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Grado de ajuste fiscal que se requiere

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 1995
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La política de ajuste fiscal debe concebirse dentro de un marco metodológico general en que la aplicación de un conjunto global de medidas de política se vincule con la consecución de los objetivos económicos de inflación, crecimiento económico y balanza de pagos. En este contexto, al formular la política fiscal hay que decidir qué grado y qué tipo de ajuste fiscal se pretende lograr, incluido el nivel deseado del déficit fiscal. Una relación clave entre los objetivos macroeconómicos y el déficit es la forma en que éste se financia. Cuando se recurre al crédito bancario y a los empréstitos de fuentes no bancarias, tanto internas como externas, para financiar las operaciones del Estado se debe tener en cuenta el impacto que cada una de estas alternativas pueda tener sobre la demanda agregada, los precios, las tasas de interés, el tipo de cambio y la balanza de pagos.

Una política de ajuste fiscal puede exigir, en principio, una orientación más restrictiva o expansiva de la política fiscal. Los elevados déficit estructurales, una deuda pública cada vez mayor, y la necesidad de corregir limitaciones internas y externas, han puesto de manifiesto la importancia crucial que reviste el ajuste fiscal en muchos países. El análisis que se presenta a continuación se centra en gran medida en estos casos. No obstante, también hay países con una demanda interna precaria y una situación fiscal y de balanza de pagos suficientemente sólida como para que se justifique el estímulo fiscal.

En la sección siguiente se examinan el marco general en el que se formula la política fiscal y algunos criterios que permiten determinar el grado de ajuste fiscal más apropiado dentro de dicho marco. Más adelante, en la sección dedicada a la forma en que se debe realizar el ajuste fiscal, se analizan algunas estrategias tributarias y de gasto para lograr el grado de ajuste fiscal necesario.

Un marco para el ajuste fiscal

En el caso de los programas de ajuste que reúnen las condiciones para recibir respaldo financiero del FMI, el marco metodológico en que se inscribe la política fiscal se denomina a veces “programación financiera”. Los responsables de la política económica utilizan un marco esencialmente idéntico para formular la política interna. A continuación se presentan algunos elementos clave de un programa financiero:

  • Objetivos. Los objetivos de un programa financiero se establecen normalmente en forma de metas con respecto al crecimiento económico, la inflación y la situación de balanza de pagos a mediano plazo. Para que la balanza en cuenta corriente se considere sostenible debe poder financiarse en forma duradera con la afluencia de capital prevista y, al mismo tiempo, ser compatible con el logro de otros objetivos macroeconómicos y con la capacidad del país para atender el servicio de su deuda externa.

  • Alternativas en materia de política. Por lo general, en la formulación de la política, se consideran las cuatro opciones siguientes:

  • i) gestión de la demanda: medidas que afectan a la demanda interna, y que pueden ser de tipo fiscal, monetario, o de ingreso, para alcanzar el mayor nivel posible de producto no inflacionario compatible con la viabilidad de la balanza de pagos:

  • ii) modificación del gasto: medidas consistentes en crear incentivos que fomenten el ajuste de la balanza de pagos modificando los precios relativos de los bienes nacionales y los bienes extranjeros, principalmente a través de la política cambiaría;

  • iii) medidas estructurales: medidas que incrementan el producto potencial y facilitan un rápido aumento de la productividad (incluidas las medidas que fomentan la inversión y el ahorro y reducen las distorsiones en la asignación de los recursos que limitan el producto corriente por sus efectos en la eficiencia de dicha asignación), y

  • iv) financiamiento: medidas que permiten captar suficientes entradas de capital para financiar un déficit en cuenta corriente en forma sostenida, sin que se creen problemas de servicio de la deuda.

  • Procedimientos. Los programas financieros se formulan a partir de un conjunto de cuentas económicas y financieras (incluidas las cuentas de ingreso y producto nacional, así como las cuentas de balanza de pagos y las cuentas presupuestarias y monetarias) que proporcionan un marco coherente para analizar la política económica. Para la formulación de las políticas y las previsiones económicas, el marco contable debe complementarse con una comprensión de las relaciones de comportamiento entre los agregados clave de la economía. De este modo, las autoridades podrán evaluar la reacción de los principales agregados macroeconómicos cuando se modifican las variables clave de la política económica, por ejemplo, el impacto que tienen los diferentes niveles de ingreso y la tributación sobre el gasto del sector privado.

