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V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer l’ajustement budgétaire?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
November 2006
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Plus les gens ressentent le poids de l’impôt, plus ils surveillent jalousement les dépenses publiques, mieux cela vaut pour eux et pour leurs gouvernants.

Francis Wayland (1796–1865)

Le rééquilibrage des finances publiques n’intervient pas dans le vide. Il ne suffit pas qu’un ministre des finances décide de procéder à un ajustement budgétaire; la décision doit être appliquée et appuyée par les institutions publiques. Si les institutions budgétaires sont boiteuses, même les mesures les mieux conçues ne donnent parfois aucun résultat. Les institutions principalement concernées par la mise en œuvre et la poursuite de l’ajustement budgétaire sont celles qui sont responsables de l’administration des recettes (services fiscaux et douaniers), de la gestion du budget (administration des finances publiques) et des relations intergouvernementales.

Modernisation de l’administration des recettes

La qualité de l’administration des recettes est déterminante pour que l’on puisse les augmenter et mettre en œuvre une politique dans ce domaine (Silvani and Baer, 1997). Les services des douanes sont confrontés à des difficultés accrues découlant, par exemple, de la libéralisation des échanges, des obligations résultant de la participation à l’Organisation mondiale du commerce et de la nécessité croissante de protéger les frontières nationales (Keen, 2003). Une administration moderne et forte sera plus à même d’appliquer efficacement les nouvelles mesures et de produire ainsi une augmentation rapide des recettes. Les administrations défaillantes et obsolètes doivent être réformées afin d’améliorer durablement leurs résultats.

La modernisation de l’administration des recettes implique d’adopter le principe de respect volontaire en vertu duquel les contribuables et les entreprises sont censées se conformer à leurs obligations sans grande intervention de la part des autorités. Selon ce principe, aucune administration des recettes ne peut déterminer exactement les obligations fiscales de chaque contribuable, ni contrôler leur respect. Ce principe impose une autoévaluation par laquelle les contribuables et les entreprises—qui ont accès aux informations nécessaires et à l’aide des services fiscaux et douaniers—calculent euxmêmes leur impôt, rédigent leur déclaration et acquittent les impôts et les taxes qu’ils ont eux-mêmes calculés. Les erreurs d’évaluation et le défaut de paiement les exposent à des contrôles fiscaux et à des pénalités. Les administrations fiscales et douanières ont pour rôle, premièrement, d’aider les contribuables et les entreprises à comprendre leurs obligations et à s’en acquitter et, deuxièmement, de prendre les mesures nécessaires contre les contrevenants, en particulier ceux qui sont à l’origine des manques à percevoir les plus importants.

Outre ces principes généraux, une administration moderne des recettes implique:

  • Une législation claire et simple. Les lois et réglementations faciles à comprendre et à appliquer favorisent la bonne administration des recettes et réduisent au minimum les efforts requis des contribuables et des entreprises et le coût des mesures visant à garantir le civisme fiscal.

  • Des systèmes et procédures de recouvrement efficients. L’administration de l’impôt et le respect de la législation fiscale gagnent à s’appuyer sur des systèmes d’évaluation, de déclaration et de paiement simples et sans complications inutiles. Les administrations fiscales doivent trouver un équilibre entre, d’une part, les contrôles nécessaires à la protection des recettes et, d’autre part, les coûts et désagréments imposés aux entreprises pour qu’elles s’acquittent de leurs obligations.

  • Une mentalité de service. Les administrations fiscales et douanières sont de plus en plus fréquemment appelées à améliorer leurs services aux entreprises. C’est particulièrement le cas des douanes, où l’amélioration des services a une incidence directe sur les coûts et stimule la compétitivité des exportateurs et des importateurs.

  • Des programmes de vérification fondés sur l’analyse des risques. Les administrations modernes optimisent le recouvrement de l’impôt en concentrant leurs interventions sur les contribuables et les entreprises qui présentent le plus de risques à cet égard. Les administrations fiscales et douanières doivent se doter de procédures de gestion des risques et améliorer leur capacité d’analyse afin de mieux comprendre la composition de la masse des contribuables et des entreprises et leur comportement à l’égard de l’impôt.

