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Cómo evaluar la orientación de la política fiscal

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 1995
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En vista de la magnitud y la complejidad de los presupuestos en la mayoría de los países, es importante establecer indicadores amplios que permitan hacerse una idea del impacto de la política fiscal sobre la demanda interna y los recursos financieros. Lo ideal es que estos indicadores ofrezcan una cobertura completa de las actividades del sector público y puedan obtenerse fácilmente a partir de la documentación del presupuesto y de otras fuentes estadísticas. La realidad suele ser bien distinta; a menudo hay que hacer un esfuerzo considerable para elaborar indicadores precisos y conceptualmente correctos del impacto de la política fiscal. En la mayoría de los casos, esto exige un análisis de las medidas de política aplicadas en el marco del presupuesto y al margen del mismo. Además, para tener en cuenta la interacción entre el presupuesto y otras variables económicas, es posible que haya que ajustar significativamente los datos oficiales.

Un indicador que se utiliza comúnmente para determinar la orientación de la política fiscal es el saldo global, que mide la diferencia entre el ingreso y las donaciones, y el gasto y la concesión neta de crédito6. Dicho saldo puede registrar superávit o déficit. Como punto de partida para el análisis, un déficit (superávit) global sería indicativo de una orientación expansiva (contractiva) de la política fiscal, dado que el impacto negativo de los impuestos y otros ingresos tributarios sobre la demanda agregada compensa con creces (no llega a contrarrestar) los efectos positivos del gasto público. La evolución del saldo global a largo plazo, sobre todo en relación con el PIB (o con el ingreso nacional bruto, GNI) constituye un indicador de cómo varia el efecto que el sector público ejerce sobre la economía.

Aunque el saldo global constituye un buen indicador para evaluar la política fiscal, es una medida que debe utilizarse con prudencia. Dado que ofrece una idea de los efectos de la política fiscal sobre la demanda agregada, no es de extrañar que sea un indicador deficiente para cuantificar el impacto de las medidas fiscales sobre otras variables importantes (por ejemplo, el crecimiento económico, la orientación de la política monetaria, la viabilidad, etc.). Asimismo, por ser un indicador simple, sólo ofrece una visión somera del conjunto de partidas que componen las operaciones del Estado—concretamente la forma en que se financia el déficit—así como de otros factores institucionales específicos y de otro tipo que inciden en el efecto que tiene la política fiscal en un país dado. Estas cuestiones se analizan a continuación en relación con el efecto que producen la forma en que se financia el déficit, las medidas especiales del impacto fiscal que pueden complementar el saldo global, el marco temporal del análisis, y las distintas definiciones posibles del sector público y del saldo fiscal.

Cuando la economía se analiza por el lado de la oferta, la estructura de la política fiscal adquiere mayor importancia y los indicadores simples de su orientación pierden validez. De hecho, puede ser necesario adoptar medidas de ajuste fiscal de carácter estructural incluso en casos en que la estabilización no sea un problema. Esto es así porque el hecho de que los impuestos sean altos puede producir una asignación ineficiente de los recursos y desincentivar el trabajo y el ahorro, y a nivel marginal, el gasto público puede ser menos productivo que el gasto del sector privado. En la última sección se analizan algunos aspectos relativos a la estructura que debe tener el ajuste fiscal.

Impacto fiscal de los distintos métodos de financiamiento del déficit

El déficit puede financiarse recurriendo a fuentes internas (bancarias y no bancarias) o a fuentes externas. A la hora de determinar la orientación de la política fiscal se debe tener en cuenta la forma en que se financia el déficit, ya que cada método de financiamiento conlleva sus propios efectos y costos macroeconómicos. Sin embargo, en los países en los que no existen controles de capital, la diferencia entre el financiamiento no bancario interno y el que procede del extranjero es mínima, ya que las autoridades no pueden controlar (o, en la mayoría de los casos, efectuar un seguimiento) la adquisición de títulos del Estado ni el flujo de capital que se produce como consecuencia de las variaciones de las tasas de interés internas.

