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La política fiscal y la sostenibilidad del medio ambiente

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 2002
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Tanto en los países desarrollados como en desarrollo, la política fiscal desempeña una función importante para garantizar que la utilización de los recursos naturales sea sostenible y se proteja al medio ambiente. En el presupuesto público ello se aplica tanto a los impuestos como al componente del gasto. Con respecto a la tributación, cabe señalar lo siguiente:

  • Los impuestos pueden utilizarse para garantizar que los precios reflejen el verdadero costo social de producir bienes y servicios. Una determinación de los precios de este tipo es la que más favorece el crecimiento a largo plazo. El precio de los productos derivados del petróleo, por ejemplo, debe reflejar no solo lo que cuesta comprar y vender esos productos en el mercado mundial sino también el costo social de la contaminación ambiental que los mismos pueden generar —a falta de instrumentos mejor focalizados como los cargos de peaje—y el congestionamiento del tráfico de vehículos automotrices.

  • Un régimen tributario y de regal ías bien concebido es fundamental para que los países reciban una proporción justa de las rentas que genera la explotación de los recursos naturales y para velar por que la explotación de los recursos no sea excesiva. En muchos países en desarrollo, las rentas de los depósitos de minerales, la silvicultura o la pesca pueden ser una fuente importante de ingreso y, si se cuenta con un régimen tributario bien concebido, ello puede ser compatible con una utilización de los recursos que es apropiada desde el punto de vista social.

En lo que atañe al gasto:

  • Algunos gastos públicos, como la asistencia dirigida a mejorar la eficiencia en la distribución de la energía en zonas rurales y el gasto destinado a entidades que administran recursos forestales, fomentan directamente un uso más eficiente de los recursos. También puede ser aconsejable subvencionar, por ejemplo, el precio del keroseno —o gravarlo a una tasa relativamente baja—, ya que en muchos países en desarrollo ese combustible se utiliza en los hogares y ofrece una alternativa a la deforestación.

  • Otros tipos de gasto, sin embargo, pueden agravar inadvertidamente los efectos en el medio ambiente de las actividades económicas si van dirigidos a objetivos que podrían alcanzarse con mayor eficiencia con medios menos dañinos. Las subvenciones a ciertos tipos de energía, por ejemplo, que a veces tienen objetivos esencialmente distributivos, pueden producir efectos ambientales negativos evitables. El objetivo subyacente de equidad puede alcanzarse eliminando la subvención en cuestión y asignando los recursos ahorrados a la atención básica de la salud o la educación. (En el recuadro 1 se presentan otros ejemplos de subvenciones nocivas.)

En muchos países, son numerosas las oportunidades para efectuar reformas fiscales “que favorezcan a todos” y que incrementen la sostenibilidad de la utilización de los recursos y la situación fiscal. Los precios de los insumos intermedios, como la energía y los fertilizantes químicos, y de los productos, como los agrícolas, siguen presentando graves distorsiones, incluso en muchos países industriales, lo cual agrava el deterioro del medio ambiente (véase el cuadro 4). Estos casos, en los que se conjugan errores de política con fallas del mercado, pueden corregirse creando oportunidades de reforma fiscal que favorezcan a todos. Por ejemplo, la eliminación de subvenciones a los combustibles fósiles puede afianzar el equilibrio macroeconómico y, a la vez, promover la eficiencia en la asignación de los recursos y mejorar la calidad del medio ambiente32. Además de eliminar las distorsiones de política, también pueden presentarse casos en los que sea necesario establecer impuestos ambientales —por ejemplo, cargos por contaminación o generación de desechos—para tener debidamente en cuenta los efectos negativos de la contaminación. La ventaja de estos impuestos es que al incrementarse el ingreso público pueden reducirse otros impuestos más perjudiciales o puede incrementarse el gasto público de mayor rendimiento, aunque es posible que el aumento del ingreso sea limitado, sobre todo en los países en desarrollo.

Recuadro 1.2Subvenciones nocivas para el medio ambiente

Subvenciones a la energía. La mayoría de los países otorgan subvenciones explícitas o implícitas al carbón, electricidad, petróleo (principalmente en los países exportadores de crudo), gas y energía nuclear. No obstante, el uso de la energía contribuye a muchos de los problemas ambientales más graves del planeta, a saber: 1) el recalentamiento del planeta, producto del efecto invernadero; 2) el daño a la propiedad, los bosques, el ganado y la vida acuática como consecuencia de la lluvia ácida, el polvo, el hollín y el alquitrán, y 3) problemas de salud, sobre todo de tipo respiratorio.