  • Une structure organisationnelle fondée sur les fonctions. L’expérience montre que les services fiscaux organisés sur la base de leurs principales fonctions (par exemple contrôle fiscal et mise en recouvrement de l’impôt) fonctionnent de façon plus efficiente que les administrations qui sont organisées selon la nature des impôts. Les structures axées sur les fonctions facilitent la spécialisation, éliminent les doubles emplois et les inefficiences qui caractérisent les organisations basées sur la nature des impôts.

  • Une automatisation poussée. Comme le recouvrement implique le traitement d’un gros volume d’opérations, les administrations modernes font grand usage des technologies de l’information. L’informatisation des systèmes est nécessaire aussi pour le traitement des informations et les analyses qui sous-tendent les démarches fondées sur la gestion des risques.

  • Un traitement différencié des contribuables en fonction de leur capacité contributive. Les administrations fiscales ont de plus en plus tendance à se concentrer sur les plus gros contribuables. Dans un premier temps, ceci implique la création d’un service spécialisé (encadré 9). Plusieurs administrations fiscales ont segmenté davantage la population des contribuables et mis en place des programmes de recouvrement et de services adaptés aux besoins et aux profils de risque des petites et moyennes entreprises.

  • Une gestion efficace. Les administrations modernes de recouvrement de l’impôt considèrent de plus en plus souvent que la présence d’une solide équipe de professionnels est essentielle pour élaborer la stratégie de recouvrement, faire connaître les orientations et les objectifs de la gestion au personnel et aux autres parties concernées, faire en sorte que l’organisation soit centrée sur une amélioration constante et fondamentale des résultats, et non plus sur des objectifs de recettes à court terme, et veiller à ce que les ressources correspondent aux résultats escomptés.

Tout cela nécessite énormément de temps: la mise en œuvre d’un programme complet de modernisation peut prendre entre trois et cinq ans. Toutefois, les retombées commencent à se faire sentir dès que les nouveaux systèmes et les nouvelles procédures entrent en action. En revanche, il faut davantage de temps pour que le comportement des contribuables évolue en profondeur face à une administration fiscale plus efficace. À court terme, il est difficile de produire des recettes rapidement sur la seule base d’une réforme de l’administration, et les efforts doivent être dirigés vers des aspects spécifiques du manque de civisme fiscal:

Encadré 9.Caractéristiques des services fiscaux spécialisés dans les gros contribuables

Contribuables concernés. Selon les critères de sélection utilisés, les impôts pris en compte et les ressources engagées, ces services spécialisés couvrent généralement de 60 à 80 % des recettes fiscales intérieures, mais rarement plus de 500 à 1.000 contribuables (soit généralement 1 à 2 % du total).

Impôts concernés. Dans les pays en développement, la plupart des services fiscaux et des services d’audit spécialisés dans les gros contribuables axent leurs activités sur la collecte, la répression des infractions et l’audit dans les domaines 1) de l’impôt sur les sociétés et sur le revenu; 2) de la TVA ou de la taxe sur les ventes; 3) des droits d’accise; enfin, 4) des impôts retenus à la source par les entreprises sur les salaires de leurs employés.

Critères d’identification des gros contribuables. Le chiffre d’affaires annuel est le moyen le plus objectif et le plus efficace d’identifier les gros contribuables. D’autres critères sont parfois utilisés, faute de mieux, notamment 1) le volume des arriérés d’impôts; 2) le niveau des importations; et 3) le secteur économique (par exemple les banques et les compagnies d’assurances).

Organisation et fonctions des services fiscaux spécialisés dans les gros contribuables. Les structures organisationnelles fondées sur les fonctions donnent les meilleurs résultats. Les principales fonctions sont l’enregistrement, toutes les tâches de traitement de l’information, l’assistance aux contribuables, le contrôle du recouvrement et la répression des infractions, enfin, l’audit des contribuables.

Stratégie de service. Les services fiscaux spécialisés centralisent toutes les demandes d’information des gros contribuables, celles qui sollicitent une décision juridique sur certains aspects techniques importants, etc.

Stratégie d’audit. Compte tenu de l’importance des recettes en jeu, de la complexité de nombreuses transactions et du traitement de leur fiscalité, les gros contribuables doivent souvent faire l’objet d’audits particulièrement attentifs. Il est donc relativement fréquent que les services fiscaux spécialisés consacrent à l’audit 50 % ou plus de leurs ressources.

