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III. Comment assurer la réussite de l’ajustement budgétaire?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
November 2006
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Si c’en était fait quand ce sera fait, il serait bon que ce fût vite fait.

William Shakespeare (1564–1616)

Un rééquilibrage réussi des finances publiques améliore la situation budgétaire durablement et efficacement tout en réduisant au minimum les coûts en termes de bien-être. La réussite dépend d’un ensemble de variables, en particulier le calendrier, la rapidité, l’ampleur et la qualité de l’ajustement.

Calendrier et rapidité de l’ajustement

Bien que les autorités aient parfois une marge de manœuvre très restreinte, l’ajustement budgétaire doit intervenir en temps opportun. Par exemple, les gouvernements confrontés à de graves difficultés financières n’ont guère d’autre choix que d’assainir les finances publiques, mais des considérations politiques peuvent retarder l’ajustement jusqu’à ce que les problèmes causés par les politiques en vigueur se soldent par une crise. Toutefois, lorsque les autorités disposent de la marge de manœuvre nécessaire, les ajustements budgétaires devraient être systématiquement entrepris en période de prospérité. Certaines considérations essentielles doivent être prises en compte, à savoir:

  • La phase du cycle économique intérieur. Dans l’idéal, le rééquilibrage des finances publiques (après correction des variations conjoncturelles) devrait commencer à agir au moment où l’économie entre dans la phase expansionniste du cycle économique, ce qui permet d’atténuer les effets de contraction immédiats. De même, le moment le plus opportun pour un assouplissement de la politique budgétaire est celui où l’économie entre dans la phase de contraction du cycle économique.

  • La phase du cycle économique mondial. La phase de reprise économique mondiale offre une bonne occasion de compenser le ralentissement de la demande intérieure dû à un ajustement budgétaire par une hausse de la demande extérieure.

  • L’orientation de la politique monétaire. L’ajustement budgétaire aura plus de chances de réussir s’il est bien coordonné avec la politique monétaire. Par exemple, si l’on veut réduire au minimum les pertes de production, il faudrait, dans l’idéal, assouplir les conditions monétaires quand la politique budgétaire devient plus restrictive, à condition que la situation macroéconomique et l’endettement public le permettent.

L’étalement des coûts sociaux dans le temps peut contribuer à atténuer les résistances politiques que suscite l’assainissement des finances publiques. En outre, il faut du temps pour concevoir et appliquer des mesures judicieuses. La conjugaison de ces facteurs peut également accroître la crédibilité de l’ajustement. Cela étant, il est parfois nécessaire de concentrer les dépenses en début de période, par exemple lorsque le gouvernement doit rompre de manière décisive avec les pratiques antérieures ou saisir l’occasion d’un appui politique qui risque de s’amenuiser avec le temps. Une approche graduelle peut également susciter brusquement des résistances à mi-parcours, avec le risque d’interruption du processus, tandis qu’une période d’austérité prolongée peut accumuler les mécontentements.

Ampleur de l’ajustement budgétaire

Le volume exact de l’ajustement budgétaire dépend des circonstances propres aux pays, de leurs objectifs et de leurs difficultés, et il doit être évalué par rapport à un scénario de référence (politiques inchangées). La méthode de l’arbre de décision permet de préciser l’ampleur de l’ajustement nécessaire. 1) La viabilité (ou le financement) de la dette est-elle contraignante? 2) À défaut, est-il nécessaire de stabiliser la situation macroéconomique? 3) En cas de réponse négative aux questions 1) et 2), la politique budgétaire dispose d’une marge de manœuvre accrue pour atteindre directement les objectifs de développement.

Assurer la viabilité de la dette publique

Dans les pays qui ont des problèmes de viabilité de la dette publique, la viabilité budgétaire doit reposer sur un assainissement des dépenses publiques à moyen terme. Dans ce cas, l’objectif prioritaire est d’améliorer le solde primaire pour qu’il concorde avec la viabilité de la dette. Plus l’amélioration est lente, plus elle devra être importante, car le ratio dette/PIB continuera à augmenter dans l’intervalle.