  • Monetización de los déficit. Como se indicó anteriormente, los empréstitos que el Estado obtiene del banco central aumentan directamente la base monetaria y, por ende, la oferta monetaria, y pueden ser fuente de presiones inflacionarias. Un efecto similar puede producirse cuando el Estado recurre a los bancos comerciales para obtener financiamiento si a éstos no se les obliga a limitar el crédito a otros prestatarios. Cuando se imponen topes globales a la concesión de crédito, es posible que no se moneticen los empréstitos de los bancos, pero éstos pueden absorber crédito que en otras circunstancias podrían encauzarse hacia el sector privado.

  • Recurso al financiamiento no bancario. La posibilidad de recurrir al financiamiento interno no bancario depende generalmente del grado de desarrollo de los mercados de capital y de la demanda de bonos del Estado por parte del público. Además de la adquisición de títulos-valores en los mercados, la obtención de crédito de fuentes no bancarias puede reflejar una intervención estatal directa en los mercados de capital. Por lo tanto, las autoridades pueden exigir a las instituciones del sector público que mantengan bonos del Estado con fines de gestión de la liquidez o pueden establecer programas de ahorro público con una fuerte subvención. Este tipo de interferencias en el sistema de intermediación financiera suele repercutir negativamente en la eficiencia con que se utiliza el ahorro financiero.

Cuando los déficit se financian con empréstitos del sector privado no bancario, el efecto sobre la demanda agregada puede ser menor que en los casos de financiamiento monetario directo, en la medida en que se produce una reducción compensatoria del gasto del sector privado7. La obtención de crédito por parte del Estado puede dar lugar a una subida de las tasas de interés internas o a una disminución de la inversión privada; en cambio, cuando las tasas de interés están controladas, el racionamiento del crédito puede ser una forma más directa de reducir la inversión privada. En consecuencia, aunque la obtención de crédito de fuentes no bancarias pueda presentar la considerable ventaja de resultar mucho menos inflacionaria que el financiamiento monetario, puede entrañar también un costo en la medida en que provoque un desplazamiento de las actividades productivas del sector privado.

  • Empréstitos del extranjero. Los recursos líquidos que se obtengan en el exterior pueden utilizarse para fomentar tanto la demanda interna como las importaciones. Sin embargo, en la medida en que los empréstitos externos faciliten la importación de nuevos recursos del resto del mundo, se reduce el impacto del déficit sobre el exceso de demanda de bienes y servicios internos. La concesionalidad es importante; para los países en desarrollo, el financiamiento externo incluye generalmente un elemento de donación, y cuanto mayor sea éste, mayor será el nivel de recursos que las autoridades pueden obtener en préstamo sin comprometer la situación fiscal. De hecho, la concesionalidad reduce la tasa de interés efectiva. Las donaciones externas constituyen la forma de obtener recursos en las condiciones más concesionarias posibles, aunque formalmente se consideran como ingreso. Una dependencia del financiamiento externo en condiciones no concesionarias produce una acumulación de deuda, cuyo servicio debe atenderse, y en última instancia, rembolsarse: la economía se torna más vulnerable en potencia a las variaciones de los tipos de cambio y de las tasas de interés mundiales. Además, un financiamiento de este tipo fomenta el mantenimiento de un tipo de cambio sobrevalorado, lo que repercute negativamente en las exportaciones y alienta las importaciones. Por lo tanto, al analizar un déficit financiado con empréstitos del exterior, se deben tener en cuenta la situación de la deuda externa del país, las perspectivas a mediano plazo de la balanza de pagos, las condiciones en que se han contraído los préstamos, y el destino que se puede dar a esos recursos externos.