  • Renforcement du contrôle des gros contribuables. Il faut compter environ un an pour créer un service spécialisé dans la gestion des gros contribuables; les agents les plus compétents doivent y être affectés.

  • Assurance que les entreprises d’État respectent leurs obligations fiscales. C’est là un bon moyen de montrer au secteur privé que l’administration publique entend faire appliquer la législation fiscale.

  • Mise en œuvre de programmes de recouvrement coercitifs des arriérés les plus récents et les plus importants, s’appuyant sur des équipes spécialisées formées à cet effet.

  • Création d’équipes de contrôle fiscal spécialisées pour les secteurs problématiques et mise en œuvre de contrôles éclair rigoureux en matière de TVA pour témoigner d’une présence crédible de l’administration auprès des contribuables.

  • Il peut s’avérer utile de constituer des équipes pour l’enregistrement des contribuables qui se sont exclus du régime fiscal, à condition que leurs efforts soient axés sur les contribuables de taille moyenne plutôt que sur un grand nombre de petits contribuables non productifs.

  • Si le seuil de la TVA est fixé à un niveau trop bas, son augmentation contribue à libérer des ressources jusque-là absorbées par la gestion d’un grand nombre de contribuables non productifs et à les réorienter vers le groupe plus rentable des contribuables de taille moyenne. Pour ces derniers, la présentation de déclarations trimestrielles plutôt que mensuelles permet de réduire sensiblement le traitement administratif et de réaffecter les ressources utilement.

Gestion efficace des finances publiques

Les ajustements budgétaires exigent un système efficace de gestion des finances publiques (Potter and Diamond, 1999). Ce système fournit un cadre permettant aux décideurs de déterminer l’ampleur de l’ajustement requis et les outils qui seront utilisés à cette fin. Le système de gestion des finances publiques est un processus technique à étapes multiples qui débute par la préparation du budget et s’achève avec son exécution, sa comptabilisation et sa publication. Toutefois, même les systèmes de préparation et d’exécution les plus solides peuvent être fragilisés par une mauvaise gouvernance et par la défaillance des institutions. Les budgets et les systèmes de gestion des finances publiques doivent donc être soutenus par les hauts fonctionnaires et par les responsables politiques. Les ministères des finances doivent être en mesure d’imposer une discipline budgétaire aux services dépensiers qui ne sont pas protégés par le favoritisme politique. Par ailleurs, les différents volets du processus de gestion doivent être correctement coordonnés, et le cadre juridique doit appuyer la détermination du pouvoir exécutif et s’appuyer sur elle.

Dans le cadre de l’ajustement budgétaire, le système de gestion des finances publiques doit avant tout permettre un contrôle global: les résultats obtenus en matière de dépenses doivent être conformes à la politique macrobudgétaire. Ce principe fondamental de la bonne gestion budgétaire exige que l’on parte sur de bonnes bases. Le budget doit refléter l’ensemble des passifs prévus. Il faut en outre des informations fiables et à jour pour permettre une réelle maîtrise des dépenses qui évolue avec les conditions macroéconomiques. Faute de ces bases, même les meilleures politiques échoueront, les objectifs de réduction du déficit budgétaire ne seront pas atteints, les arriérés de paiement continueront de s’accumuler et les priorités de dépenses ne seront pas respectées.

Pour aller au-delà de ces objectifs élémentaires de stabilisation, le système de gestion des finances publiques doit viser une amélioration de l’efficience des dépenses. Il doit fournir aux décideurs des informations et des mécanismes qui assurent l’efficience de la production (les résultats doivent être obtenus à moindre coût) et l’efficience de l’affectation des ressources (les résultats doivent se combiner de façon optimale). Les coûts de la gestion des fonds publics doivent également être réduits au minimum.

Préparation du budget

Les procédures d’élaboration du budget diffèrent d’un pays à l’autre, en fonction des systèmes et des capacités. Des principes communs peuvent toutefois être dégagés.

