussions sur l’économie des autres pays et sur l’ensemble du système monétaire international. La plupart des administrateurs estiment que le véritable problème réside dans cette absence d’intégration des intérêts internationaux, et non dans une tentative délibérée de manipuler les taux de change ou le système monétaire international. C’est pourquoi le Fonds doit formuler un jugement sur les politiques intérieures qui sont nécessaires pour que le système fonctionne sans heurt et s’efforcer de persuader ses pays membres de les appliquer. Sur la base de ces considérations, les administrateurs sont convenus que, si l’on en juge par les résultats obtenus dans la mise en oeuvre de la surveillance, il n’est pas nécessaire de procéder à une révision des principes et procédures énoncés dans les documents, mais que l’exercice de la surveillance doit s’opérer de façon plus active.

Méthodes De Surveillance

Aspects multilatéraux

Les administrateurs estiment que l’étude sur les perspectives de l’économie mondiale est un cadre très utile pour analyser les questions que pose la surveillance à l’échelle mondiale et, à vrai dire, un cadre indispensable pour évaluer l’incidence globale de la politique des grands pays. Ils se félicitent de l’importance de plus en plus grande que l’on accorde à l’approche à moyen terme et en particulier à la mise au point de scénarios à moyen terme pour la balance des paiements. Ils préconisent en outre une analyse profondie de l’interaction des politiques intérieures adoptées par les divers pays membres, notamment des conséquences que ces politiques entraînent au niveau des régions.

Selon les administrateurs, il importe que le Fonds continue de mettre publiquement l’accent sur l’exercice de la surveillance par divers moyens tels que les publications du FMI et les déclarations du Directeur général. Ils considèrent en outre comme essentielle la participation de plus en plus active du Fonds à la résolution, dans un contexte multilatéral, des problèmes que posent la dette extérieure et le protectionnisme. En ce qui concerne notamment les questions commerciales, un certain nombre d’administrateurs ont souligné que le Fonds pouvait utilement, par ses travaux, renforcer les activités du GATT, sans empiéter sur les attributions de cette institution.

Consultations au titre de l’article IV

Considérant que le Fonds doit formuler un jugement sur les politiques de change appliquées par les pays membres, les administrateurs approuvent en général la façon de procéder des services du Fonds, qui incluent dans leurs rapports une évaluation claire de ces politiques. Plusieurs administrateurs estiment que les services du Fonds se prononcent encore moins explicitement sur les politiques de change des grands pays industrialisés que sur celles des petits pays. D’aucuns ont en outre souligné que, lors des consultations au titre de l’article IV, la politique de change des pays membres devrait, le cas échéant, être évaluée dans un cadre multilatéral.

Les administrateurs se félicitent de l’importance que l’on accorde depuis peu aux scénarios à moyen terme dans l’analyse de la dette extéreure; ils incitent les services du Fonds à améliorer encore la présentation et l’analyse des problèmes en ayant recours éventuellement à d’autres scénarios pour l’endettement, à préciser les hypothèses sur lesquelles se fondent ces projections, enfin, à spécifier la sensibilité des scénarios à toute modification de ces hypothèses. Les administrateurs préconisent en outre que les services du Fonds mettent davantage l’accent sur le moyen terme quand ils évaluent la balance fondamentale des paiements dans le cadre de l’examen des politiques des pays membres, même lorsque la situation de la dette extérieure ou le financement des déséquilibres extérieurs ne sont pas des plus préoccupants.

De nombreux administrateurs ont souligné que, dans les rapports de consultations, les services du Fonds doivent continuer d’approfondir leur analyse des questions relatives au protectionnisme et aux subventions à l’exportation. Ces analyses devraient porter non seulement sur les pratiques des pays membres, pris individuellement, mais aussi, le cas échéant, sur celles des groupes de pays et des unions douanières. D’aucuns estiment qu’il faudrait, dans la mesure du possible, quantifier le coût économique des mesures protectionnistes que les pays ou groupes de pays ont adoptées depuis les dernières consultations au titre de l’article IV et examiner, le cas échéant, les répercussions de ces mesures sur l’ajustement intérieur.

