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IV. Comment mettre en œuvre l’ajustement budgétaire?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
November 2006
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La manière la plus souhaitable d’accroître les recettes serait que le prince abolisse les dépenses superflues, démantèle les administrations surnuméraires, évite les guerres et les visites à l’étranger, contrôle l’instinct de possession des puissants et prête attention à la bonne administration de son territoire plutôt qu’à son expansion.

Desiderius Erasmus (1469–1536)

Dans l’idéal, l’assainissement des finances publiques doit être fondé sur des mesures structurelles de qualité introduites dès les premières étapes du processus budgétaire. Il s’agit notamment de politiques avisées en matière de recettes et de dépenses pour le moyen terme ainsi que de mesures à court terme qui stimulent la croissance. Les dispositifs de protection sociale permettent d’atténuer les coûts à court terme que le rééquilibrage des finances publiques impose aux pauvres.

Amélioration de la fiscalité et mobilisation des recettes

Les problèmes structurels du système fiscal sont souvent largement responsables des déficits budgétaires ainsi que de la médiocrité de la croissance et de l’emploi. L’aptitude à dégager des recettes en relevant les taux d’imposition peut être limitée, notamment lorsque: l’économie traverse d’importantes mutations structurelles, l’assiette fiscale est peu développée, les secteurs difficilement imposables (comme l’agriculture et les travailleurs indépendants) sont importants, les taux d’imposition en vigueur sont déjà élevés ou l’administration fiscale est défaillante, autant de conditions qui se renforcent l’une l’autre. Ainsi le rééquilibrage des finances publiques s’accompagne souvent de mesures visant à améliorer le système fiscal, tout en veillant à l’impact des réformes en termes d’équité et d’efficience.

Les régimes fiscaux doivent équilibrer les objectifs macroéconomiques et microéconomiques (Tanzi and Zee, 2000). Dans l’idéal, un système doit être:

Encadré 6.Les dangers des exonérations temporaires d’impôt

Les exonérations fiscales temporaires—qui peuvent parfois durer plusieurs années—sont une forme particulièrement malavisée d’incitation à l’investissement et ce, pour les raisons suivantes:

  • Elles attirent des entreprises de nature vagabonde qui peuvent aisément plier bagage une fois que l’exonération prend fin. Les entreprises de ce genre sont les moins susceptibles de faire profiter l’économie des retombées de leur activité, que ce soit par la formation qu’elles apporteraient ou par les liens profonds qu’elles pourraient tisser avec l’économie nationale.

  • Les exonérations temporaires ouvrent la porte aux abus et compromettent les recettes fiscales de manière à la fois directe et indirecte en encourageant les entreprises à recourir aux prix de transfert et à des accords financiers qui leur permettent de transférer les revenus de certaines sociétés normalement imposables à des sociétés temporairement exonérées. Par exemple, des sociétés imposables, qui peuvent déduire les paiements d’intérêts, peuvent contracter des emprunts auprès de sociétés exonérées qui ne sont pas imposables sur les intérêts perçus.

  • Dans de nombreux cas, ces exonérations temporaires ont été jugées avantageuses dans la mesure où elles protègent les sociétés du risque d’exploitation par des services fiscaux corrompus. Parallèlement, leur existence peut laisser supposer une fonction publique de piètre qualité.

  • Elles n’ont guère d’effet sur l’emploi (l’objectif souvent mis en avant) puisque, tout comme les mesures d’incitation à l’investissement, elles encouragent l’utilisation du capital, et non du travail.

  • Les pays en développement se sont souvent sentis obligés d’offrir ce type d’incitation du fait de la concurrence fiscale qui les oppose, et il semblerait que ce soit là l’une des causes de la baisse des recettes de l’impôt sur les sociétés dans de nombreux pays. Toutefois, les exonérations temporaires ne règlent en rien les problèmes sous-jacents qui découragent l’investissement étranger (par exemple l’instabilité du régime fiscal, l’inefficacité du système judiciaire, l’arbitraire de l’administration, la lourdeur des procédures administratives et les restrictions de change). Les éléments d’information disponibles laissent en fait à penser qu’en dépit de leur importance, les facteurs liés à l’impôt sont loin d’être le principal souci des investisseurs étrangers qui hésitent sur la destination de leurs fonds.