  • Incertidumbre y alternativas. Las relaciones de comportamiento que se producen en la economía suelen ser difíciles de estimar, sobre todo cuando se están realizando grandes cambios en la política económica y se están poniendo en marcha reformas estructurales. Además, aun cuando se conoce con bastante certeza el tipo de efecto que tendrá una política determinada, puede haber incertidumbre con respecto al momento en que se producirá dicho efecto. A los responsables de la política económica se les plantean decisiones difíciles en cuanto a la importancia que deben asignar a los distintos objetivos de política (por ejemplo, las medidas por el lado de la oferta para liberalizar el comercio pueden dar lugar a un deterioro inicial de la balanza de pagos). También pueden existir diversas opciones con respecto al instrumento de política que se debe aplicar (por ejemplo, sí se deben adoptar medidas para restringir la demanda o si es preferible depreciar el tipo de cambio).

Cómo determinar el grado de ajuste fiscal necesario

El grado de ajuste fiscal necesario generalmente se determina en función de la reducción del déficit fiscal global que se desea lograr; en muchos casos, se intenta encontrar el equilibrio más apropiado entre la cantidad y la calidad de las medidas de ajuste propuestas.

Reducción del déficit fiscal

En general, cuando los desequilibrios macroeconómicos son muy graves, no se plantea la necesidad de recurrir al ajuste fiscal. La reducción deseada del déficit debe evaluarse en el contexto de la política y de las restricciones macroeconómicas generales. Un problema que suele plantearse es determinar el nivel de la reducción necesaria y el plazo en que este ajuste se podría lograr. A continuación se analizan algunos de los factores más generales que afectan al nivel de reducción necesaria17. En algunas circunstancias, incluso puede ser aconsejable que el país registre un superávit fiscal (véase el recuadro 4).

  • Causas y gravedad del desequilibrio. Si el análisis indica que la causa fundamental del desequilibrio macroeconómico es un elevado déficit fiscal, éste tendrá que reducirse (o eliminarse). Cuando se trata de un desequilibrio de origen externo, como sucede si se deteriora la relación de intercambio, puede ser necesario aplicar medidas fiscales restrictivas para complementar las medidas de política externa, concretamente, para lograr que una depreciación del tipo de cambio nominal se traduzca en una depreciación del tipo de cambio real. Los problemas de corta duración que claramente puedan corregirse por sí solos probablemente no requieran soluciones fiscales en la misma medida que los desequilibrios de carácter más permanente. Lo más urgente es aplicar medidas para reducir el déficit fiscal cuando los problemas macroeconómicos son graves y las posibilidades de financiar el déficit son menores.

  • Reducción del déficit en cuenta corriente. La sección en que se analizan las razones por las que puede ser necesario realizar un ajuste fiscal, se presentó una identidad simple que relaciona el déficit fiscal y el déficit de la balanza en cuenta corriente. Como se subrayó en dicha sección, la relación que existe entre el ajuste fiscal y la consecución de un objetivo de balanza en cuenta corriente exige tener en cuenta el impacto de la política fiscal sobre el ahorro y la inversión del sector privado. Dicho impacto depende de la combinación de medidas fiscales que se adopte y de la orientación de otras políticas macroeconómicas. Por ejemplo, es mucho más probable que la aplicación de medidas fiscales restrictivas dé lugar a un ajuste de la cuenta corriente si se complementa con una variación apropiada del tipo de cambio real.

  • Dinámica y sostenibilidad de la deuda. En una estrategia de estabilización fiscal, normalmente se establece un horizonte temporal para la reducción del déficit fiscal. Por lo tanto, durante ese período, el déficit tendrá que financiarse con recursos que el sector público aún no tiene. Aunque el Estado puede endeudarse indefinidamente, en el largo plazo debe tener capacidad financiera suficiente para atender, por lo menos, una parte de los pagos de intereses sin tener que endeudarse, es decir, el saldo primario siempre debe registrar un superávit. De lo contrario, el volumen de deuda como proporción del PIB irá en aumento continuamente. La única excepción sería que los recursos que el Estado obtiene en préstamo se asignaran con tanta eficiencia que la tasa de crecimiento de la economía siempre fuese más alta que la tasa de interés real de la deuda pública, pero esto es improbable porque cuando la tasa de crecimiento económico es más alta que la tasa de interés real, el aumento del nivel de deuda hará que suban las tasas de interés, lo que a su vez atenuará el crecimiento.

  • Financiamiento. Otra forma de determinar el grado de ajuste necesario consiste en analizar el nivel más adecuado de las partidas de financiamiento. Normalmente, los programas de ajuste tienen por objeto frenar drásticamente la tasa de expansión monetaria y del crédito, a fin de reducir la inflación. Dado un crecimiento del crédito bancario total compatible con los objetivos establecidos en materia de inflación y de reservas internacionales, puede fijarse un límite sobre el nivel de crédito bancario que se puede otorgar al Estado; este límite tiene por objeto asegurar que haya un nivel de recursos suficiente para el financiamiento del sector privado. También se puede imponer un tope sobre el nivel de endeudamiento externo del Estado para mantener la capacidad de servicio de la deuda tanto externa como interna. El acceso al crédito de fuentes no bancarias suele ser limitado y, una vez más, está sujeto a restricciones para evitar un “efecto de expulsión” de la actividad del sector privado.