Au cours des débats, les administrateurs ont formulé un certain nombre de suggestions qui permettraient d’améliorer, dans les rapports de consultations, l’analyse des aspects structurels, des mouvements de capitaux, du degré d’ouverture des marchés de capitaux, du montant et de la structure des recettes et des dépenses de l’Etat, des obstacles aux investissements directs, du secteur public en dehors de l’administration centrale, des problèmes d’ajustement structurel, de l’aide aux industries en difficulté, enfin, des marchés du travail. Plusieurs administrateurs ont en outre proposé que, dans leur rapport, les services du Fonds donnent suite aux questions importantes qui ont été soulevées dans le résumé publié à l’issue des précédentes consultations. Les rapports devraient rappeler les principales recommandations du Conseil, telles qu’elles ressortent du résumé, et indiquer si les mesures qui conviennent ont été prises.

Comme ce fut le cas au cours du récent examen de l’étude intitulée «Coverage and Currentness of Data», les administrateurs ont souligné l’importance primordiale des données exactes dans les rapports de consultations.

Tous les administrateurs ont noté avec satisfaction que les consultations sont nettement plus fréquentes et ont souligné en particulier l’amélioration en ce qui concerne les consultations avec les pays qui appliquent des programmes bénéficiant de l’appui du Fonds. Ils ont pris note des efforts que les services du Fonds ont déployés au cours des dix-huit derniers mois pour réduire le nombre des consultations en retard et estiment qu’à l’heure actuelle ce problème est, dans une large mesure, résolu. Exception faite des pays où se posent des problèmes de sécurité, le cycle des consultations est respecté à l’heure actuelle pour tous les pays membres, sauf un. Les administrateurs ont réaffirmé que les consultations ne doivent pas être différées en raison de délibérations sur l’utilisation des ressources du Fonds. Un certain nombre d’entre eux estiment que, si les consultations sont déjà en retard, le Conseil devrait procéder à l’examen prévu pour les consultations au titre de l’article IV avant d’étudier toute demande portant sur l’utilisation des ressources du Fonds. Il s’agit là d’une recommandation très importante.

Les administrateurs ont souligné la nécessité d’effectuer dans l’avenir les consultations en temps voulu. A cet égard, la détermination à l’avance du cycle des consultations est un système utile. Pour que les consultations puissent être achevées à temps, nous devons signaler au Conseil tous les six mois les problèmes qui risquent de se poser.

Les administrateurs approuvent, dans l’ensemble, la méthode qu’on utilise à l’heure actuelle pour déterminer les cycles de consultations. D’aucuns ont proposé d’élargir les critères concernant le cycle d’un an afin d’inclure les pays membres qui souhaitent continuer de tenir les consultations selon ce cycle. Les administrateurs ont cependant admis qu’avec un tel volume de travail les services du Fonds devront déployer des efforts spéciaux pour maintenir la qualité des consultations. En conséquence, ils continueront d’inclure dans les rapports de consultations les demandes d’utilisation des ressources du Fonds et les examens périodiques. Certains administrateurs sont en faveur d’abréger de façon sélective, voire de supprimer, le rapport sur l’évolution récente de l’économie, dans le cas notamment des pays pour lesquels on dispose d’abondants renseignements économiques; d’autres ont toutefois souligné l’importance de ces documents pour le pays en question ou pour l’ensemble des pays membres et s’opposent à ce qu’on amoindrisse leur rôle ou leur portée.

Les administrateurs incitent les services du Fonds à soumettre en même temps au Conseil d’administration les rapports consacrés à des économies étroitements liées afin d’éviter toute duplication d’efforts en ce qui concerne des éléments communs et de favoriser une meilleure compréhension de l’interaction de leurs activités économiques.

Surveillance étroite de l’évolution des taux de change

Les administrateurs estiment que les rapports trimestriels sur les indicateurs des taux de change effectifs réels et les notifications relatives à chaque pays fournissent des renseignements utiles, bien qu’il importe naturellement d’analyser avec soin la situation avant de formuler des conclusions sur le plan des politiques à adopter. Ils pensent, pour la plupart, que le seuil prévu pour les notifications doit demeurer à 10%. Certaines questions ont été soulevées au sujet de la date de référence.