Il existe de meilleures formules pour stimuler l’investissement, telles que l’amortissement accéléré et les déductions en capital. Si l’impôt sur les sociétés repose sur une assiette assez large, il est plus facile d’en fixer les taux à un niveau raisonnablement bas. Cela permet de protéger la base de recettes tout en créant un climat porteur pour l’investissement. Après en avoir pris conscience, plusieurs pays ont réduit les exonérations fiscales temporaires et les autres mesures d’incitation fiscale à l’investissement. Certains pays se sont cependant sentis tenus de conserver, voire d’élargir, ces mesures d’incitation pour mieux se placer par rapport aux avantages offerts ailleurs. Ce genre de situation engendre une concurrence fiscale mutuellement préjudiciable. Dans de tels cas, les accords régionaux peuvent avoir leur utilité, comme le code de conduite sur la fiscalité des entreprises adopté par l’Union européenne.

  • Productif. L’objectif premier du système fiscal est de percevoir des recettes pour financer les dépenses publiques. Il doit donc permettre une augmentation des recettes au moins égale à la croissance du revenu sans qu’il soit nécessaire de modifier régulièrement les taux d’imposition ou d’introduire de nouveaux impôts. Le meilleur moyen d’atteindre cet objectif est d’instaurer une imposition à large base et à faible taux. Les exemptions et incitations fiscales—comme les exonérations temporaires qui sont sans doute les pires de toutes—peuvent gravement entamer la capacité à produire des recettes, sans guère apporter d’avantages en retour (encadré 6).

  • Efficient. Les impôts faussent les prix relatifs et perturbent de ce fait les schémas de production, la consommation, l’investissement et les revenus. Sauf s’il y a de bonnes raisons de supposer que les prix du marché eux-mêmes n’envoient pas les bons signaux—ce qui peut être le cas, par exemple, lorsqu’une activité provoque des dégâts environnementaux—, un système fiscal efficient implique des taux d’imposition bas et relativement uniformes sur une assiette aussi large que possible. Il évite les exemptions et les taux d’imposition spéciaux qui encouragent artificiellement les investissements dans des projets au rendement inférieur à celui du marché. Cependant, en présence de facteurs environnementaux ou d’autres externalités—lorsque les parties à une opération ne supportent pas tous les coûts sociaux ou profitent de tous les avantages sociaux—, le recours à des impôts particuliers (par exemple sur la pollution) ou à des subventions (par exemple pour l’éducation de base) peut se révéler opportun bien qu’il soit peu probable (compte tenu de son coût budgétaire et des risques d’abus).

  • Équitable. Chaque pays doit décider par lui-même de ce qui est équitable. Il peut être utile de distinguer entre équité verticale et équité horizontale. L’équité verticale renvoie à la différenciation de la charge fiscale en fonction de la capacité contributive, tandis que l’équité horizontale désigne l’égalité de traitement pour les personnes vivant des conditions économiques similaires. Certains impôts peuvent affecter la répartition du revenu—par exemple un impôt progressif sur le revenu ou une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à taux réduit sur les denrées alimentaires de base. L’expérience montre toutefois que la fiscalité n’a guère d’effet sur la répartition du revenu, pas plus que sur la pauvreté. C’est de plus en plus vrai du fait que les assiettes de l’impôt (notamment sur le revenu du capital) deviennent de plus en plus mobiles dans le monde. Les politiques de dépenses ont généralement davantage d’effet sur la répartition du revenu, et les effets d’équité doivent être conçus et évalués de manière globale, et porter à la fois sur la totalité des impôts et sur les dépenses qu’ils financent.

  • Simple et transparent. Il est plus facile d’administrer des impôts à taux unique ou comportant peu de taux et un minimum d’exemptions; pour le contribuable, ils sont en outre plus faciles à comprendre, à acquitter et finalement à juger. Les taux d’imposition doivent être stables et prévisibles. Quand les lois fiscales en vigueur génèrent une saine croissance des recettes, il faut éviter de les modifier trop souvent. Lorsque des amendements sont envisagés, les contribuables doivent, si possible, être préalablement informés de leurs conséquences (à moins que cela ne suscite des risques inacceptables d’évasion).

