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¿Por qué puede ser necesario el ajuste fiscal?

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 1995
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La necesidad de proceder al ajuste fiscal se aprecia al analizar el impacto de la política fiscal sobre los objetivos de estabilización y crecimiento económico, la viabilidad de la orientación de la política fiscal y las relaciones que existen entre los instrumentos de la política fiscal y los de otras políticas.

Impacto de la política fiscal sobre los objetivos de la política macroeconómica

En la mayoría de los países, el sector público desarrolla una gran parte de la actividad económica y, a través del gasto y la movilización de los recursos, influye indirectamente en el destino que el sector privado da a los recursos. Los datos disponibles indican en forma contundente que, en muchos casos, la ineficiencia de la gestión fiscal ha sido una de las principales causas de problemas tales como una alta tasa de inflación, un elevado déficit en cuenta corriente, y un estancamiento o un crecimiento negativo del producto. En estos casos, la política fiscal suele ocupar un lugar central en la estrategia global de ajuste.

El ajuste fiscal intenta corregir estos problemas principalmente desde dos frentes: 1) a través de su impacto en las variables macroeconómicas generales, como el nivel y la composición de la demanda agregada, la tasa de ahorro interno y la tasa de crecimiento de los agregados monetarios, y 2) a través de su impacto, a un nivel más microeconómico, en la eficiencia con que se asignan los recursos en la economía y en la creación de las instituciones y la infraestructura esenciales.

Inflación

Si el gasto público no se financia con ingresos tributarios o de otras fuentes, se puede producir un exceso de demanda agregada y, ende, inflación. Es más probable que se dé esta situación cuando el gasto público se financia mediante la creación de dinero. No obstante, se puede recurrir a este medio para financiar en cierta medida el déficit fiscal sin generar inflación. Concretamente, en la medida en que una economía en expansión requiera más dinero para facilitar las transacciones, las tasas de interés estén disminuyendo (y resulte menos rentable mantener otros activos) y los mercados financieros estén desarrollándose (y la economía esté cada vez más monetizada), se puede aumentar la oferta monetaria sin crear inflación para satisfacer una creciente demanda de dinero. Cuando las autoridades financian el déficit de este modo se dice que obtienen recursos del señoreaje.

Sin embargo, las posibilidades de obtener financiamiento sin provocar inflación suelen ser limitadas. Una vez que el sector privado considera que sus tenencias de dinero son suficientes, todo aumento de la oferta de dinero en la economía incentivará al sector privado a gastar más. En consecuencia, los precios suben hasta que la razón entre dinero y gasto vuelve a situarse en el nivel deseado. En la medida en que el Estado recurra al sector bancario para obtener crédito, contribuyendo así a un crecimiento excesivo de la masa monetaria, los empréstitos del Estado tendrán efectos inflacionarios. Cuando las autoridades financian sus déficit creando dinero y, por ende, generando inflación, se dice que recaudan un “impuesto inflacionario”3.

En el corto plazo, el Estado posiblemente pueda financiar sus operaciones recurriendo en gran medida al impuesto inflacionario, porque los precios no se ajustan por entero ni en forma inmediata a un aumento de la masa monetaria. Sin embargo, con el tiempo los posibilidades de seguir recaudando el impuesto inflacionario son limitadas ya que, al aumentar la inflación, las unidades familiares y las empresas tenderán a reducir sus tenencias reales de dinero y a buscar alternativas que les permitan mantener mejor el valor de las mismas en un entorno de esas características. Además, si se producen demoras en la recaudación de los impuestos explícitos, una inflación elevada puede tener un efecto negativo sobre el ingreso tributario real, con lo cual el aumento neto de recursos quizá no sea tan significativo.

Cuenta corriente de la balanza de pagos

Los residentes de un país sólo pueden gastar más del valor de lo que producen si absorben bienes de otra economía, es decir, a través de un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por lo tanto, si las autoridades elevan el nivel de gasto público, sin aplicar impuestos o adoptar otras medidas para contener la demanda del sector privado, es probable que las importaciones aumenten en relación con la exportación de bienes y servicios y, por consiguiente, que se deteriore la cuenta corriente. La relación entre el saldo fiscal y el saldo de la cuenta corriente puede representarse mediante una simple fórmula contable. El ingreso nacional bruto (GNI) se puede definir en función de los componentes del gasto o del destino que se dé al ingreso (ecuación 1).

siendo,

Cp= consumo privado;
Ip= inversión privada:
G= gasto público;
X= exportación de bienes y servicios;
M= importación de bienes y servicios;
Sp= ahorro privado;
T= ingreso público, y
R= transferencias corrientes netas al exterior.

