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IV. Décision consensuelle dans une institution fondée sur le principe de coopération

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2004
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Dans toute analyse de la prise de décision au FMI, il est utile d’examiner en premier lieu la taille et la composition du Conseil d’administration pour avoir une meilleure idée des forces complexes qui sont en jeu au sein du groupe des 24 administrateurs. Les paragraphes suivants présentent une description succincte du processus général de décision consensuelle, indiquent les cas où il s’applique ou non et donnent plusieurs exemples pratiques de la manière dont il fonctionne. Ils expliquent en outre le rôle des procès-verbaux des réunions du Conseil d’administration et des résumés de leurs délibérations dans la prise de décision. La nécessité de préserver le modèle consensuel est considérée à la lumière de l’importance que revêt la protection des droits des actionnaires minoritaires.

Taille et composition du Conseil d’administration: une table ronde universelle

À sa réunion inaugurale de 1946, le Conseil d’administration était composé de 12 membres. Les cinq membres ayant les quotes-parts les plus élevées étaient les États-Unis, le Royaume-Uni, la Chine, la France et l’Inde. Les sept autres membres étaient élus par les groupes de pays représentés. La formation des groupes de pays qui élisent ensemble un administrateur est une décision politique laissée aux pays membres. Bien que les considérations géographiques aient généralement joué un rôle important dans la formation de ces groupes, un certain nombre de ceux-ci ont traditionnellement inclus des pays industrialisés aussi bien que des pays en développement, ou des pays de régions différentes.

Par suite de l’augmentation rapide du nombre des pays membres du FMI, les administrateurs ont vu leur nombre passer à 20 en 1964, année où le FMI comptait 93 pays membres. En 1970, le Japon a remplacé l’Inde parmi les cinq pays qui nomment leur administrateur. L’Allemagne avait remplacé la République de Chine (Taiwan) dans ce groupe en 1960. Entre 1964 et 1980, 40 autres pays ont été admis au FMI, mais ces nouveaux venus ont été répartis entre les 15 groupes existants.

Le nombre des membres du Conseil d’administration est néanmoins passé à 21 en 1978, année où l’Arabie Saoudite a été habilitée à nommer un administrateur parce que le riyal saoudien était l’une des deux monnaies qui avaient été le plus souvent utilisées par le FMI dans ses transactions au cours des deux années précédentes. En 1980, le nombre des administrateurs est monté à 22, lorsque le gouvernement de la République populaire de Chine a assumé la représentation de la Chine, dont la quotepart a été portée à un niveau qui a permis à ce pays d’élire à lui seul un administrateur. En 1981, une augmentation ad hoc de la quote-part de l’Arabie Saoudite a donné à celle-ci la possibilité d’en faire autant.

La dissolution de l’Union soviétique a provoqué un afflux d’adhérents durant la période 1990–92, avec l’admission de la Russie, des autres pays de l’ex-Union soviétique et de certaines économies anciennement centralisées. La Suisse, qui envisageait depuis longtemps d’entrer au FMI, est finalement passée elle aussi à l’action, ce qui a porté à 24 le nombre des administrateurs. Le niveau de la quote-part de la Russie lui a permis d’élire à elle seule un administrateur. Les autres nouveaux membres se sont joints aux groupes existants de la Belgique, des Pays-Bas ou des pays nordiques, ou au nouveau groupe dirigé par la Suisse. En conséquence, ces quatre groupes de pays d’Europe occidentale comprennent, chacun, des pays industrialisés, des pays à revenu intermédiaire et des pays en développement, témoignant ainsi de la diversité des pays membres du FMI.

Le groupe dirigé par l’Australie fait apparaître une diversité de composition toute aussi large. Il y a par ailleurs deux groupes dirigés par des pays membres du Groupe des Sept—le Canada et l’Italie—qui incluent d’autres pays industrialisés, des pays à revenu intermédiaire et des pays en développement. Au total, les sept «groupes mixtes de pays» comprennent 70 membres; dans les débats du Conseil d’administration, ils prennent souvent une position qui est à mi-chemin entre celle du Groupe des cinq grands pays industrialisés et la position des 12 groupes de pays en développement (dont la Russie).