  • Acumulación de atrasos. Incurrir en atrasos en los pagos del servicio de la deuda, o de las adquisiciones de bienes y servicios, es una forma particularmente costosa de financiar los compromisos presupuestarios. Es probable que estos atrasos tengan consecuencias macroeconómicas semejantes a las de otras formas de endeudamiento público, y pongan en peligro el financiamiento futuro, la credibilidad de las autoridades y la integridad del sistema presupuestario. El impacto sobre los precios y la balanza de pagos, por ejemplo, es esencialmente el mismo independientemente de que el déficit se financie con empréstitos del sistema bancario o mediante la acumulación de atrasos internos frente a las empresas públicas y el sector privado, que a su vez contraen préstamos con el sector bancario.

Otras medidas para evaluar la orientación de la política fiscal

Frecuentemente se utilizan otros indicadores fiscales para obtener una visión más completa del impacto que produce una orientación determinada de la política fiscal. La mayoría de estos indicadores guardan relación con situaciones o circunstancias especiales y, por lo tanto, sólo constituyen enfoques o indicadores parciales para analizar situaciones complejas. A continuación se presentan algunos ejemplos de las medidas utilizadas más comúnmente:

  • El saldo fiscal corriente representa la diferencia entre el ingreso y el gasto corriente, y proporciona una medida de la contribución del Estado al ahorro nacional. Si este saldo es positivo, significa que el Estado puede al menos financiar el consumo con sus propios ingresos. Una inquietud básica que se plantea con el uso de este indicador es que se supone implícitamente que la totalidad del gasto corriente se destina a actividades de consumo que no contribuyen al crecimiento económico. Por consiguiente, se supone también que los gastos clasificados como inversión no corresponden al consumo propiamente dicho. Sin embargo, hay muchos ejemplos de gastos de capital no productivos que no hacen aumentar la masa de capital real de la economía (o si lo hacen, es en forma ineficiente); inversamente, algunas partidas del gasto corriente, como el gasto en salud y en educación o el que se destina al funcionamiento o el mantenimiento de la infraestructura, pueden ser sumamente productivas y contribuir a fomentar la formación de capital humano o a desacelerar la depreciación del capital.

  • El saldo primario excluye del gasto los pagos de intereses. Puede decirse que constituye un indicador del esfuerzo fiscal que realizan las autoridades, ya que los pagos de intereses están predeterminados por la magnitud de los déficit anteriores. En países en los que la razón entre la deuda pública y el PIB es elevada, generalmente se estima que obtener un superávit primario es una meta importante y, en la mayoría de los casos, una condición necesaria (aunque no suficiente) para reducir la razón deuda/PIB8.

  • Los saldos desestacionalizados o estructurales tienen por objeto servir como indicador de la situación fiscal sin tener en cuenta el impacto de la evolución macroeconómica sobre el presupuesto. Este enfoque se basa en el hecho de que, a lo largo del ciclo económico, es probable que los ingresos sean más bajos (y algunos gastos, como las prestaciones del seguro de desempleo, más altos) en los momentos de mayor depresión del ciclo. En consecuencia, un aumento del déficit fiscal no siempre puede atribuirse a la adopción de una política fiscal menos restrictiva, sino que puede indicar simplemente que, en la evolución del ciclo, la economía se está acercando a un mínimo. Para calcular el saldo desestacionalizado o el saldo estructural hay que estimar cuál sería el nivel del ingreso y del gasto desestacionalizado (y, por lo tanto, del déficit) si la economía estuviera funcionando a plena capacidad o,—para algunos indicadores del saldo estructural—el producto tendencial en lugar del producto efectivo9.

La utilidad de estos indicadores se ve limitada por las dificultades que surgen al tratar de identificar el producto potencial y el producto tendencial y, por consiguiente, de diferenciar entre los elementos cíclicos y básicos del déficit fiscal. Además, es importante distinguir las tendencias normales del ciclo económico de las que tienen su origen en la evolución del entorno externo. Concretamente, cuando la disminución cíclica de la actividad obedece a perturbaciones negativas externas, es menos probable que se acepte un déficit de mayor magnitud. A menos que se haya producido una acumulación sustancial de reservas internacionales, es probable que, ante una perturbación externa negativa, haya que proceder a una contracción fiscal para reducir la absorción y facilitar el ajuste al variar las perspectivas de producción y empleo.

