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Quand l’ajustement budgétaire est-il nécessaire?

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
May 1996
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Trois ensembles de considérations peuvent faire apparaître un besoin d’ajustement budgétaire: l’impact de la politique budgétaire sur les objectifs de stabilisation et de croissance, la viabilité de l’orientation budgétaire et les interactions entre les instruments budgétaires et les autres moyens d’intervention.

L’impact de la politique budgétaire sur les objectifs de la politique macroéconomique

Dans la plupart des pays, l’État est directement responsable d’une large part de l’activité économique et, par le biais des dépenses qu’il engage et des fonds qu’il mobilise, il influe indirectement sur la manière dont les ressources sont utilisées dans le secteur privé. De nombreux exemples montrent que la mauvaise gestion des finances publiques est souvent une cause majeure de problèmes tels qu’une forte inflation, un large déficit des transactions courantes ou une croissance de la production faible, voire négative. Dans ces conditions, la politique budgétaire est généralement au centre d’une stratégie d’ajustement globale.

L’ajustement budgétaire s’attaque à ces problèmes essentiellement de deux manières: l) par l’effet qu’il exerce sur les grandes variables macroéconomiques, comme le niveau et la structure de la demande globale, le taux d’épargne nationale et l’expansion des agrégats monétaires et 2) par ses effets davantage d’ordre microéconomique: meilleure répartition des ressources dans l’économie et renforcement des institutions et des infrastructures indispensables.

Inflation

Les dépenses publiques qui ne sont pas financées par des recettes Fiscales ou non fiscales peuvent contribuer à un excès de demande globale et donc créer de l’inflation. Cela risque en particulier d’être le cas si les dépenses publiques sont financées par la création monétaire. Jusqu’à un certain point, le financement monétaire du déficit budgétaire peut ne pas avoir de conséquences inflationnistes. Plus précisément, si la croissance économique requiert davantage de monnaie pour faciliter les transactions, si les taux d’intérêt baissent (les actifs non monétaires devenant moins intéressants) et si les marchés financiers se développent (l’économie devenant de plus en plus monétisée), alors la masse monétaire peut être accrue sans conséquences inflationnistes, pour répondre à une intensification de la demande de monnaie. Lorsque l’État finance un déficit de cette manière, on dit qu’il tire ses ressources du seigneuriage.

Néanmoins, les possibilités de financer ainsi le déficit sans conséquences inflationnistes sont généralement limitées. Dès lors que les besoins d’encaisses sont satisfaits, un gonflement de la masse monétaire incite le secteur privé à dépenser davantage. Cela fait monter les prix jusqu’à ce que le rapport voulu entre la masse monétaire et les dépenses soit rétabli. L’emprunt public auprès du secteur bancaire, dans la mesure où il contribue à une expansion monétaire excessive, a des conséquences inflationnistes. Lorsque l’État finance le déficit par une création monétaire qui provoque de l’inflation, on dit qu’il perçoit la «plus-value fiscale de l’inflation»3.

L’État peut dans un premier temps être en mesure de recourir assez largement à ce mode de financement, étant donné que les prix ne s’ajustent pas tout de suite complètement à l’accélération de l’expansion monétaire. Néanmoins, les possibilités de prélèvement inflationniste diminuent par la suite: en effet, lorsque l’inflation s’accélère, les ménages et les entreprises ont tendance à réduire leurs encaisses réelles au profit d’avoirs risquant moins de se déprécier dans de telles conditions. De surcroît, une forte in-flation peut réduire la valeur réelle du produit des impôts proprement dits s’il y a des délais de recouvrement, de sorte que l’accroissement net des ressources risque de ne pas être considérable.

Solde des transactions courantes

Pour qu’un pays puisse dépenser davantage que la valeur de sa production intérieure, il faut qu’il absorbe des biens en provenance d’un autre pays, ou, en d’autres termes, que le solde courant de sa balance des paiements soit déficitaire. Ainsi, si les dépenses publiques augmentent et si des mesures fiscales ou autres ne sont pas prises pour limiter la demande du secteur privé, les importations risquent d’augmenter plus vite que les exportations de biens et de services et le solde extérieur tend à se dégrader. On peut établir une relation comptable simple entre le solde du budget et celui des transactions extérieures courantes. Le revenu national brut (RNB) peut être défini en fonction des divers éléments des dépenses ou des différentes utilisations des revenus (équation 1).