L’aspect le plus frappant de la répartition régionale des sièges au Conseil d’administration est la prédominance de l’Europe occidentale, avec huit administrateurs—un tiers du total des membres du Conseil d’administration—soit, au total, un pourcentage de voix de 36,3 %8. Comme expliqué à la section III, cette situation tient aux circonstances historiques de l’évolution des quotes-parts au FMI, c’est-à-dire au fait que les pondérations affectées au commerce extérieur et aux réserves ont servi les intérêts des pays européens à un moment où leur intégration régionale n’en était qu’à ses débuts. Cependant, cette forte présence de l’Europe occidentale est maintenant de plus en plus considérée comme justifiant une correction à la baisse, compte tenu des progrès vers l’Union européenne.

L’appendice II présente la composition du Conseil d’administration, avec le pourcentage de voix attribué à chaque administrateur et la composition des groupes en mai 2002. Sur la base de la nationalité des administrateurs, la répartition régionale des sièges au Conseil d’administration était alors et reste dans l’ensemble la suivante:

  • cinq pour l’Hémisphère occidental: Canada et États-Unis, et trois pays d’Amérique latine et des Caraïbes;

  • huit pour l’Europe occidentale: Allemagne, Belgique, France, Italie, les pays nordiques, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suisse;

  • cinq pour la région Asie-Australie-Pacifique: Australie, Chine, Inde, Indonésie-Thaïlande et Japon;

  • trois pour le Moyen-Orient: Arabie Saoudite, Égypte et Iran;

  • deux pour l’Afrique subsaharienne, dont, en majeure partie, des pays anglophones et francophones;

  • un pour la Russie.

Au début de 2002, le FMI comptait au total 183 pays membres9, soit presque deux fois plus qu’en 1964 (93); sur la même période, le nombre des administrateurs est passé seulement de 20 à 24. Outre les cinq pays membres aux quotes-parts les plus élevées qui nomment leurs administrateurs—États-Unis, Japon, Allemagne, France et Royaume-Uni—, il y avait trois groupes composés d’un seul pays—Chine, Russie et Arabie Saoudite. Les membres du Conseil d’administration étaient répartis de façon égale: 12 administrateurs pour les pays industralisés et 12 pour les pays en développement (dont la Russie). Chacun des 16 groupes de pays comprend en moyenne près de 11 pays, ce qui représente une grosse charge pour leurs administrateurs. La réduction à terme de la part de l’UE (quotes-parts et pourcentage de voix) et de sa représentation au Conseil d’administration se traduirait par la présence au Conseil d’une majorité d’administrateurs venant de pays en développement, bien que les pays industrialisés restent les actionnaires majoritaires.

En mai 2002, le pourcentage de voix dont disposaient les administrateurs allait de 17,2 % pour l’administrateur pour les États-Unis à 1,2 % pour le représentant du groupe des pays africains francophones, qui comprend 23 membres. Le pourcentage moyen par groupe est d’environ 3,2 %. Les groupes disposant de moins de 2,5 % du total des voix sont les groupes du Brésil, de l’Inde, de l’Iran, de l’Argentine-Chili et des pays africains francophones. Le faible pourcentage détenu par les deux groupes de pays subsahariens, qui disposent ensemble de 4,4 %, est l’un des domaines de préoccupation liés à la taille et à la composition du Conseil d’administration, au vu du nombre exceptionnellement élevé (45) des pays membres des groupes subsahariens, dont beaucoup appliquent un programme soutenu par le FMI et ont besoin aussi d’assistance technique.

