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Politique budgétaire et environnement durable

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2002
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Dans les pays développés comme dans les pays en développement, la politique budgétaire influe sur l’utilisation durable des ressources naturelles et sur la protection de l’environnement. Les mesures envisageables à cette fin peuvent porter sur le volet «recettes» du budget (fiscalité) et sur le volet «dépenses». S’agissant des recettes,

  • Le régime fiscal peut servir à faire en sorte que les prix reflètent la totalité des coûts sociaux de la production des biens et des services. Cette méthode d’établissement des prix est particulièrement propice à la croissance à plus long terme. Par exemple, les prix des produits pétroliers doivent non seulement refléter le coût de l’achat ou de la vente de ces produits sur les marchés internationaux, mais également les coûts sociaux de la pollution atmosphérique que peut entraîner leur utilisation et, à défaut d’instruments mieux ciblés comme les frais de péage, la congestion liée à l’utilisation des véhicules.

  • Un régime bien conçu d’impôts et de redevances est l’outil essentiel permettant à un pays d’obtenir une part adéquate des rentes provenant de l’exploitation de ses ressources naturelles et de faire en sorte que ces ressources ne soient pas surexploitées. Pour beaucoup de pays en développement, les rentes provenant des gisements de minéraux, des forêts ou de la pêche peuvent constituer une source importante de recettes qui, grâce à un régime fiscal bien conçu, pourra être exploitée d’une manière socialement acceptable.

S’agissant des dépenses,

  • Certaines dépenses publiques visant à assurer une utilisation efficace de l’énergie en milieu rural ou consacrées aux agences de gestion des ressources forestières favorisent directement une meilleure utilisation des ressources. On pourrait en outre juger souhaitable de subventionner le prix du kérosène ou d’en réduire le taux de taxation puisque ce produit est un combustible d’usage courant dans beaucoup de pays en développement et qui peut permettre de lutter contre le déboisement.

  • Toutefois, d’autres types de dépenses risquent d’entraîner une hausse non voulue des externalités environnementales qui aurait pu être évitée par le choix de moyens moins dommageables. Par exemple, les subventions consacrées à des types particuliers d’utilisation de l’énergie sont parfois mises en place principalement pour des motifs de redistribution, mais peuvent entraîner des effets dommageables sur l’environnement qui pourraient être évités. L’objectif d’équité sous-jacenl pourrait encore être atteint en éliminant de telles subventions et en dépensant les ressources ainsi économisées pour la santé et l’éducation de base. (L’encadré 1 présente d’autres exemples de subventions préjudiciables.)

Encadré 1.Subventions préjudiciables à l’environnement

Subventions à la consommation d’énergie. La plupart des pays subventionnent, explicitement ou implicitement, la consommation de charbon, d’électricité, d’hydrocarbures (surtout les pays exportateurs de pétrole), de gaz et d’énergie nucléaire. Pourtant, l’utilisation de l’énergie est source de nombre des problèmes environnementaux les plus graves dans le monde, et notamment: 1) le réchauffement planétaire dû aux gaz à effet de serre: 2) les dommages à la propriété, aux forêts, au bétail et au milieu aquatique causés par les pluies acides, la poussière, la suie et les cendres; 3) les problèmes de santé, et notamment les problèmes respiratoires.

Subventions au transport. Dans la plupart des pays, l’utilisation des réseaux routiers n’est pas évaluée à sa juste valeur, ce qui encourage la circulation automobile aux dépens de l’utilisation du transport en commun moins polluant.

Subventions à l’agriculture. Les produits et intrants agricoles sont des cibles privilégiées pour les subventions publiques. Ces subventions sont préjudiciables puisqu’elles stimulent la demande d’intrants agricoles comme les pesticides et les engrais, substances qui contaminent la chaîne alimentaire et causent des problèmes de santé. Elles encouragent également le défrichage, ce qui entraîne la disparition d’espèces sauvages, de forêts et d’aires d’agrément, ainsi que l’érosion des sols.