Cp = consommation privée

Ip = investissement privé

G = dépenses publiques

X = exportations de biens et de services

M = importations de biens et de services

Sp = épargne privée

T = recettes publiques

R = transferts courants vers l’étranger (net)

On peut redisposer les termes de l’équation 1 sous la forme suivante:

L’équation 2 fait apparaître le solde extérieur courant comme la contrepartie du solde épargne-investissement du secteur privé augmenté du déficit budgétaire. Ainsi, un déficit budgétaire doit être compensé soit par un excédent de l’épargne intérieure privée sur l’investissement intérieur privé, soit par un déficit extérieur courant, soit encore par une combinaison de ces deux éléments4.

Il faut se garder d’interpréter l’identité comptable présentée ci-dessus comme une relation de causalité directe entre le solde du budget ei celui des transactions extérieures courantes. Un accroissement du déficit budgétaire peut certes entraîner une augmentation du déficit extérieur courant mais il peut aussi, par effet d’éviction sur l’investissement privé, provoquer une dégradation du solde épargne-investissement du secteur privé (cela peut être le cas par exemple si l’investissement public et l’investissement privé sont éminemment substituables, si le crédit nécessaire pour financer l’investissement est rationné au secteur privé ou encore si l’investissement privé diminue parce que les taux d’intérêt montent). Une augmentation du déficit budgétaire peut aussi entraîner une hausse du taux d’épargne privée, parce que les agents économiques se rendent compte que la charge fiscale risque de s’alourdir parce qu’il faudra à l’avenir assurer le service d’une dette publique accrue. Par conséquent, l’importance de la relation entre le déficit budgétaire et le déficit extérieur dépend de toutes sortes d’effets que peut exercer la politique budgétaire sur les comportement d’épargne et d’investissement du secteur privé; de surcroît, le solde extérieur peut aussi influer, en retour, sur le solde budgétaire.

Croissance

La politique budgétaire peut influer sur l’offre globale par deux circuits interdépendants: 1) par sa contribution à l’épargne et à l’investissement et donc par l’effet qu’elle exerce sur le taux de croissance à long terme de la capacité de production et 2) par l’incidence qu’elle a sur la répartition plus ou moins efficace des ressources entre des emplois concurrents et, par conséquent, sur le volume de la production actuelle et sur la croissance future5.

Si les activités de l’État sont une source majeure de désépargne (la consommation publique excédant les recettes courantes), elles peuvent nuire à la croissance. Ce risque est particulièrement élevé si la consommation publique n’a pas pour objet de valoriser des ressources humaines ou d’entretenir l’infrastructure matérielle. Plus insidieusement, les décisions des pouvoirs publics en matière de fiscalité et de dépenses peuvent aussi nuire à la croissance en modifiant la manière dont les ressources sont utilisées dans l’économie. Ce serait le cas, par exempte, de mesures fiscales qui sont en définitive préjudiciables à l’offre, comme les exonérations ou les régimes d’imposition spéciaux qui incitent à investir dans des projets à rendement faible, voire négatif. De même, si le revenu est imposé à des taux marginaux excessifs, cela risque d’avoir un effet dis-suasif sur l’épargne et si les prélèvements sur les salaires sont élevés, cela peut empêcher la création d’emplois. Les mesures de cet ordre peuvent donc être très coûteuses.

Une politique d’expansion budgétaire peut accroître la production à court terme, surtout en période de récession économique. Les pays qui avaient précédemment suivi une stratégie budgétaire prudente sont sans doute ceux qui peuvent tirer le meilleur parti d’une politique expansionniste, dans ces conditions. Néanmoins, dans la plupart des pays, les contraintes de capacité, l’atonie de l’offre intérieure et l’impossibilité de maintenir longtemps une balance des paiements défavorable risquent de [imiter les effets positifs de cette relance de la demande sur la production. Une politique budgétaire trop expansionniste risque fort, en fait, d’aggraver les distorsions dans l’économie et de causer finalement un ralentissement de la croissance (voir encadré 1). Dans certains pays, il est même possible que ce ralentissement se produise à bref délai si les taux d’intérêt augmentent rapidement sur les marchés des capitaux, qui anticipent une accélération de l’inflation et une situation financière instable.

