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Le climat incertain des années 70

Author(s):
Manuel Guitián
Published Date:
September 1981
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A l’époque où la consolidation des politiques relatives à l’utilisation des ressources du Fonds a été entreprise, des tensions commençaient à s’exercer sur l’économie internationale et sur le système de Bretton Woods26. Les crises successives qui avaient perturbé les marchés des changes durant la fin des années 60 avaient fait douter de plus en plus de la viabilité continue du système des parités fixes. Vers 1971, le régime des taux de change fixes avait cessé de fonctionner et, au début de 1973, les principaux pays industrialisés l’avaient abandonné. Il fut remplacé, pour nombre de ces pays, par un système monétaire international fondé sur des dispositions de change flexibles. Alors que ces événements se produisaient, l’économie mondiale enregistrait une série de perturbations liées à des hausses sans précédent des prix mondiaux de l’énergie et d’autres produits primaires. Ces hausses ont exacerbé les tensions inflationnistes existantes et ont fini par provoquer une grave récession dans les pays industrialisés, récession qui a également eu des conséquences particulièrement défavorables pour les pays en développement.

Au début des années 70, il apparut clairement que la transformation du climat économique international imposerait de modifier les pratiques du Fonds en matière de conditionnalité. Face aux augmentations relativement importantes et aux variations marquées des déséquilibres des paiements extérieurs, il fallait adopter un dosage ajustement/financement différent de celui qui avait été retenu antérieurement dans les accords de confirmation. Il convenait également de reconsidérer le montant et la durée des accords. Il fallait donner la priorité à un financement rapide des déséquilibres pour venir à bout de déficits importants, brusques et irréductibles. Pour répondre à ces besoins, le Fonds a créé dans un premier temps des mécanismes de financement temporaires destinés à fournir aux pays membres des ressources assorties d’une faible conditionnalité. Ces initiatives se sont accompagnées d’autres modifications dans les pratiques du Fonds en matière de prêts, y compris la fourniture d’une aide adéquate aux pays membres confrontés à des difficultés de balance des paiements présentant un caractère structurel, plus durable.

Ressources assorties d’une faible conditionnalité

En premier lieu, dans l’ordre des priorités, il fallait subordonner les ressources mises à la disposition des pays membres à une conditionnalité relativement faible pour que ceux-ci n’aient pas à appliquer des mesures qui aggraveraient la récession dans l’économie internationale. En conséquence, en 1974, le Fonds a créé, à titre temporaire, un mécanisme pétrolier ayant pour objet d’aider les pays membres à financer les déficits de paiements liés à renchérissement du pétrole27. La conditionnalité afférente aux tirages dans le cadre du mécanisme était minimale; hormis l’existence d’un besoin en matière de balance des paiements, elle ne comportait que deux obligations d’ordre qualitatif: les pays membres devaient consulter le Fonds au sujet de leurs politiques et perspectives en matière de balance des paiements, y compris les mesures destinées à surmonter le problème de l’énergie, et, en cherchant à résoudre leurs difficultés, ils devaient éviter d’imposer des restrictions aux transactions internationales.

Le financement assuré par le mécanisme pétrolier de 1974 a ménagé une brève pause qui a permis au Fonds et aux pays membres d’évaluer le caractère persistant et irréductible des déséquilibres et de mesurer l’ampleur des besoins d’ajustement. En avril 1975, le Conseil d’administration a décidé de reconduire le mécanisme pétrolier pour une autre année28. Il était déjà évident que les importants changements intervenus dans les termes de l’échange après la hausse des prix de l’énergie de 1973–74 ne seraient pas tout à fait réversibles. La décision relative au mécanisme de 1975 reconnaissait donc que l’octroi de nouveaux moyens de financement devait être accompagné de mesures d’ajustement précises; aussi la conditionnalité restreinte dont avait été assortie l’utilisation des ressources dans le cadre du mécanisme de 1974 a-t-elle été modérément resserrée. Outre les engagements qualitatifs pris dans le cadre du mécanisme de 1974, les pays membres ayant besoin d’une aide de balance des paiements étaient tenus de fournir une description quantitative des mesures qu’ils comptaient appliquer pour apporter une solution à moyen terme à leurs difficultés de balance des paiements, et le Fonds les évaluait pour établir dans quelle mesure elles étaient satisfaisantes. La déclaration de politique générale devait également contenir une description des mesures particulières que les pays membres avaient prises ou se proposaient de prendre pour économiser du pétrole ou développer d’autres sources d’énergie. D’une manière générale, les mesures, tout en étant exprimées en termes quantitatifs, n’étaient pas soumises aux critères de réalisation et les tirages sur le mécanisme n’étaient ni liés aux résultats obtenus dans le cadre du programme d’action ni échelonnés. Ainsi, bien que la conditionnalité afférente aux ressources fournies dans le cadre du mécanisme pétrolier de 1975 fût plus stricte que celle prévue au titre du mécanisme précédent, elle restait encore en deçà des normes appliquées pour les accords de confirmation dans les tranches supérieures de crédit29.