Subvenciones al transporte. En la mayoría de los países, el precio de utilizar la red vial es demasiado bajo, lo cual fomenta el tráfico por carretera y reduce la utilización de los medios de transporte colectivo que contaminan menos.

Subvenciones agropecuarias. Las subvenciones públicas a los productos e insumos agropecuarios han sido muy comunes. Son nocivas porque incrementan la demanda de insumos agropecuarios como los pesticidas y los fertilizantes que pueden causar problemas de salud cuando se contamina la cadena alimentaria. Asimismo, crean incentivos para el desmonte de tierras, lo que puede dar lugar a la reducción de especies y la destrucción de bosques y lugares públicos y fomentar la erosión del suelo.

Subvenciones a la silvicultura y la pesca. Las subvenciones directas o indirectas que otorgan los gobiernos para promover la exportación y/o el procesamiento de madera pueden causar deforestación, erosión del suelo, sedimentación de las vías fluviales, riesgos de incendio por la acumulación de desechos forestales, destrucción de especies y plantas tropicales y —puesto que los bosques son depósitos de carbón—un mayor recalentamiento del planeta. Por último, las subvenciones al sector de la pesca pueden poner en peligro la viabilidad de los recursos pesqueros.

Subvenciones al suministro de agua. Las subvenciones al suministro de agua para fines agrícolas, industriales y domésticos, conjugadas con presiones demográficas, pueden dar lugar a una utilización insostenible de los recursos hídricos (escasez/tensiones ambientales, contaminación y erosión).

Subvenciones industriales. Las subvenciones al procesamiento de materias primas y al uso de la energía pueden desincentivar el reciclaje y tener un efecto muy negativo al incrementar las emisiones de todo tipo y al fomentar el derroche de recursos.

Fuente: Gupta, Miranda y Parry (1995).

Muchas de las reformas fiscales necesarias para mejorar el uso sostenible de los recursos y la protección del medio ambiente serían deseables desde el punto de vista de la formulación de políticas, incluso al margen de estas consideraciones especiales. Ello se debe a que muchas de las disposiciones más nocivas son resultado de distorsiones que en muchos casos se derivan de factores que no guardan relación con el medio ambiente, de modo que los mismos objetivos de política pueden alcanzarse por otros medios menos nocivos. El deseo de ayudar a los agricultores, por ejemplo, ha llevado a algunos países a establecer tasas del IVA de cero para los fertilizantes y los pesticidas. Otra posibilidad sería aplicar a esos productos la tasa normal del IVA con lo cual se reduciría el riesgo de solicitudes de reembolso fraudulentas y se generarían ingresos adicionales para financiar gastos a favor de los pequeños agricultores, como los que tienen por objeto mejorar las redes de transporte rural. En tales casos, las consideraciones ambientales suelen pasar a segundo plano en el debate de políticas, y las que se refieren al ingreso y a cuestiones generales en materia de eficiencia generalmente ocupan el primer plano; no obstante, las ventajas que dichas reformas reportan desde el punto de vista ambiental pueden ser significativas.

Siguiendo el ejemplo de organismos con conocimientos y cometidos especializados en el ámbito del medio ambiente (sobre todo, el Banco Mundial) y centrándose específicamente en problemas que tienen una dimensión macroeconómica, el FMI ha alentado a los países a adoptar programas de reforma fiscal compatibles con un uso más sostenible de los recursos. En Uzbekistán, por ejemplo, el FMI ha insistido en que el deterioro de las aguas de riego y las tierras agrícolas —consecuencia de subvenciones explícitas eimplícitas de gran alcance—es insostenible y tiene un gravísimo costo económico. Para hacer frente a esa situación, la institución recomendó que se incrementasen los cargos por riego y otros servicios comunitarios hasta niveles que permitan recuperar los costos. El FMI también ha propugnado reformas de los mecanismos de determinación de los precios de la energía —en Azerbaiyán, Belarus, Ecuador, Venezuela y otros países—sosteniendo que los precios deben reflejar los costos de oportunidad del país. Para ayudar a corregir la forma insostenible en que se están agotando los recursos hídricos en Yemen, el FMI ha abogado por que se eliminen progresivamente las considerables subvenciones al gasóleo y a otros productos derivados del petróleo porque al reducir indebidamente el costo de funcionamiento de las bombas de agua se fomenta un uso excesivo de este recurso. No obstante, el FMI no suele intervenir en la fijación de cargos por contaminación y otros impuestos explícitamente diseñados para hacer frente a los efectos de las actividades económicas en el medio ambiente, prefiriendo dejar esa tarea a organismos especializados en esos ámbitos de competencia.

