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Politique budgétaire, développement humain et ODM

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2002
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Dépenses publiques consacrées à l’éducation, à la santé et aux ODM

Les politiques de dépenses publiques contribueront de façon déterminante à la réalisation, par les pays, de leurs ODM. Dans beaucoup de pays, les autorités joueront un rôle de premier plan pour faire en sorte que la population, et notamment les plus pauvres, ait accès à l’éducation et aux services de santé en assurant elles-mêmes la prestation de ces services ou en finançant les services du secteur privé. Il est essentiel, en l’occurrence, de comprendre le lien qui existe entre les dépenses publiques consacrées à ces programmes et les indicateurs qui mesurent l’état de santé et le niveau d’éducation de la population. H est particulièrement intéressant d’examiner comment les dépenses publiques influent sur l’évolution des 48 indicateurs du développement social et humain choisis pour mesurer les progrès réalisés pour atteindre les ODM.

La plupart des preuves empiriques confirment qu’avec le temps, les dépenses publiques ont un effet positif sur le niveau d’éducation35. L’augmentation des dépenses publiques consacrées à l’éducation tend à s’accompagner d’une hausse du taux de scolarisation et à accroître la probabilité d’une poursuite des études jusqu’à la cinquième année36. Elle s’accompagne également d’une baisse du taux d’analphabétisme37. L’affectation à l’enseignement primaire d’une part plus grande du budget consacré à l’éducation améliore également les résultats du secteur éducatif.

La corrélation qui existe entre l’augmentation des dépenses publiques et l’amélioration des indicateurs de l’éducation n’est néanmoins pas très nette, puisque d’autres facteurs, comme les niveaux de revenu et les caractéristiques sociodémographiques de la population, influent plus directement sur ces indicateurs.

Les dépenses consacrées à la santé publique peuvent également avoir un effet positif sur l’état de santé de la population. On observe une corrélation positive entre ces dépenses et l’espérance de vie à la naissance38, et une corrélation négative entre ces dépenses et les taux de malnutrition39. Toutefois, la majorité des études économétriques portent à conclure que le revenu par habitant est un déterminant beaucoup plus important de la santé que les dépenses consacrées à ce secteur40. Néanmoins, beaucoup de ces études ont privilégié le lien existant entre le total des dépenses publiques consacrées aux soins de santé et l’état de santé de la population dans son ensemble. Comme les pauvres sont plus enclins à utiliser les services de santé publique, il serait plus utile d’évaluer l’incidence des dépenses publiques de santé sur les indicateurs mesurant l’état de santé des pauvres. Les recherches récentes tenant compte de ce facteur confirment que les dépenses publiques ont un effet salutaire sur l’état de santé des pauvres, soulignant ainsi le rôle que pourrait avoir l’augmentation de telles dépenses dans l’atteinte, par les pays, de leurs ODM41. L’augmentation des dépenses publiques consacrées à l’approvisionnement en eau et à l’hygiène publique contribuerait également à améliorer les indicateurs de la santé, ainsi que ceux liés à la pérennité de l’environnement.

L’élimination du gaspillage et une allocation plus efficace des ressources renforceront très nettement l’impact des dépenses sociales sur les indicateurs sociaux. Dans beaucoup de pays, les autorités consacrent une part trop faible des budgets voués à l’éducation et à la santé aux activités dont les effets sur les indicateurs sociaux de base seraient les plus puissants. Par exemple, on consacre souvent une large part des ressources budgétaires prévues pour les secteurs sociaux à la masse salariale, ce qui laisse peu de ressources pour les dépenses non salariales à rendemeut élevé telles que l’achat de médicaments et de manuels scolaires42. Dans le même ordre d’idée, une majorité des avantages tirés des dépenses publiques consacrées à l’éducation et à la santé ne profitent pas aux pauvres, y compris dans les pays à faible revenu (graphique 1). S’agissant de l’éducation, 25% environ des dépenses publiques profitent aux 20% les plus riches, contre environ 15% pour les 20% les plus pauvres43. En revanche, les dépenses publiques consacrées à l’éducation primaire sont plus profitables aux pauvres. Toutefois, l’examen de l’échantillon de 52 pays en développement et en transition montre qu’en 1996, on consa-crait environ un cinquième des dépenses d’éducation à renseignement tertiaire, secteur dont le taux de rendement social est également plus bas44. De même, dans le secteur de la santé, les dépenses consacrées aux soins de santé préventifs de base tels que la vaccination et la prévention des maladies ont une incidence relativement grande sur les pauvres45, mais l’examen d’un échantillon de 35 pays montre pourtant qu’en 1997, les deux tiers ou presque des dépenses consacrées à la santé publique étaient absorbées par les soins curatifs {par exemple hôpitaux et équipements médicaux) plutôt que par les soins de base et ta prévention46. On observe en outre, dans beaucoup de cas, un détournement sensible des fonds publics. Par exemple, en Ouganda, des études de suivi des dépenses publiques ont démontré qu’entre 1991 et 1995. la proportion des affectations budgétaires non salariales de l’administration centrale destinées à l’éducation primaire qui parvenait réellement aux écoles était inférieure à 15%, le reste étant utilisé par les responsables des administrations locales à des fins non éducatives47.