En théorie, la solvabilité exige que la valeur actuelle nette (VAN) des dépenses primaires, actuelles et futures, de l’État ne soit pas supérieure à celle de ses recettes actuelles et futures, déduction faite de tout endettement initial (Chalk and Hemming, 2000). Dans la pratique, la solvabilité est généralement évaluée en déterminant si le ratio de la dette publique au PIB est stable ou en baisse. En gros, ce ratio augmente en raison de la somme de sa dynamique propre (le produit de sa valeur initiale et de la part du taux d’intérêt réel qui dépasse le taux de croissance réel) et du déficit primaire16. Ainsi, quand le taux d’intérêt réel est supérieur au taux de croissance réel, il faut un excédent primaire pour stabiliser le ratio de la dette publique au PIB17.

Le principal inconvénient de cette démarche est qu’elle ne permet pas de déterminer si le ratio dette publique/PIB, initial ou visé, est adéquat. Par exemple, même lorsque ce ratio est en baisse, l’endettement peut demeurer excessif dans la mesure où il pousse les taux d’intérêt à la hausse, entraînant un effet d’éviction de l’investissement privé. De plus, les évaluations de la solvabilité ne tiennent pas compte des problèmes de liquidité à court terme. Ainsi, un État peut être solvable, tout en étant incapable de mobiliser les financements nécessaires pour acquitter en une seule fois un remboursement important. La solvabilité et la liquidité vont souvent de pair; les craintes quant à la solvabilité d’un pays peuvent donner lieu à des problèmes de financement, et ces problèmes peuvent provoquer une situation d’insolvabilité dans la mesure où il faudra réaliser un excédent primaire plus élevé pour couvrir des intérêts plus importants.

Les estimations de ce qui constitue un niveau d’endettement public «sans danger» varient considérablement et sont fonction des circonstances particulières du pays. On a en effet constaté des crises de liquidité et des défauts de remboursement de la dette souveraine à des niveaux d’endettement très différents. Dans les pays à faible revenu, la possibilité de respecter un niveau supportable d’endettement public dépend beaucoup de la qualité des institutions nationales. Les pays où règne un climat institutionnel et politique fragile risquent davantage de souffrir de surendettement à partir de ratios d’endettement très bas. Cela s’explique par le fait qu’ils ont davantage de difficultés à augmenter leurs recettes ou à réduire leurs dépenses et qu’ils sont plus susceptibles de mal utiliser ou de mal gérer leurs finances. Par ailleurs, les États dont l’assiette fiscale et le solde primaire sont volatils ne peuvent généralement assumer qu’un taux d’endettement assez bas, surtout si leur économie est volatile. La dette publique extérieure des pays à faible revenu présentant un fort élément concessionnel, il convient d’utiliser la valeur actuelle nette plutôt que le montant nominal pour calculer le ratio de la dette publique (bien que cela impose de déterminer le taux d’actualisation approprié).

Les projections du solde primaire sont également utiles pour déterminer le niveau d’endettement viable. Si la valeur actuelle nette des excédents primaires prévus est inférieure au niveau d’endettement actuel, l’État ne sera pas en mesure de rembourser sa dette. Il est donc essentiel de bien projeter le niveau des excédents primaires; les deux démarches suivantes sont utiles à cet égard:

  • Quelle était l’ampleur (moyenne ou maximale) des excédents primaires précédemment dégagés? Bien que le passé soit aisément vérifiable et qu’il constitue l’épreuve de vérité, il ne correspond pas nécessairement au climat politique actuel ou futur.

  • Quel solde primaire le pays pourrait-il dégager, compte tenu de ses institutions et des autres facteurs fondamentaux, en se fondant sur un modèle multinational. Cette approche présente l’avantage de moins dépendre des résultats passés du pays. Toutefois, elle impose de prendre en compte des facteurs qui sont spécifiques à d’autres pays et elle ne reflète pas toujours l’évolution du climat dans lequel les politiques sont formulées.