Le deuxième amendement des Statuts (1978) a fixé le nombre des administrateurs à 20 (5 nommés et 15 élus), étant entendu que, «aux fins de chaque élection ordinaire d’administrateurs, le Conseil des gouverneurs peut, à la majorité de 85 % du nombre total des voix attribuées, augmenter ou réduire le nombre des administrateurs élus». Depuis le deuxième amendement, 57 autres pays ont été admis au FMI, soit, en moyenne, près de 4 pays de plus par groupe. Bien que la grande diversité des pays membres du FMI et la taille moyenne des groupes soient les arguments avancés en faveur d’une nouvelle augmentation du nombre des administrateurs, le processus décisionnel et la gestion du FMI seraient plus efficaces si le Conseil était de taille plus restreinte.

Processus général de décision consensuelle au Conseil d’administration

La décision consensuelle est une règle qui a été adoptée dès le début, lorsque les États-Unis et le Royaume-Uni prédominaient au FMI par leur pouvoir politique et leur nombre de voix. Aux yeux des pères fondateurs, la sphère de compétence et le vaste mandat de la nouvelle institution, dont les pays membres se caractérisent par leur diversité et leurs intérêts divergents, appelaient un système fondé sur la coopération dans lequel les politiques seraient déterminées par tous et pour tous. La règle C-10 des Règles et Règlements du FMI prescrit que «d’une manière générale, le Président dégagera le sens de la réunion sans faire procéder à un vote». En conséquence, dès les premiers jours d’activité du FMI, le Conseil d’administration, la direction et les services de l’institution ont mis au point des méthodes de travail permettant d’établir un terrain d’entente entre les pays membres dans la détermination des politiques. Lorsque, une trentaine d’années plus tard, les pays industrialisés ont peu à peu cessé de recourir aux ressources du FMI et ont formé le groupe prédominant des pays créanciers du FMI, il était entendu de tous que la décision consensuelle devait être maintenue en vue de préserver l’aspect coopératif de l’institution, de protéger les intérêts des pays en développement et des pays en transition, qui sont les utilisateurs effectifs des ressources du FMI, de maintenir un équilibre raisonnable entre les intérêts des débiteurs et ceux des créanciers et—à terme—de protéger les droits et les intérêts des actionnaires minoritaires.

Le Conseil d’administration fonctionne comme un collège dont les membres consacrent tout leur temps à la réalisation des tâches et des objectifs du FMI. Le «sens de la réunion» que le Président doit dégager est la position soutenue par les administrateurs disposant d’un nombre suffisant de voix pour avoir gain de cause s’il était procédé à un vote. Par «consensus» on entend l’unanimité. Bien que l’unanimité reste l’objectif visé, le Président et le Conseil d’administration considèrent que de nombreuses décisions peuvent être adoptées à une «large majorité». Les administrateurs peuvent déclarer leur position, exprimer leurs réserves et formuler leurs questions, en particulier procéder souvent à des interventions successives en réponse aux questions et arguments d’autres administrateurs, sans être soumis à des contraintes de temps. Dans ces conditions, le pouvoir qu’a un administrateur d’influer sur les politiques et décisions du FMI peut de loin dépasser son pouvoir de vote—et c’est souvent ce qui arrive. Les compétences techniques sont importantes, la persuasion compte pour beaucoup, la diplomatie, le sens de l’à-propos et l’ancienneté sont autant de facteurs qui ont un impact sur l’influence qu’un administrateur peut exercer. Suivant une pratique bien établie, tous les administrateurs interviennent, au sujet des questions de politique générale, dans des tours de table successifs. Le procès-verbal des réunions du Conseil d’administration retrace toutes les interventions des administrateurs, de la direction et des services du FMI. Il constitue le compte rendu à valeur législative ou décisionnelle des activités du Conseil d’administration. Le système assure ainsi que la décision consensuelle est pleinement compatible avec l’obligation de rendre compte.

