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Quelle doit être l’ampleur de rajustement budgétaire?

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
May 1996
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La politique d’ajustement budgétaire doit s’inscrire dans une stratégie d’ensemble qui lie la réalisation des objectifs nationaux en matière d’inflation, de croissance et de solde extérieur à la mise en oeuvre de tout un train de mesures. Il faut décider dans ce cadre de l’ampleur et des modalités de Pajustement budgétaire, el notammeni situer le niveau où l’on souhaite fixer le déficit. Le mode de financement lie de façon fondamentale le déficit et les objectifs macroéconomiques. Les opérations de l’Etat peuvent être financées par le crédit bancaire, aussi bien que par des prêts non bancaires intérieurs ou extérieurs et, pour chacune de ces possibilités, il faut tenir compte des conséquences pour la demande globale et les prix, les taux d’intérêt, les taux de change et le solde extérieur.

Une stratégie d’ajustement nécessite en principe une réorientation de la politique budgétaire soit dans le sens de l’austérité, soit dans celui de l’expansion. Dans de nombreux pays, l’ampleur du déficit structurel, le gonflement de la dette publique et la nécessité de faire face aux contraintes intérieures et extérieures ont mis en évidence l’importance décisive que revêt l’assainissement budgétaire. L’examen qui suit est surtout consacré à ce type de cas. Cependant, il existe aussi des pays où la demande intérieure est déficiente et où l’état général des finances publiques et du solde extérieur est suffisamment bon pour que des mesures de relance budgétaire soient indiquées.

On examinera, dans la présente section, le cadre global dans lequel sont élaborées les mesures budgétaires et certains critères permettant de déterminer, dans ce cadre, l’ampleur de l’ajustement requis. La section suivante, consacrée aux modalités de l’ajustement budgétaire, expose des stratégies spécifiques à appliquer dans les domaines de la fiscalité et des dépenses publiques.

Le cadre de l’ajustement budgétaire

S’agissant des programmes d’ajustement qui présentent les conditions requises pour bénéficier d’un appui financier du FMI, le cadre méthodologique dans lequel les mesures budgétaires sont élaborées est parfois désigné par le terme de «programmation financière». L’élaboration de la politique des finances publiques repose toujours sur un cadre essentiellement comparable. Les principaux éléments d’un programme financier sont les suivants:

  • Objectifs, Les objectifs d’un programme financier ont généralement trait à la croissance, à l’inflation et à l’évolution de la balance des paiements dans une perspective à moyen terme. Le solde des transactions courantes de la balance des paiements est jugé viable si on peut prévoir que les apports de capitaux permettront de le financer de façon durable et si, en même temps, il ne contrarie pas les autres objectifs macroéconomiques et permet au pays d’assurer le service de sa dette extérieure.
  • Choix de mesures. Quatre catégories de mesures sont généralement envisagées:

i) gestion de la demande: ces mesures, qui relèvent de la politique budgétaire, de la politique monétaire et de la politique des revenus, visent à influer sur la demande intérieure en vue de réaliser le niveau de production maximum, sans conséquences inflationnistes, qui soit compatible avec une position extérieure viable;

ii) substitution des dépenses: ces mesures visant à favoriser rajustement extérieur en modifiant les prix relatifs des biens étrangers et intérieurs, qui relèvent évidemment de la politique des changes;

iii) mesures structurelles: ces mesures visent à accroître le potentiel de production et à faciliter une croissance rapide de la productivité (il s’agit notamment d’incitations à l’investissement et à l’épargne et de mesures visant à réduire les distorsions qui empêchent l’affectation efficace des ressources et limitent de ce fait la production courante);

iv) financement: ces mesures visent à attirer des apports de capitaux suffisants pour maintenir un déficit des transactions courantes sans créer de problèmes de service de la dette,

  • Modalités pratiques. La formulation du programme financier s’inscrit dans un ensemble de comptes économiques et financiers (comptes nationaux du revenu et du produit, balance des paiements, comptes budgétaires et monétaires) qui forment un cadre cohérent pour l’analyse de l’action gouvernementale. Aux fins d’élaboration de la politique économique et de la prévision, il faut que ce cadre comptable soit complété par un modèle qui décrit les relations de comportement entre les grands agrégats de l’économie. Les décideurs peuvent ainsi déterminer comment les grands agrégats macroéconomiques réagissent aux modifications des variables fondamentales de la politique financière, par exemple comment la composition des dépenses du secteur privé change pour différents niveaux de revenu et d’imposition.
  • Incertitudes et choix. Les interactions entre les variables économiques sont souvent difficiles à évaluer, surtout dans le contexte d’une réorientation majeure de ta politique financière et d’une réforme des structures, De plus, même si on peut dire avec plus ou moins de certitude dans quel sens agira telle ou telle mesure, il est moins facile de savoir précisément quand elle produira son effet. Les décideurs doivent opérer des choix difficiles pour ce qui est du poids à accorder aux différents objectifs de la politique économique (par exemple, en agissant sur l’offre pour libéraliser les échanges, on risque dans un premier temps une détérioration de la balance des paiements). Des choix peuvent aussi être nécessaires en ce qui concerne les instruments d’intervention (il faut décider, par exemple, s’il vaut mieux freiner la demande ou laisser la monnaie se déprécier),

L’ampleur de l’ajustement budgétaire

L’ampleur de l’ajustement budgétaire est généralement envisagée sous l’angle de la réduction souhaitée du déficit global; souvent, il faut trouver un juste équilibre entre la quantité et la qualité des mesures d’ajustement.