Étant donné que les pays seront toujours confrontés à des chocs, que les projections sont nécessairement incertaines et qu’il n’existe pas de mesure unique de la viabilité de la dette, les projections de celle-ci doivent être soumises à des tests de résistance et évaluées selon différentes perspectives. Les tests de résistance doivent être conçus en fonction des risques auxquels le pays est confronté; mais les risques retenus sont généralement les suivants: ralentissement de la croissance, hausse des taux d’intérêt, forte dépréciation, baisse des excédents primaires, prise en compte de la dette et difficultés de financement sur le marché. Les comparaisons avec les niveaux historiques et la volatilité antérieure peuvent aider à apprécier le degré de risque. D’autres indicateurs renseignent utilement sur la viabilité de la dette, notamment le ratio du service de la dette extérieure aux exportations de biens et de services, le ratio de la dette (ou du service de la dette) aux recettes, le ratio du montant brut des nouveaux emprunts aux remboursements arrivés à échéance (appelé ratio de refinancement) et le ratio de la dette intérieure à la masse monétaire au sens large.

Stabiliser la situation macroéconomique

Le montant exact de l’ajustement budgétaire dépend étroitement de la qualité et du type de mesures adoptées. Dans l’idéal, il convient d’utiliser un véritable modèle macroéconomique qui relie la politique budgétaire aux objectifs macroéconomiques par une série d’équations bien définies. Dans la pratique, ces modèles sont rarement disponibles, notamment dans les pays en développement.

Dans les programmes d’ajustement soutenus par le FMI, le cadre méthodologique type utilisé pour la conception des politiques budgétaires est généralement appelé «cadre de programmation financière» (Ghosh et al., 2005). Les objectifs des programmes financiers sont généralement précisés sous forme de cibles de croissance, d’inflation et de balance des paiements. Le programme fait l’objet d’une formulation distincte dans un ensemble de comptes économiques et financiers (principalement le compte du revenu national et celui du produit national, la balance des paiements et les comptes budgétaires et monétaires) qui compose un cadre cohérent pour l’analyse des politiques.

L’une des exigences fondamentales imposées aux programmes financiers est que le financement du déficit budgétaire doit être conforme aux objectifs et aux contraintes macroéconomiques. Les aspects suivants sont particulièrement importants:

  • Les emprunts extérieurs doivent être basés sur une évaluation de la balance des paiements, de l’appétit du marché pour les obligations souveraines, des perspectives d’autres emprunts officiels et des entrées de capitaux attendues par l’intermédiaire du système bancaire.

  • Les emprunts intérieurs doivent être basés sur des hypothèses concernant l’évolution de la liquidité au sens large, qui est elle-même dépendante de l’évolution de la demande de monnaie (étant donné les paramètres macroéconomiques tels que la croissance et l’inflation), sur des projections relatives aux avoirs extérieurs nets qui soient compatibles avec les projections de la balance des paiements, et sur des hypothèses concernant le crédit au secteur privé, elles-mêmes compatibles avec les projections de croissance.

Atteindre les objectifs de développement et créer l’«espace» budgétaire

Les pays qui ne sont pas tenus par des contraintes de viabilité de la dette, de financement ou de stabilité macroéconomique sont davantage en mesure d’accroître les dépenses publiques pour atteindre leurs objectifs de développement. Dans de nombreux pays à faible revenu, l’État joue un rôle primordial dans la prestation de services d’infrastructure, d’éducation et de santé, et les besoins en matière de dépenses publiques sont donc importants. La quantité et la qualité de ces services sont essentielles pour stimuler la croissance et favoriser le développement humain. Ces deux objectifs sont étroitement corrélés, le capital humain pouvant être un puissant moteur de croissance économique.

Pour augmenter les dépenses publiques dans ces domaines prioritaires, on peut dégager un espace budgétaire en déclassant les dépenses non productives, en accroissant les recettes, en accélérant l’emprunt et en attirant les dons extérieurs (Heller, 2005a). Les enquêtes de suivi réalisées dans certains pays à faible revenu mettent en évidence des gaspillages et détournements importants qui pourraient être évités par une meilleure gestion des finances publiques et une sélection plus judicieuse des projets. On peut augmenter les recettes à partir d’une base relativement faible, mais les charges fiscales excessives vont peser sur l’activité du secteur privé. Le recours excessif à l’emprunt intérieur aura également pour effet d’évincer le secteur privé et peut entraîner des problèmes de viabilité de la dette. Les emprunts extérieurs concessionnels, bien qu’envisageables, ne sont parfois ni disponibles, ni viables. En revanche, les dons extérieurs permettent de résoudre ces difficultés de manière pratique et efficace.