Les principaux impôts doivent être conçus en fonction des critères suivants:

  • Taxe sur les ventes ou TVA. Il s’agit d’une taxe généralisée sur la consommation intérieure finale qui ne doit pas affecter la consommation intermédiaire ou les exportations, ni faire de distinction entre les sources de production (étrangères ou nationales; voir Ebrill and others, 2001). Du fait de son efficience (elle n’a pas d’incidence sur l’utilisation d’intrants par le secteur commercial) et de la sécurité des recettes (qui sont collectées à toutes les étapes de la chaîne de production et pas seulement au stade de la vente finale), l’instrument idéal pour atteindre cet objectif est généralement une TVA à taux positif unique dont les éléments clés sont un mécanisme de crédit permettant d’exempter les achats d’intrants des entreprises et la fixation d’un taux nul22 pour les exportations. Les exemptions doivent être évitées dans toute la mesure possible, car elles réduisent l’efficience de la TVA en créant un effet de cascade sur toute la chaîne de production (Harrison and Krelove, 2005). De même, les taux nuls doivent être évités, sauf dans le cas des exportations, car ils obligent à des remboursements qui peuvent être une source majeure de difficultés administratives. Cela étant, des exonérations sont souvent accordées pour des raisons techniques (pour des services financiers) ou des raisons d’équité (bien que ce soit une erreur, car ce sont souvent les nantis qui en tirent profit du fait qu’ils achètent plus ces produits que les pauvres) comme dans le cas pour certaines denrées alimentaires essentielles et pour les services d’éducation de base et de santé.

  • Droits d’accise. L’instauration de droits d’accise (qui, à la différence de la TVA, ne donnent pas lieu à dégrèvement) sur un nombre limité de produits peut s’avérer une bonne formule lorsque la demande est inélastique et que les produits peuvent aisément faire l’objet d’un suivi. Les droits d’accise permettent de remédier aux externalités négatives (une taxe sur l’essence, par exemple, permet de remédier à la pollution atmosphérique locale et au réchauffement planétaire) et sont parfois très appréciés pour limiter la consommation de produits néfastes à la santé, comme l’alcool et le tabac. Les droits d’accise doivent également être prélevés sur les importations comme sur la production intérieure et sur une base ad valorem23, à l’exception de certains produits, en particulier les produits pétroliers, afin de ne pas aggraver leur volatilité.

  • Droits de douane. Les tarifs douaniers bas et généralisés présentent des avantages, du point de vue des recettes, dans les pays où d’autres taxes préférables pourraient s’avérer difficiles à administrer. Des dispositifs doivent être mis en place pour compenser le biais défavorable aux exportations dû aux droits de douane sur les intrants, soit par un système de ristourne aux exportateurs (remboursement des droits acquittés sur les importations utilisées pour la fabrication de produits d’exportation), ou par un système de suspension (excluant complètement ces importations du régime de douane). Les exonérations de droits de douane doivent être limitées et clairement définies afin d’éviter les abus. À mesure de la libéralisation des échanges, les recettes provenant de cette source diminueront probablement. De nombreux pays en développement devront donc s’attaquer au renforcement de leur système de recettes intérieures afin de compenser les pertes de recettes sur les échanges commerciaux.

  • Taxes à l’exportation. En règle générale, il faut éviter les taxes à l’exportation qui tendent à détourner les ressources du secteur des exportations au profit d’utilisations moins efficaces, ce qui a pour effet de compromettre la croissance. Ces taxes peuvent cependant avoir une utilité limitée dans le cas d’activités difficilement imposables (notamment dans le secteur agricole) pour remplacer temporairement l’impôt sur le revenu et absorber des gains exceptionnels (comme dans le cas d’une dévaluation ou de fluctuations exceptionnelles du cours des produits de base sur les marchés internationaux).

  • Impôt sur le revenu des sociétés. Dans l’idéal, l’impôt sur les bénéfices commerciaux devrait être fixé à un taux unique, à peu près égal au taux marginal maximum de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Cela permet de réduire au minimum le risque que les contribuables ne fassent passer leur charge fiscale de l’impôt sur les personnes physiques vers l’impôt sur les sociétés. Pour plus d’efficacité, les déductions, les indemnités et les crédits doivent de préférence être appliqués de manière neutre à l’ensemble des secteurs et des actifs. Si l’on envisage d’offrir des incitations fiscales, elles doivent prendre la forme d’amortissements accélérés qui consistent à autoriser, pour des raisons fiscales, la sortie des comptes d’actifs qui ne sont pas encore amortis. Dans certains cas, un impôt minimum sur les bénéfices calculés sur la base du chiffre d’affaires ou des actifs bruts peut s’avérer utile pour promouvoir l’équité et le respect de la fiscalité et dégager des recettes. Pour les petites entreprises et le secteur non structuré dont le revenu est difficile à évaluer, on peut avoir recours à un simple impôt forfaitaire basé sur les actifs bruts ou d’autres indicateurs.