Graphique 1.Incidence des dépenses publiques d’éducation et de santé1

(En pourcentage des dépenses totales)

Source: Davoodi and Sachjapinan (2002).

1 Le nombre de pays est indiqué entre parenthèses. La série «Éducation - total» comprend des données provenant de 29 pays en développement et de 7 pays en transition: la série «Éducation primaire» comprend des données provenant de 36 pays en développement et de 6 pays en transition; la série «Santé - total» comprend des données provenant de 24 pays en développement et de 3 pays en transition; la série «Dispensaires» comprend des données provenant de 17 pays en développement et de 2 pays en transition.

Dans ses conseils aux pays membres, le FMI reconnaît la nécessité d’augmenter le niveau des dépenses sociales afin de promouvoir le développement humain. Les dépenses consacrées à l’éducation et à la santé ont ainsi augmenté sensiblement dans les programmes qu’il appuie. Depuis la mise en œuvre de chaque programme, les dépenses consacrées à l’éducation ont en effet augmenté de plus de 1% du PIB et celles consacrées à la santé d’environ ½% du PIB (par rapport aux chiffres de l’année précédant le programme) dans les pays à faible revenu concernés (ces hausses étant moins importantes toutefois pour l’ensemble des pays sous programme avec le FMI) (voir graphique 2). Les dépenses consacrées aux secteurs sociaux ont également progressé par rapport aux dépenses publiques totales, ce qui s’est traduit par des augmentations sensibles des dépenses sociales réelles par habitant. Le taux annuel de croissance des dépenses réelles par habitant a atteint, dans les deux cas (éducation et santé), environ 2% pour l’ensemble des pays sous programme avec le FMI, et de 3 à 3½% pour les pays à faible revenu sous programme avec le FMI (graphique 3). Ces dépenses accrues se sont accompagnées d’une amélioration générale des indicateurs sociaux pour l’éducation ei la santé, et notamment de ceux liés aux ODM: inscriptions à l’école primaire (0,8% par année), inscriptions des filles à l’école primaire (1,2% par année), mortalité infantile (2,7% par année), taux de vaccination contre la rougeole (3,0% par année) et naissances assistées par du personnel qualifié (1,2% par année).

Graphique 2.Variation des dépenses d’éducation et de santé dans les pays appliquant un programme appuyé par le FMI, 1985–20001

(Dans les unités indiquées)

Sources: autorités nationales; estimations des services du FMI.

1 Le nombre de pays est indiqué entre parenltièses. Variation moyenne survenue entre l’année précédant le premier programme au cours de ta période 1985–2000 et la demièn année pour laquelle des données sont disponibles.

Graphique 3.Variation annuelle en pourcentage des dépenses d’éducation et de santé et des indicateurs sociaux dans les pays appliquant un programme appuyé par le FMI, 1985–20001

Sources: Banque mondiale (2002); autorités nationales; estimations des services du FMI.

1 Le nombre de pays est indiqué entre parenthèses. Amélioration annuelle moyenne, en pourcentage, entre l’année précédant le premier programme au cours de la période 1985–2000 et la dernière année pour laquelle des données sont disponibles.

2 Une baisse de ces taux correspond à un recul de l’analphabétisme ou de Sa mortalité infantile.

Plusieurs des programmes appuyés par le FMI intègrent des mesures visant à accroître l’efficacité des dépenses publiques. Les deux tiers environ des programmes appuyés par la FRPC comprennent de telles mesures, s’inspirant des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) ou des directives de la Banque mondiale48. Les mesures appliquées varient selon les circonstances propres au pays. Par exemple, certains pays augmentent la part des dépenses consacrées aux facteurs de production non salariaux afin d’améliorer la qualité de ces dépenses (par exemple Gambie, Kenya, Niger, République démocratique populaire lao, Sénégal et Zambie)49, D’autres pays (par exemple Azerbaïdjan. Cameroun, Mali et Ouganda) accordent des augmentations de salaire sélectives afin d’attirer des employés qualifiés, notamment dans les secteurs sociaux.

Les programmes appuyés par le FMI mettent également l’accent sur l’efficacité des dépenses publiques. Certains pays réforment leurs systèmes de subventions en remplaçant celles qui profitent à l’ensemble des consommateurs par d’autres visant uniquement les groupes à faible revenu. Dans d’autres pays où les pauvres n’ont pas accès aux soins de santé ni à l’éducation, l’objectif des réformes consiste à accroître l’équité en mettant ces services publics à la portée des bénéficiaires visés. On peut y arriver, par exemple, en éliminant les frais de scolarité au niveau primaire (à l’exemple de l’Ouganda et de ta Tanzanie).