Reagrupando términos se obtiene:

La ecuación 2 indica que el saldo de la balanza en cuenta corriente es la contrapartida de la suma del saldo inversión-ahorro del sector privado y el déficit fiscal. Por lo tanto, un déficit fiscal sólo puede contrarrestarse si el sector privado del país ahorra más de lo que invierte y/o a través de un déficit en cuenta corriente4.

Sin embargo, esta identidad contable, no significa necesariamente que exista una relación causal simple entre el déficit fiscal y el déficit externo. Un aumento del déficit fiscal puede traducirse en un aumento del déficit en cuenta corriente, pero también puede hacer que disminuya la inversión en relación con el ahorro en el sector privado a través de un desplazamiento de la inversión privada (por ejemplo, si la inversión pública y privada pueden sustituirse recíprocamente con facilidad, si el crédito con que cuenta el sector privado para financiar la inversión está racionado, o si un aumento de las tasas de interés hace que descienda la inversión privada). Además, un aumento del déficit fiscal puede provocar una subida de la tasa de ahorro privado, a medida que los individuos se den cuenta de que, en el futuro, podría aumentar la carga impositiva como consecuencia de la necesidad de hacer frente a un posible aumento de la deuda pública. Por lo tanto, el grado de vinculación entre el déficit fiscal y el déficit externo dependerá del impacto que tenga la política fiscal sobre el ahorro y la inversión del sector privado; además, el déficit fiscal puede variar en función de la situación de la balanza de pagos o, también, repercutir en la balanza de pagos.

Crecimiento económico

La política fiscal puede afectar a la oferta agregada de la economía a través de dos cauces interrelacionados: 1) por su contribución al ahorro y la inversión, y, por lo tanto, a la tasa de crecimiento a largo plazo del producto a plena capacidad y 2) por sus efectos sobre la eficiencia con que se asignan los recursos a usos que compiten entre sí y, por ende, sobre el nivel actual de producto y el crecimiento económico futuro5.

El Estado, por ser una de las principales fuentes de desahorro de la economía (es decir, que su consumo es mayor que su ingreso corriente), puede ejercer una influencia negativa sobre el crecimiento económico, situación que tiende a darse sobre todo si el consumo no guarda relación con la producción de capital humano o con el mantenimiento de la infraestructura física. Las decisiones de las autoridades con respecto a los impuestos y al gasto pueden modificar, aunque en forma no tan evidente, el destino que se dé a los recursos en detrimento del crecimiento económico. Un ejemplo de estos efectos sería una política tributaria que tuviera un impacto negativo por el lado de la oferta, como las exenciones o la aplicación de tasas impositivas especiales que estimulen la inversión en proyectos con una tasa de rendimiento baja (o incluso negativa). Análogamente, la aplicación de una tasa marginal excesiva de impuesto sobre la renta puede reducir los incentivos al ahorro, mientras que un elevado impuesto sobre la nómina puede desalentar la creación de empleo. Estas políticas pueden entrañar un alto costo.

La aplicación de una política expansiva puede redundar en un aumento del producto a corto plazo, sobre todo en períodos de recesión económica. En estas circunstancias es probable que el margen de maniobra para aplicar una política fiscal expansiva sea mayor en países que hayan adoptado antes una estrategia fiscal conservadora. Sin embargo, las limitaciones de la capacidad, la escasa reacción de la oferta interna, y la imposibilidad de mantener una situación negativa de balanza de pagos pueden atenuar los efectos positivos de la expansión de la demanda sobre el producto en la mayoría de los países. De hecho, es probable que una política fiscal excesivamente expansiva distorsione aún más la economía y, a la larga, reduzca el crecimiento económico (véase el recuadro 1). En algunos países, la expansión fiscal podría muy bien resultar contractiva, incluso en el corto plazo, ya que los agentes del mercado financiero elevan rápidamente las tasas de interés ante la posibilidad de que aumente la inflación y la situación financiera se torne inestable.

