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Le début des années 80

Author(s):
Manuel Guitián
Published Date:
September 1981
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Alors que la décennie 70 touchait à sa fin, l’économie internationale était soumise à de vives tensions associées à une nouvelle série de fortes augmentations des prix mondiaux de l’énergie. Nombre de pays, parce qu’ils ne s’étaient pas entièrement ajustés aux perturbations du début et du milieu des années 70, ou ne s’étaient pas encore remis des effets de ces perturbations, se trouvaient toujours aux prises avec des difficultés. De ce fait, la situation économique a été caractérisée par un certain nombre de phénomènes inquiétants38. Dans de nombreux pays, l’inflation s’était maintenue à des taux anormalement élevés, sans donner le moindre signe d’un relâchement. Les taux de croissance économique étaient en diminution, notamment dans les pays industrialisés, tendance qui menaçait de compromettre l’expansion nécessaire du commerce mondial et d’entraîner l’économie mondiale vers une nouvelle récession. Simultanément, les excédents et déficits des paiements courants des principaux groupes de pays s’accentuaient et enregistraient des revirements brusques. Cette évolution a engendré de graves tensions au niveau des paiements mondiaux et a suscité une inquiétude généralisée au point de savoir comment les déficits sans précédent, en particulier ceux des pays en développement importateurs de pétrole, pourraient être financés. Cette évolution des données de la situation économique a amené le Fonds à modifier de nouveau la pratique qu’il suivait en matière de conditionnalité. Parmi les initiatives prises à cet égard, l’une met de nouveau l’accent sur les mesures propres à accroître la productivité et à améliorer l’allocation des ressources. Une autre porte sur le renforcement de la collaboration avec la Banque mondiale, rendue de plus en plus nécessaire dans un environnement qui impose des ajustements structurels dans l’économie de nombreux pays membres.

Nécessité de transformations structurelles

Les difficultés de paiements que de nombreux pays membres ont connues vers la fin des années 70 et au début des années 80 ont amené le Fonds à conclure que la création de mécanismes spéciaux destinés à fournir des ressources assorties d’une faible conditionnalité (s’inspirant des mécanismes pétroliers des années 70) serait contre-indiquée. Une approche plus vaste s’imposait, et ce, pour deux raisons. Primo, dans le cas de nombreux pays, non seulement les difficultés de paiements s’étaient-elles aggravées mais encore venaient-elles s’ajouter aux déséquilibres qui existaient de longue date; face à cette situation, les gouvernements devaient agir d’une manière plus énergique qu’ils ne l’avaient fait jusqu’à présent. Secundo, bien que les causes des déficits croissants fussent pour la plupart d’origine extérieure, elles n’avaient probablement pas un caractère temporaire; une évaluation réaliste des perspectives à moyen terme faisait ressortir la nécessité d’entreprendre des efforts d’ajustement résolus pour faire face à une situation extérieure défavorable.

Un consensus s’était dégagé sur un point: dans des circonstances particulièrement difficiles, le Fonds devrait être en mesure de répondre aux besoins des pays membres. Le mécanisme de financement supplémentaire, dont les ressources n’avaient pas été engagées pendant les premiers mois de son fonctionnement, s’est révélé être un instrument d’une utilité particulière, permettant de fournir un volume de ressources plus important que la normale au titre des accords de confirmation et des accords élargis. Ainsi, à titre provisoire, en vertu de la clause relative aux “circonstances spéciales”, des ressources supplémentaires ont pu être engagées jusqu’à concurrence de l’équivalent de 300 % de la quote-part du pays membre39. Un important aspect de cette mesure provisoire a été la décision de donner suite aux demandes d’utilisation des ressources du Fonds présentées par les pays membres lorsque les mesures prises par les pouvoirs publics donnaient l’assurance réelle que l’effort d’ajustement nécessaire serait accompli et, par conséquent, que la viabilité de la balance des paiements serait rétablie.

Entre-temps fut entrepris l’examen de toute la série de questions concernant le rôle du Fonds dans le financement des déséquilibres des paiements et dans l’aide aux politiques d’ajustement. De l’avis général, les déficits existants étaient d’ordre structurel et donc peu susceptibles d’être corrigés à bref délai. L’ajustement à ces déséquilibres exigerait probablement une transformation profonde des économies des pays membres, notamment celles des pays importateurs de pétrole, si l’on voulait éviter que le rétablissement de la viabilité des balances des paiements ne vienne compromettre leurs perspectives de développement et de croissance à moyen et à long terme.

Les caractéristiques du contexte économique ont rendu particulièrement difficiles les ajustements qui s’imposaient40. L’inflation et les anticipations inflationnistes étaient devenues tenaces dans de nombreux pays; pourtant, l’application continue de politiques anti-inflationnistes—qui, de l’avis général, était une nécessité impérieuse—risquait d’accentuer le ralentissement de la progression des taux de croissance à un moment où ils se situaient déjà au-dessous des niveaux observés dans le passé. Cette évolution pouvait à son tour freiner l’expansion du volume du commerce mondial, ou même le réduire, et compliquer ainsi même davantage la tâche de l’ajustement. Ce sont ces considérations qui ont amené le Fonds à retenir un délai relativement long pour l’effort d’ajustement, afin de tenir compte des changements à apporter à la structure de la production et de la demande—changements qui ne peuvent être opérés que graduellement.

