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II. Quotes-parts et nombre de voix au FMI: un système qui appelle une plus grande équité

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2004
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Le rôle des quotes-parts et le débat sur la formule de calcul

Chaque pays membre se voit assigner une quote-part, qui représente sa participation au capital du FMI et détermine le nombre de voix dont il dispose au sein de l’institution, ainsi que la part des allocations de DTS qui lui est attribuée. Les variables économiques incluses dans la formule initialement utilisée à Bretton Woods pour le calcul des quotes-parts des 45 pays qui ont participé à la conférence sont notamment le revenu national, les réserves, le commerce extérieur et la variabilité des exportations. La formule de calcul des quotes-parts avait et a toujours pour but de répondre aux besoins de capitaux de l’institution.

Au début des années 60, à l’occasion du premier réexamen de la formule de calcul employée à Bretton Woods, une méthode reposant sur plusieurs formules a été mise au point. Elle consistait à affecter des pondérations différentes, d’une formule à l’autre, au revenu national, d’une part, et aux paiements extérieurs courants et à la variabilité des recettes courantes, d’autre part. Grâce à la flexibilité ainsi ménagée, le revenu national a été affecté d’une forte pondération dans la formule applicable à la plupart des pays industrialisés et autres grands pays, tandis que les paiements courants et la variabilité des recettes courantes sont devenus des composantes importantes pour les petites économies ouvertes et pour la plupart des pays en développement. Depuis le début des années 80, les variables incluses dans la formule de calcul des quotes-parts comptent parmi elles le PNB, les réserves officielles, les paiements extérieurs courants, les recettes courantes et le ratio recettes courantes/PNB.

En vertu de ses Statuts, le FMI doit procéder à une révision générale des quotes-parts au moins tous les cinq ans. Les principales questions examinées dans le cadre de ces révisions quinquennales portent notamment sur 1) le volume de l’augmentation globale, qui doit être considéré à la lumière des perspectives à moyen terme de l’économie mondiale et du rôle du FMI dans le financement des déséquilibres de paiements éventuels; et 2) la répartition de l’augmentation globale suivant deux lignes d’action: une augmentation équiproportionnelle pour tous les pays membres et des augmentations sélectives pour certains pays—en général, les économies en croissance rapide pour lesquelles le rapport entre la «quote-part effective» et la «quote-part calculée» est considérablement «hors normes».

L’ampleur des augmentations sélectives est limitée parce qu’une augmentation de la quote-part d’un pays en pourcentage du total—et, partant, du pourcentage de voix dont il dispose—réduira automatiquement le nombre des voix attribuées à tous les autres pays membres. La plupart des pays membres—et en particulier les pays en développement—tiennent à éviter une baisse de leur quote-part relative et ont tendance à préférer les augmentations équiproportionnelles.

Au fil des ans, l’élément équiproportionnel a représenté en moyenne environ 70 % des augmentations globales de quotes-parts. Un argument important en faveur des augmentations sélectives—outre l’aspect équité lié aux rapports «hors normes»—est la capacité des candidats à de telles augmentations de fournir des liquidités au FMI. Ce fut là l’objectif prioritaire de la Septième révision (1978), par laquelle la quote-part relative des principaux pays exportateurs de pétrole a été doublée au détriment de celle des pays industrialisés, mais sans empiéter sur la quote-part relative des autres pays en développement.

Le total des quotes-parts a rapidement diminué par rapport à la taille de l’économie mondiale et à l’ampleur des échanges internationaux; les quotes-parts effectives sont par ailleurs de plus en plus distancées par les quotes-parts calculées. Parmi les raisons de cette évolution figurent 1) un accès croissant aux marchés de capitaux internationaux et le recours accru aux taux de change flottants, qui ont permis aux pays industrialisés de se passer des ressources du FMI; 2) l’élimination rapide du contrôle des mouvements de capitaux internationaux dans les économies avancées et les économies de marché émergentes, ainsi que l’élargissement de l’accès d’un nombre croissant de pays aux marchés de capitaux internationaux; 3) la création, à la fin des années 80, d’un guichet de financement spécial dont les ressources ne proviennent pas des quotes-parts, la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), maintenant rebaptisée facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), qui a renforcé les moyens dont dispose le FMI pour venir en aide aux pays pauvres en développement et est devenu le principal instrument d’aide financière—à un coût peu élevé et pour une durée plus longue—à un groupe d’environ 80 pays membres.