  • El saldo fiscal interno incluye únicamente los componentes del déficit convencional que tienen su origen en transacciones de la economía nacional, omitiendo las transacciones que afectan directamente a la balanza de pagos. Este indicador se utiliza para identificar el impacto expansivo directo del sector público sobre la economía nacional y ha resultado particularmente útil en el caso de algunos países productores de petróleo en los que se observa que el ingreso público procedente de la exportación no reduce la absorción interna.

  • El saldo de operaciones se utiliza para tener en cuenta el hecho de que las altas tasas de interés que se pagan por la deuda pública durante períodos de muy fuerte inflación compensan efectivamente a los compradores por la pérdida de valor real del capital como resultado de la inflación. En este tipo de situaciones inflacionarias, tanto la razón entre los gastos por concepto de intereses y el PIB, como la razón entre el déficit y el PIB, son muy elevadas; a fortiori, la razón entre el déficit y el PIB sobrestima significativamente la medida en que podría mantenerse el déficit en un entorno de baja inflación. El “saldo de operaciones” no incluye la parte de los gastos por concepto de intereses que compensa a los tenedores de deuda por el impacto de la inflación efectiva; de hecho, este componente de los intereses se considera como amortización a fin de mantener constante el valor real de la deuda. El uso del concepto de déficit de operaciones facilita el análisis de la orientación básica de la política fiscal al tener en cuenta esta relación entre las tasas de interés y la inflación10.

Efecto del marco temporal del análisis sobre la evaluación de la política fiscal

El saldo fiscal a corto plazo puede resultar equívoco a la hora de evaluar la viabilidad de la situación fiscal de un país. A continuación, se presentan algunos ejemplos de problemas típicos:

  • En el saldo anual los recursos procedentes de las privatizaciones y las ventas de activos pueden figurar como ingreso, y, por lo tanto, se estaña subestimando el déficit. Los recursos que se obtienen de privatizaciones con criterios de mercado no modifican el patrimonio neto del sector público si se supone que los ingresos en efectivo equivalen al valor de mercado de los activos privatizados. De hecho, la enajenación de los activos estatales puede significar que, en períodos posteriores, el ingreso disminuirá en la medida en que el producto de la venta de los activos no se reinvierta en un activo con un rendimiento equivalente (o a los mismos efectos, si se utiliza para liquidar deuda pública pendiente de rembolso). Sin embargo, en la medida en que las privatizaciones permitan obtener mejores resultados económicos, pueden ampliar la base impositiva. A nivel más general, cuando se evalúa la situación fiscal en un momento dado, es necesario actuar con gran prudencia al interpretar los ingresos y los gastos procedentes de una variación del patrimonio neto del sector público.

El saldo fiscal anual incluye tanto los ingresos relacionadas con las futuras obligaciones de pago que asume el Estado (por ejemplo, los gastos de la seguridad social) como los gastos que se producen como resultado de obligaciones anteriores de este tipo. Asimismo, es posible que las garantías que otorga el Estado no tengan un costo en el presente pero sí entrañen un gasto elevado en el futuro.

Este tipo de problemas ha suscitado un considerable volumen de estudios especializados en los que se analiza la posibilidad de remplazar el déficit anual por un indicador de la variación del valor descontado del patrimonio neto del sector público. Desde el punto de vista de las operaciones, ha sido difícil elaborar indicadores de este tipo y se han tenido que adoptar enfoques más parciales para tomar en consideración estos factores. Por ejemplo, si el producto de las privatizaciones fuese significativo, deberían excluirse del ingreso al evaluar si la orientación de la política fiscal es apropiada; es decir, se deberían considerar como una contribución al financiamiento del déficit global. Análogamente, los analistas fiscales suelen evaluar la magnitud de los pasivos contingentes, la probabilidad de que se produzcan, y el momento en que podrían aparecer, así como las garantías del Estado más susceptibles de exigirse en el futuro11.