  • Taxes sur les ressources naturelles. Il faut généralement disposer d’instruments fiscaux spécialisés permettant de s’assurer que les risques et les recettes sont convenablement répartis entre l’État et les investisseurs et que les ressources sont exploitées de manière responsable.

  • Impôt sur le revenu des personnes physiques. L’exonération de l’impôt sur le revenu des personnes physiques doit être fixée à un niveau suffisamment élevé pour en exempter les pauvres. On peut obtenir une progressivité suffisante avec un nombre limité de tranches d’imposition. Celles-ci doivent être périodiquement corrigées en fonction de l’inflation pour éviter toute dérive fiscale, étant donné que les considérations concernant les incitations et le civisme fiscal plaident en faveur de taux aussi bas que possible. Il serait toutefois imprudent d’espérer qu’une baisse des taux marginaux élevés—comme on a pu le voir récemment dans plusieurs pays qui ont introduit un impôt à taux unique—produirait une augmentation des recettes. Selon un point de vue théorique, l’impôt sur le revenu devrait s’appliquer globalement et être calculé sur le total des revenus de toutes origines. Toutefois, il est souvent plus pratique d’un point de vue administratif d’imposer des impôts cédulaires24 sur différentes sources de revenu (par exemple par des retenues à la source sur les revenus d’intérêts). Plusieurs pays ont récemment obtenu de bons résultats avec un «double» impôt sur le revenu qui associe un impôt sur le revenu du capital assorti d’un taux forfaitaire peu élevé et un impôt progressif sur le revenu du travail.

Les refontes de l’impôt et de l’administration fiscale prennent du temps à mettre en œuvre et à produire les effets escomptés sur les recettes. En effet, il faut souvent mettre en œuvre de nouveaux textes de loi et modifier les systèmes et les procédures. Des mesures à court terme peuvent donc s’avérer nécessaires. Elles doivent être évaluées à plusieurs égards: leur effet sur l’affectation des ressources, leur équité, leur faisabilité au plan administratif et leur cohérence avec les orientations de la réforme fiscale à long terme. Les mesures les plus susceptibles d’accroître les recettes à court terme—comme à long terme d’ailleurs—impliquent généralement un élargissement de l’assiette fiscale fondé sur la suppression des exonérations (en particulier les privilèges fiscaux). Cela permet à la fois d’augmenter les recettes et d’en simplifier l’administration, tout en libérant des ressources pour des activités plus productives et en favorisant le civisme fiscal.

Rationalisation des dépenses publiques et protection des pauvres

Les réformes des dépenses publiques ont généralement pour objet de réduire les dépenses de l’État. Toutefois, même si cette diminution n’est pas nécessaire, une réforme des dépenses peut contribuer à améliorer leur productivité, à libérer des ressources pour faire face à des besoins nouveaux et à améliorer la gouvernance et la transparence (Gupta and others, 2005a). Lorsque les dépenses sont à la fois réduites et réaménagées, la croissance et les indicateurs sociaux ne sont pas nécessairement menacés.

Encadré 7.Réforme de fond des dépenses publiques

Une réforme structurelle de fond exige de se poser quelques questions essentielles: les activités de l’État sont-elles nécessaires, doivent-elles être entreprises par le secteur public ou, au contraire, laissées à l’initiative du marché. Pour les activités conservées dans le secteur public, il convient de fixer des objectifs spécifiques, de quantifier dans la mesure du possible les résultats recherchés, de définir les intrants requis et de laisser la liberté de gestion nécessaire pour une prestation optimale des services.

  • Un examen global peut donner lieu à différentes types de réforme:

  • Élimination des services non productifs ou peu prioritaires.

  • Privatisation des activités qui pourraient et devraient relever du secteur privé.

  • Adoption d’une approche plus commerciale des activités publiques, fondée notamment sur les appels d’offres et la concession de certains services au secteur privé.