Recuadro 4.Casos en que un país debe registrar superávit fiscal

En determinadas circunstancias es conveniente que un país registre un superávit. Por ejemplo:

  • Para financiar gastos productivos. Cuando el Estado proporciona bienes de gran magnitud como grandes proyectos de inversión, es preferible financiarlos con empréstitos y sin elevar los impuestos. Los empréstitos contraídos pueden rembolsarse con cargo a un superávit fiscal cuando el nivel de gasto público es bajo. Si el sector privado tiene capacidad pero carece de recursos para proporcionar ciertos bienes productivos, las autoridades pueden intervenir represtando fondos obtenidos en préstamo que, cuando se rembolsen, pueden dar lugar a un superávit; también pueden optar por acumular un superávit a fin de incrementar el ahorro disponible para el sector privado a través de los mercados de capital.

  • Para estabilizar la economía. Para reducir la inflación y/o el déficit en cuenta corriente, generalmente se requiere una contracción fiscal que, a su vez, puede dar lugar a un superávit. Para atenuar el efecto del ciclo económico, a veces las autoridades pueden reducir los altibajos de la demanda agregada a lo largo del ciclo, con lo cual podría generarse un superávit en períodos de auge económico. Una perturbación negativa que afecte a la oferta (por ejemplo, un sequía), una perturbación positiva de la demanda (por ejemplo, un auge del valor de la propiedad) o una afluencia masiva de capital justificarían también una contracción fiscal que podría traducirse en un superávit.

  • Para atender el pago de la deuda. Si la deuda pública es insostenible, generalmente es necesario un superávit fiscal primario, y si el problema de la deuda es muy grave quizá se requiera un superávit global. De hecho, un superávit puede, de por sí, hacer que la política económica sea más sostenible porque envía una señal muy clara a los agentes económicos de que las autoridades están actuando con prudencia.

  • Para acumular riqueza. Cuando el producto que generan por ejemplo, los ingresos provenientes de la explotación de minerales, las donaciones externas, o las privatizaciones es extraordinariamente alto, las autoridades deben ahorrar una parte de esos recursos para utilizarlos en el futuro. En la medida en que estas partidas se clasifiquen como ingreso, puede registrarse un superávit. Análogamente, en países en los que la población está envejeciendo, un sistema de pensiones con cargo a los ingresos corrientes debería producir un superávit que, de consolidarse en el presupuesto podría dar lugar a un superávit fiscal.

Calidad del ajuste

El grado de ajuste fiscal necesario no es independiente de la calidad de las medidas concretas que se adopten para llevarlo a cabo. Para determinar la calidad de las medidas es necesario evaluar su viabilidad y su durabilidad a largo plazo, así como el impacto relativo que tendrían otras opciones sobre los incentivos de inversión y producción, y en la balanza de pagos.

Concretamente, es necesario estudiar con atención toda reducción del déficit a corto plazo basada en medidas insostenibles o que puedan afectar negativamente al crecimiento económico a mediano plazo. Los recargos tributarios transitorios, las amnistías fiscales, las ventas de activos públicos, y otras medidas pueden hacer que el país se mantenga por debajo de los topes acordados, pero no contribuyen en lo más mínimo a reducir el déficit subyacente. Análogamente, aplazar las operaciones esenciales y los gastos de mantenimiento o los aumentos salariales inevitables, e incluso retrasar los pagos, no son más que soluciones temporales y, a mediano plazo, pueden ser más nocivas que beneficiosas. De lo que se desprende que las medidas más apropiadas son las que más probabilidades tienen de mantenerse a más largo plazo, no menoscaban la eficiencia de las operaciones del sector público y entrañan menos costos en cuanto a sus efectos sobre el crecimiento del resto de la economía.

De hecho, a la larga, ciertos instrumentos fiscales pueden inducir una reacción de la oferta lo suficientemente importante como para que el grado necesario de reducción del déficit sea menor. Por ejemplo, la eliminación de un impuesto a la exportación puede generar a mediano plazo una expansión del producto y de los ingresos de exportación, con lo cual aumenta el ingreso tributario proveniente de otras fuentes. Del mismo modo, una política encaminada a reducir el empleo en el sector público, sobre todo en empresas públicas no rentables, puede contribuir a un aumento de la eficiencia y a una disminución de los costos en el mediano plazo aunque, en el corto plazo, el déficit fiscal puede aumentar por la necesidad de financiar gastos por concepto de despido y seguro de desempleo. Por consiguiente, estas medidas deben adoptarse en el contexto de un programa global que contemple un grado apropiado de reducción de la participación del sector público en el conjunto de la economía en el corto plazo.

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