Además, al examinar el saldo fiscal anual podría ser necesario complementar dicho examen con análisis a más largo plazo para evaluar el impacto futuro de la política fiscal que se está aplicando en el presente. Por ejemplo, en los países en los que la población está envejeciendo, es probable que las presiones sobre los fondos de pensiones financiados con cargo a los ingresos corrientes sean cada vez más intensas; al aumentar las necesidades de gasto quizá sea necesario elevar los impuestos sobre la nómina y efectuar transferencias presupuestarias. Una evaluación a más largo plazo permitiría determinar cuáles serían las repercusiones sobre el presupuesto y serviría de guía para una posible modificación de las medidas de política básicas.

Definición de las cuentas públicas a efectos del análisis macroeconómico

Al evaluarse la política fiscal se plantean interrogantes importantes con respecto a las instituciones que integran el sector público, el momento en que una transacción fiscal repercute en la economía, y las transacciones que deben incluirse en la determinación del saldo fiscal global12.

Cobertura de las operaciones del sector público

La política fiscal (es decir, el ejercicio, por parte de las autoridades, de sus facultades para aplicar impuestos, incurrir en gastos y obtener préstamos a fin de alcanzar los objetivos públicos) puede instrumentarse a distintos niveles de gobierno y a través de una serie de instituciones. La mejor forma de definir los niveles del gobierno es delimitarlos según la función realizada, y no de acuerdo a criterios jurídicos o institucionales. Conforme a este principio, se pueden distinguir, dentro del gobierno, los siguientes niveles, a los que corresponden distintas medidas del déficit fiscal.

  • El gobierno central comprende las actividades de la autoridad central de un país, Al respecto, cabe destacar que, a este nivel, las transacciones no sólo deben reflejar el presupuesto del gobierno central prescrito por la ley, sino también las medidas fiscales de los fondos extrapresupuestarios y los organismos autónomos pertinentes para las políticas del gobierno central o que están bajo el control efectivo de las autoridades centrales.

  • El gobierno general comprende, además del gobierno central, las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias de los niveles de gobierno que operan únicamente en subdivisiones administrativas de un país (gobierno estatal, local, etc.). Los fondos de la seguridad social forman parte del nivel de gobierno en el que operan. Partiendo de una definición funcional del gobierno y de la política fiscal, se pueden considerar otros dos grupos de actividades a efectos de establecer otras medidas del déficit:

  • Empresas públicas no financieras (EPNF) son sociedades de propiedad estatal o controladas por el Estado, cuyas actividades pueden verse significativamente afectadas por factores ajenos al mercado, entre otros, la aplicación de “limitaciones presupuestarias poco estrictas”. El saldo de operaciones de las EPNF y sus inversiones pueden consolidarse con las actividades del gobierno general para obtener una medida amplia de las operaciones fiscales del sector público no financiero.

  • Operaciones cuasifiscales de las instituciones financieras públicas son las operaciones tributarias y de subvención que pueden realizarse a través de las actividades de este sector, siendo las más importantes las que efectúa el banco central. Como se indica en el recuadro 3, dichas actividades pueden tener un impacto fiscal comparable al de las actividades y medidas gubernamentales definidas en forma más tradicional.

En principio, la evaluación de la política fiscal debe basarse en la definición de gobierno más completa posible. Si se considera solamente el saldo fiscal del gobierno central, la evaluación de la orientación de la política fiscal puede resultar distorsionada si las autoridades fiscales subnacionales y un fondo de seguridad social realizan un volumen considerable de operaciones fiscales o si las actividades cuasifiscales son importantes. Asimismo, para que la evaluación fiscal tenga la máxima utilidad, deberá basarse en datos que se puedan obtener con regularidad y rapidez. Esta necesidad, junto con el hecho de que algunos consideran que las políticas del gobierno central son más fáciles de modificar con rapidez, hace que el análisis tienda a centrarse en la evolución de las cuentas del gobierno central. Además, si la capacidad de endeudamiento de determinados niveles del gobierno está sujeta a restricciones y, por lo tanto, se ven obligados a mantener equilibrados sus presupuestos, cabe la posibilidad de hacer abstracción de estos niveles de gobierno al considerar los efectos de la evolución fiscal sobre la demanda agregada. Para conciliar estos dos enfoques conflictivos deben establecerse sistemas que permitan un seguimiento periódico de la evolución financiera a niveles subnacionales de gobierno y en el sector de empresas públicas. Asimismo, es necesario tratar de medir al menos los tipos de actividad cuasifiscal más importantes.