Ajustement budgétaire et viabilité économique

Les responsables de la politique économique ont pour tâche importante de veiller à maintenir la croissance sur un sentier non inflationniste et viable à long terme. Les pouvoirs publics peuvent certes promouvoir une forte croissance à court terme, mais semer ce faisant le germe de difficultés pour l’avenir: un gonflement de la dette publique qui deviendra intenable ou un déséquilibre des comptes extérieurs qu’il sera impossible de financer. Par conséquent, des mesures d’assainissement des finances publiques peuvent être nécessaires à court terme pour éviter que la situation budgétaire ne devienne intenable dans le futur. La viabilité de l’économie peut donc être examinée sous l’angle de la balance des transactions courantes, de la dette publique et de l’impact futur des engagements non provisionnés découlant de la politique budgétaire actuelle.

  • Solde extérieur courant. Le solde des transactions extérieures courantes n’est pas viable s’il ne peut être financé de façon durable par des entrées de capitaux aux conditions du marché et s’il ne permet pas à l’économie de croître convenablement, dans la stabilité des prix ou empêche le pays d’assurer intégralement le service de sa dette extérieure.

L’évaluation de cette viabilité à moyen terme est une opération complexe, qui repose sur des projections de variables comme la demande émanant des partenaires commerciaux, les cours mondiaux des produits exportés et importés, l’évolution future de l’offre d’exportations et de la demande d’importations, les flux de capitaux empruntant le circuit des marchés, le volume de la dette extérieure et le coût du service y afférent, ainsi que les perspectives de l’épargne et de l’investissement du secteur privé. Étant donné que l’ajustement forcé—qu’imposerait par exemple un tarissement des financements extérieurs—est très coûteux, le souci de la viabilité du solde extérieur courant est en général une raison majeure d’adopter une politique de stabilisation budgétaire.

Encadré 1.Une politique budgétaire excessivement expansionniste peut être préjudiciable à la croissance

Un excès de demande, dû à une politique budgétaire trop expansionniste, est souvent à l’origine des problèmes d’ajustement et de croissance. Ce type de politique cause en général des hausses de prix et une dégradation du solde extérieur courant. Les pouvoirs publics tentent souvent de remédier à cette situation en réglementant les prix intérieurs, et en imposant des restrictions au commerce extérieur et aux opérations de change. Ces mesures aggravent toutefois les déficiences de l’offre, car les ressources sont encore moins bien affectées et, à cause du manque de biens de production importés, les capacités intérieures ne peuvent pas être utilisées de façon optimale et l’expansion des exportations est limitée. Si la politique budgétaire expansionniste est poursuivie, la balance des paiements continue de se détériorer et l’inflation s’accélère. La confiance s’effrite, ce qui fait diminuer les entrées de capitaux ou en provoque la fuite, et réduit par conséquent les ressources financières du pays. Un cercle vicieux peut alors s’enclencher: la politique expansionniste aboutit à une érosion de la base d’imposition (en particulier de l’assiette des taxes à l’importation) et le déficit budgétaire devient de plus en plus difficile à maîtriser. A ce point, le pays doit faire face à la fois à une croissance faible ou négative et à des problèmes fondamentaux d’ajustement extérieur. Ce scénario décrit assez fidèlement la situation réelle de nombreux pays.

  • Deite publique. Il est courant que l’État emprunte pour financer ses activités. Ce mode de financement devient dangereux si on laisse la dette publique prendre des proportions de plus en plus importantes, par rapport au produit intérieur brut (PIB). Les dangers sont de plusieurs ordres et dépendent à la fois de la nature de la dette et du niveau du ratio d’endettement (dette/PIB). À l’évidence, plus la dette publique est élevée, moins le pays peut se permettre un déficit, et plus il doit prendre rapidement des mesures d’ajustement lorsque les déséquilibres macroéconomiques commencent à menacer la stabilité. Or, ce sont précisément les pays très endettés qui risquent le plus d’accuser des déficits, étant donné que la charge des intérêts devient rapidement une composante importante (et incontournable) des dépenses publiques. Les problèmes liés à la viabilité de la dette publique sont examinés plus en détail dans les deux sections suivantes,