Cela étant, les dons peuvent compliquer la politique budgétaire, notamment s’ils sont importants et volatils. Un accroissement rapide de l’aide peut en particulier 1) provoquer une inflation et une appréciation du taux de change (le «syndrome hollandais») si l’aide sert à financer des biens non échangeables; 2) entraîner un effet d’éviction du secteur privé, par exemple si la banque centrale cède des titres de dette intérieure pour compenser («stériliser») l’incidence des apports d’aide sur l’offre monétaire intérieure; 3) exercer des tensions sur une capacité d’absorption limitée18 (surtout si les dépenses augmentent rapidement) et porter atteinte à la bonne gouvernance; 4) contrecarrer les efforts engagés pour accroître la base des recettes intérieures; et 5) donner lieu à des dépenses de fonctionnement obligatoires qui ne pourront être couvertes une fois que les flux d’aide s’amenuiseront (Heller, 2005b).

Ces effets potentiellement négatifs peuvent être atténués par une politique intérieure visant, par exemple, à lisser les fluctuations de l’aide en constituant des réserves extérieures, à renforcer la gestion des dépenses publiques, à améliorer la gouvernance, à réduire les goulets d’étranglement au niveau de l’offre et à remédier aux difficultés des entreprises. Les bailleurs de fonds peuvent améliorer la situation en veillant à ce que leurs dons soient moins volatils, plus prévisibles et moins étroitement liés à des projets précis. Ils peuvent également accepter de les faire transiter par le budget et veiller à mieux les coordonner avec le cadre de développement du pays bénéficiaire et l’apport des autres donateurs.

Pour bien gérer l’accroissement de l’aide, il faut coordonner la politique budgétaire, la politique de change et la politique monétaire (FMI, 2005b). Du point de vue du budget, la question est de savoir si l’aide supplémentaire doit être dépensée ou épargnée. Du point de vue de la banque centrale, il s’agit plutôt de déterminer s’il faut absorber le complément d’aide en laissant se creuser le déficit des transactions courantes (hors aide), notamment au moyen de la politique de change et de la politique monétaire19.

À long terme, absorption et dépense sont les solutions les plus appropriées pour l’aide; l’État accroît ses dépenses et l’aide finance l’augmentation des importations nettes qui en résulte. Une appréciation du taux de change réel peut s’avérer nécessaire pour permettre cette réaffectation des ressources. À court terme, d’autres interventions peuvent s’avérer utiles:

  • Épargner l’aide supplémentaire (donc ne pas l’absorber, ni la dépenser) peut s’avérer un moyen efficace pour lisser les flux d’aide volatils et leurs effets sur les dépenses, augmenter des réserves internationales qui sont trop basses et éviter une appréciation du taux de change réel.

  • Le fait d’absorber l’aide plutôt que de la dépenser équivaut à financer le déficit public par ce moyen, et non sur les ressources intérieures. Lorsque le niveau initial de ressources intérieures affectées au financement du déficit est trop élevé, cela peut contribuer à stabiliser l’économie, à réduire l’endettement public et à faire baisser les taux d’intérêt, ce qui exerce un effet d’attraction sur le secteur privé.

Dépenser l’aide plutôt que de l’absorber pose problème, car cette démarche reflète souvent une mauvaise coordination des politiques monétaire et budgétaire. Cette approche peut être assimilée à une relance budgétaire engagée en l’absence de toute aide. L’aide étant versée aux réserves, l’accroissement des dépenses publiques doit donc être financé au moyen de la planche à billets ou par des emprunts publics auprès du secteur privé intérieur. Il n’y a pas vraiment de transfert de ressources étant donné qu’il n’y a pas augmentation des importations nettes. En d’autres termes, l’aide supplémentaire peut servir soit à constituer des réserves, soit à accroître le déficit budgétaire, mais elle ne peut pas faire les deux à la fois.

Qualité et viabilité de l’ajustement

Les recherches montrent qu’un ajustement budgétaire réussi, notamment du point de vue de son effet sur la croissance, dépend de la qualité et de la viabilité des mesures qui le sous-tendent. Des dépenses publiques productives et un système d’imposition efficace reposant sur une large base contribuent à la croissance et au développement. Par ailleurs, les mesures perçues comme viables calment les craintes concernant la viabilité de la dette et modifient le comportement des particuliers. Les lois sur la responsabilité budgétaire, la transparence et la bonne gouvernance contribuent aussi très largement à un rééquilibrage durable et efficace des finances publiques.