Des mesures ont été également prises pour atténuer les difficultés auxquelles certains pays membres étaient aux prises du fait des perturbations qui avaient affecté l’économie mondiale. En 1976, un Fonds fiduciaire fut donc créé, à titre temporaire, au profit des pays en développement à faible revenu. Le Fonds fiduciaire, qui est juridiquement distinct du Fonds monétaire international, mais est administré par lui, était alimenté par les profits tirés de la vente de l’or détenu par le Fonds monétaire international. Ces ressources ont servi à consentir des prêts assortis de conditions très libérales aux pays membres en développement qui satisfaisaient aux conditions stipulées30. Un pays membre pouvait bénéficier d’une aide lorsque le Fonds s’était assuré que ledit pays se heurtait à des difficultés de balance des paiements et faisait un effort raisonnable pour améliorer la situation de ses paiements. La conditionnalité afférente aux prêts du Fonds fiduciaire correspondait à celle associée à l’aide fournie dans la première tranche de crédit et dans le cadre du mécanisme pétrolier de 1975. Les prêts étaient accordés aux pays membres en développement, recevables, qui avaient convenu avec le Fonds d’un accord de confirmation ou d’un accord élargi, lesquels, bien entendu, étaient soumis à des normes de conditionnalité plus élevées31.

Ressources conditionnelles à long terme

A l’époque de la création du premier mécanisme pétrolier, une autre initiative majeure fut prise dans le cadre de laquelle l’accent était mis sur la durée du processus d’ajustement. Les déséquilibres de paiements que de nombreux pays membres avaient enregistrés au début des années 70 exigeaient un ajustement sur des périodes plus longues que celles alors prévues dans les accords de confirmation et, par conséquent, nécessitaient des montants d’aide plus élevés que ceux qui pouvaient être fournis au titre de ces accords. En 1974, le Fonds a donc mis sur pied un mécanisme élargi de crédit destiné à fournir une aide à moyen terme aux pays connaissant des difficultés de balance des paiements d’une particulière gravité32.

Le mécanisme élargi de crédit a été conçu de façon à atténuer les effets de deux catégories principales de difficultés de paiements: 1) graves déséquilibres des paiements liés à la structure défectueuse de la production et du commerce dans une économie où les distorsions des coûts et des prix sont généralisées et existent de longue date; et 2) déséquilibres dus à une croissance lente conjuguée à une balance des paiements intrinsèquement faible, ce qui empêche le pays de poursuivre une politique active de développement. Les accords dans le cadre du mécanisme élargi de crédit couvrent des périodes allant jusqu’à trois ans au maximum et assurent à un pays membre qu’il disposera d’un montant d’aide maximum équivalant à 140 % de sa quote-part. Les tirages dans le cadre du mécanisme élargi de crédit devaient être remboursés dans un délai de quatre à huit ans à partir de la date où ils ont été effectués; ce délai, qui a été prorogé depuis, est maintenant de quatre à dix ans.