Les administrateurs ont noté avec satisfaction que les services du Fonds se proposent de continuer à améliorer le système de notification, et ils estiment qu’il importe de veiller à ce que le champ d’application du système devienne aussi complet que possible. En raison de l’importance que revêtent les données sur les prix, les taux de change et la répartition des échanges pour l’élaboration des politiques, il incombe aux autorités des divers pays, en consultation avec les services du Fonds, d’obtenir les données nécessaires et de les communiquer au Fonds.

Somme toute, les administrateurs estiment que la surveillance est un outil indispensable pour la stabilité du système monétaire international. Ils croient qu’en dépit des progrès réalisés par le Fonds dans ce domaine, le manque de convergence entre les conditions économiques dans le monde exige non pas nécessairement une modification des procédures du Fonds, mais plutôt un puissant soutien des pays membres sur le plan politique.

Il subsiste de profondes divergences de vues sur la façon dont le système des taux de change fonctionne; les divergences sont encore plus marquées en ce qui concerne la façon dont il devrait fonctionner. Les opinions diffèrent également quant à la manière dont les politiques économiques agissent les unes sur les autres et influent, par conséquent, sur les prescriptions que le Fonds doit formuler. Dans une institution collective, il peut-être difficile parfois de formuler ces recommandations et plus difficile encore de les mettre en oeuvre.

Nous devons continuer d’améliorer la qualité et la crédibilité de notre analyse de l’interaction des politiques économiques. Ce n’est que par la qualité de ces analyses que les recommandations du Fonds trouveront les appuis nécessaires. Les administrateurs peuvent aider la direction et les services du Fonds dans cette tâche en veillant à préserver la haute tenue de leurs interventions sur toutes les questions relatives à la surveillance.

Surveillance des politiques de taux de change des Etats membres: examen de l’application des procédures de surveillance [1985]

Le Conseil d’administration a examiné l’application générale de la surveillance exercée par le Fonds sur les politiques de taux de change des Etats membres, conformément au paragraphe VI des Procédures de surveillance annexées à la décision n° 5392–(77/63), adoptée le 29 avril 1977, de même que les procédures régissant les consultations au titre de l’article IV, consultations qui comprendront les consultations au titre de l’article VIII ou de l’article XIV, et approuve le maintien jusqu’au prochain examen annuel, qui devrait avoir lieu au plus tard le 1er avril 1986, des procédures énoncées dans le document SM/85/65, compte tenu du résumé qu’a présenté le Directeur général.

Décision n° 7939–(85/49)

25 mars 1985

Pièce jointe à la décision n° 7939–(85/49) Résumé du Directeur général

Les administrateurs ont à nouveau souligné l’importance considérable qu’ils attachent au rôle du Fonds dans le domaine de la surveillance. Ils ont accueilli avec satisfaction l’importance qui a été accordée, au cours de l’examen de cette année, aux questions qui concernent l’efficacité de la surveillance, compte tenu notamment du contexte économique international actuel. Ils ont souligné, en particulier, qu’il est nécessaire que les procédures de surveillance évoluent continuellement pour que soient renforcés les moyens dont dispose le Fonds pour s’acquitter de ses responsabilités dans ce domaine de façon efficace et impartiale, et ont formulé un certain nombre de suggestions quant aux améliorations qui pourraient être apportées à la manière dont la surveillance est exercée.

Efficacité Et Impartialité De La Surveillance

Les délibérations relatives à l’efficacité de la surveillance ont eu une portée très large et nous avons entendu quelques observations très judicieuses à ce sujet. Les opinions exprimées sur l’impartialité que l’on peut attendre de l’exercice de la surveillance ont été particulièrement dignes d’attention, et j’essaierai tout d’abord d’en réunir ici les fils directeurs.