El ajuste fiscal como estrategia para lograr la viabilidad

Una tarea importante que tienen encomendada los responsables de la política económica es velar por que se mantenga a más largo plazo una trayectoria de crecimiento económico no inflacionario. Por una parte, las autoridades pueden fomentar un crecimiento elevado en el corto plazo, aunque comprometiendo el futuro de la economía a través de un crecimiento insostenible de la deuda pública o de una situación de balanza de pagos imposible de financiar a largo plazo. Por lo tanto, para evitar que en el futuro la situación fiscal sea insostenible, quizá sea necesario en el corto plazo adoptar medidas de ajuste fiscal. Todo esto puede considerarse en relación con la cuenta corriente, la deuda pública, y el impacto de las obligaciones no financiadas imputables a la política fiscal que se esté aplicando.

  • Cuenta corriente. La situación de la cuenta corriente resulta insostenible si no puede financiarse de forma duradera con entradas de capital en condiciones de mercado, ni es compatible con los objetivos de crecimiento económico y estabilidad de precios, ni con la capacidad del país para atender totalmente el servicio de su deuda externa. Evaluar la viabilidad a mediano plazo de la cuenta corriente es una tarea difícil que requiere proyectar variables tales como la demanda de los países con los que se comercia, el precio mundial de las exportaciones e importaciones, la oferta de exportaciones y la demanda de importaciones en el futuro, los flujos de capital en condiciones de mercado, la magnitud de la deuda externa y del costo de su servicio, y las perspectivas de la inversión y el ahorro privados. Dado que un ajuste forzoso—como el que provocaría la suspensión del financiamiento externo—tiene un costo muy elevado, las inquietudes que suscita la viabilidad de la cuenta corriente suelen ser un argumento básico a favor de la estabilización fiscal.

  • Deuda pública. Con frecuencia el Estado recurre a empréstitos para financiar sus operaciones. El riesgo que entraña esta opción se pone de manifiesto cuando se permite que la razón entre la deuda pública y el producto interno bruto (PIB) aumente con el tiempo. En realidad, este riesgo es de diversa índole, y depende tanto del tipo de deuda como del nivel de endeudamiento con respecto al PIB. Es evidente que los países con altos niveles de deuda pública tienen menos margen de maniobra para mantener un déficit, con lo cual el ajuste fiscal se hace más apremiante cuando los desequilibrios macroeconómicos empiezan a poner en peligro la estabilidad. No obstante, estos países son los que más probabilidades tienen de registrar déficit, porque el pago de los intereses se transforma rápidamente en un componente importante (y no discrecional) del gasto público. En las dos secciones que figuran a continuación se analizan aspectos relativos a la viabilidad de mantener la deuda pública.

Recuadro 1.Efectos negativos de una política fiscal excesivamente expansiva sobre el crecimiento

Un exceso de demanda, producto de una política fiscal demasiado expansiva, suele ser la causa de los problemas de ajuste y crecimiento. Con frecuencia una política de este tipo provoca inflación y un deterioro de la balanza en cuenta corriente. Para hacer frente a esta situación, a menudo las autoridades imponen controles sobre los precios internos, y restricciones comerciales y cambiarias. Sin embargo, estas medidas agravan las deficiencias que se producen por el lado de la oferta ya que se pierde eficiencia en la asignación de los recursos, y la escasez de insumos importados limita la utilización de la capacidad productiva y las exportaciones. Si la expansión fiscal continua, se produce un nuevo deterioro de la balanza de pagos y un aumento de la inflación. La pérdida de confianza contribuye a que disminuyan los flujos de capital o a que se produzca una fuga de capitales, con lo cual aumentan las limitaciones con respecto a los recursos. Posteriormente, se puede caer en un círculo vicioso en el que se deteriora la base impositiva (sobre todo las importaciones) y se hace cada vez más difícil frenar el aumento del déficit fiscal. Cuando la situación llega a este punto, el país no sólo registra una tasa de crecimiento baja o negativa, sino que tiene además problemas de balanza de pagos. En muchos países este escenario se aproxima mucho a la realidad.