  • Simulation de la discipline du marché, notamment dans les achats et prestations de services des administrations publiques, par exemple les soins de santé.

  • Amélioration de la gestion des services qui demeurent dans le secteur public. Cela peut, par exemple, impliquer de déléguer davantage de pouvoirs en matière de gestion et de relier les salaires des gestionnaires à leurs résultats.

  • Dans les pays dotés de moyens élaborés de gestion des dépenses publiques, introduction de budgets fondés sur les résultats qui renforcent le lien entre les résultats obtenus par les organismes publics et les crédits qui leur sont alloués.

Les coupes doivent être pragmatiques, suffisantes pour atteindre les objectifs visés tout en étant économiquement fondées et socialement réalisables. Beaucoup de mesures peuvent être mises en place rapidement, mais une réforme durable et efficace des dépenses exige invariablement un réexamen des politiques publiques sous-jacentes, de la composition des dépenses, des activités couvertes par le secteur public et de la prestation des services publics. Dans bien des cas, il faut plusieurs années pour mettre en œuvre une profonde réforme structurelle de la politique des dépenses publiques (encadré 7).

Réforme des dépenses à long terme

Les dépenses publiques doivent être évaluées en fonction de leur impact sur la croissance et l’investissement ainsi que sur la pauvreté et l’équité. Outre les fonctions essentielles de l’État, les domaines d’inefficience du marché (comme les externalités positives, les biens publics et les imperfections du marché du crédit) sont les principales justifications de l’activité du secteur public. Les dépenses publiques jouent en outre un rôle de redistribution, surtout quand elles sont ciblées sur les pauvres.

Le secteur privé délaisse souvent certaines activités qui ont un fort rendement social, mais un médiocre retour sur investissement. C’est notamment le cas si ces activités comportent des retombées positives («externalités») et quand il s’agit de biens publics. Dans le cas des externalités positives, le marché produit un bien en quantité inférieure au volume optimal du point de vue social, par exemple trop peu d’éducation par rapport aux avantages qu’en retirerait la communauté dans son ensemble. Il est en outre fort peu probable que le secteur privé produise des biens publics pour lesquels on ne peut facturer aux particuliers les avantages qu’ils perçoivent. Dans d’autres cas, le retour sur investissement pourrait être acceptable pour le secteur privé, mais le financement fait défaut en raison des imperfections du marché.

Les dépenses productives sont celles qui ont un fort rendement social. Ce rendement est difficile à mesurer, mais, au niveau fonctionnel, il atteint souvent son maximum dans les domaines suivants: infrastructures, éducation primaire, prévention sanitaire, soins de santé primaires et services publics de base. S’agissant de l’impact sur la pauvreté, ce sont les programmes d’éducation primaire, les services de santé essentiels, l’adduction d’eau et l’assainissement, la construction de routes, le développement rural, l’agriculture, le système judiciaire et la lutte contre la corruption qui semblent avoir le plus de retombées. Dans bien des pays, la composition des dépenses laisse entrevoir une grande marge d’amélioration:

  • Un cinquième environ des dépenses d’éducation est affecté à l’enseignement tertiaire, où leur rendement social est inférieur à celui des dépenses consacrées à l’éducation primaire et secondaire.

  • De même, dans le secteur de la santé, les dépenses concernant les services essentiels de prévention, comme la vaccination, ont un fort rendement social et un impact relativement important sur les pauvres. Or, près des deux tiers des dépenses de santé publique sont généralement absorbés par les soins curatifs plutôt que par les soins médicaux de base et la prévention.

  • Certains gouvernements fournissent des subventions généralisées qui sont souvent génératrices de distorsions. Ainsi, les subventions qui encouragent les gaspillages d’énergie, d’eau et d’engrais sont néfastes pour l’environnement et profitent généralement davantage aux nantis qui consomment plus que les pauvres. Dans certains cas, les subventions peuvent être dirigées vers les pauvres; dans certains autres, elles peuvent être supprimées et la somme ainsi dégagée peut être utilisée au profit des pauvres (par exemple pour développer les réseaux de transport en zone rurale).