El sector forestal ofrece un buen ejemplo de la forma en que la política fiscal puede utilizarse para captar rentas de los recursos y, al mismo tiempo, obtener una serie de ventajas ambientales. En muchos países, el hecho de que no se hayan corregido las deficiencias del mercado y que persistan problemas de gestión de gobierno ha ocasionado pérdidas de grandes superficies de bosques. Estas cuestiones también se han examinado en algunos programas respaldados por el FMI (véase el recuadro 2). En muchos países, las rentas procedentes de las concesiones de explotación de los recursos forestales han sido demasiado bajas y, debido a la insuficiencia de ingreso del gobierno, se ha permitido la sobreexplotación de dichos recursos33. La reforma del régimen de precios de los recursos forestales ayudaría a los gobiernos a captar rentas más altas por esos recursos y a afianzar la situación fiscal. Al mismo tiempo, una reforma de ese tipo fomentaría una explotación de los bosques más eficiente y menos nociva para el medio ambiente34.

Recuadro 2.El sector forestal en los programas respaldados por el FMI

Indonesia. En 1997, mientras se preparaba con las autoridades el programa que sería respaldado por el FMI, se llegó al reconocimiento mutuo de que una reforma del régimen fiscal al que estaba sujeto el sector forestal podría reportar beneficios sustanciales. El programa incluyó reformas —tales como la aplicación de directrices de tala selectiva, la obtención de rentas más altas de la madera por parte del gobierno y el establecimiento de una moratoria sobre la conversión de bosques naturales—para fomentar un uso más sostenible de los recursos forestales. Desde entonces se ha avanzado en cierta medida en la reforma del sector forestal. La disolución del monopolio de comercialización de los productos forestales ha incrementado la eficiencia y ha abierto el diálogo en torno a la reforma de la política forestal, en el que participan organizaciones no gubernamentales (ONG), donantes bilaterales y otros grupos. La atención que el FMI y el Banco Mundial han prestado a aspectos relacionados con la gestión del proceso de reforma, sobre todo en materia de transparencia y consultas con las partes interesadas, ha desempeñado una función clave para crear las condiciones que permitieron obtener el apoyo de la población a dicho proceso.

Camboya. La reforma del sector forestal fue un componente central del programa de ajuste de 1994 respaldado con recursos del servicio reforzado de ajuste estructural. Desde entonces, el FMI ha seguido insistiendo en que el respaldo financiero debe condicionarse a los resultados que se obtengan en el seguimiento de la exportación de troncos y a la transparencia con que los flujos de ingresos del sector se transfieran al tesoro nacional. Además, el FMI ha recomendado el establecimiento de una unidad de supervisión y la adopción de otras medidas de respaldo para incrementar la transparencia y la calidad de la gestión de gobierno, por ejemplo, exigiendo la divulgación de todas las concesiones y la anulación de las que no cumplan las condiciones contractuales. Cuando el programa respaldado por el FMI se reanudó en 1999 (una vez que se logró estabilizar la situación política interna), el gobierno se comprometió a dar nuevo impulso a la reforma del sector forestal. Se anularon 12 concesiones forestales; las regalías de la madera se incrementaron significativamente (en casi 300%), y se intensificó el control del sector forestal para evitar actos delictivos, mediante medidas tales como la creación de una unidad de seguimiento de delitos en la que participó una ONG internacional en calidad de inspector independiente. Aunque se ha logrado avanzar en la reestructuración de las concesiones forestales restantes, uno de los problemas pendientes es cómo controlar eficazmente la actividad delictiva. No obstante, se están desplegando esfuerzos para intensificar la detección de esos delitos. Actualmente las actividades de las concesiones forestales están interrumpidas hasta que no se presenten planes de gestión y el gobierno apruebe las evaluaciones de los efectos ambientales. Se han anulado varias concesiones adicionales y se ha incrementado la superficie de bosques protegidos.

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