Una deuda elevada o en aumento puede, de por sí, ser una fuente de problemas macroeconómicos y crear desequilibrios. Cuando la deuda externa es elevada, la situación fiscal (y el tipo de cambio) se torna más vulnerable a la evolución de los mercados internacionales de capital. Si se prevé que en el futuro se materializarán las consecuencias de tener que atender el servicio de una deuda interna considerable—concretamente, la posibilidad de que el Estado aumente sustancialmente la carga impositiva o que recurra a la creación de dinero para reducir la deuda—podría producirse una pérdida de confianza. Ello guarda relación con la cuestión más general de la credibilidad y la creciente importancia que se da, no sólo a la deuda, sino también a los déficit fiscales como indicadores de la determinación de las autoridades para reducir la inflación.

En definitiva, la deuda pública se torna insostenible si las proyecciones indican que seguirá creciendo indefinidamente como proporción del PIB o si el costo de atender al servicio de la deuda absorbe una cantidad excesiva de recursos. Determinar si el nivel de deuda de un país es o no sostenible no es una tarea fácil, ya que para ello hay que basarse en proyecciones de variables económicas tales como las tasas de interés, el crecimiento económico, y el gasto y el ingreso público. Sin embargo, es probable que la sostenibilidad de la deuda se convierta en un problema si los pagos de intereses que realiza el Estado aumentan a un ritmo más rápido que el ingreso público.

  • Pasivos sin financiamiento previsto. Frecuentemente las autoridades adoptan medidas de política fiscal que tiene un costo limitado en el corto plazo pero que, a más largo plazo, pueden dar lugar un aumento sustancial o posiblemente insostenible del gasto. En algunos casos, el efecto de dichas medidas es fácil de prever; la decisión de aumentar el gasto en pensiones cuando se prevé que aumente la proporción de personas de la tercera edad es un ejemplo evidente. A menudo, no se sabe con certeza si una política determinada dará lugar a un aumento insostenible del gasto (por ejemplo, si se decidiera contratar a todos los universitarios egresados o la incertidumbre en torno a los posibles aumentos de los costos médicos en un sistema de seguro médico financiado con recursos públicos). En ciertos casos, puede ser conveniente adoptar medidas en el corto plazo para evitar tener que hacer cambios radicales, y por ende más difíciles, en el futuro.

Relaciones con otros instrumentos de política

Aunque en el análisis anterior se haya centrado la atención en la importancia de la política fiscal para lograr los objetivos de la política macro-económica, es importante examinar la política fiscal en el contexto de otros instrumentos de política macroeconómica. Como se explica en la siguiente sección, se producen interacciones significativas, con el tipo de cambio, la política cambiaria y determinadas reformas estructurales.

  • Tipo de cambio. No se puede recurrir a la estabilización fiscal para alcanzar tanto los objetivos internos del ajuste como los externos. Si se recurre únicamente a una política fiscal restrictiva para eliminar un déficit en cuenta corriente se pueden producir problemas internos, como el desempleo y un bajo crecimiento económico. Para evitar desequilibrios de este tipo, es posible que la estabilización fiscal deba complementarse con medidas de política que aumenten los precios de los bienes que se comercian—o que podrían comerciarse—a nivel internacional (bienes comerciables) en relación con los precios de los bienes que sólo pueden venderse en el mercado nacional (bienes no comerciables); en otras palabras, medidas de política encaminadas a lograr una depreciación del tipo de cambio real. Dichas medidas permiten mantener un mayor saldo en cuenta corriente para un nivel de producto dado y generalmente adoptan la forma de una devaluación del tipo de cambio nominal.

Las medidas de política fiscal afectan a la política cambiaria y a la vez se ven afectadas por ésta. De por sí, una depreciación nominal tendrá un efecto significativo sobre el saldo fiscal, que puede ser positivo o negativo según sea la estructura del presupuesto. Si, por ejemplo, el gasto que se financia con divisas (como los pagos de intereses de la deuda externa) es mayor que los ingresos en divisas (como los derechos de aduanas y los ingresos procedentes del petróleo), el efecto neto de la depreciación sería un aumento del déficit fiscal. Inversamente, las medidas de estabilización fiscal que se adopten pueden afectar al tipo de cambio, aunque es probable que el efecto concreto (apreciación o depreciación) refleje la situación de la economía (véase el recuadro 2).