Un taux d’endettement qui est élevé ou qui augmente peut suffire à créer des difficultés macroéconomiques et des déséquilibres. Lue lourde dette extérieure fragilise la situation budgétaire (de même que le taux de change) face à l’évolution des marchés de capitaux internationaux. L’anticipation des conséquences que le service d’une lourde dette intérieure peut avoir pour l’avenir—notamment la perspective d’un alourdissement sensible de la charge fiscale ou d’une résorption inflationniste de la dette par la création monétaire—risque d’entamer la confiance des marchés. Cela renvoie au problème plus général de la crédibilité et au fait que l’on accorde de plus en plus d’importance non seulement à la dette, mais aussi au déficit budgétaire pour juger de la détermination des dirigeants dans la lutte contre l’inflation,

En simplifiant à l’extrême, la dette publique cesse d’être viable s’il apparaît qu’elle va augmenter indéfiniment en proportion du PIB ou si le coût du service y afférent absorbe un montant excessif de ressources. Il n’y a pas de critère absolu pour évaluer la viabilité d’une position d’endettement donnée mais il convient de considérer les projections de diverses variables comme le taux d’intérêt, le taux de croissance économique et les recettes et les dépenses publiques. Il commence en général à y avoir un problème de viabilité lorsque les paiements exigibles au titre des intérêts de la dette publique augmentent plus vite que les recettes.

  • Engagements non provisionnés. Les pouvoirs publics adoptent souvent des mesures budgétaires qui, à court terme, occasionnent des coûts limités mais qui, à moyen ou à long terme, peuvent entraîner une augmentation des dépenses considérable, voire insoutenable. Dans certains cas, il est facile de prévoir quelles seront les conséquences futures de ces mesures: il est évident, par exemple, que les engagements pris en ce qui concerne le paiement des retraites posent un problème si l’on s’attend à un vieillissement de la population. Souvent, au contraire, il peut être assez difficile de savoir à l’avance si une mesure donnée risque de provoquer une expansion ingérable des dépenses (par exemple, combien coûtera la garantie d’emploi pour tous les diplômés de l’université, ou quelle sera la hausse des coûts médicaux à la charge du régime public d’assurance-maladie). Il peut être nécessaire d’agir tôt pour éviter d’avoir à prendre ultérieurement des mesures radicales, et par conséquent plus difficiles.

Interactions avec les autres moyens d’intervention

L’analyse qui précède fait ressortir l’importance de la politique budgétaire pour la réalisation des objectifs de la politique macroéconomique; encore faut-il voir comment les mesures d’ajustement budgétaire s’intègrent avec les autres instruments de ta politique macroéconomique. Les interactions importantes se situent au carrefour avec la politique de change, la politique monétaire et diverses réformes structurelles.

  • Taux de change. La stabilisation budgétaire n’est pas suffisante pour atteindre les objectifs d’ajustement à la fois internes et externes. Si l’austérité budgétaire est la seule arme employée pour résorber le déficit extérieur courant, on risque des problèmes intérieurs, comme le chômage et une faible croissance. Pour éviter ces déséquilibres, il peut être nécessaire d’accompagner la stabilisation budgétaire de mesures destinées à augmenter le prix des biens faisant effectivement ou potentiellement l’objet d’échanges internationaux (biens échangeables) par rapport au prix de ceux qui ne peuvent être vendus que dans le pays (biens non échangeables); il s’agit, en d’autres termes, de provoquer une dépréciation réelle de la monnaie nationale. Les mesures de ce type permettent, pour un niveau donné de la production, d’enregistrer un solde extérieur courant plus favorable et elles prennent généralement la forme d’une dévaluation, qui porte sur la valeur de change nominale.

La politique budgétaire et la politique du taux de change influent l’une sur l’autre. Une dépréciation nominale de la monnaie a en général un effet sensible sur le solde budgétaire et cet effet peut être soit positif, soit négatif, suivant la structure du budget. Si par exemple les dépenses en monnaies étrangères (comme les intérêts versés au titre de la dette extérieure) sont supérieures aux recettes en devises (comme les droits de douane et les recettes pétrolières), la dépréciation de la monnaie nationale accroît le déficit budgétaire. À l’inverse, les mesures de stabilisation budgétaire peuvent influer sur le taux de change, bien que l’effet exercé (soit une appréciation, soit une dépréciation de la monnaie) dépende probablement de la situation économique fondamentale (voir encadré 2).

