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Política fiscal, desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 2002
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El gasto público en educación y atención de la salud y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

La política del gasto público determinará en forma clave la medida en que los países puedan alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En muchos países, las autoridades tendrán que desempeñar una función central para garantizar que la población, sobre todo los pobres, tenga acceso a la educación y a los servicios de atención de la salud, ya sea de proveedores públicos o contratando servicios privados. En este sentido es esencial comprender el vínculo entre el gasto público en estos programas y los resultados de indicadores que cuantifican la situación de la salud y el nivel de educación de la población. Al respecto, reviste especial interés saber cómo el gasto público incidirá en la consecución de los 48 indicadores de desarrollo social y humano que fueron seleccionados para evaluar los avances hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

La mayor parte de la información empírica confirma que, con el transcurso del tiempo, el gasto público tiene un efecto positivo sobre los resultados en materia de educación35. Un mayor gasto público en este ámbito tiende a estar vinculado con mayores tasas de matriculación y mayores probabilidades de que los estudiantes completen el quinto año de educación básica36. Asimismo, un mayor gasto en educación está vinculado con menores tasas de analfabetismo37. También se constata que la asignación de una mayor proporción del presupuesto educativo a la educación primaria da lugar a niveles de educación más altos. No obstante, no se observa una gran correlación entre un mayor gasto público y mejoras en los indicadores de educación, ya que estos indicadores se ven más afectados por otros factores, como el nivel de ingreso y las características sociodemográficas de la población.

El gasto público en salud también puede incidir positivamente en la situación de la salud. Existe una correlación positiva entre el gasto destinado a la atención de la salud y la esperanza de vida al nacer38, y negativa entre dicho gasto y las tasas de malnutrición39. Sin embargo, la mayoría de los estudios econométricos sostienen que el ingreso per cápita es un factor determinante mucho más importante de los resultados en materia de salud que el gasto destinado a ese rubro40. No obstante, en muchos de estos estudios el análisis se ha centrado en el nexo entre el gasto público total en atención de la salud y la situación de salud del conjunto de la población. Puesto que es más probable que los pobres utilicen servicios públicos de atención de la salud, un enfoque más acertado sería evaluar el efecto del gasto público en salud sobre los indicadores que cuantifican la salud de los pobres. Los estudios recientes de este tipo confirman que el gasto público tiene un efecto positivo sobre la situación de salud de los pobres, lo cual pone de manifiesto el papel que podría tener un aumento del gasto para ayudar a los países a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio41. Un aumento del gasto público para mejorar el suministro de agua potable y el saneamiento también ayudaría a elevar los indicadores de salud y los que se refieren a la sostenibilidad del medio ambiente.

El vínculo entre el gasto social y los indicadores sociales puede estrecharse drásticamente eliminando el derroche de recursos y la ineficiencia. En muchos países, las autoridades asignan una proporción demasiado pequeña del presupuesto de educación y salud a las actividades que más inciden en los indicadores sociales básicos. Por ejemplo, una gran proporción de los recursos presupuestarios del sector social se destina a las remuneraciones, lo cual deja pocos recursos para financiar insumos no salariales cuya productividad es alta, como la medicina y los libros de texto42. Análogamente, la mayoría de las ventajas que reporta el gasto público en educación y atención de la salud no benefician a los pobres, incluso en países de bajo ingreso (véase el gráfico 1). En el sector de la educación, aproximadamente la cuarta parte del gasto público se destina a prestaciones para el 20% más rico de la población, en tanto que el 20% más pobre recibe un 15% de las ventajas de este gasto43. En cambio, el gasto público en educación primaria beneficia en mayor medida a los pobres, aunque en una muestra de 52 países en desarrollo y en transición correspondiente a 1996, alrededor de un quinto del gasto en educación se destinó a la educación terciaria, ámbito en el que la tasa de rendimiento social es menor44. Análogamente, en el sector de la salud, el gasto en atención de tipo preventivo, como la inmunización y la prevención de enfermedades, tiene un efecto relativamente mayor sobre los pobres45, aunque en una muestra de 35 países correspondiente a 1997, casi dos tercios del gasto público en atención de la salud fue en cuidados curativos (por ejemplo, hospitales y equipo médico) y no en servicios básicos y preventivos46. Además, en muchos casos, una proporción importante de los fondos públicos se desvía. En Uganda, por ejemplo, los estudios sobre el control del gasto indican que en el período 1991-95, menos del 15% de las asignaciones presupuestarias no salariales del gobierno central para educación primaria llegaron a las escuelas, y que los fondos restantes fueron utilizados por funcionarios públicos locales para fines no educativos47.