También es probable que haya que adoptar políticas fiscales para respaldar medidas encaminadas a ajustar el tipo de cambio real. Por ejemplo, con un régimen de tipos de cambio fijos, una devaluación del tipo de cambio nominal se traduce inmediatamente en una subida de los precios de los bienes comerciables, pero si se produce una subida equivalente de los precios de los bienes no comerciables, no variará el tipo de cambio real. Para evitar que suba el precio de estos últimos, con frecuencia es necesario adoptar medidas que atenúen la demanda agregada, la más importante de las cuales suele ser la estabilización fiscal.

  • Política monetaria. El endeudamiento del Estado frente al sistema bancario es a menudo un factor clave que influye en la tasa global de expansión del crédito y del dinero. Por consiguiente, el ajuste fiscal suele ser un elemento esencial de toda política encaminada a contener la expansión monetaria. De no corregirse la situación fiscal, las alternativas son aplicar una política monetaria excesivamente expansiva o que la austeridad monetaria se logre a expensas de reducciones no deseables del crédito al sector privado. La orientación de la política monetaria también puede afectar a la política fiscal. Una política monetaria restrictiva, aplicada quizás con el fin de mantener un tipo de cambio nominal determinado, puede dar lugar (al menos en el corto plazo) a una subida de las tasas de interés reales que incida negativamente en el costo del servicio de la deuda pública y en la viabilidad del saldo fiscal.

  • Política estructural. Las medidas de ajuste estructural constituyen un aspecto fundamental de la labor de las autoridades interesadas en alcanzar tasas reales de crecimiento económico más altas y en corregir el problema de desempleo elevado. Dichas medidas tienen más probabilidades de éxito en un entorno de estabilidad macroeconómica. En este sentido amplio, la estabilización fiscal puede ser una condición necesaria para el ajuste estructural. Ciertas medidas de ajuste estructural pueden exigir además modificaciones complementarias del sistema fiscal. Por ejemplo, es probable que una reforma de la estructura de los aranceles—vital para la apertura de la economía—reduzca el ingreso fiscal, reducción que habría que compensar modificando otros impuestos. Análogamente, la reforma del sector de las empresas públicas puede tener ramificaciones presupuestarias significativas, tanto positivas como negativas, debido a la importancia de las empresas en muchos países como fuente de ingreso tributario y como receptoras de transferencias.

Recuadro 2.Efectos de la política fiscal sobre el tipo de cambio

En países industriales con mercados de capital desarrollados y tipos de cambio de mercado, el impacto de la política fiscal sobre el tipo de cambio es ambiguo a corto plazo. En algunos casos un aumento del déficit se ha asociado con una apreciación del tipo de cambio, porque la aplicación de una política fiscal expansiva ha hecho que aumenten el producto, las tasas de interés, las importaciones y los flujos de capital; ello presupone que la orientación de la política monetaria se mantiene constante y refleja la gran movilidad del capital entre los países industriales. Sin embargo, en otros casos, los déficit fiscales se han asociado con una depreciación del tipo de cambio. Ello puede deberse a que la adopción de políticas fiscales expansivas hace que aumente la percepción del riesgo cambiario y político y reduce la credibilidad de la política monetaria y fiscal.

La incertidumbre con respecto al impacto del ajuste fiscal sobre el tipo de cambio es similar. En los modelos clásicos, la contracción fiscal provoca una depreciación del tipo de cambio. No obstante, cabe la posibilidad de que la contracción fiscal produzca una apreciación en el corto plazo si se estima que las medidas fiscales adoptadas para corregir una parte significativa del desequilibrio fiscal existente serán permanentes, y si dichas medidas se adoptan tras un período de políticas poco rigurosas que hayan generado percepciones de riesgo con respecto a los activos internos y a una posible depreciación del tipo de cambio como consecuencia de estas políticas.

A largo plazo, es muy probable que una mejora sostenida del saldo fiscal que aumente el ahorro interno y reduzca la razón entre la deuda pública y el PIB, dé lugar a una apreciación del tipo de cambio real. Por lo tanto, si un país ahorra más que los países con los que comercia, a la larga su moneda aumentará con respecto a otras monedas.

En los países en desarrollo y en transición en los que los flujos de capital son limitados, los déficit fiscales tienden a monetizarse en mayor medida que en los países industriales. Por consiguiente, es mucho más probable que el saneamiento de las finanzas públicas traiga consigo una apreciación del tipo de cambio incluso en el corto plazo, mientras que una expansión fiscal entrañará una depreciación.

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