Les normes de conditionnalité attachées aux tirages dans le cadre du mécanisme élargi de crédit étaient analogues à celles applicables au titre des accords de confirmation dans les tranches supérieures de crédit. Les deux types d’accords différaient non pas tellement par le degré de la conditionnalité que par l’assurance plus forte que le pays membre donnait dans le cadre des accords élargis: il s’engageait non seulement à adopter une politique d’ajustement appropriée, mais encore à en poursuivre l’application dans le moyen terme. L’aide au titre du mécanisme élargi de crédit était accordée pour appuyer des programmes économiques d’ensemble conçus pour permettre à l’économie de retrouver un équilibre financier durable. Ces programmes comprenaient des mesures de la portée et de la nature requises pour corriger des déséquilibres structurels au niveau de la production, des échanges et des prix. Une attention particulière était accordée aux mesures prises par les pouvoirs publics en vue de mobiliser des ressources intérieures et extérieures, d’en améliorer l’utilisation et de réduire le recours aux restrictions sur les transactions internationales.

Les demandes d’accords élargis émanant d’un pays membre ont été approuvées lorsque la solution du problème de balance des paiements du pays membre exigeait de toute évidence une période relativement longue et que les politiques envisagées convenaient pour résoudre le problème. Au titre des accords élargis, les pays membres présentaient un programme quantitatif d’ensemble couvrant toute la durée de l’accord. Dans ce cadre à moyen terme, le pays membre exposait de façon détaillée les objectifs à atteindre et les mesures à adopter pour les douze premiers mois. Il était également entendu que, pour chaque période suivante de douze mois, le pays membre présenterait au Fonds une évaluation détaillée des progrès accomplis dans le cadre de l’accord élargi et un exposé des moyens à mettre en oeuvre pour pousser plus avant l’ajustement aux stades ultérieurs du programme. Comme dans le cas des accords de confirmation, les objectifs quantitatifs constituaient des critères de réalisation qui sont devenus des dispositions de l’accord élargi et fixaient les conditions dans lesquelles le pays membre pouvait effectuer les tirages échelonnés tout au long de la période de l’accord33.

Besoin de ressources additionnelles

Toutes ces initiatives visaient à adapter le dosage ajustement/financement, dans les programmes nationaux de stabilisation, à la situation dans les années 70, mais elles n’ont pas paru suffisantes. Les déséquilibres des paiements extérieurs que connaissait l’économie internationale étaient d’une telle ampleur et d’une telle persistance que la demande prévisible portant sur les ressources du Fonds continuerait à être appréciable, notamment après l’arrivée à expiration des mécanismes pétroliers en 1976. On était fondé à croire que, vu l’ampleur et le nombre des déséquilibres prévisibles, une nouvelle expansion du volume de financement conditionnel fourni par le Fonds favoriserait un ajustement ordonné des paiements et aiderait à promouvoir l’expansion harmonieuse de l’économie mondiale dans le contexte d’un système financier international relativement stable.

En 1977, le Conseil d’administration a décidé de créer, à titre temporaire, un mécanisme de financement supplémentaire pour fournir une aide supplémentaire aux pays membres faisant face à des déséquilibres des paiements extérieurs qui sont importants relativement à leur quote-part34. Le mécanisme a été financé par des emprunts effectués auprès des pays membres dont la situation des paiements était forte. L’aide fournie au titre du mécanisme est venue compléter les ressources générales que le Fonds canalisait vers les pays membres au titre des accords de confirmation ou des accords élargis et était soumise aux mêmes normes de conditionnalité. D’une façon générale, elle a doublé le montant d’aide que les pays membres pouvaient obtenir au titre des accords de confirmation et des accords élargis, qui est passé de 100 et 140 % de la quote-part à environ 200 et 280 % de la quote-part, respectivement. Le mécanisme tenait compte des cas où même ces montants importants ne suffiraient pas; une clause visant les “circonstances spéciales” et prévoyant un montant d’aide encore plus important était incluse dans la décision du Conseil d’administration35.