Les dépenses de biens et de services hors salaires peuvent être très productives, mais ce sont elles qui subissent souvent le contrecoup des ajustements budgétaires. Les intrants non salariaux hautement productifs comme les médicaments et les manuels scolaires sont souvent évincés au profit des traitements et salaires. Les agents de santé et les enseignants se trouvent donc privés des outils nécessaires à leurs fonctions. De même, les programmes d’investissement public ne prennent pas toujours en compte les coûts récurrents des projets, d’où une détérioration rapide des infrastructures.

En dehors du ciblage sur des secteurs spécifiques, on peut améliorer la productivité des dépenses publiques en remédiant aux problèmes de gestion et de gouvernance. Dans le domaine de l’éducation, la qualité des enseignants et leur assiduité comptent davantage que la taille des classes. Ceci montre bien qu’il est relativement plus important de payer suffisamment les enseignants que d’augmenter leur nombre. Par ailleurs, Il est notoire que les dépenses d’investissement concernent souvent des «éléphants blancs» tels que des aéroports ou des ponts sous-utilisés. On peut améliorer la productivité des investissements en respectant quelques principes de base. Ils consistent notamment à soumettre les grands projets à un examen minutieux et à une rigoureuse analyse coûts–avantages et à assurer le suivi de tous les projets prévus et en cours au niveau de l’administration centrale et des collectivités locales.

La lutte contre la corruption a tendance à accroître la qualité des dépenses et le volume des recettes nécessaires à leur financement (Tanzi, 1998). En effet, la corruption se traduit généralement par une diminution des dépenses de santé et des dépenses d’entretien non salariales et par une augmentation des crédits affectés à des projets d’investissement moins productifs et aux dépenses militaires.

Les pays aux populations vieillissantes devront entreprendre deux ajustements extrêmement délicats qui nécessitent à la fois une réorientation des schémas de dépense et une révision des promesses des gouvernements.

  • Réforme des retraites. Les régimes de retraite se heurtent à deux grandes difficultés. Premièrement, la plupart des régimes publics promettent des prestations qui ne peuvent être financées sur les cotisations actuelles. Plusieurs possibilités s’offrent aux pays pour résoudre ce problème à moyen et à long terme (encadré 8). D’un côté, ils peuvent restructurer l’actuel système par répartition pour équilibrer les prestations et les cotisations sur une base actuarielle. De l’autre, ils peuvent passer à des systèmes privés par capitalisation, en réduisant progressivement les passifs implicites au titre des régimes de retraite. Même dans ce cas, pour que la transition ne soit pas trop coûteuse, ils ne pourront pas éviter un ajustement des systèmes par répartition dont ils ont hérité. Deuxièmement, de nombreux régimes de retraite comportent une couverture limitée et offrent un traitement préférentiel à certains groupes, par exemple aux employés du secteur public. Il est donc important d’élargir cette couverture; dans les pays en développement, cela exigera l’existence d’un marché du travail structuré. Toutefois, la couverture ne devra pas être élargie tant que l’on n’aura pas réformé les systèmes actuels afin de préserver leur viabilité à long terme.

Encadré 8.Les principales questions posées par la réforme des retraites

Le fait que nombre de régimes de retraite publics par répartition ne sont pas viables budgétairement s’est imposé comme une évidence au cours des dernières décennies. De nombreux pays—en particulier les pays développés ayant d’importants engagements non capitalisés—tentent de remédier à ce problème. Plusieurs choix s’offrent à eux:

  • Régime public contre régime privé. La question fondamentale consiste à déterminer le rôle qui devrait revenir à l’État dans le régime de retraite. Celui-ci peut juger nécessaire d’intervenir activement si les travailleurs n’ont aucune idée de leurs besoins futurs en matière de revenu ou s’ils s’abstiennent d’épargner par eux-mêmes en pensant que les pouvoirs publics leur apporteront de toute façon une aide. L’État peut également vouloir que le système comporte un élément de redistribution.

  • Prestations déterminées ou cotisations déterminées. Les régimes de retraite reposent sur des prestations déterminées, système où les prestations sont fixées selon un barème basé sur le revenu antérieur, ou sur des cotisations déterminées, système où les prestations sont fixées par le montant des cotisations accumulées. La différence entre ces deux formules tient à la manière dont les risques sont affectés entre le répondant, par exemple l’État, et le cotisant.

  • Retraite par capitalisation ou par répartition. Dans le cas d’un régime de retraite par capitalisation, les cotisations sont investies et rapportent au taux du marché; dans le cas d’un régime par répartition, les cotisations des personnes qui travaillent servent à payer les prestations des retraités.