L’établissement d’un consensus sur les importantes questions de politique générale est souvent un processus long et difficile. Les positions initialement prises par les administrateurs peuvent paraître inconciliables; le discours poli masque parfois de profondes divergences et de vives tensions; et l’atmosphère peut tourner à l’orage au Conseil d’administration. Pour les questions complexes, il est généralement entendu que «rien ne sera décidé tant que tout ne sera pas décidé». Cette pratique offre une protection précieuse aux pays en développement, car, lorsque les questions débattues sont interdépendantes, elles peuvent très bien faire intervenir des aspects financiers, tels que le taux de commission ou le taux de rémunération, ou d’autres points sur lesquels les décisions sont prises à une majorité spéciale. La décision consensuelle permet au groupe des pays en développement de détenir un droit de veto éventuel qui assure que l’ensemble des propositions sera acceptable pour eux. C’est ce qui s’est produit très récemment lorsque les pays en développement ont rejeté, à l’automne 2000, une proposition du Groupe des Sept concernant le taux de commission pour l’utilisation des ressources du FMI et lui ont substitué une proposition révisée qui a été jugée acceptable par l’ensemble du Conseil d’administration.

Le débat et la réflexion se poursuivent aussi bien au sein du Conseil d’administration qu’aux réunions informelles tenues par les administrateurs, ainsi que dans leurs échanges de vues avec le Directeur général et les services du FMI, qui se tiennent prêts à aider le Conseil d’administration à chercher comment aller de l’avant et à approfondir leurs études pour assurer que tous les moyens sont explorés dans la recherche d’une solution viable. Lorsque les membres d’un groupe de pays donné ont des divergences de vues sur une question, leur administrateur peut les faire figurer au procès-verbal mais il ne peut pas diviser le nombre de ses voix. C’est à l’administrateur de décider de la solution à apporter à ce conflit; les administrateurs demeurent libres de faire porter au procès-verbal une abstention ou une objection à une décision donnée. Le système a un effet modérateur, et les faits montrent que les décisions auxquelles il donne lieu en définitive peuvent bien être les meilleures qui aient pu être prises dans pareilles circonstances. Le prestige que confèrent au Directeur général ses fonctions de président du Conseil d’administration ajoute beaucoup de poids à ses interventions. Les administrateurs mettront à profit leurs contacts informels avec le Directeur général pour indiquer les domaines où une marge de manœuvre est possible. Ils comptent en outre souvent sur le Doyen du Conseil d’administration—le membre qui a la plus grande ancienneté—pour les guider dans leurs travaux et pour les aider à déterminer les différents moyens de progresser dans des débats difficiles ou à trouver des domaines de compromis et de solution.

Conformément à la politique de transparence poursuivie depuis le milieu des années 90, des informations sont à présent communiquées tous les jours au public sur les activités du Conseil d’administration (voir page 66). En outre, un nombre croissant de pays membres ont consenti à la publication des rapports du FMI sur leur économie et du résumé par le Président des discussions du Conseil d’administration relevant des consultations au titre de l’article IV (notes d’information au public, ou NIP). Cependant, bien que les documents des archives soient accessibles au public après cinq ans, le délai de publication est maintenu à 20 ans pour les procès-verbaux des réunions du Conseil d’administration. Par ailleurs, un nombre croissant de réunions «informelles» du Conseil d’administration se tiennent sans procès-verbal détaillé.

Consensus et prise de décision dans la pratique

La recherche d’un consensus s’applique principalement à l’élaboration de politiques par le Conseil d’administration. Au cours des discussions portant sur l’exercice de la surveillance, par exemple les consultations au titre de l’article IV, et dans les débats sur les perspectives de l’économie mondiale et l’évolution des marchés de capitaux, chaque intervenant exprime son point de vue, précisant les points sur lesquels il est d’accord ou non avec les services du FMI, avec les autorités d’un pays membre ou avec d’autres intervenants.