Deuxième examen de la conditionnalité

Durant les années 70, les politiques du Fonds régissant l’utilisation de ses ressources ont été modifiées tant dans le but d’accroître les montants d’aide mis à la disposition des pays membres par le biais de divers mécanismes (eux-mêmes assujettis à des degrés différents de conditionnalité) que de permettre une exécution progressive des programmes d’ajustement adoptés par les pays membres. Vers la fin de la décennie, le Conseil d’administration a décidé qu’il y avait lieu de procéder à un nouvel examen approfondi des pratiques suivies en matière de conditionnalité. Commencé en 1978, l’examen s’est achevé le 2 mars 1979 avec l’adoption d’une décision contenant de nouvelles directives pour l’utilisation des ressources du Fonds36. Les nouvelles directives reprenaient nombre des conclusions auxquelles avait abouti le Conseil d’administration lors du premier examen effectué en 1968. Toutefois, elles tenaient également compte d’un certain nombre d’autres considérations d’une portée considérable.

Les pays membres hésitent fréquemment à opérer au plus tôt les ajustements et diffèrent l’adoption de mesures correctives jusqu’au moment où les difficultés de balance des paiements deviennent graves et imposent le recours à des mesures rigoureuses. Les directives encouragent les pays membres à s’adresser au Fonds dans la phase initiale de leurs difficultés de balance des paiements. Elles reconnaissent aussi que, parfois, les programmes d’ajustement ne peuvent pas être menés à terme dans un court laps de temps et prévoient donc des accords de confirmation d’une durée maximum de trois ans lorsqu’il s’agit de difficultés d’ordre structurel et particulièrement rebelles à toute thérapeutique; les directives confirment ainsi la pratique qui avait été déjà instituée avec le mécanisme élargi de crédit, et qui avait été également prévue pour les accords de confirmation par la décision portant création du mécanisme de financement supplémentaire.

Les programmes d’ajustement comportent ordinairement des mesures qui touchent des domaines clés et névralgiques de la politique économique—budget, crédit, revenus, emprunts à l’étranger et taux de change, ainsi que restrictions au commerce et aux paiements. Les directives précisent que le Fonds, lorsqu’il aidera les pays membres à élaborer des programmes d’ajustement, tiendra dûment compte de leurs objectifs politiques et sociaux, de leurs priorités et objectifs économiques, ainsi que de la situation qui leur est propre. En conformité avec ces buts, les critères de réalisation insérés dans les accords appuyés par les ressources du Fonds se limitent normalement à ceux qui sont nécessaires pour évaluer la mise en oeuvre du programme. D’une façon générale, ils ne portent que sur les variables macroéconomiques et ne visent d’autres variables que lorsque celles-ci sont indispensables à l’efficacité du programme du pays membre en raison de leur incidence macroéconomique37.

Le Conseil d’administration est invité à approuver une demande d’aide présentée par un pays membre lorsque celle-ci est conforme aux politiques du Fonds et que celui-ci reçoit une assurance raisonnable que le programme de politique économique sera exécuté. Les nouvelles directives reconnaissent que, dans certains cas, le pays devra adopter au préalable certaines mesures qui sont d’une importance capitale pour le succès de la mise en oeuvre du programme. Il y a aussi des cas où la situation économique du pays membre rend particulièrement difficile l’établissement à l’avance de critères de réalisation pour une longue période. Les directives prévoient alors une clause d’examen, de sorte que le Fonds peut faire une évaluation des politiques macroéconomiques appliquées par le pays membre et, le cas échéant, parvenir à de nouvelles ententes avec lui.

Les directives soulignent d’autres points importants, notamment la nécessité d’assurer une coordination adéquate dans l’application des politiques afin de garantir à tous les pays membres un traitement uniforme, et la nécessité d’examiner et d’adapter la conditionnalité en fonction de l’évolution des circonstances. Les directives mettent aussi l’accent sur l’évaluation des programmes de chaque pays membre à mesure de leur mise en oeuvre afin de déterminer jusqu’à quel point ils sont adaptés à la situation. Des études globales des accords approuvés par le Fonds doivent être effectuées dans le dessein d’évaluer l’efficacité des programmes nationaux, le caractère approprié des instruments de politique économique et les résultats obtenus. C’est sur ces études que le Conseil d’administration s’appuie pour effectuer d’autres examens périodiques et d’ensemble de la conditionnalité.

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