Partir sur de bonnes bases implique qu’il faut s’assurer que le budget couvre toutes les dépenses nécessaires afin que les responsables puissent prendre les décisions qui s’imposent pour obtenir une situation budgétaire satisfaisante. Dans nombre de pays, cela signifie élargir rapidement la couverture budgétaire, formuler des prévisions budgétaires annuelles plus réalistes et rééquilibrer les budgets des dépenses récurrentes et des dépenses de développement. Les deux principes fondamentaux sont:

  • La prise en compte des contraintes macroéconomiques. La meilleure solution consiste à ce que le ministère des finances fixe le plafond de dépense globale (approche «descendante»). La démarche «ascendante», où le volume de dépense est plus dicté par les demandes des ministères que par les considérations macroéconomiques, risque de miner la crédibilité du budget et de menacer la stabilité macroéconomique.

  • L’unification du budget. Les recettes et dépenses doivent être considérées comme un ensemble pour déterminer les objectifs budgétaires annuels. Le budget doit couvrir toutes les entités qui fonctionnent sur une base non commerciale, appartiennent à l’État, ou sont placées sous son contrôle et sont majoritairement financées sur le budget national. Lorsque le budget est fragmenté—par exemple scindé en un budget des dépenses courantes, un budget de développement et des fonds extrabudgétaires—, il est plus difficile de dresser un tableau complet des finances publiques, d’évaluer les charges récurrentes au titre des plans d’investissement et de se prémunir contre les doubles emplois.

Pour améliorer l’efficience des dépenses, le processus d’élaboration du budget doit permettre d’identifier et de mettre en tête des priorités les activités qui stimulent la croissance et réduisent la pauvreté. Dans nombre de pays, cela signifie améliorer les classifications budgétaires, adopter un cadre budgétaire pluriannuel et introduire progressivement la mesure de la productivité et des résultats dans le processus de préparation du budget. Plusieurs grands principes doivent être respectés:

  • Universalité. Toutes les ressources doivent être versées à un fonds commun pour être ensuite affectées conformément aux priorités publiques. Les priorités rigides—comme les fonds préaffectés à des emplois particuliers—sont souvent mises en place pour des raisons d’économie politique et rendent l’affectation des ressources inefficiente et difficile à modifier. Ces priorités peuvent en outre compliquer le rééquilibrage des finances publiques dans la mesure où elles ne peuvent être réexaminées et n’entrent pas en compétition avec les autres programmes pour l’affectation de crédits.

  • Planification pluriannuelle. L’efficience des dépenses repose sur l’élaboration régulière de cadres de planification à moyen terme par fonction, par ministère et, dans l’idéal, par programme. Or les budgets portent souvent sur le seul exercice en cours, ou sont établis par une modification marginale du budget précédent, ce qui ne permet pas de tenir compte des circonstances futures. En conséquence, ils ne sont pas viables. La planification pluriannuelle doit être fondée sur la politique en vigueur et faciliter l’évaluation des nouvelles politiques. Elle doit également être coordonnée avec les opérations de gestion de la dette.

  • Définition des priorités. Il est essentiel de hiérarchiser les dépenses pour pouvoir atteindre les objectifs de réduction du déficit ou des dépenses et aider les ministères dépensiers à limiter leurs demandes. Si les priorités ne sont pas annoncées à un stade suffisamment tôt dans le processus d’élaboration du budget, on aboutit généralement à des dérapages ou à des arriérés.

  • Précision de la nomenclature. Les systèmes de classification budgétaire doivent être conçus de manière à ce que les budgets soient correctement conçus, exécutés et vérifiés. À défaut, on ne peut pas comprendre comment les dépenses sont affectées entre les différents postes et programmes, et donc connaître celles qui doivent être ajustées et comment. Les postes de dépense doivent être classés par administration responsable (pour l’aspect administratif), par destination (pour l’aspect fonctionnel), par utilisation (pour l’aspect économique) et—notamment dans les systèmes de gestion élaborés—par programme (par exemple pour faciliter le suivi des dépenses visant à réduire la pauvreté) (encadré 10).

Exécution du budget et information

Une fois voté, le budget doit être exécuté de manière à permettre l’ajustement budgétaire prévu et à s’adapter aux chocs intervenant dans l’année. Cela requiert des procédures efficaces d’exécution budgétaire.