Subventions à l’exploitation des forêts et des ressources halieutiques. Des subventions directes et indirectes fournies par les pouvoirs publics pour promouvoir l’exploitation du bois ou sa transformation locale peuvent conduire au déboisement, à l’érosion des sols, à la sédimentation dans les voies d’eau, aux incendies dus aux déchets d’abattage, à la disparition d’animaux sauvages, à la destruction de plantes tropicales et à l’augmentation du réchauffement planétaire (puisque les forêts absorbent le gaz carbonique et servent ainsi de puits de carbone). De la même façon, les subventions à l’industrie de la pêche peuvent mettre en péril la pérennité des stocks de poissons.

Subventions à l’utilisation de l’eau. Les subventions à l’approvisionnement en eau pour l’agriculture, l’industrie et les ménages, conjuguées aux pressions démographiques, peuvent conduire à une utilisation non durable des ressources en eau (raréfaction/stress, pollution et ruissellement).

Subventions industrielles. Les subventions accordées à la transformation des matières premières et à l’utilisation de l’énergie peuvent être préjudiciables au recyclage et avoir un impact très nuisible en favorisant toutes sortes d’émissions polluantes et de déchets.

Source: Gupta, Miranda, and Parry (1995).

Il existe, dans beaucoup de pays, nombre de possibilités de réforme budgétaire propres à une utilisation durable des ressources et le maintien d’une position budgétaire viable. Dans ces pays, comme dans beaucoup de pays industrialisés, les prix des intrants (énergie ou engrais chimiques) et des produits (notamment agricoles) sont gravement faussés par une politique de subvention qui accélère la dégradation de l’environnement (tableau 4). On peut remédier à cette double défaillance de la politique suivie et du marché par une réforme budgétaire où tout le monde gagne. Par exemple, l’élimination des subventions pour les combustibles fossiles peut renforcer l’équilibre macroéconomique et favoriser en même temps une allocation efficace des ressources et la protection de l’environnement32. Au-delà de l’objectif d’élimination des distorsions dues aux politiques, il peut également exister des cas où les taxes à finalité écologique—frappant la pollution ou les déchets—seront justifiées pour tenir compte de façon adéquate des effets négatifs de la pollution. Ces «éco-taxes» présentent par ailleurs l’avantage d’accroître les recettes publiques, facilitant ainsi la réduction d’autres taxes plus nuisibles ou l’augmentation des dépenses publiques bénéfiques. Cela dit, les recettes ainsi générées, en particulier dans les pays en développement, seront sans doute faibles.

Beaucoup des réformes budgétaires nécessaires à une utilisation plus durable des ressources et à la protection de l’environnement sont bénéfiques en soi, sans égard à ces considérations spéciales. De fait, les effets les plus préjudiciables découlent souvent de distorsions créées par des mesures répondant à des considérations non écologiques et dont l’objectif pourrait être atteint par des moyens plus respectueux de l’environnement. Le souhait de venir en aide aux agriculteurs, par exemple, a conduit certains pays à supprimer les taxes sur les engrais et les pesticides. En guise de solution de rechange, on pourrait appliquer la TVA au taux normal sur ces produits, réduire ainsi les risques de réclamations frauduleuses de remboursements et générer des recettes supplémentaires pour financer des programmes propices aux petits agriculteurs (par exemple l’amélioration des réseaux de transport ruraux). Les considérations de recettes et d’efficacité prennent souvent le pas sur les préoccupations d’ordre écologique dans le débat politique; Néanmoins, de telles réformes peuvent permettre de dégager d’importants gains pour l’environnement.

S’inspirant de l’action d’organisations qui ont des responsabilités particulières en matière d’environnement et une grande expérience dans ce domaine (notamment la Banque mondiale) et attentif aux problèmes qui présentent une dimension macroéconomique, le FMI a encouragé les pays à mettre en place des réformes budgétaires conformes à une utilisation plus durable des ressources. En Ouzbékistan, par exemple, il répète depuis longtemps que la dégradation des ressources en eau d’irrigation et des terres agricoles due à des subventions explicites ou implicites massives n’est pas viable et qu’elle entraîne des coûts économiques très lourds. Pour remédier à cette situation, le FMI a recommandé d’accroître les droits exigés pour l’irrigation et d’autres services communautaires à des niveaux correspondant au recouvrement des coûts. Il a également encouragé la réforme des prix de l’énergie—en Azerbaïdjan, au Belarus, en Equateur, au Venezuela et ailleurs—afin qu’ils reflètent plus fidèlement les coûts d’opportunité pour les pays. Pour mieux lutter contre l’épuisement des ressources en eau au Yémen, le FMI a proposé des réformes visant à supprimer progressivement les subventions importantes accordées pour le carburant diesel et d’autres produits pétroliers puisque ces subventions favorisent une utilisation abusive de l’eau en réduisant indûment les coûts du pompage. Toutefois, le FMI n’a pas participé, en règle générale, à la conception de redevances de pollution ni de taxes conçues explicitement pour corriger les externa-lités environnementales, laissant ce travail à d’autres organisations plus compétentes en la matière.