Depuis la fin des années 70, les quotes-parts relatives des pays en développement ont représenté environ 37,5 % et leur pourcentage de voix, à peu près 40 % du total. L’écart tient à l’attribution, en vertu des Statuts du FMI (article XII, section 5), de 250 voix de base à chaque membre, plus une voix supplémentaire pour chaque fraction de sa quote-part équivalant à 100.000 DTS. Jusqu’au milieu des années 70, les voix de base, en pourcentage du total, sont restées au-dessus de 10 %; depuis lors, toutefois, les augmentations générales successives ont réduit la part des voix de base, qui était à peine de 2 % en 2002. Entre-temps, le nombre des pays en développement a continué de s’accroître et a représenté 85 % du total des pays membres, soit 159 pays en développement pour 24 pays industrialisés.

Les pays en développement ont à plusieurs reprises insisté en faveur de la mise au point d’une nouvelle formule de calcul des quotes-parts, qui tiendrait compte d’éléments tels que la population et un indice de la pauvreté et qui leur permettrait de disposer d’un plus grand nombre de voix au FMI. En outre, la cessation du recours par les pays industrialisés aux ressources de l’institution a réduit son rôle de «mutuelle de crédit», dont les membres sont tour à tour prêteurs et emprunteurs et dont les règles sont fixées par tous et pour tous. Cette évolution a influé sur l’équilibre des relations entre les deux groupes de pays membres et—comme le montrera la section IV—a renforcé l’importance de la décision consensuelle pour la protection des intérêts des pays en développement qui sont les actionnaires minoritaires.

De leur côté, les créanciers ont souligné l’importance de la formule de calcul des quotes-parts pour le financement du FMI, ajoutant que la politique d’accès à ses ressources financières a été quant à elle conçue pour répondre aux besoins de financement des pays membres2. Ils ont en outre indiqué que l’application de la formule de calcul des quotes-parts avait été à l’avantage des pays en développement, comme l’a montré le fait que les «quotes-parts effectives» globales des pays en développement équivalaient à environ 60 % de leurs «quotes-parts calculées», tandis que les «quotes-parts effectives» globales des pays industrialisés ne représentaient qu’environ 32,5 % de leurs «quotes-parts calculées». Les pays industrialisés ont par ailleurs fait observer que leur contribution au PNB mondial continue à augmenter et que des variables telles que les mouvements de capitaux et l’accès aux marchés de capitaux, qui leur donnent un avantage, devraient être prises en compte dans la formule. Les pays en développement ont répondu que les prêts imprudents des institutions financières des pays industrialisés et les réactions à courte vue des marchés ont joué un grand rôle dans les crises financières de la décennie écoulée et dans la contagion qui s’en est suivie.

Poursuite des travaux visant à corriger les distorsions et à accroître l’équité dans l’attribution des voix

Les pays en développement n’ont pas indiqué le niveau des quotes-parts relatives et le nombre de voix qu’ils cherchent à assurer à leur groupe, mais il est réaliste de supposer qu’ils viseront le niveau maximum propre à laisser une faible majorité globale aux pays industrialisés, qui forment le groupe de pays créanciers le plus nombreux. Comme le FMI est une institution financière et doit conserver la confiance de ses créanciers, tous les pays membres s’accordent généralement à penser que les pays industrialisés, qui sont les plus gros créanciers du FMI, doivent demeurer les actionnaires majoritaires.

Les travaux du Groupe de réflexion sur les formules de calcul des quotes-parts, composé d’experts externes et créé en 1999 sur la demande pressante des pays en développement, ainsi que les études approfondies des services du FMI ont montré qu’il n’est pas possible d’obtenir, à l’aide des formules actuelles, des quotes-parts calculées qui donnent lieu à une augmentation sensible des quotes-parts relatives des pays en développement. En d’autres termes, il n’existe pas de formule qui soit raisonnable d’un point de vue financier tout en apportant une solution au problème de gouvernance3.

Pour influer sur l’équilibre des voix entre les pays industrialisés et les pays en développement, on peut soit modifier la répartition des parts en pourcentage du total, soit accroître les voix de base, soit faire les deux à la fois. Des avancées concrètes sur ce plan exigeraient une prise de décision consensuelle au niveau politique sur le nombre des voix à attribuer aux deux groupes de pays de manière à ce que la part des pays industrialisés reste supérieure à celle des pays en développement.

Il a été procédé, au fil des ans, à l’examen de diverses propositions visant à accroître le nombre des voix de base, ce qui bénéficierait particulièrement aux pays en développement les plus petits. Pour cela, il faudrait toutefois amender les Statuts du FMI et le large consensus à dégager sur une proposition dans ce sens ne s’est pas encore concrétisé.