Pour partir sur de bonnes bases, il faut remédier aux problèmes qui sont à l’origine des dépassements budgétaires et des arriérés de paiement. Il s’agit notamment de la prolifération des procédures exceptionnelles qui échappent au contrôle des dépenses, et du difficile rapprochement des états financiers des banques et des comptes budgétaires, problème partiellement dû au manque de données fiables et à jour sur les dépenses en liquide. Ces problèmes peuvent être résolus de plusieurs manières:

  • Contrôle des dépenses en cours d’exercice. Les contrôles doivent porter sur toutes les étapes de l’exécution du budget (autorisation, engagement, vérification, ordonnancement, paiement et comptabilisation). De nombreux systèmes de caisse ne fournissent pas d’informations utiles sur les sommes engagées, et un contrôle insuffisant des dépenses favorise la constitution d’arriérés.

  • Adoption d’un plan de trésorerie visant à s’assurer que le budget est exécuté aussi souplement que possible. Le plan de trésorerie doit prévoir les paiements qui arrivent à échéance et s’assurer de la disponibilité des fonds nécessaires à cette fin. Lorsqu’un déficit est prévu dans les mois à venir, et qu’un rationnement des liquidités ne peut être évité, les autorisations peuvent être réduites dans la mesure nécessaire. Toutefois, des arriérés ne manqueront pas de s’accumuler si les engagements des ministères ne sont pas eux aussi réduits.

  • Information et rapprochement des comptes. La présentation rapide de rapports sur l’exécution du budget en cours d’exercice, le rapprochement systématique des données et la définition claire de la base comptable sont autant d’éléments essentiels à la bonne mise en œuvre de l’ajustement budgétaire.

Encadré 10.Suivi des dépenses visant à réduire la pauvreté

Les dépenses publiques peuvent et doivent jouer un rôle majeur dans la lutte contre la pauvreté. Ceci impose toutefois au gouvernement de savoir quelles sommes il y consacre et à quels usages. Le principe de base est que toutes les dépenses liées à la lutte contre la pauvreté doivent faire l’objet d’un suivi. Si l’effort de suivi reste partiel, on ne peut avoir la certitude que ces dépenses augmentent dans leur ensemble. Les systèmes de classification budgétaire bien conçus peuvent s’appuyer sur les structures en place pour identifier et surveiller ces dépenses. Dans les autres cas, la création d’un fonds «virtuel» de lutte contre la pauvreté peut s’avérer une solution à court terme. Il s’agit d’une classification limitée permettant de fournir des informations financières concernant spécifiquement les dépenses engagées pour réduire la pauvreté. Les postes budgétaires considérés (par le pays) comme utiles pour la lutte contre la pauvreté sont «étiquetés», et leur ensemble constitue le fonds virtuel. Tous les postes ainsi désignés font l’objet d’un suivi assuré par le ministère des finances au titre de l’exécution globale du budget.

Les fonds distincts et institutionnalisés de lutte contre la pauvreté—où les crédits sont affectés à un compte distinct et où les dépenses sont engagées en marge du système de gestion des finances publiques—posent des problèmes pour les raisons suivantes:

  • Ils ne rendent pas nécessairement compte des dépenses supplémentaires en faveur de la réduction de la pauvreté. Comme les ressources sont fongibles, le pays peut compenser les dépenses engagées par le fonds en réduisant ses dépenses dans le même domaine.

  • Ils portent atteinte au caractère global du budget. L’affectation de compétences techniques, qui sont déjà limitées, à la création et à la gestion de ces fonds aggrave les problèmes de transparence, de doubles emplois et de gouvernance du budget dans son ensemble. Ces fonds ont tendance à rigidifier le budget sans pour autant dégager des financements supplémentaires pour la lutte contre la pauvreté.

Même lorsque les dépenses de réduction de la pauvreté sont identifiées, leur suivi exige des systèmes efficaces de comptabilisation, d’information et d’audit de la part des pouvoirs publics. Or, dans nombre de pays pauvres, ces systèmes présentent de graves défaillances et ne permettent pas toujours une surveillance adéquate. En particulier, les dépenses financées par les donateurs sont rarement prises en compte, et les rapports sur les dépenses publiques sont souvent imprécis ou tardifs. Le suivi peut aussi s’avérer plus difficile lorsque la responsabilité des programmes de réduction de la pauvreté est confiée aux collectivités locales.