Les mesures de rafistolage

Dans la pratique, les décideurs sont confrontés à des difficultés qui peuvent empêcher de mettre en œuvre des réformes de qualité sans heurt et en temps opportun. C’est notamment vrai lorsqu’il faut procéder d’urgence à une compression budgétaire pour éviter une crise imminente. Les décideurs peuvent alors opter pour une réduction à court terme du déficit au moyen de mesures qui ne peuvent être maintenues dans la durée ou entravent la croissance («mesures de rafistolage») et qui consistent généralement à limiter les dépenses. Lorsqu’elles sont inévitables, elles doivent au moins être rapidement remplacées par des mesures de meilleure qualité.

  • Les réductions généralisées paraissent souvent séduisantes; elles permettent à chaque ministère de décider des coupes auxquelles il procédera dans son budget et semblent répartir équitablement le poids de l’ajustement. Toutefois, les conséquences économiques des réductions ne seront pas les mêmes pour tous les programmes. Les réductions peuvent aussi rapidement générer des arriérés, gonfler les coûts à long terme (par exemple en reportant les dépenses d’entretien), supprimer l’obligation de réviser les priorités et conduire à des inefficiences en perturbant les modes de travail (par exemple en privant de carburant les ambulances ou les véhicules des inspecteurs des impôts). Faute d’une réforme de fond, les économies réalisées seront perdues tôt ou tard.

  • La réduction généralisée des dépenses de fonctionnement non salariales peut aussi diminuer les ressources affectées à l’achat d’intrants non salariaux hautement productifs destinés au secteur social, comme les médicaments ou les manuels scolaires.

  • Il faudra peut-être renoncer aux dépenses financées sur le produit des privatisations une fois que cette source ponctuelle de financement se sera tarie.

  • Les taxes sur les opérations financières, surtout si elles sont élevées, peuvent pousser les intervenants à la clandestinité. La baisse du nombre des opérations financières peut entraîner une réduction du rendement des recettes, des pertes de productivité économique et des difficultés pour le système bancaire.

  • Les surtaxes à l’exportation minent la compétitivité de ce secteur vital, limitent l’accès du pays aux devises et affaiblissent la croissance.

  • Les amnisties fiscales à répétition—outre les problèmes d’équité qu’elles posent—incitent les contribuables à ne pas respecter la législation et entament la crédibilité des autorités fiscales. À long terme, cela provoque une baisse des recettes qui profite généralement aux mieux lotis.

Les ajustements durables

Dans les pays industrialisés, les réductions durables des dépenses portent généralement sur la masse salariale, les subventions et les transferts (Alesina and Perotti, 1997). Les faits montrent par ailleurs que les économies de marché émergentes caractérisées par des recettes abondantes ou par un faible niveau de subventions et de transferts sont les plus susceptibles de mener à bien l’assainissement. De même, les pays en développement qui réduisent certaines dépenses de fonctionnement tout en préservant leurs investissements parviennent à assainir durablement leurs finances publiques. Dans les pays dont le ratio recettes/PIB est faible (soit la plupart des pays en développement), l’accroissement des recettes peut également prolonger l’assainissement budgétaire (Gupta et al., 2004).

Encadré 4.Réforme de la fonction publique

Les réformes de la fonction publique jouent un rôle majeur dans les programmes d’ajustement budgétaire. Elles ont pour but de réduire la masse salariale (objectif qu’elles atteignent rarement), d’améliorer la productivité et de décourager la corruption. Les stratégies de réforme centralisées reposent sur des analyses fonctionnelles qui identifient les postes et programmes superflus. Les stratégies de réforme décentralisées visent à modifier la structure des incitations (liberté des décisions d’embauche, de licenciement et de rémunération, budgétisation axée sur les résultats et évaluation des cadres). Le succès d’une réforme décentralisée passe nécessairement par une responsabilisation et une transparence totales.