Le but ultime de l’aide financière accordée par le Fonds aux pays membres est toujours d’assurer la viabilité des balances des paiements dans un contexte de stabilité raisonnable des prix et de croissance économique soutenue, sans que les pays membres aient à recourir à des restrictions aux échanges et aux paiements. Les récentes perturbations qui ont affecté l’économie internationale n’ont pas modifié ces buts fondamentaux; ce qui est devenu plus impérieux, sinon plus ardu, c’est de les atteindre. En conséquence, l’orientation et le dosage des mesures de politique économique appuyées par le Fonds sont devenus plus complexes.

Les politiques de régulation de la demande habituellement énoncées en termes généraux dans les programmes appuyés par le Fonds, notamment dans les domaines du budget et du crédit, sont toujours nécessaires, peutêtre plus qu’auparavant, pour maintenir la demande globale intérieure à un niveau compatible avec le volume global des ressources disponibles. Les politiques de régulation de la demande offrent un cadre approprié pour le développement et la croissance, car la stabilité financière encourage la mobilisation de l’épargne intérieure et favorise l’efficacité de l’investissement. Mais, par suite de l’évolution récente de la situation, l’attention doit se porter sur l’adoption de mesures complémentaires visant directement à favoriser une utilisation efficiente des ressources pour renforcer la base productive d’une économie; le Fonds a donc mis l’accent sur les mesures propres à améliorer les incitations en matière de production.

Considérations relatives à l’offre

En réalité, l’intérêt manifesté pour la théorie de l’offre n’a rien de nouveau au Fonds. Si la réalisation d’un niveau durable de la demande globale et la réalisation de la stabilité financière qui en est la conséquence ont peut-être été les objectifs immédiats du Fonds, le but ultime a toujours été de porter la production à son niveau potentiel. Ce qu’il y a de vraiment nouveau, c’est l’accent qui est maintenant mis ouvertement au Fonds et dans d’autres instances sur les effets que les politiques d’ajustement ont sur l’utilisation des ressources et, donc, sur la production. Il va sans dire qu’il est tout aussi difficile de distinguer les mesures axées sur la demande de celles axées sur l’offre que de déterminer quelle est celle des deux lames d’une paire de ciseaux qui coupe, pour reprendre l’analogie classique d’Alfred Marshall. Les mesures de politique économique ont une incidence tant sur l’offre que sur la demande; et, pour que la distinction soit utile, il importe que les mesures soient classées selon le domaine où elles ont leur plus grand effet.

Plusieurs facteurs qui entrent ordinairement dans l’élaboration d’un programme national de stabilisation illustrent les relations qui existent entre la régulation de la demande et la régulation de l’offre. Dans maints cas, les programmes retiennent des stratégies relatives aux emprunts extérieurs qui accroissent directement le volume des ressources dont disposent les pays membres. De ce fait, il est possible, dans le moyen terme, de porter les dépenses à un niveau plus élevé et d’obtenir des taux de croissance plus forts. Lors de l’élaboration d’un programme d’ajustement, il est assez courant d’inclure un grand nombre de dispositions d’ordre pratique qui permettent d’affirmer que les mesures financières intérieures sont réalisables. Ces dispositions peuvent constituer une condition indispensable pour assurer l’équilibre financier et des taux de croissance durables. Elles portent ordinairement sur les mesures adoptées par le secteur public en matière de prix, d’impôts et de subventions, lesquelles peuvent contribuer à éliminer les déséquilibres financiers et à promouvoir l’efficacité des activités du secteur public; des mesures relatives aux taux d’intérêt, qui favorisent la formation de l’épargne intérieure et améliorent l’allocation des ressources dans le temps; des mesures relatives au taux de change, qui aident à contrôler la capacité d’absorption et les comptes extérieurs mais constituent aussi un puissant instrument au service du développement; une politique des revenus qui empêche que ces derniers ne s’accroissent plus vite que les ressources disponibles.

Les mesures prises dans ces secteurs de l’action des pouvoirs publics présentent un intérêt direct pour le Fonds, car elles favorisent l’épargne et l’investissement—bases de l’expansion de l’offre potentielle et du développement stable d’une économie. Ces mesures font réagir l’offre à deux niveaux: comme elles garantissent que la formation des prix au sens le plus large s’effectue de manière appropriée, le flux de production provenant d’un stock donné de ressources est maximisé; et, en favorisant la mobilisation de l’épargne et l’efficacité de l’investissement, elles font monter le taux de croissance à moyen et long terme de la production.