Les choix faits en fonction de ces divers critères doivent être soigneusement pesés et seront dictés—au moins dans certains pays en développement—par la capacité du secteur privé à administrer le régime de retraite et à offrir des possibilités d’investissement. En outre, la transition d’un régime par répartition à un régime par capitalisation impose des coûts importants, et la capacité d’un pays à les financer déterminera la faisabilité et la rapidité de la transition. Il peut s’avérer souhaitable de passer à un régime de retraite par capitalisation, mais rien ne permet de faire l’économie de la réforme des régimes par répartition actuels dans le but de réduire les engagements non capitalisés.

  • Soins de santé. Les ajustements qui devront être apportés à la distribution et au financement des soins de santé constituent un défi encore plus grand que la réforme des retraites. En effet, les personnes âgées sont les plus gros consommateurs de soins de santé, et la demande globale va augmenter rapidement à mesure que la population vieillira. Les progrès rapides de la technologie ont élargi, et vont encore élargir, la gamme des traitements disponibles, qui souvent coûtent cher. D’autres pressions pesant sur les systèmes de santé, comme celles du VIH/sida, vont accélérer la croissance de la demande de soins. L’affectation de crédits aux dépenses de santé doit être à la fois budgétairement responsable et socialement équitable; c’est là l’un des plus redoutables enjeux auxquels sont aujourd’hui confrontés les décideurs économiques.

Réforme des dépenses à court terme

Il n’y a pas de règles strictes quant à la façon de réduire les dépenses publiques à court terme lorsque cela s’avère nécessaire. Tout dépend des facteurs qui alimentent la croissance des dépenses (par exemple les traitements et salaires ou le programme d’équipement) ainsi que des difficultés sociales et politiques qui se posent aux décideurs. L’expérience offre toutefois quelques indications.

  • Protection des programmes essentiels. Même si le rééquilibrage des finances publiques à court terme impose une réduction de la dépense globale, il est possible de préserver la plupart, sinon la totalité, des dépenses productives et de protéger les pauvres au moyen de filets de sécurité bien conçus.

  • Identification des réductions à apporter. Nombre de programmes peuvent et doivent être abandonnés, élagués ou regroupés à mesure que les pays se développent et que les priorités évoluent. Ainsi, les distributions gratuites de lait peuvent devenir superflues dès lors que les revenus dépassent un certain niveau. Les suppressions de programmes permettent généralement des économies efficientes—parce qu’elles obligent les gouvernements à revoir leurs priorités et qu’elles constituent une première étape vers un examen plus approfondi des dépenses publiques—et elles préservent l’efficience des autres opérations du secteur public.

  • Réduction de la masse salariale du secteur public. Les restrictions salariales et le gel du recrutement peuvent générer de fortes économies à court terme, mais elles sont politiquement difficiles à appliquer et pas nécessairement souhaitables du point de vue de l’efficience. Il faut donc les considérer comme des mesures provisoires qui remplacent une réforme structurelle qui imposerait un examen plus approfondi des politiques d’emploi et de rémunération et des besoins des programmes en matière de personnel.

  • Définition stricte des objectifs des programmes sociaux. Les subventions générales peuvent être éliminées, et l’on peut améliorer l’efficacité des transferts en définissant plus précisément les bénéficiaires des prestations et en réduisant le taux de remplacement du revenu (Gupta and others, 2000a). Dans la mesure du possible, il convient de regrouper les différents programmes de protection sociale dans des régimes généraux de transfert de revenu. On évite ainsi les risques de chevauchement entre les organismes qui versent des prestations sociales.

  • Révision du programme d’équipement. Le programme d’investissement est souvent la première cible des compressions budgétaires à court terme. L’ajournement des projets qui n’ont pas encore démarré permet d’économiser des ressources sans perturber indûment l’action quotidienne de l’État. Le prix à payer peut toutefois être un ralentissement de la croissance et du développement. La compression des programmes d’équipement doit donc être replacée dans le contexte de la révision globale des investissements publics, et cela n’est généralement possible que dans le cadre d’une stratégie à moyen terme.