Gráfico 1.Incidencia de los beneficios del gasto público en la educación y la atención de la salud en los países en desarrollo y en transición1

(Porcentaje del gasto total)

Fuente: Davoodi y Sachjapinan (2002).

1El número de países se indica entre paréntesis. La serie “Todos los niveles de educación” abarca datos de 29 países en desarrollo y 7 países en transición; la serie “Educación primaria” abarca los datos de 36 países en desarrollo y 6 países en transición; la serie “Todos los servicios de salud” abarca datos de 24 países en desarrollo y 3 países en transición, y la serie “Centros de salud” abarca datos de 17 países en desarrollo y 2 países en transición.

En el asesoramiento que brinda en materia de política, el FMI reconoce que es necesario incrementar el nivel del gasto social para promover el desarrollo humano. En el marco de los programas que respalda la institución, el gasto en educación y salud, por ejemplo, ha aumentado significativamente. Desde el año anterior al programa, el gasto en educación aumentó más de 1 punto porcentual del PIB, y el gasto en salud aumentó aproximadamente 1 punto porcentual del PIB en los países de bajo ingreso que aplicaron programas aprobados por el FMI (los aumentos fueron menores en el conjunto de los países que aplicaron programas aprobados por la institución). (Véase el gráfico 2). El gasto destinado al sector social también se ha incrementado como proporción del gasto público total. Ello se ha traducido en aumentos considerables del gasto social real por persona; la tasa anual de crecimiento real per cápita para ambos tipos de gasto fue de aproximadamente 2% para el conjunto de los países que aplicaron programas y entre 3% y 7½% para los países de bajo ingreso que aplicaron programas (véase el gráfico 3). Estos aumentos del gasto han ido acompañados de mejoras de gran alcance en los indicadores sociales de educación y salud, sobre todo, los que se refieren a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estas mejoras abarcan los aumentos de la tasa de matrícula en la enseñanza primaria (0,8% por año), la tasa de matrícula femenina en la enseñanza primaria (1,2% por año), la tasa de mortalidad infantil (2,7% por año), la tasa de inmunización del sarampión (3,0% por año) y el número de nacimientos atendidos por personal calificado (1,2% por año).

Gráfico 2.Variación del gasto en educación y atención de la salud en países que aplicaron programas respaldados por el FMI, 1985-20001

(En las unidades indicadas)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

1 El número de países se indica entre paréntesis. Variación media entre el año anterior al primer programa del período 1985-2000 y el último año para el cual se dispone de datos.

Gráfico 3.Variación porcentual del gasto en educación y atención de la salud e indicadores sociales en países que aplicaron programas respaldados por el FMI, 1985-20001

Fuentes: Banco Mundial (2002), autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

1El número de países se indica entre paréntesis. Mejoras de la variación porcentual anual entre el año anterior al primer programa del periodo 1985-2000 y el último año para el cual se dispone de datos.

2Las mejoras de la variación porcentual anual de las tasas de analfabetismo y mortalidad infantil corresponden a disminuciones de dichas tasas.

Son numerosos los programas respaldados por el FMI que incluyen medidas para incrementar la eficiencia del gasto público. Aproximadamente dos tercios de los programas que reciben apoyo financiero en el marco del SCLP contienen este tipo de medidas, las cuales se basan en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) de los países o en el asesoramiento del Banco Mundial48. Las medidas concretas varían de acuerdo con las circunstancias de cada país. En algunos países, por ejemplo, se ha incrementado la proporción del gasto en insumos no salariales a fin de mejorar la calidad del gasto (así sucedió en Gambia, Kenya, Niger, la República Democrática Popular Lao, Senegal y Zambia)49. Otros países (por ejemplo, Azerbaiyán, Camerún, Malí y Uganda) han optado por incrementar los salarios selectivamente para atraer trabajadores calificados, inclusive en el sector social.

Asimismo, a fin de incrementar la eficiencia del gasto público los programas respaldados por el FMI hacen hincapié en que los recursos se destinen específicamente a los grupos más necesitados. Algunos países están reformando sus programas de subvenciones remplazando las que benefician a todos los consumidores —tanto ricos como pobres—por asistencia dirigida exclusivamente a los grupos de bajo ingreso. En otros países donde los pobres no tienen acceso a servicios de atención de la salud ni de educación, las reformas tienen por objeto lograr una mayor equidad velando por que los servicios públicos se suministren a todas las personas para las cuales fueron creados. Esa tarea puede facilitarse, por ejemplo, eliminando los derechos de matrícula de las escuelas primarias (como sucedió en Tanzania y Uganda).