Collaboration avec la Banque mondiale

La Banque mondiale, tout autant que le Fonds, s’intéresse aux politiques économiques et financières suivies par les pays membres41. A l’intérieur de ce vaste domaine d’intérêt commun, il est fort possible de distinguer des secteurs qui relèvent de la compétence spécifique de l’une ou de l’autre de ces institutions. En termes généraux, il est admis depuis longtemps que les politiques visant à ajuster les balances des paiements relèvent essentiellement du Fonds, et les programmes de développement et l’évaluation des projets, de la Banque. Les deux institutions ont toujours collaboré efficacement pour assurer la cohérence des conseils qu’elles donnent aux pays membres sur les actions à prendre, tout en continuant d’avoir leurs traits propres et d’exercer des fonctions distinctes.

Le vif renchérissement de l’énergie, l’attention spéciale qui est accordée désormais aux mesures de nature à provoquer des réactions adéquates du côté de l’offre et l’accroissement de la demande d’investissements productifs sont autant de phénomènes récents qui ont accru l’importance des rôles complémentaires du Fonds et de la Banque. Alors que le Fonds allongeait la durée de ses arrangements et développait son aide, la Banque lançait un programme de prêts au profit de pays éprouvant des difficultés de balance des paiements dont la solution nécessite des mutations structurelles, prêts qui apporteront un complément important à l’aide fournie par le Fonds.

En raison de ces récentes initiatives, le Fonds et la Banque doivent coordonner plus nettement leurs activités, et ce dans des domaines comme la structure et le fonctionnement des marchés monétaires et des capitaux, la formation de l’épargne intérieure, les répercussions financières des programmes de développement et la gestion de la dette extérieure. En donnant des conseils sur le plan des politiques à suivre, le Fonds continue de s’intéresser essentiellement aux politiques macroéconomiques et aux mesures visant à ajuster les balances des paiements, tandis que la Banque axe surtout son action sur la qualité et l’efficacité des programmes de développement et sur l’établissement de priorités en matière d’investissement. Cette répartition des compétences demeure fondamentale; néanmoins, les deux institutions se consultent de plus en plus, car le nombre de pays membres dont les programmes d’ajustement sont appuyés par des ressources fournies par l’une et l’autre augmente.

Dimension de l’aide du Fonds

L’ampleur et la nature structurelle des déséquilibres des paiements courants, d’une part, et l’importance attachée à la stimulation de l’offre, d’autre part, ont été à l’origine du consensus qui, au début de 1980, s’est dégagé au sein du Conseil d’administration du Fonds sur la nécessité de continuer à mettre des ressources à la disposition des pays membres pour des montants sensiblement plus importants et des périodes plus longues que ce n’avait été le cas jusqu’alors. Plusieurs mesures provisoires ont par la suite été adoptées aux fins de la mise en oeuvre de cette politique42. Jusqu’à cette époque, le montant de ressources que le Fonds accordait à un pays membre était soumis à des limites fondées sur la notion d’utilisation totale ou cumulative des ressources par ce pays; on a alors remplacé cette notion par celle d’utilisation annuelle des ressources, tout en imposant un plafond global à cette utilisation. A cette occasion, il y a également eu consensus au sein du Conseil pour estimer qu’il fallait adopter des normes générales concernant l’utilisation maximum des ressources du Fonds par les pays membres sous forme de montants annuels afin de soutenir les efforts d’ajustement de ces pays, efforts qui, selon toute vraisemblance, devraient être poursuivis pendant plus d’un an dans la plupart des cas.

Peu après l’adoption de cette politique, la Septième révision générale des quotes-parts a été achevée et la quote-part de la plupart des pays membres a été relevée de 50 %. Le Conseil d’administration a adopté des directives sur les engagements maximums de ressources du Fonds par rapport à ces nouvelles quotes-parts (ces directives ne s’appliquent pas à l’aide accordée au titre du mécanisme de financement compensatoire et du mécanisme de financement des stocks régulateurs)43. En règle générale, elles permettent d’engager des ressources du Fonds jusqu’à 150 % en moyenne de la quote-part du pays par an, le maximum étant de 450 % de la quote-part sur une période de trois ans. Ces directives, qui feront l’objet de réexamens périodiques, ont été complétées par l’imposition d’un plafond de 600 % de la quote-part à l’accès total cumulé aux ressources du Fonds (déduction faite des rachats ou remboursements). Il a fallu fixer cette limite, qui permet de prendre en considération l’emploi des ressources du Fonds qui a été fait par le passé, afin que tous les pays membres soient traités de la même manière, qu’ils aient ou non eu recours à ces ressources avant l’adoption des nouvelles directives.

Les directives témoignent d’une certaine souplesse afin de tenir compte de la situation de chacun des pays membres sans pour autant porter atteinte au principe d’uniformité de traitement. Les plafonds de tirages peuvent être dépassés dans des cas manifestement exceptionnels: par exemple, lorsqu’il est généralement admis que la quote-part d’un pays membre est particulièrement faible par rapport à la taille de son économie, ou lorsque le pays membre entreprend un programme d’ajustement particulièrement énergique et d’une grande envergure qui prévoit, notamment, la suppression des contrôles et d’autres restrictions et qui nécessite, tout au moins au début, une importante aide financière44.

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