Les administrateurs ont tous été d’accord sur un point: l’impartialité est une condition essentielle de l’efficacité de la surveillance. Ils ont pris note de l’opinion très répandue selon laquelle le Fonds surveille beaucoup plus rigoureusement les politiques des pays en développement déficitaires que celles des autres pays. Plusieurs administrateurs ont déclaré qu’ils partageaient cette opinion, mais la plupart d’entre eux ont été d’accord avec le point de vue des services du Fonds selon lequel cette interprétation résulte d’une différenciation insuffisante entre la fonction de surveillance et les autres fonctions du Fonds, telles que celles qui se rapportent à la conditionnalité et aux attributions en matière de restrictions de change. Il est vrai que la conditionnalité nécessite une attention particulièrement détaillée aux politiques des Etats membres qui mettent en oeuvre des programmes d’ajustement appuyés par le Fonds. Toutefois, lorsque des pays font face à des crises financières, il est clair qu’il faut corriger immédiatement les politiques suivies et, de toute façon, le Fonds doit s’assurer que ses ressources sont utilisées de manière appropriée. La majorité des administrateurs sont donc tombés d’accord sur le fait que la surveillance, en tant que telle, a été exercée avec impartialité. Ils ont souligné, cependant, qu’elle devait aussi apparaître sous ce jour et, pour qu’il en soit ainsi, il faut qu’elle soit considérée comme étant efficace en ce qui concerne les grands pays industrialisés. En outre, étant donné les répercussions de l’évolution économique de ces pays sur le reste de l’économie mondiale, il est particulièrement important que la surveillance exercée sur eux soit efficace.

Les administrateurs ont estimé que la surveillance a en fait été bien moins efficace qu’elle aurait dû l’être. Ils ont cependant pris note du rôle important que la surveillance a joué en ce sens qu’elle a attiré l’attention des autorités sur les questions clés de politique économique et permis de soumettre ces questions à un examen continu. Il a été également possible de citer de nombreux cas où, manifestement, les décisions de politique économique prises dans les Etats membres avaient tenu compte des opinions exprimées par la communauté internationale par l’intermédiaire de la surveillance exercée par le Fonds.

D’une façon plus générale, toutefois, il est évident qu’il existe encore des divergences sensibles entre les politiques effectivement suivies par certains Etats membres et celles que préconisent collectivement les Etats membres du Fonds. Les administrateurs ont mentionné plusieurs fois le fait que la politique budgétaire des Etats-Unis continue de s’écarter de celle qui, à leur avis, exercerait un effet optimal sur l’économie mondiale et sur l’économie des Etats-Unis elle-même. Il a été également souligné que les mesures correctrices adoptées dans les autres pays industrialisés et dans de nombreux pays en développement restaient insuffisantes. Certains administrateurs ont indiqué qu’à leur avis il était nécessaire que le Fonds donne aux Etats membres des directives plus explicites que celles énoncées dans la décision relative à la surveillance, ou même, en fait, dans les Statuts, en ce qui concerne les différents types de politiques de taux de change ou les autres politiques compatibles avec les objectifs du Fonds. Les administrateurs ont souligné que, s’il est vrai que nous devons constamment nous efforcer d’affiner notre analyse et d’améliorer nos procédures, la question essentielle n’est pas là. Ce qui importe davantage, c’est que les Etats membres soient disposés à adapter leurs politiques en tenant compte des opinions exprimées par la communauté internationale.

Avant d’aborder les opinions des administrateurs en ce qui concerne les principales idées qui permettraient d’accroître l’efficacité de la surveillance dans ce domaine, et qui ont été exposées dans la section VI du document préparé par les services du Fonds, je résumerai les délibérations relatives à diverses questions que soulèvent les résultats obtenus en 1984 dans le domaine de l’application de la surveillance.

Questions Soulevées par L’application de la Surveillance en 1984

i) Cadre analytique de la surveillance

Les administrateurs ont estimé que le cadre analytique fourni par les Perspectives de l’économie mondiale restait un instrument extrêmement utile pour évaluer l’incidence globale des politiques économiques suivies par les principaux pays. Ils ont favorablement accueilli l’importance croissante attachée, tant dans les Perspectives de l’économie mondiale que dans les rapports de consultations au titre de l’article IV, aux implications à moyen terme des politiques des Etats membres. Les administrateurs ont aussi noté qu’il était souhaitable de perfectionner encore davantage les méthodes d’analyse dans les domaines clés de la politique économique. Ils ont souligné, à cet égard, que les conséquences internationales des politiques suivies par les pays devaient faire l’objet d’une analyse plus complète. Ils ont également noté qu’il est nécessaire de mieux comprendre de quelles manières les politiques financières et les problèmes d’ajustement structurel interagissent au niveau international pour influencer les taux de change.