Momento en que repercuten las transacciones fiscales

Antes de efectuar desembolsos en efectivo, las autoridades normalmente comprometen recursos. Algunas obligaciones tributarias también pueden devengarse por un período considerable antes de que el contribuyente tenga que efectuar el pago. Ante estas consideraciones, cabe preguntarse si el saldo fiscal debe medirse en base a los compromisos—ya que estas transacciones implícitas pueden afectar a la actividad de la economía—o únicamente en base a las transacciones de caja (y del saldo en efectivo)13. Una de las ventajas de medir el saldo fiscal en valores de caja es que, de este modo, se hace hincapié en la relación con la evolución financiera, sobre todo en las cuentas monetarias. Sin embargo, en varios países, las autoridades han optado por no cumplir sus obligaciones, ya sea por falta de liquidez y/o para alcanzar metas de reducción del déficit en valores de caja. Por consiguiente, un déficit basado en valores de caja subestimará el volumen de recursos reales acaparado por el Estado. De hecho, si los atrasos en los pagos son frente a las empresas que, a su vez, recurren al crédito del sector bancario, un concepto de déficit basado en valores de caja también se traducirá en una subestimación de la contribución del sector público al crecimiento de los agregados monetarios y de la demanda. En estas circunstancias, el presupuesto debe presentarse, si es posible, tanto en base a compromisos como en valores de caja, siendo la variación de los atrasos el principal vínculo para relacionar ambos conceptos14.

Cómo definir el “saldo fiscal global”

En valores de caja, los ingresos y los egresos totales del presupuesto siempre tienen que equilibrarse. El déficit (o superávit) se determina por diferencia entre un grupo de ingresos y egresos (clasificados “por encima de la línea”) que se financian con otras transacciones (que figuran “por debajo de la línea”). Esta delimitación se basa en los objetivos analíticos que se persiguen con la medición del saldo fiscal.

Como se señaló anteriormente, para medir el saldo fiscal suele utilizarse el saldo global, a saber, la diferencia entre el ingreso y las donaciones, y el gasto y la concesión neta de crédito (todas ellas partidas “por encima de la línea”)15. Analizado desde una perspectiva “por debajo de la línea”, un déficit del saldo global se financia reduciendo los activos de caja (y recurriendo a otros activos financieros adquiridos por razones de liquidez) y aumentando las obligaciones de deuda del gobierno a través de empréstitos de fuentes externas e internas que, en este último caso, incluyen financiamiento tanto bancario como no bancario. En esta definición se hace hincapié en la medida en que el financiamiento del gasto público y la concesión neta de crédito requieren la asunción de obligaciones de deuda que habrán de rembolsarse en el futuro y/o una disminución de las tenencias de activos financieros líquidos del Estado.

Recuadro 3.Actividades cuasifiscales de las instituciones financieras públicas

En muchos países, el banco central y otras instituciones financieras públicas desempeñan una función importante en la política fiscal. Al realizar transacciones financieras que juegan el mismo papel que los impuestos y las subvenciones, aumenta la magnitud efectiva del déficit fiscal. Estas llamadas actividades cuasifiscales (ACF) pueden tener un impacto significativo sobre la asignación de los recursos y el presupuesto en muchos países.