Les demandes d’utilisation des ressources du FMI et les revues y afférentes sont considérées par le Conseil d’administration comme représentant des propositions formelles du Directeur général. Pour que les services du FMI amorcent les négociations d’un programme avec un pays membre et confèrent à un ensemble de politiques le label de qualité exigé, le Conseil d’administration souscrira normalement, à de rares exceptions près, au jugement du Directeur général. Il est arrivé que, dans un cas très médiatisé, le Conseil d’administration ait été en désaccord avec ce dernier. Il s’agissait de la demande du Mexique à bénéficier d’un accord de confirmation, que le Conseil a approuvé le 1er février 1995, avec abstention de plusieurs administrateurs d’Europe occidentale pour diverses raisons (voir section VI). Les administrateurs qui émettent des réserves les feront figurer au procès-verbal de la réunion. S’ils font de sérieuses réserves, ils devront lancer des avertissements précisant que «cela ne doit pas constituer un précédent» ou «nous tenons à revenir au plus tôt sur cette question» ou que «les services du FMI doivent veiller à ce que cela ne se reproduise pas». À toutes fins utiles, la direction et les services du FMI prêteront particulièrement attention à ces déclarations.

Pour les décisions qui nécessitent une majorité spéciale de 85 %, ou de 70 % du total des voix attribuées, par exemple celles portant sur un certain nombre de questions financières, le Conseil d’administration conclut son examen par un simple vote pour ou contre la proposition. Les aspects de microgestion tels que le budget administratif sont eux aussi parmi les questions donnant généralement lieu à un vote pour ou contre.

Voici maintenant quelques exemples de décision consensuelle dans la pratique.

  • Surveillance. Il est procédé tous les deux ans à un examen de la surveillance du FMI. L’examen de ce dossier par le Conseil d’administration—ainsi que d’autres importantes questions de politique générale—est généralement entrepris sur la base d’un document des services du FMI qui présente les principaux objectifs de la politique, passe en revue les pratiques récentes et indique les domaines où, de l’avis de la direction et des services du FMI, une réforme des politiques et pratiques pourrait s’imposer. Au cours de la première réunion, tous les administrateurs prendront longuement la parole, un certain nombre d’entre eux sur la base de déclarations («documents GRAY») qu’ils auront fait distribuer avant la réunion à leurs collègues, à la direction et aux services du FMI. Supposons maintenant que les premières discussions révèlent l’existence de nombreux points de désaccord parmi les administrateurs au sujet de l’orientation future et des objectifs de la politique. Le Directeur général convoquera alors une réunion de suivi pour laquelle il pourrait diffuser—ou faire diffuser par les services du FMI—un mémorandum proposant divers moyens possibles de concilier des approches divergentes. Les administrateurs participeront tous activement, sans nul doute, à ces débats de suivi.

Lorsque des progrès suffisants auront été réalisés dans l’atténuation des fortes divergences de vues sur les objectifs généraux de la politique, le Directeur général demandera aux services du FMI d’esquisser une proposition détaillée de réforme des politiques et pratiques en se fondant sur les domaines d’entente dégagés. Ce nouveau document pourrait très bien raviver les points de désaccord et le Directeur général devra faire preuve de leadership pour assurer la progression des débats. Dans l’examen de propositions spécifiques, le Président du Conseil d’administration ne se contentera pas de dégager le «sens de la réunion» dans sa définition étroite (c’est-à-dire une faible majorité si la question devait être soumise à un vote) mais invitera instamment le Conseil à poursuivre l’étude de la question jusqu’à ce qu’il parvienne à un consensus ou, du moins, jusqu’à ce qu’une très large majorité soit réunie sur les aspects importants de l’examen de la politique. Dans la recherche sérieuse d’un terrain d’entente, les administrateurs indiqueront souvent non seulement les solutions qu’ils préfèrent, mais aussi les solutions de deuxième et troisième choix qu’ils jugeraient ou pourraient juger acceptables. En définitive, les procès-verbaux des réunions rendront compte non seulement de la position de chaque administrateur, mais aussi de la manière dont elle a évolué et s’est modifiée à la lumière des arguments avancés par d’autres administrateurs, et de la façon dont les membres du Conseil d’administration sont parvenus, par le jeu continu de concessions mutuelles, à des solutions qu’ils ont tous, ou presque tous, jugées acceptables.

Après la simulation précédente du processus d’examen d’une importante politique, faisons maintenant le point sur la manière dont le Conseil d’administration est parvenu, à la fin des années 80, à un consensus sur deux questions importantes: la création de la facilité d’ajustement structurelle renforcée (FASR) et l’institution de la répartition des charges et d’une stratégie de coopération face aux impayés au titre d’obligations financières, ou arriérés, envers le FMI.