En règle générale, rajustement du taux de change réel doit être étayé par des mesures budgétaires. Par exemple, dans le cadre d’un régime de change fixe, une dévaluation (c’est-à-dire une dépréciation en valeur nominale) a pour effet immédiat d’accroître les prix des biens échangeables mais, si les prix de biens non échangeables augmentent aussi dans des proportions comparables, alors le taux de change réel n’est pas modifié. Pour empêcher une hausse du prix des biens non échangeables, il faut généralement exercer sur la demande globale une action modératrice dont les principaux éléments sont souvent des mesures de stabilisation budgétaire.

  • Politique monétaire. Les emprunts de l’Éta0t auprès du système bancaire influent généralement de façon déterminante sur l’expansion globale de la monnaie et du crédit. Aussi l’ajustement budgétaire est-il souvent un élément décisif d’une politique visant à freiner l’expansion monétaire. Si l’ajustement budgétaire n’est pas réalisé, la politique monétaire risque soit d’être excessivement expansionniste, soit d’imposer la rigueur au prix d’une contraction non souhaitable du crédit au secteur privé. L’orientation de la politique monétaire peut aussi influer sur la politique budgétaire. Une politique de rigueur monétaire, menée par exemple en vue de maintenir un taux de change nominal donné, risque (au moins à court terme) de provoquer une hausse du taux d’intérêt réel qui alourdit le coût du service de la dette publique et compromet la viabilité de la situation budgétaire.

  • Politique structurelle. Les mesures d’ajustement structurel sont un élément crucial de toute politique visant à augmenter le taux de croissance économique réel ou à remédier à un chômage élevé. Un cadre macroéconomique stable est la meilleure garantie du succès de ces mesures. Dans cette optique générale, la stabilisation budgétaire peut être une condition nécessaire de l’ajustement structurel. Des modifications du système budgétaire peuvent aussi s’imposer en complément de certaines mesures structurelles. Par exemple, une réforme du tarif douanier—indispensable pour ouvrir l’économie au commerce extérieur—risque de réduire les recettes budgétaires et doit donc être compensée par un réaménagement des autres impôts. De même, la réforme des entreprises publiques peut avoir sur le budget d’importantes répercussions, tant positives que négatives. étant donné l’importance, dans de nombreux pays, des recettes fiscales que procurent ces entreprises et des transferts dont elles bénéficient.

Encadré 2.Les effets de la politique budgétaire sur le taux de change

Dans les pays industrialisés dotés de marchés de capitaux développés et où le jeu du marché détermine le taux de change, on ne peut pas prédire a priori dans quel sens ce dernier réagira sous l’effet des mesures budgétaires. On a noté dans certains cas qu’une augmentation du déficit va de pair avec une appréciation de la monnaie, parce que l’expansion budgétaire pousse à la hausse la production, les taux d’intérêt, les importations et les entrées de capitaux; cela suppose que l’orientation de la politique monétaire ne soit pas modifiée et qu’il y ait une grande mobilité des capitaux entre les pays industrialisés. Néanmoins, dans d’autres cas, il est arrivé que le déficit budgétaire entraîne une dépréciation de la monnaie. Cela tient peut-être à ce que l’expansionnisme budgétaire a fait craindre une aggravation du risque de change et du risque politique et a miné la crédibilité de la politique gouvernementale, tant monétaire que budgétaire.

Une incertitude comparable entoure l’effet de l’assainissement budgétaire sur le taux de change. D’après les modèles théoriques, une contraction budgétaire provoque une dépréciation de la monnaie nationale. Néanmoins, il est possible qu’elle entraîne une appréciation à court terme si elle parvient à résorber une large part du déséquilibre budgétaire, si elle est considérée comme irréversible et si elle marque l’abandon d’une politique laxiste qui faisait craindre que les avoirs intérieurs ne soient très risqués et que la monnaie ne continue à se déprécier.

À long terme, une amélioration durable du solde budgétaire, qui augmente l’épargne nationale et réduit le rapport de la dette publique au PIB a de très fortes chances d’entraîner une appréciation réelle de la monnaie. Ainsi, un pays qui épargne davantage que ses partenaires commerciaux finira par voir sa monnaie s’affermir par rapport aux leurs.

Dans les pays en développement ou en transition, où les mouvements de capitaux sont limités, la monétisation du déficit budgétaire est en général bien plus prépondérante que dans les pays industrialisés. En conséquence, l’assainissement (l’expansion) budgétaire a beaucoup plus de chances de se solder par une appréciation (dépréciation) de la monnaie nationale, même à court terme.

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