L’efficience des dépenses peut être améliorée durant le processus d’exécution budgétaire et de publication des résultats si l’on réduit les coûts de gestion des finances publiques, par exemple en créant un compte unique du Trésor et en instaurant un système intégré de gestion financière. Il est également important d’améliorer la qualité des rapports pour plus de transparence et de responsabilité, par exemple en passant à une comptabilité d’exercice et en améliorant la gestion et la comptabilisation des flux d’aide. Ces problèmes peuvent être résolus de plusieurs façons:

  • Mise en place d’un cadre institutionnel approprié. Les ministères et organismes dépensiers doivent être responsables de l’exécution du budget en assurant les prestations de services prévues. Le ministère des finances est, quant à lui, responsable des contrôles réglementaires, de la planification de la trésorerie et de la gestion de la dette. Un nombre croissant de pays en développement renforcent aujourd’hui les services du Trésor au sein du ministère des finances pour mieux s’acquitter de ces fonctions.

  • Regroupement de l’ensemble des ressources financières publiques dans un système comptable unique. On constate dans de nombreux pays une tendance manifeste, et souhaitable, au regroupement des opérations bancaires de l’État en un compte du Trésor unique placé sous le contrôle du ministère des finances. Ces comptes uniques fournissent des informations complètes sur les fonds publics, permettent un contrôle plus strict des flux de trésorerie (et des rapprochements comptables), réduisent le coût des emprunts, limitent le plus possible les soldes de trésorerie inactifs et améliorent l’efficience et la transparence de l’exécution du budget.

  • Regroupement des différentes étapes de l’exécution du budget dans un système intégré d’information sur la gestion financière. Cela permet une meilleure gestion des fonds publics, un contrôle financier plus strict, un suivi plus efficace de la situation de trésorerie, un plan de trésorerie mieux conçu et une meilleure information budgétaire. Les données nécessaires à l’élaboration du budget y gagnent en qualité. L’informatisation de ces systèmes intégrés, bien qu’elle soit coûteuse et complexe, peut par ailleurs améliorer l’efficience.

  • Contrôles et audits internes et audits (externes) indépendants. Ces procédures peuvent être utiles si le personnel est compétent et si les recommandations de l’audit sont effectivement appliquées. Toutefois, elles peuvent favoriser la corruption si les faiblesses de la gouvernance ne sont pas corrigées.

On pourrait dresser une longue liste des fonctions que devrait assumer un système de gestion des finances publiques dans une situation idéale; or les ressources nécessaires au renforcement de ces systèmes sont limitées dans de nombreux pays. De plus, ce qui est adapté à la situation d’un pays développé ne l’est pas forcément à celle d’un pays en développement. En conséquence, la conception et l’échelonnement des réformes de la gestion des finances publiques sont fonction du pays, de ses besoins, de sa situation initiale et de ce qui est envisageable dans la pratique. Pour nombre de pays en développement, le principe de base est de veiller à ce que les conditions requises soient réunies avant d’engager des réformes plus poussées. À défaut, les risques de gaspillage financier sont considérables et cela peut même mettre en péril des éléments critiques du système de gestion existant. Les problèmes d’échelonnement des mesures et de prise en compte des capacités existantes se posent de façon particulièrement aiguë dans les pays qui sortent d’un conflit (encadré 11).

Efficacité des relations entre les administrations publiques

Pour que l’ajustement budgétaire porte ses fruits à l’échelle du pays tout entier, les finances publiques doivent être contrôlées au niveau infranational. En effet, l’expérience montre que la discipline du marché ne suffit pas à elle seule à empêcher l’accumulation d’une dette non viable et qu’elle doit être complétée par d’autres méthodes de contrôle de l’emprunt (Ter-Minassian, 1997).

Les contrôles de l’emprunt peuvent prendre la forme de règles appliquées aux échelons inférieurs des administrations publiques, ou de contrôles directs de l’emprunt infranational. Dans le premier cas, les limites d’endettement des administrations publiques infranationales peuvent être fixées en fonction de critères qui imitent la discipline de marché, comme les niveaux actuel et prévu du service de la dette par rapport aux recettes. Des contrôles directs peuvent aussi être mis en place. Il peut s’agir de plafonds annuels sur l’endettement global des administrations infranationales, d’une supervision par l’administration centrale qui autorise les emprunts et/ou d’une centralisation de tous les emprunts publics.