  • Augmentation des droits et taxes administratifs. Les gouvernements répugnent souvent à réduire le volume ou la qualité des prestations dans les secteurs hautement prioritaires comme l’éducation et la santé. Le meilleur moyen de réaliser des économies dans ces secteurs est de recouvrer une partie des coûts en augmentant les droits et taxes au titre de ces services, tout en protégeant les pauvres.

  • Modification des tarifs et des subventions des entreprises publiques. Si les entreprises publiques sont déficitaires, il convient de modifier leur structure de prix et d’éliminer leurs subventions. Il peut aussi s’avérer nécessaire de réviser la gamme de leurs activités, de revoir leur politique de recrutement à la baisse et de rationaliser leur programme d’investissement.

Dispositifs de protection sociale et analyses d’impact sur la pauvreté et la situation sociale

Les dispositifs de protection sociale consistent en un ensemble de mesures visant à protéger les pauvres contre les conséquences néfastes des chocs économiques et des réformes structurelles, tout en les aidant à sortir de la pauvreté. Comme ces mécanismes doivent fonctionner rapidement et de manière fiable, ils doivent être adaptés aux circonstances particulières du pays, notamment ses capacités administratives, la solidité de ses systèmes de soutien social, structurés et non structurés, et les caractéristiques des pauvres. Ils comprennent généralement:

  • Des mesures ciblées de versements en espèces, de subventions pour les produits de base et d’exonération des taxes. Lorsque ces mesures sont bien conçues, elles constituent le meilleur moyen de protéger la consommation des pauvres en cas de baisse du revenu ou de hausse des prix. Lorsque des taxes ont été imposées pour des raisons budgétaires, l’exonération fiscale a permis aux pauvres de conserver leur accès aux services d’éducation et de santé. On peut aussi offrir un minimum de services de base à bas prix (par exemple pour l’accès vital à l’eau et à l’électricité).

  • Une augmentation des allocations de chômage, des indemnités de licenciement et des programmes de travaux publics. Les réformes induisant parfois une aggravation temporaire du chômage, une aide peut être apportée par le biais de dispositifs visant à atténuer la baisse de l’emploi. Les gouvernements doivent faire la différence entre l’assurance sociale, qui est généralement financée au moyen des cotisations, et l’assistance sociale, qui doit être financée sur le budget national. Une stratégie de réinsertion bien définie (reposant, par exemple, sur le recyclage) peut également s’avérer utile.

Les dispositifs de protection sociale doivent impérativement être ciblés et assortis de mesures d’incitation. Il n’est généralement pas possible d’appliquer un système complexe de critère de ressources compte tenu de la pénurie de capacités administratives. À défaut, de nombreux pays procèdent à un ciblage par catégorie, par exemple en limitant les prestations aux enfants, aux retraités ou aux ménages de certaines régions particulièrement pauvres. Une autre forme de ciblage qui n’exige guère de capacités administratives consiste à limiter les subventions aux biens principalement consommés par les pauvres, ou à limiter les quantités consommées par chaque ménage, par exemple au moyen de coupons. Le coût budgétaire des dispositifs de protection sociale diminue nettement lorsque les prestations sont supprimées au fur et à mesure de l’amélioration du revenu des ménages. En revanche, cela a pour effet d’augmenter le taux marginal d’imposition implicite appliqué aux bénéficiaires et peut donc avoir un effet préjudiciable sur l’incitation au travail.

Les analyses d’impact sur la pauvreté et la situation sociale (AIPS) permettent de déterminer l’impact sur les pauvres des dépenses et des autres mesures d’intervention. Elles étudient les répercussions positives et négatives de l’évolution des politiques (par exemple en ce qui concerne la fiscalité, les réformes commerciales, le désengagement des entreprises publiques et les dépenses sociales) sur le bien-être de différents groupes sociaux, en mettant particulièrement l’accent sur les pauvres et les groupes vulnérables. Selon les circonstances spécifiques du pays, divers outils sont utilisés dans les AIPS pour évaluer les retombées des politiques. Citons notamment les analyses d’incidence, les enquêtes d’impact social, les modèles de microsimulation reposant sur les enquêtes auprès des ménages et les modèles mathématiques d’équilibre général. Les données utilisées sont fournies par les gouvernements, qui les recueillent dans le cadre de consultations ouvertes, notamment avec la société civile. L’AIPS permet de recommander une modification des politiques proposées ou un renforcement des dispositifs de protection sociale qui accompagnent les nouvelles politiques.

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