En el caso del banco central, la mayor parte de las actividades cuasifiscales tienen su origen en la doble función que desempeña la institución como órgano rector del sistema cambiario y financiero y como banco del Estado. Las actividades cuasifiscales pueden abarcar acuerdos cambiarios múltiples (generalmente un impuesto a los exportadores y una subvención a los importadores), garantías cambiarias (una subvención para contingencias a los prestatarios de divisas), subvenciones de la tasa de interés y topes al crédito de carácter sectorial, operaciones de rescate del banco central, y concesión de crédito al gobierno central a tasas más bajas que las de mercado. Frecuentemente otras instituciones financieras públicas realizan actividades cuasifiscales imponiendo restricciones en los mercados financieros (por ejemplo, subvenciones de la tasa de interés y topes crediticios) u otorgando un trato preferencial, por orden de las autoridades, a grupos específicos de prestatarios (por ejemplo, el sector agrícola) y prestamistas.

Las razones por las que el banco central y otras instituciones financieras públicas realizan actividades cuasifiscales son varias. Las ACF permiten a las autoridades ocultar actividades que deberían considerarse en esencia transacciones presupuestarias en la cuentas de las instituciones financieras públicas. Asimismo, es posible que estas actividades no estén sujetas al mismo nivel de escrutinio legislativo y parlamentario que las operaciones presupuestarias. Otra razón es que las actividades cuasifiscales pueden resultar más fáciles de administrar que las operaciones presupuestarias.

Es evidente que las actividades cuasifiscales deben considerarse explícitamente en la formulación de los programas fiscales. Como primera medida, toda actividades cuasifiscales que pueda cuantificarse debería incluirse en el saldo fiscal para proporcionar un indicador más amplio y adecuado del déficit. En la medida de lo posible, estas actividades deben transformarse en operaciones presupuestarias normales sustituyendo las subvenciones y los impuestos cuasifiscales por subvenciones e impuestos explícitos. Pese a que de esta forma las actividades cuasifiscales se pondrían de manifiesto, seguirían manteniéndose sus efectos distorsionantes sobre la economía. Para lograr una solución a más largo plazo, es necesario adoptar medidas más contundentes como una reforma estructural.

Esta definición puede aplicarse por lo menos a dos partidas.

  • Donaciones externas. Éstas se incluyen en otros ingresos públicos porque no aumentan la deuda y pueden financiar gastos que, de otra manera, no se efectuarían. Sin embargo, las donaciones constituyen una forma de financiamiento discrecional por parte de los donantes que puede variar significativamente de un año a otro. Su inclusión puede desdibujar su carácter transitorio y suscitar un aumento estructural del gasto, que posteriormente quizás resulte difícil de corregir. Por consiguiente, al evaluar la situación fiscal, normalmente se calcula el déficit incluyendo y excluyendo las donaciones.

  • Concesión neta de crédito. Por el hecho de que esta partida figure por encima de la línea, existe una discrepancia entre la clasificación de las variaciones de los activos financieros públicos (adquiridos por razones de política) y las de los pasivos. En efecto, las primeras se clasifican por encima de la línea y las segundas por debajo. La concesión neta de crédito consiste básicamente en afluencia directa de capital a las empresas públicas, y a veces a las empresas privadas, (por ejemplo, cuando el Estado adquiere participaciones) y en programas estatales de crédito que se llevan a cabo por razones de política económica16. Dados el elemento implícito de subvención que encierran y la posibilidad de que algunos de esos préstamos nunca se rembolsen, la concesión neta de crédito no puede definirse como intermediación financiera en sentido estricto, lo que generalmente justifica que figure por encima de la línea como una partida que puede generar déficit. Sin embargo, si se utilizara un concepto de déficit basado en la determinación de las variaciones del patrimonio financiero neto del gobierno, o del endeudamiento, las actividades correspondientes a concesión neta de crédito figurarían por debajo de la línea. Si se quisiera destacar el patrimonio financiero neto del gobierno se justificaría incluir el producto de las privatizaciones por debajo de la línea, con lo cual una parte de la reducción del valor de las tenencias de títulos de participación compensaría el aumento de los depósitos en efectivo. Esta presentación sería compatible con el tratamiento recomendado en la sección relativa al efecto del marco temporal del análisis sobre la evaluación de la política fiscal.

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