Dans les pays où les collectivités infranationales sont autonomes, l’administration centrale n’a pas toujours le pouvoir de fixer les limites légales d’endettement ou d’imposer d’autres dispositions du même ordre. Dans ce cas, les transferts de l’administration centrale jouent un rôle capital; elle-même doit parallèlement s’engager à ne pas renflouer les administrations infranationales.

Encadré 11.Reconstruction des institutions budgétaires dans les pays qui sortent d’un conflit

Les ajustements budgétaires sont particulièrement difficiles à mettre en œuvre dans les pays dont les institutions ont été affaiblies, ou anéanties, par un conflit. La stratégie de reconstruction des institutions doit être adaptée à la capacité du pays, axée sur les aspects essentiels, mais néanmoins souple et conforme à l’objectif à long terme, à savoir l’adoption d’une fiscalité moderne (FMI, 2004b). Cette stratégie comprend trois étapes:

  • Création d’un cadre juridique/réglementaire de gestion budgétaire. La législation en vigueur devra être réexaminée dans le but de simplifier les lois et procédures fiscales, ou d’en adopter de nouvelles si les premières sont inadaptées.

  • Création/renforcement de l’autorité budgétaire centrale. Cette autorité compte généralement quatre départements: un département du budget, un département du Trésor et des départements distincts pour les services fiscaux et les services douaniers. Certains pays ont également mis en place un mécanisme spécialisé chargé de coordonner l’assistance des donateurs. La décentralisation qui s’avère souvent nécessaire pour consolider la paix ne doit pas porter préjudice aux réformes économiques et au contrôle budgétaire.

  • Définition de politiques appropriées en matière de recettes et de dépenses et renforcement simultané de l’administration des recettes et de la gestion des finances publiques. Pour la politique fiscale, cela peut signifier une plus grande ouverture d’esprit à l’égard de certaines mesures sous-optimales—comme les taxes à l’exportation—qui permettent de générer des recettes dont le pays a un besoin urgent. Pour l’administration des recettes, cela implique de se concentrer sur les procédures de base, notamment sur des systèmes de déclaration des revenus et de paiement de l’impôt qui soient faciles à respecter. Enfin, pour la gestion des finances publiques, il faut mettre en œuvre des systèmes simplifiés, par exemple une classification du budget en fonction de quelques grandes catégories de dépenses qui seront affinées ultérieurement.

La plupart des pays ont un système de partage des recettes (par lequel l’administration centrale perçoit les recettes et en transfère une partie aux administrations infranationales); toutefois, le recours excessif à cette méthode de financement peut porter préjudice au rééquilibrage des finances publiques. L’administration centrale peut, par exemple, se trouver contrainte d’augmenter les recettes dans une proportion supérieure à la réduction prévue du déficit global afin de couvrir des dépenses qui sont engagées par les administrations infranationales au-delà des fonds préaffectés ou des recettes partagées.

Problèmes de conception et choix des incitations

En théorie, l’affectation des dépenses aux échelons locaux permet d’améliorer l’efficience des services puisque l’offre de biens publics correspond dès lors plus étroitement aux besoins des collectivités et que la gouvernance s’en trouve améliorée. Dans la pratique, les gains d’efficience peuvent être considérablement réduits par l’absence de responsabilités claires et chiffrées en matière de dépenses et par le manque de contrôle institutionnel. Par ailleurs, dans les pays caractérisés par des disparités régionales de revenu, le transfert des responsabilités en matière de dépenses aux échelons administratifs infranationaux doit être systématiquement accompagné de transferts de péréquation, ce qui n’est pas toujours politiquement réalisable (Ahmad and Craig, 1997). Dans ces circonstances, la décentralisation a pour effet d’intensifier les disparités régionales, tant du point de vue de l’offre que de la qualité des services, ce qui est préjudiciable pour les pauvres.