  • La FASR est une importante innovation au niveau des politiques du FMI. Elle avait pour objet de promouvoir l’ajustement structurel dans les pays les plus pauvres (un groupe d’environ 80 pays). Il était prévu qu’elle serait financée, pour l’essentiel, à l’aide de ressources autres que le produit des quotes-parts et revêtant la forme de prêts et de dons accordés par un certain nombre de pays industrialisés et de pays en développement à revenu intermédiaire10. Le montant initialement fixé était de 6 milliards de DTS. Une caractéristique spéciale de la facilité était la soumission par le pays d’un document-cadre de politique économique (DCPE), qui décrit le programme d’investissement public et les besoins de financement correspondants pour une période de trois ans, ainsi que les politiques d’ajustement structurel visant à réduire les obstacles à une croissance durable et à la viabilité de la balance des paiements. Le DCPE comporte en outre des mesures visant à protéger les groupes les plus pauvres de tout effet négatif de l’ajustement. Les prêts au titre de la FASR sont de nature très concessionnelle: le taux d’intérêt est de 0,5 % et les prêts sont à rembourser en dix ans après une période de grâce de cinq ans. Le niveau d’accès va de 150 % de la quote-part en moyenne à un maximum de 350 % dans les cas exceptionnels.

Il a fallu toute la ténacité et la diplomatie du Directeur général d’alors—Michel Camdessus—pour convaincre les pays industrialisés qu’une FASR était tout à fait l’instrument dont le FMI avait besoin pour soutenir les efforts de réforme économique d’un vaste groupe de pays pauvres et pour mobiliser, par effet de catalyse, le financement nécessaire. De même, le Directeur général a dû faire preuve de doigté pour persuader les administrateurs des pays en développement d’accepter les conditions dont cette facilité était assortie, dont la discipline du DCPE, les objectifs quantitatifs fixés pour les variables clés, les mesures préalables et la progression vers l’internalisation du programme par les pays emprunteurs. Il a fallu de longues heures de négociations et toute l’habileté des services du FMI pour ouvrir la voie à la mise en place d’un dispositif acceptable par l’ensemble du Conseil d’administration.

La FASR est devenue le principal guichet d’aide du FMI aux plus pauvres de ses pays membres. La facilité a été prolongée au bout de cinq ans et une seconde fois après dix ans d’activité. Une évaluation externe de la FASR a été entreprise et publiée à la fin des années 90. Peu après, la FASR a été transformée en facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) dans le cadre de l’initiative d’allégement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE).

  • La question des arriérés envers le FMI est devenue de plus en plus préoccupante à la fin des années 80. Au 30 avril 1990, 11 pays membres avaient des arriérés s’élevant au total à 3,25 milliards de DTS, auxquels avaient principalement contribué 4 d’entre eux—Libéria, Pérou, Soudan et Zambie. Pour préserver la position financière du FMI, le Conseil d’administration a créé le mécanisme de répartition des charges en 1985. Sans un tel mécanisme, la charge des obligations impayées retomberait en totalité sur les débiteurs qui remboursent leurs dettes, ce qui serait manifestement injuste. Comme le mécanisme de répartition des charges a pour effet de puiser dans les poches des créanciers aussi bien que des utilisateurs des ressources du FMI, il a fallu beaucoup de calculs et de négociations pour convaincre les deux groupes de pays que la répartition proposée des charges était juste et raisonnable.

La stratégie applicable aux arriérés, celle de la «carotte et du bâton», la carotte étant la possibilité offerte aux pays membres ayant des arriérés d’accumuler des «droits»—sur la base de bons antécédents en matière de politique économique et de (faibles) réductions des arriérés—à des décaissements du FMI une fois leurs arriérés résorbés avec l’aide d’un groupe de donateurs, et le bâton, le recours à des mesures allant de la déclaration de non-coopération à la menace de retrait obligatoire.