Le secteur des forêts offre un exemple de la manière d’utiliser la politique budgétaire pour tirer parti des ressources tout en obtenant un certain nombre d’avantages environnementaux. Les défaillances du marché et la mauvaise gestion des affaires publiques conduisent dans de nombreux pays à la destruction de vastes superficies de forêt. Ces problèmes ont été pris en compte dans certains programmes appuyés par le FMI (encadré 2), Dans beaucoup de pays, la valeur des renies tirées des concessions de ressources forestières est trop faible, ce qui pousse les autorités en mal de recettes à autoriser une exploitation excessive de cette ressource33. La réévaluation des ressources forestières aiderait les pouvoirs publics à tirer des rentes plus élevées de ces ressources et à renforcer ainsi leur équilibre budgétaire. Elle favorise par ailleurs une exploitation des forêts plus efficace cl plus respectueuse de l’environnement34.

Encadré 2.Secteur forestier et programmes appuyés par le FMI

Indonésie, Dans leur travail de préparation du programme appuyé par le FMI, en 1997, les autorités indonésiennes et le FMI ont reconnu que la réforme du régime budgétaire ayant trait au secteur forestier pourrait présenter d’importants avantages. Le programme a donc incorporé certaines réformes—par exemple mise en œuvre de lignes directrices portant sur la coupe sélective, augmentation de la base des rentes du bois retenues par les autorités et moratoire sur la reconversion des forêts naturelles—afin d’encourager une utilisation plus durable des ressources forestières. La réforme du secteur forestier a depuis donné certains résultats. Le démantèlement des monopoles de la commercialisation des produits forestiers a amélioré l’efficacité et favorisé le dialogue sur la réforme de la politique forestière, y compris avec les organisations non gouvernementales (ONG), les bailleurs bilatéraux et d’autres parties prenantes. L’importance attachée par le FMI et la Banque mondiale à la bonne gestion publique dans le processus de réforme, et notamment à la transparence et à la consultation des intéressés, a joué un rôle clé dans la responsabilisation des instances locales à l’appui des réformes.

Cambodge. La réforme du secteur forestier a joué un rôle de premier plan dans le programme d’ajustement de 1994 appuyé par la facilité d’ajustement structurel renforcée. Depuis, le FMI a continué de soumettre le décaissement de son aide financière au suivi, par le gouvernement, des exportations de bois et à la transparence des flux des recettes forestières qu’en tire le Trésor national. Le FMI a en outre recommandé la mise sur pied d’un service de contrôle et d’autres mesures propres à accroître la transparence et la bonne gestion publique telles que la publication de tous les contrats de concessions et l’annulation des contrats passés avec les concessionnaires en cas d’infractions. Lors de la reprise du programme du FMI en 1999 (après la stabilisation de la situation politique intérieure), les autorités se sont engagées à relancer les réformes du secteur forestier. Douze concessions forestières ont été annulées: les droits de coupe ont été majorés sensiblement (de presque 300%); et la surveillance des infractions a été renforcée, y compris par la mise en place d’un Forest Crime Monitoring Unit avec la participation d’une ONG internationale intervenant à titre de contrôleur indépendant. La restructuration des concessions forestières restantes a depuis progressé, mais la surveillance des infractions pose toujours des difficultés, et on s’emploie actuellement à la renforcer. Toutes les activités d’abattage par concessions sont actuellement suspendues en attendant que des plans de gestion soient soumis et que des évaluations des incidences environnementales soient approuvées par les autorités. Plusieurs autres concessions ont été annulées, et la superficie des terres forestières protégées a été élargie.

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