Du côté des recettes, le principal objectif est la responsabilisation de l’utilisation des fonds publics, qui doit cependant laisser à l’administration centrale des instruments suffisants en vue de la stabilisation et de la redistribution des ressources. Il faut donc adopter un système d’attribution de sources de revenu propres aux différents échelons des administrations publiques, et le compléter par différents types de transferts visant à combler l’écart ainsi créé entre les affectations de recettes et de dépenses.

Il convient d’allouer à l’administration centrale les impôts prélevés sur les assiettes fiscales mobiles (par exemple l’impôt sur les bénéfices) afin d’éviter la concurrence fiscale entre les différents échelons des administrations publiques; les impôts plus sensibles aux fluctuations du revenu (ou ceux qui se prêtent le mieux aux efforts de stabilisation); et les impôts perçus sur une assiette qui est inégalement répartie entre les régions (par exemple les taxes sur les ressources naturelles) pour des raisons de redistribution (Norregaard, 1997). Les taxes en cascade, comme la TVA, qui sont difficiles à coordonner et à administrer à l’échelon infranational, se prêtent mieux à un recouvrement centralisé. En revanche, les taxes uniques et les droits d’accise peuvent être aisément alloués aux administrations régionales. Les impôts fonciers, les patentes et les différents types de redevances correspondant aux services locaux se prêtent particulièrement bien à une imposition locale compte tenu de leur assiette relativement stable. L’impôt sur le revenu des personnes physiques peut également être partiellement alloué aux administrations infranationales au moyen du système d’imposition «gigogne».

Dans la plupart des cas, les attributions de recettes entraînent d’importants déséquilibres verticaux—à savoir des déséquilibres budgétaires entre l’administration nationale et les échelons infranationaux—ainsi que des déséquilibres horizontaux dans l’ensemble des administrations publiques qui ne sont pas toutes également en mesure de percevoir des recettes par elles-mêmes et n’ont pas les mêmes besoins de dépenses. Il convient de remédier à ces déséquilibres en procédant à des transferts entre les différentes collectivités locales. C’est essentiel, non seulement pour promouvoir une répartition plus équitable des ressources, mais aussi pour s’assurer que l’emprunt des administrations infranationales est efficacement limité.

Les transferts aux administrations infranationales peuvent être regroupés en deux grandes catégories: les dispositifs de partage des recettes et les transferts directs (dons). Il faut distinguer les dons de nature générale (inconditionnels) et les dons à destination spécifique (conditionnels). Ces derniers peuvent être plafonnés ou non. Les dispositifs de partage des recettes et les dons peuvent être adaptés en fonction des besoins de redistribution. En règle générale, les transferts basés sur des critères objectifs, tels que la population et le revenu par habitant, incitent à l’utilisation efficiente des ressources et à l’effort fiscal. A contrario, les transferts qui ont pour but de combler les écarts engendrent des incitations néfastes qui peuvent entraîner des surcoûts et des dépassements budgétaires.

Institutions essentielles

Il faut des institutions fortes et une bonne transparence à tous les échelons des administrations publiques pour obtenir les avantages potentiels d’une déconcentration des pouvoirs en matière de dépenses. Dans la plupart des pays en développement et des économies de marché émergentes, cela requiert une amélioration considérable des capacités des administrations infranationales. La coordination de la politique budgétaire d’ensemble implique par ailleurs l’existence de systèmes rapides et complets d’information et de contrôle à tous les échelons.

Les insuffisances du contrôle des administrations infranationales et le manque de contraintes budgétaires strictes sont à l’origine de la mauvaise gouvernance et de l’absence de responsabilité financière dans de nombreux pays. Dans ces circonstances, la décentralisation a donné des résultats décevants en ce qui concerne l’amélioration de l’efficience et de l’équité des dépenses publiques, et elle a en même temps affaibli la situation budgétaire globale. Plusieurs pays ont alors amélioré leur processus budgétaire et formulé des lois sur la responsabilité budgétaire et des pactes de stabilité interne définissant les objectifs budgétaires ou les plafonds de dépenses imposés aux administrations infranationales. Pour que ces mesures soient efficaces, elles doivent être accompagnées de dispositifs crédibles de contrôle et de sanction à l’encontre des administrations infranationales qui enfreignent les règles ou ne respectent pas leurs obligations en matière de communication de leurs données financières.

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