Grâce au mécanisme de répartition des charges, les encaisses de précaution du FMI ont atteint un total correspondant au montant nécessaire pour couvrir l’encours des arriérés, plus une marge de protection additionnelle contre les risques liés à l’utilisation des droits. Fait plus important encore, la stratégie est parvenue à aider plusieurs pays à résorber leurs arriérés et à en empêcher une nouvelle accumulation. À la fin de l’exercice 2001, les arriérés se chiffraient au total à 2,2 milliards de DTS, auquel avaient contribué pour plus de 95 % la République démocratique du Congo, le Libéria, la Somalie et le Soudan11. Le succès de la stratégie applicable aux arriérés demeure un bel exemple de l’esprit de coopération entre débiteurs et créanciers du FMI.

Dans les travaux du Conseil d’administration sur la surveillance et l’élaboration de politiques générales, le processus de décision consensuelle est complété par une pratique consistant à clore les débats du Conseil d’administration par un «Résumé du Président» ou les «Conclusions du Président». Il s’agit là d’une procédure qui a été décrite pour la première fois dans le cadre du deuxième amendement des Statuts et fait partie du processus de consultations annuelles au titre du nouvel article IV, qui donne au FMI pour mandat d’exercer une surveillance sur la politique économique de ses pays membres. Depuis la fin des années 70, cette procédure a joué un rôle croissant dans la prise de décision au Conseil d’administration. Elle est devenue la procédure normalement suivie non seulement pour les consultations au titre de l’article IV, mais aussi pour les discussions du Conseil qui ont trait à des éléments de politique générale et à des aspects opérationnels tels que les demandes d’utilisation des ressources du FMI et les revues périodiques y afférentes12. Les «Conclusions du Président» ont davantage une valeur de proposition et rendent compte des progrès des débats ou discussions amorcés sur une question concernant un pays et ont pour but de suggérer les moyens de faire des avancées sur ce plan.

Le résumé reprend tous les principaux points des débats du Conseil d’administration et rend compte des divergences de vues entre celui-ci et les services du FMI. Il doit indiquer clairement les aspects des débats sur lesquels les administrateurs sont généralement d’accord ainsi que les points sur lesquels ils sont divisés. Il importe de préciser, par exemple, si telle ou telle opinion est celle de la «majorité» des administrateurs ou de «certains» d’entre eux. Lorsque certains administrateurs expriment des points de vue qui s’écartent beaucoup de ceux d’autres administrateurs ou de la position prise par les services du FMI, il faut en rendre compte dans le résumé pour que celui-ci soit complet. Les parties d’un résumé qui permettent de dégager le sens de la réunion ont le caractère et l’effet d’une décision du Conseil d’administration.

D’ordinaire, le résumé est établi par le Président immédiatement après la clôture des débats du Conseil d’administration, c’est-à-dire après la présentation par les services du FMI de leurs observations et une fois qu’ils ont répondu aux questions posées par les administrateurs. Les membres du Conseil d’administration ont alors l’occasion de proposer d’apporter des modifications au texte, lesquelles sont immédiatement examinées par les administrateurs et le Président. Il n’est pas rare que ces séances donnent lieu à de vifs échanges entre les membres du Conseil d’administration en faveur d’une plus grande précision de leurs points de vue ou de l’orientation des observations contenues dans le résumé. Si celui-ci porte sur un pays donné, l’administrateur représentant ce pays peut proposer les corrections ou clarifications factuelles qui s’imposent. S’il est proposé d’apporter de profonds changements au texte après la réunion du Conseil d’administration, la question lui sera normalement soumise de nouveau pour décision. Lorsque les débats portent sur des questions complexes et polyvalentes, comme les perspectives de l’économie mondiale, les marchés de capitaux internationaux ou les principales mesures opérationnelles, il arrive que le Président veuille réfléchir sur le texte du résumé et en différer la diffusion jusqu’à la réunion suivante du Conseil, normalement de 48 heures au maximum.