En muchos países, al margen de la atención de la salud y la educación es necesario incrementar el gasto en otros rubros para que pueda avanzarse en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Además de subrayar la importancia de los programas sociales, es indispensable adoptar programas complementarios —por ejemplo, en materia de agua potable y saneamiento, desarrollo rural y nutrición—para lograr mejoras en los indicadores sociales y reducir la pobreza. Asimismo, algunos países posiblemente tengan que destinar mayores recursos para poder hacer frente a los desastres naturales a que son proclives. Ello se reconoce en los programas respaldados por el SCLP, en los que los países definen los “gastos que reducen la pobreza” en el documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). En estos documentos se ha incluido una serie de medidas orientadas a reducir la pobreza, tales como las que incrementan el gasto en educación primaria, atención básica de la salud, carreteras, desarrollo rural, desarrollo agropecuario, sistemas jurídicos e iniciativas para luchar contra la corrupción. Sobre la base de las proyecciones presupuestarias de 19 países cuyo gasto se asemeja más a la definición de los DELP de gastos que reducen la pobreza, se prevé que éstos aumentarán, en promedio, en más del 2% del PIB en los primeros años del programa respaldado por el SCLP (la mayoría de estos programas se iniciaron en 2000). También aumentará la proporción del gasto público total destinado a ese tipo de gastos.

Las redes de protección social y el análisis del efecto en la pobreza y la situación social

Algunos gastos públicos, como las transferencias temporales de ingreso o los programas de obras públicas, ayudan a establecer redes sociales que protegen a los pobres de los efectos negativos que suscitan las reformas a corto plazo. Las reformas económicas necesarias para fomentar el crecimiento pueden, en algunos casos, tener efectos nocivos a corto plazo para los pobres. Esos efectos pueden mitigarse, sin embargo, estableciendo redes de protección social que ofrezcan a los más desfavorecidos amparo contra las dificultades que engendra la puesta en marcha del programa de reforma. De este modo, la reforma económica puede ser compatible con las estrategias de reducción de la pobreza que adopten los países y con los avances en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Las redes de protección social deben existir antes de que sean necesarias y las prestaciones que ofrecen deben dirigirse específicamente a los grupos necesitados. Estos programas deben favorecer directamente a los pobres y a los grupos vulnerables más afectados por las perturbaciones temporales del ingreso y del bienestar general que provoca la reforma económica. Entre los ejemplos de redes de protección social cabe destacar las transferencias en efectivo y en especie, las subvenciones a los precios, las dispensas de cargos por servicios sociales, los programas de alimentación suplementaria y de nutrición, los programas de obras públicas y los que otorgan microfinanciamiento, así como otros programas de seguro social como las indemnizaciones por desempleo y las jubilaciones mínimas y de la seguridad social.

Las redes de protección social desempeñan una función importante en muchos de los programas que respalda el FMI. Durante la crisis de Asia, por ejemplo, los programas respaldados por la institución incluyeron medidas para proteger a los pobres en Corea, Indonesia y Tailandia50. Aproximadamente dos tercios de los programas respaldados con recursos del SCLP incluyen redes de protección social51. Dichas redes abarcan, por ejemplo, indemnizaciones por despido para los empleados desplazados de las empresas públicas o funcionarios públicos (como en Kenya, Mongolia y Vietnam) y el suministro gratuito de electricidad a los pobres (en Georgia).

El diseño de las redes de protección social puede verse facilitado por el análisis del efecto en la pobreza y la situación social (AEPS). El AEPS abarca un examen ex ante, otro durante el período de implementación de las reformas, y otro ex post, en los que se analizan los efectos positivos y negativos de las políticas de reforma en la situación de los pobres y otros grupos más vulnerables. De este modo, el AEPS constituye un instrumento analítico eficaz para rediseñar políticas (a fin de evitar los efectos negativos sobre los grupos de bajo ingreso) o llevar a la práctica medidas relacionadas con la red de protección social.

Aunque el AEPS es un componente clave de los programas respaldados con recursos del SCLP, hacen falta mejoras significativas en este terreno. Más de la mitad de estos programas hacen alusión a algún tipo de AEPS. Sin embargo, la mayoría de las medidas que podrían afectar a los pobres no han sido objeto de un AEPS ni han sido incluidas en las redes de protección social. Además, en la mayoría de los países de bajo ingreso, la capacidad técnica para realizar un AEPS es muy limitada. Por lo tanto, el FMI, junto con el Banco Mundial y otros socios en el desarrollo, está procurando ampliar el alcance y el ámbito de aplicación del AEPS, y los esfuerzos se están centrando en incrementar la capacidad de los países para emprender análisis de este tipo, aunque la experiencia parece indicar que tendrán que transcurrir varios años antes de que la mayoría de los países esté en condiciones de llevar a cabo un AEPS basado en estudios analíticos.

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