ii) Consultations au titre de l’article IV

Les administrateurs ont estimé que les consultations au titre de l’article IV étaient l’élément essentiel du processus de surveillance. Ils ont accueilli avec satisfaction l’élargissement de la teneur des rapports établis par les services du Fonds au titre de ces consultations, s’agissant tant des questions importantes de politique économique que des aspects techniques, tels que la qualité des statistiques et les relations avec la Banque mondiale. Ils ont toutefois invité les services du Fonds à faire preuve de concision dans leurs rapports, de façon à ne pas perdre de vue le point essentiel qu’ils souhaitaient y souligner sur les questions clés. De nombreux administrateurs ont estimé qu’étant donné le volume considérable de travail, les services du Fonds devraient pouvoir, dans certains cas, mettre à l’essai une présentation abrégée des rapports sur l’évolution récente de l’économie («RED»).

Les administrateurs ont noté avec satisfaction l’amélioration du calendrier des consultations qu’ils ont pu constater depuis l’application, en 1983, du système de détermination préalable du cycle des consultations. Ils ont considéré qu’il était important, à cet égard, que le Fonds concentre ses efforts sur les cas qui méritent le plus son attention et ont suggéré qu’il conviendrait de diversifier davantage la durée des cycles. En particulier, pour tous les plus grands pays (plusieurs chiffres ont été mentionnés pour définir ce groupe et, sur cette base, je dirais qu’il s’agit au moins des vingt-cinq Etats membres les plus grands), les consultations devraient se tenir selon le cycle normal. En revanche, pour les petits pays (autres que ceux qui appliquent un programme avec le Fonds, ou lorsqu’il se pose des problèmes de viabilité de la balance des paiements), des cycles plus longs, allant jusqu’à deux ans, seraient en général appropriés, mais, dans les cas où ces Etats membres tiennent aux consultations annuelles avec le Fonds, ils devraient être en droit de demander à bénéficier du cycle normal. Dans ces cas-là, certains administrateurs ont émis l’idée que des missions informelles des services du Fonds aux fins d’entretiens de politique économique, se tenant à mi-période entre les pleines consultations, seraient peut-être une solution utile pour tenir compte des préférences de certains Etats membres, sans pour autant augmenter excessivement le volume de travail.

iii) Surveillance des taux de change

Les administrateurs ont estimé que, dans l’ensemble, le système consistant à suivre l’évolution des taux de change par le biais, d’une part, de la notification, au Conseil d’administration, des modifications apportées aux régimes de change et, d’autre part, des avis d’information concernant des variations sensibles des indices du taux de change effectif réel a donné des résultats satisfaisants, bien que certains aient mis en garde contre la tentation de recourir excessivement à des indicateurs «mécaniques» de ce type. Nombreux sont ceux qui ont estimé qu’il conviendrait peut-être de prêter plus souvent attention à l’évolution des taux de change dans les grands pays industrialisés, et un certain nombre d’administrateurs ont été partisans, pour ces pays, d’un abaissement du seuil requis pour qu’il y ait avis d’information. Cependant, compte tenu des voix qui ont été exprimées, je peux conclure qu’à l’heure actuelle le Conseil d’administration n’a pas encore demandé de modification du système d’avis d’information.

Suggestions Pour AméLiorer L’Efficacité de la Surveillance

J’en viens maintenant aux délibérations relatives aux principales idées exposées dans la section VI du document des services du Fonds. Les administrateurs estiment, en général, que nous devrions étudier tous les moyens possibles d’améliorer l’efficacité de la surveillance.