Réduction du déficit budgétaire

En général, lorsque les déséquilibres macroéconomiques sont prononcés, le besoin d’ajustement budgétaire est manifeste. L’ampleur de la réduction du déficit à réaliser doit être évaluée compte tenu des politiques et des contraintes macroéconomiques globales. Il s’agit souvent de déterminer à la fois de combien il faut réduire le déficit et dans quel délai cet ajustement peut être réalisé. L’ampleur nécessaire de la réduction du déficit dépend aussi d’un certain nombre de facteurs plus généraux, qui sont énumérés ci-dessous’17. Il peut même être recommandé, dans certains cas, de maintenir un excédent budgétaire (voir encadré 4).

  • Cause et gravité du déséquilibre. Si l’analyse conclut que le déséquilibre macroéconomique est imputable à un large déficit budgétaire, ce dernier devra être réduit (ou éliminé). Si des facteurs extérieurs sont en cause, comme dans le cas d’une dégradation des termes de l’échange, des réductions budgétaires peuvent s’imposer en complément de mesures visant le secteur extérieur—en l’occurrence, pour faire en sorte qu’une dépréciation nominale de la monnaie se traduise par une dépréciation réelle. Dans le cas de problèmes passagers qui, de toute évidence, peuvent se corriger d’eux-mêmes, un ajustement budgétaire s’impose probablement moins que lorsque les déséquilibres sont plus tenaces. Les mesures de réduction du déficit budgétaire sont d’autant plus urgentes que les problèmes macroéconomiques qui en résultent sont graves et que les possibilités de financer ce déficit sont limitées.
  • La réduction requise du déficit des transactions courantes. Dans la section consacrée aux raisons pour lesquelles l’ajustement budgétaire peut s’imposer, nous avons présenté une identité simple reliant le déficit budgétaire au déficit des transactions extérieures courantes. Nous avons aussi souligné que le lien entre l’ajustement budgétaire et la réalisation de l’objectif concernant le solde extérieur courant dépend de l’impact des mesures budgétaires sur l’épargne et l’investissement du secteur privé. Cet impact dépend lui même de l’assortiment des mesures budgétaires qui sont prises et de l’orientation des autres mesures macroéconomiques d’accompagnement. Par exemple, une politique d’austérité budgétaire a beaucoup plus de chances d’aboutir à un ajustement du solde extérieur courant si elle s’accompagne dune variation appropriée du taux de change réel.
  • Dynamique et viabilité de la dette. Dans le cadre d’une stratégie de stabilisation budgétaire, il faut normalement fixer un calendrier de réduction du déficit. Durant cette période, le déficit devra être financé et il faut donc prévoir d’assurer le service de ce financement grâce aux ressources publiques futures. Certes, l’État peut emprunter indéfiniment mais, à terme, il doit être en mesure de couvrir au moins une partie du coût des intérêts sans s’endetter davantage, c’est-à-dire que le solde budgétaire primaire doit être excédentaire. Sinon, le ratio dette/PIB ne cessera d’augmenter. L’Etat ne peut échapper à cette nécessité que si l’utilisation qu’il fait de ses ressources empruntées est suffisamment efficace pour que le taux de croissance de l’économie dépasse constamment le taux d’intérêt réel servi sur la dette publique; ce cas de figure est toutefois peu probable, car lorsque le taux de croissance dépasse le taux d’intérêt réel, le gonflement de la dette pousse en général les taux d’intérêt à la hausse, ce qui ralentit la croissance.
  • Financement. On peut aussi déterminer l’ampleur de l’ajustement requis en évaluant le niveau approprié des postes de financement. Un programme d’ajustement vise normalement à réduire sensiblement le taux d’expansion de la monnaie et du crédit pour freiner l’inflation. Une fois déterminé le taux d’expansion du crédit bancaire total jugé compatible avec les objectifs concernant l’inflation et les réserves internationales, on peut plafonner le crédit bancaire à PÉtat pour faire en sorte que le secteur privé dispose de ressources suffisantes. On peut aussi plafonner les emprunts publics à l’étranger pour préserver la capacité de service de la dette, tant extérieure qu’intérieure. L’accès à l’emprunt non bancaire est souvent limité et il est aussi restreint par le souci de ne pas exercer un effet d’éviction sur l’activité du secteur privé.