Protection du modèle consensuel et des droits des actionnaires minoritaires au FMI

La coopération qu’implique un processus de décision consensuelle favorise la recherche d’un terrain d’entente par la participation active de tous ceux qui ont pour responsabilité commune d’élaborer et d’appliquer la politique institutionnelle. Une telle approche encourage l’approfondissement de la réflexion, ce qui conduit à des solutions de compromis permettant de concilier les intérêts divergents des nombreux pays membres du FMI et suscite la volonté de revenir sur les décisions prises et de les réexaminer à la lumière de l’évolution des circonstances. En conséquence, la décision consensuelle a beaucoup bénéficié à l’institution et à ses pays membres et a protégé, dans une mesure fort appréciable, les intérêts des pays en développement. Cependant, ce n’est pas un processus qui se maintient ou se perpétue de lui-même. En effet, il faut l’entretenir et le protéger contre des développements qui risquent d’en compromettre le fonctionnement, à savoir:

  • Depuis la fin des années 70, à la suite de l’évolution des marchés de capitaux internationaux, les pays industrialisés ont cessé de recourir aux ressources du FMI. L’institution a ainsi perdu en partie son caractère de «mutuelle de crédit», même si un certain nombre de pays à revenu intermédiaire et à marché émergent ont tantôt prêté et tantôt emprunté au FMI. En conséquence, une vigilance toute particulière s’impose pour assurer que les règles du jeu continuent à refléter un équilibre raisonnable entre les intérêts et les obligations des prêteurs et emprunteurs.

  • Les grands pays industrialisés membres du Groupe des Sept, qui détiennent près de la moitié du total des voix attribuées au FMI, ont manifesté, ces dernières années, une tendance de plus en plus grande à agir en tant que membres autodésignés d’un «directoire» du FMI. Les récents rapports des ministres des finances aux chefs d’État ou de gouvernement aux sommets annuels tendaient parfois à traiter des questions ayant trait au FMI d’une manière qui amène à se demander s’ils laisseront aux administrateurs représentant les pays du Groupe des Sept la marge de négociation et de concession nécessaire à l’établissement d’un consensus.

  • La collaboration entre le Comité intérimaire/CMFI et le Conseil d’administration a eu un effet positif sur le processus de décision au FMI, dans lequel les ministres ont pour rôle de donner des «avis» politiques et le Conseil d’administration s’efforce de parvenir à des solutions et des compromis largement acceptables. Il est important que les membres du CMFI et leurs suppléants souscrivent au modèle de décision consensuelle du FMI. À cet effet, les suppléants devraient éviter les domaines où le Conseil d’administration excelle.

  • Bien qu’ils soient nommés ou élus par les pays membres, les administrateurs sont des gestionnaires du FMI, qui sont chargés de la conduite des affaires de l’institution. Par conséquent, les administrateurs doivent être des fonctionnaires nationaux de rang élevé et disposer de la marge de manœuvre nécessaire pour donner suite aux «avis» ou «directives» des autorités de leur pays.

Les observations formulées ci-dessus laissent-elles penser que le processus de décision consensuelle au FMI risque d’être compromis? Les critiques adressées au FMI au sein des instances législatives d’un certain nombre de pays membres et par les organisations de la société civile ontelles porté atteinte à l’esprit de coopération des pays membres? Il est impossible de répondre fermement ou d’apporter des preuves irréfutables dans un sens ou dans l’autre. Ce qui est clair, toutefois, c’est que la vigilance s’impose pour maintenir et protéger le mode décisionnel au FMI.

Il ressort en outre clairement de ce qui précède que la décision consensuelle est une condition essentielle à la protection des droits des actionnaires minoritaires du FMI. La prise de certaines décisions à une majorité spéciale de 70 % ou 85 % du total des voix attribuées (appendice I) repose sur l’argument selon lequel les décisions importantes doivent bénéficier d’un large soutien et sur le principe qu’un groupe de pays membres—même un pays membre à lui seul—doit avoir le pouvoir d’empêcher certaines décisions d’être prises.

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