Premièrement, bien que certains administrateurs aient été tout à fait opposés à l’emploi d’indicateurs objectifs, l’examen de l’idée consistant à utiliser davantage ces indicateurs comme instrument de la surveillance exercée par le Fonds, en particulier sur les principaux pays industrialisés, a suscité de l’intérêt parmi un grand nombre d’entre eux. La plupart des administrateurs ont, néanmoins, souligné qu’il serait très difficile d’établir ces indicateurs et de tomber d’accord avec les Etats membres sur les valeurs qu’il conviendrait de leur donner. Les administrateurs ont donc exhorté les services du Fonds à adopter une approche expérimentale à la fois pour développer davantage l’approche théorique à suivre et pour examiner le concept avec les autorités intéressées. J’en conclus que, du moins pour le moment, l’utilisation de ces indicateurs dans les cas particuliers où ils pourraient s’avérer appropriés et acceptables consisterait seulement à fournir, dans le cadre des consultations au titre de l’article IV, la base d’un examen de l’évolution en fonction de la conclusion des consultations précédentes.

Deuxièmement, la plupart des administrateurs ont réagi de façon négative à l’idée de donner davantage de publicité aux consultations au titre de l’article IV. Ils ont souligné que le caractère confidentiel des relations entre le Fonds et ses Etats membres a été l’un des éléments les plus importants du processus de consultations, et ils estiment qu’en rendant ces dernières publiques, on apporterait à cette pratique un élément qui pourrait avoir de graves répercussions sur la sincérité et la franchise des entretiens entre le Fonds et ses Etats membres en matière de politique économique.

Dans le même ordre d’idée, la plupart des administrateurs ont formulé des réserves au sujet de la diffusion des rapports établis par les services du Fonds, craignant que l’adoption de cette pratique ne compromette la franchise et l’utilité des rapports en question; certains d’entre eux ont été, néanmoins, très intéressés par cette idée. C’est pour des raisons, me semble-t-il, analogues que les administrateurs ont, à ce stade, rejeté l’idée que le Directeur général prononce des déclarations publiques à l’issue des consultations au titre de l’article IV. En même temps, j’ai noté que l’ensemble du Conseil approuve la manière dont j’ai exprimé, dans mes allocutions publiques, mes opinions et positions sur les questions qui intéressent le Fonds. Je dois également noter que la majorité des administrateurs sont favorables à l’idée de diffuser plus largement les RED, et même de les publier, sous réserve que l’Etat membre concerné autorise le Fonds à le faire.

Troisièmement, les administrateurs ont estimé que, tant du côté du Fonds que de celui des autorités nationales, il était possible de développer considérablement le suivi des consultations. Ils pensent que, dans les rapports des services du Fonds sur les consultations au titre de l’article IV, il conviendrait d’accorder une plus grande place que ce n’est actuellement le cas à l’examen de l’évolution par rapport aux consultations précédentes, car cette pratique, du fait qu’elle donne des indications sur l’importance que les autorités attachent aux opinions du Fonds, permet de déterminer l’efficacité du processus de consultations. Les administrateurs ont fortement appuyé l’idée consistant à faire plus largement connaître aux autorités des Etats membres eux-mêmes les résultats des études faites par le Fonds. Il a été noté et approuvé que, dans de nombreux Etats membres, les autorités participent, au niveau ministériel, aux derniers entretiens de politique économique avec la mission. Les services du Fonds continueront, dans leurs rapports, de donner la liste des principaux représentants de l’Etat membre qui ont pris part aux entretiens.

Il a été également estimé souhaitable que la direction du Fonds entre directement en rapport avec les ministres des finances au sujet du résultat de l’examen effectué par le Fonds, mais seulement dans les cas, soigneusement choisis, où le Conseil considère que des échanges de vues de haut niveau sont particulièrement importants en raison de l’urgence des suites à donner aux recommandations et avis exprimés quant à la politique économique. Il a été noté, dans ce contexte, que le Directeur général a de fréquents contacts avec les responsables des Etats membres aux plus hauts niveaux, soit lorsqu’il les rencontre à Washington ou à l’étranger, soit par des échanges de communications ou des conversations téléphoniques, contacts qui, naturellement, se poursuivront.