Beaucoup de pays ont besoin d’augmenter leurs dépenses dans des secteurs autres que ceux de la santé et de l’éducation afin de réaliser leurs ODM, En plus d’insister sur les programmes sociaux, il est crucial de meure en œuvre des programmes complémentaires—approvisionnement en eau et hygiène, développement rural, nutrition, etc.—pour véritablement améliorer les indicateurs sociaux et réduire la pauvreté. Certains pays exposés aux catastrophes naturelles pourraient également avoir besoin de consacrer plus de ressources à leurs plans de secours. Les programmes appuyés par la FRPC reconnaissent ces exigences lorsque les pays sont invités à définir les «dépenses de lutte contre la pauvreté» dans leurs documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Les DSRP décrivent en effet toute une gamme de programmes propres à réduire la pauvreté, y compris les dépenses consacrées à l’éducation primaire, aux soins de santé de base, à la construction de routes, au développement rural, à l’agriculture, aux systèmes judiciaires et aux efforts de lutte contre la corruption. Si on en juge par les projections budgétaires des 19 pays dont les dépenses de lutte contre la pauvreté se rapprochent le plus de la définition qu’en donnent les DSRP, ces dépenses augmenteront, en moyenne, d’environ 2% du PIB au cours des premières années de leurs programmes appuyés par la FRPC (la plupart ayant débuté en 2000). La part des dépenses publiques totales consacrée à ces programmes augmentera également.

Analyse de l’impact des dispositifs de protection sociale sur la pauvreté et la société

Les réformes économiques nécessaires pour stimuler la croissance peuvent, dans certains cas, avoir des effets préjudiciables à court terme sur les pauvres. On peut toutefois limiter ces effets avec des dispositifs appropriés de protection sociale—par exemple les transferts temporaires de revenu ou les programmes de travaux publics—pour ainsi assurer une certaine cohérence des programmes de réforme économique et des stratégies nationales de réduction de la pauvreté et poursuivre les efforts de réalisation des ODM.

Les dispositifs de protection sociale devraient être mis en place avant que le besoin ne s’en fasse sentir; ils devraient être adaptés principalement aux besoins des pauvres et des groupes vulnérables les plus exposés aux chocs temporaires causés par les réformes économiques sur le revenu et le bien-être général. Ces dispositifs peuvent prendre diverses formes: transferts en espèces ou en nature, subventions des prix, dispenses de frais de services sociaux, programmes de suppléments alimentaires et nutritifs, de travaux publics ou de microfinancement, ou programmes d’assurance sociale comme l’assurance chômage et les régimes de revenu minimum ou de retraite.

Les dispositifs de protection sociale jouent un rôle important dans nombre de programmes appuyés par le FMI. Par exemple, les programmes mis en œuvre en Indonésie, en Corée et en Thaïlande pendant la crise asiatique comportaient des mesures pour protéger les pauvres50. Les deux tiers environ des programmes appuyés par la FRPC comprennent des dispositifs de protection sociale51. On peut mentionner, à titre d’exemple, les indemnités de départ versées aux employés des entreprises d’État ou aux fonctionnaires dont les emplois ont été supprimés (par exemple au Kenya, en Mongolie et au Vietnam) et les programmes d’électricité gratuite pour les pauvres (par exemple en Géorgie).

L’analyse d’impact sur la pauvreté et la situation sociale (AIPS) peut aider à mettre en place des dispositifs de protection sociale adéquats. L’AIPS est une analyse—avant, pendant et après la mise en œuvre des réformes—des incidences positives et négatives des politiques de réforme sur le bien-être des pauvres et des autres groupes vulnérables. Il s’agit d’un outil très utile pour adapter les politiques (pour en éviter les effets préjudiciables aux groupes à faible revenu) ou mettre en œuvre les mesures de protection sociale.

L’AIPS a un rôle clé à jouer dans les programmes appuyés par la FRPC. mais il y a encore beaucoup à faire à cet égard. En effet, si plus de la moitié des programmes appuyés par la FRPC comportent une certaine forme d’AIPS, la majorité des mesures qui risquent d’influer sur les pauvres ne sont pas prises en compte par cette analyse, ni par les dispositifs de protection sociale. De plus, la plupart des pays à faible revenu sont très mal équipés pour réaliser ce type d’analyse. En conséquence, le FMI, en collaboration avec la Banque mondiale et d’autres partenaires pour le développement, s’emploie à élargir le champ couvert par l’AIPS. Les efforts portent surtout sur l’accroissement de la capacité des pays à entreprendre de telles analyses. Mats l’expérience donne à penser qu’il faudra plusieurs années avant que la plupart des pays soient en mesure de réaliser une AIPS en s’appuyant sur des études analytiques.

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