L’établissement d’une formule spéciale de calcul des quotes-parts pour les pays en développement—avec son propre ensemble de variables et leurs pondérations relatives—serait un autre moyen de relever leurs quotes-parts et leur nombre de voix. Ce processus pourrait toutefois s’avérer complexe et générateur de divisions, et soulèverait par ailleurs d’autres questions.

En ce qui concerne le groupe des pays industrialisés, un meilleur équilibre des voix entre eux et les pays en développement exigerait la réduction du total des voix dont ils disposent ainsi que de leurs quotes-parts relatives. La recherche de cet équilibre offrirait l’occasion de s’attaquer au problème complexe de la répartition optimale des quotes-parts et du nombre de voix entre l’Union européenne, les États-Unis (ou Amérique du Nord) et le Japon (ou les pays en croissance rapide d’Asie). Dans le passé, les fortes pondérations affectées au commerce extérieur et aux réserves de change officielles ont bénéficié aux pays d’Europe occidentale lorsque l’intégration régionale n’était pas encore très poussée et que leur quote-part devait être élevée du fait de la grande ouverture de leur économie. Aujourd’hui, toutefois, la plupart d’entre eux ont une monnaie, un taux de change et une balance des paiements régionale.

Au début de 2002, le pourcentage de voix des 15 pays membres de l’Union européenne était au total de 29,9 %4, dépassant de beaucoup celui dont disposent les États-Unis (17,2 %) et le Japon (6,2 %)—ou l’Asie dans son ensemble (18,0 %). À l’avenir, sur le modèle du Groupe de réflexion sur les formules de calcul des quotes-parts, il est probable que le PIB deviendra la principale variable dans le calcul des quotes-parts des pays industrialisés, tandis que l’importance des réserves et du commerce extérieur diminuera. À cet égard, il y a lieu de noter que la valeur du PIB de 1999 était de 9,3 billions de dollars pour les États-Unis, contre un total de 8,5 billions de dollars pour les 15 pays membres de l’Union européenne et un montant de 4,5 billions de dollars pour le Japon.

La réduction graduelle au fil des ans des quotes-parts et du pourcentage de voix des pays de l’UE dans le but de mieux les aligner sur ceux des autres grands pays industrialisés ou régions est un processus qui serait complexe. Il est admis que, à moins que des pays membres ne se regroupent pour former un seul et unique pays, et tant qu’ils ne l’auront pas fait, chacun d’entre eux continuera d’être considéré comme un pays membre distinct du FMI. Par ailleurs, les pays membres de l’UE centrent sans nul doute leur réflexion sur les importantes initiatives qui seront nécessaires pour promouvoir un ajustement graduel. À cet égard, la nature «extérieure» du commerce intra-européen, en particulier du commerce entre les membres de l’Union monétaire européenne, est remise en cause. Il ne faut en outre pas oublier que, pour le calcul des quotes-parts au FMI, il existe une technique qui a été utilisée dans plusieurs cas et qui consiste à ajuster les données sur les transactions courantes de pays donnés pour exclure certaines recettes et paiements de manière à ne pas gonfler les opérations du secteur extérieur. L’application de cette technique, qui pourrait se faire par étape, faciliterait une révision à la baisse des quotes-parts des 15 pays de l’UE.

Le Japon souhaite que sa quote-part et son pourcentage de voix soient portés à un niveau qui rende mieux compte de son importance dans l’économie mondiale, encore que la stagnation de son économie au cours de la décennie écoulée ait affaibli la validité de cette réclamation. Les pays en croissance rapide de l’ensemble de l’Asie insistent eux aussi pour que leurs quotes-parts relatives reflètent de façon adéquate leur importance actuelle dans l’économie mondiale.

Les calculs effectués lors des récentes révisions quinquennales des quotes-parts laissent penser que la quote-part relative des États-Unis rend bien compte, dans l’ensemble, de son poids dans l’économie mondiale. Cependant, après la croissance exceptionnelle de l’économie de ce pays par rapport à celle d’autres régions du monde au cours des années 90, la révision des calculs sur la base des formules actuelles risque bien de conduire à un relèvement de sa quote-part relative. Par conséquent, il semble qu’il n’y ait pas de raison économique—contrairement à l’avis de certains—qui puisse justifier une réduction du poids des États-Unis en tant que principal actionnaire du FMI.

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