Encadré 4.Circonstances justifiant un excédent budgétaire

Dans certains cas, un excédent budgétaire est la stratégie appropriée pour atteindre les objectifs suivants.

  • Financer des dépenses productives. Si l’État, à litre exceptionnel, fournit des biens publics représentant une dépense considérable, par exemple en réalisant de grands projets d’investissement, il a intérêt à financer cette opération par l’emprunt au lieu d’augmenter les taux d’imposition. L’emprunt pourra être remboursé grâce à un excédent budgétaire qui sera dégagé lorsque les dépenses publiques seront retombées à un faible niveau. Si le secteur privé a les capacités, mais pas les ressources financières nécessaires, pour procurer certains biens productifs, l’Etat peut intervenir en lui reprêtant des fonds qu’il a empruntés; le remboursement ultérieur de cet emprunt peut aboutir à un excédent des finances publiques. L’État peut aussi décider de maintenir un budget excédentaire pour que davantage d’épargne soit mise à la disposition du secteur privé sur le marché des capitaux.
  • Stabiliser l’économie. L’austérité budgétaire, qui est généralement nécessaire pour réduire le taux d’inflation ou pour résorber un déficit des transactions extérieures courantes, peut aboutir à un excédent. Les pouvoirs publics peuvent prendre des mesures pour aplanir les cycles économiques en lissant les variations conjoncturelles de la demande globale, ce qui se solde éventuellement par un excédent durant la phase d’expansion, Un choc négatif affectant l’offre (une sécheresse, par exemple), un choc positif affectant la demande (un boum de l’immobilier, par exemple) ou encore un afflux massif de capitaux justifient aussi des mesures de contraction budgétaire, lesquelles peuvent aboutir à un excédent.
  • Gérer la dette. Si l’endettement public est excessif, il faut en général dégager un excédent budgétaire primaire, voire un excédent global lorsque la gravité du problème l’exige. En effet, un excédent peut suffire à rendre viable la politique gouvernementale, car les agents économiques y voient une manifestation de la prudence des autorités.
  • Accroître le patrimoine. Lorsque certaines recettes, comme les revenus de l’exploitation de minéraux, les dons extérieurs ou le produit des privatisations, sont exceptionnellement élevées, il convient d’en épargner une partie en prévision de l’avenir. Dans la mesure où ces ressources sont classées parmi les recettes publiques, elles peuvent donner lieu à un excédent budgétaire. De même, compte tenu du vieillissement de la population les régimes de retraite par répartition doivent dans la mesure du possible dégager un excédent qui, s’il est consolidé avec le reste des finances publiques, peut rendre le budget de l’État excédentaire.

Qualité de l’ajustement

Le niveau de l’ajustement budgétaire requis n’est pas indépendant de la qualité des différentes mesures qui sont adoptées pour le réaliser. L’évaluation qualitative des diverses mesures possible vise à déterminer si elles sont viables et durables, ainsi qu’à en mesurer les conséquences pour les incitations à investir et à produire et pour le solde extérieur.

En l’occurrence, il faut se défier des mesures à court terme de réduction du déficit, qui sont éphémères ou qui risquent d’être préjudiciables à la croissance à moyen terme. Les surtaxes temporaires, les amnisties fiscales, les cessions d’actifs publics et autres mesures de cet ordre peuvent permettre à un pays de respecter le plafond qui a été fixé sans être d’aucune utilité pour réduire son déficit fondamental. De même, l’ajournement des dépenses essentielles d’exploitation et d’entretien ou des augmentations de salaires inéluctables, voire le report des paiements, risquent en définitive de faire plus de mal que de bien à moyen terme. Cela plaide en faveur de mesures qui peuvent avoir un effet durable pendant une période relativement longue, qui ne réduisent pas l’efficacité des opérations du secteur public et qui sont les moins dommageables pour la croissance du reste de l’économie.

En fait, certains instruments budgétaires peuvent, à terme, provoquer une réaction suffisamment vigoureuse de l’offre pour qu’il suffise de réduire le déficit dans de moindres proportions. Par exemple, la suppression d’une taxe à l’exportation peut, à moyen terme, engendrer une expansion de la production et des recettes d’exportation qui accroîtra les recettes fiscales d’autres sources. De même, une politique de réduction des effectifs du secteur public, notamment dans les entreprises publiques non rentables, peut accroître l’efficience et réduire les coûts à moyen terme même si le déficit budgétaire augmente à court terme parce qu’il faut payer des primes de départ et des indemnités de chômage. Ce type de mesures doit donc s’inscrire dans le cadre d’un programme d’ensemble visant, à court terme, à réduire dans de bonnes proportions l’absorption imputable au secteur public.

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