Quatrièmement, les administrateurs sont favorables au recours à des consultations supplémentaires avec les Etats membres dans des circonstances particulières. Un large éventail d’opinions détaillées ont été exprimées à ce sujet. Plusieurs administrateurs ont indiqué que, selon eux, il y aurait peut-être lieu de tenir de semblables consultations avec les Etats membres qui ont des arriérés de paiements envers le Fonds, ou qui n’ont pas de programme en cours avec lui mais qui ont des obligations financières considérables à son égard, ou bien qui recourent de façon prolongée à ses ressources. De l’avis de plusieurs administrateurs, certaines mesures très importantes prises par des Etats membres en matière de politique économique pourraient également déclencher des consultations supplémentaires. Lors de leurs délibérations du 18 mars relatives aux politiques commerciales, les administrateurs ont demandé que le Conseil soit tenu au courant des principaux événements dans ce domaine, et ces notifications, ainsi que les avis actuels d’information sur les taux de change, pourraient très bien aboutir à des consultations supplémentaires si les administrateurs le demandent. Ces dernières pourraient aussi se tenir un peu après la fin des consultations au titre de l’article IV qui auraient inspiré des doutes graves quant au caractère approprié des politiques suivies par un Etat membre.

Enfin, les administrateurs ont eu une discussion approfondie sur diverses questions ayant trait à la surveillance accentuée des politiques économiques des Etats membres bénéficiant d’accords de rééchelonnement pluriannuels. Les administrateurs ont estimé que le Fonds ne devrait donner suite qu’avec prudence aux demandes de surveillance accentuée, et certains d’entre eux ont déclaré que le Fonds devrait se garder de participer à ces accords pendant trop longtemps. Un certain nombre d’entre eux ont estimé qu’en pratique la procédure conviendrait surtout aux pays dans lesquels la mise en oeuvre de mesures d’ajustement énergiques est bien avancée. Sinon, le Fonds continuerait de considérer que l’approbation du programme d’ajustement du pays dans le contexte d’un accord de confirmation ou d’un accord élargi est le moyen normal de donner le signal nécessaire aux banques commerciales et aux autres sources de financement. La plupart des administrateurs ont estimé que, dans ces cas-là, il serait acceptable de communiquer aux banques les rapports des services du Fonds si le pays le demandait, et si cela était nécessaire à la restructuration. Les administrateurs ont souligné que les rapports des services du Fonds qui seraient communiqués aux banques commerciales en cas de surveillance accentuée ne devraient pas être—et ne devraient pas être considérés comme étant—d’une nature telle qu’ils puissent être interprétés comme des «feux verts» ou des «feux rouges» déclenchés par le Fonds. Les administrateurs ont en outre exprimé à nouveau l’opinion suivante, qu’ils avaient formulée durant leurs délibérations du 20 mars sur l’endettement extérieur, à savoir qu’il importe que les banques commerciales assument la responsabilité intégrale de leurs évaluations du risque-pays. De façon plus générale, ils ont déclaré que, dans le contexte de la surveillance accentuée, le Fonds ne devait pas être considéré soit comme approuvant formellement les mesures prises par l’Etat membre, soit comme intervenant excessivement dans les relations entre les pays débiteurs et les banques commerciales. Nous avons pris très soigneusement note des nombreuses questions soulevées par les administrateurs en ce qui concerne l’accès à la surveillance accentuée et les procédures qui s’y rapportent. Les services du Fonds y réfléchiront et nous reviendrons sur ces problèmes, cas par cas, une fois que nous aurons acquis de l’expérience en la matière.

Au cours de leurs délibérations, les administrateurs ont indiqué qu’ils étaient conscients des difficultés que présente l’adoption de nouvelles procédures à un moment où le Conseil d’administration, la direction et les services du Fonds ont tous un volume de travail très considérable, et ont demandé instamment que des moyens soient trouvés pour alléger la tâche. Certaines des idées auxquelles le Conseil s’est rallié aujourd’hui pourraient être mises en oeuvre sans trop de difficultés, mais il en est d’autres dont l’application nécessiterait des efforts considérables. Ce que je propose, c’est qu’au cours des quelques prochains mois la direction et les services du Fonds étudient les idées présentées par les administrateurs tant pour se familiariser avec les moyens éventuels de les mettre en pratique que pour étudier leurs incidences sur le volume de travail et sur le budget.

Le Conseil d’administration reviendra sur la question de la surveillance, en faisant le point de toutes les idées qui ont été examinées et des suggestions formulées par les administrateurs, notamment en ce qui concerne la question de la publicité des rapports établis par le Fonds.

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