Les réformes de la fonction publique sont particulièrement difficiles à mettre en œuvre, mais un bon échelonnement des mesures s’avère très utile:

  • Les recensements et les analyses fonctionnelles de la fonction publique doivent précéder la conception des programmes de compression d’effectifs. Au Cambodge, par exemple, le recensement de la fonction publique, la prise des empreintes digitales des fonctionnaires et leur enregistrement dans l’ensemble des provinces auraient permis d’éliminer des milliers de travailleurs fantômes.

  • Les salaires de la fonction publique doivent être fixés dans le cadre du processus budgétaire (plutôt qu’indépendamment déterminés par le parlement), tandis que la monétisation et la consolidation des indemnités doivent précéder la réforme de la structure salariale. Ainsi, au Honduras, il a fallu voter une nouvelle loi sur la politique salariale avant de réformer les barèmes de rémunération. Cette loi a supprimé les régimes salariaux spéciaux et attribué au ministère des finances (plutôt qu’au congrès) le pouvoir de déterminer les augmentations des salaires publics.

Les réformes durables et de qualité sont généralement plus longues à appliquer et mettent davantage de temps à produire des retombées positives sur le budget. C’est notamment vrai en cas d’élargissement de l’assiette fiscale ou de remplacement de la taxe sur le commerce extérieur par une taxe généralisée sur les ventes, en particulier lorsque les capacités administratives sont insuffisantes. La réforme de la fonction publique exige un travail de fond préalable, par exemple le recensement de la fonction publique, et elle peut comporter le paiement d’indemnités de départ (encadré 4). Ces mesures doivent donc s’insérer dans le cadre d’une politique globale qui vise une réduction appropriée du déficit sur le court terme.

Législations sur la responsabilité budgétaire

Les lois sur la responsabilité en matière de finances publiques ont pour but d’imposer une discipline budgétaire durable et de résoudre les problèmes liés à la «tendance au déficit» budgétaire (FMI, à paraître). Elles visent à imposer une contrainte de base, plus ou moins formelle, à la politique budgétaire et, souvent, à ceux qui l’élaborent. Elles comportent parfois des règles numériques, comme l’équilibre budgétaire, ou imposent des procédures destinées à améliorer la transparence et le sens des responsabilités. En règle générale, elles imposent aux autorités d’adopter une stratégie de finances publiques vérifiable ou de se fixer des objectifs budgétaires précis20. Certaines prévoient des sanctions bien définies en cas de nonrespect. En règle générale, elles comprennent aussi des clauses d’exemption qui en suspendent l’application dans des circonstances exceptionnelles comme les catastrophes naturelles ou les récessions graves. Elles peuvent également définir des objectifs budgétaires pluriannuels ou des indicateurs structurellement ajustés.

Dans la plupart des pays, les lois sur la responsabilité budgétaire ne datent que de quelques années, et les preuves de leur efficacité sont donc encore provisoires. Toutefois, on peut en tirer certaines leçons préalables:

  • Les institutions doivent être suffisamment développées pour appliquer les dispositions du cadre juridique. Les systèmes de gestion des finances publiques doivent notamment être suffisamment évolués pour appliquer et faire respecter les règles et procédures budgétaires avec la crédibilité nécessaire.

  • Les lois sur la responsabilité budgétaire doivent faire l’objet d’un large consensus politique et ne sauraient se substituer à un réel engagement politique. Si leur adoption permet parfois de promouvoir des réformes utiles en faveur de la prudence budgétaire, l’expérience a montré que leur succès tient à l’existence d’un large soutien en faveur de cette politique. Il faut du temps pour formuler un cadre juridique et celui-ci doit avoir pour but de remédier aux déficiences du pays en matière de gestion des finances publiques, lacunes qui sont à l’origine des mauvais résultats budgétaires. Or ces conditions sont difficiles à remplir dans les pays qui sont confrontés à de forts déséquilibres macroéconomiques ou à une instabilité politique.

  • Les lois sur la responsabilité budgétaire doivent être fondées sur une large définition des administrations. En effet, celles qui considèrent le secteur public au sens le plus large donnent généralement de meilleurs résultats que celles qui partent d’une définition plus étroite (concernant, par exemple, la seule administration centrale).

  • Dans les pays où la mise en œuvre de la politique budgétaire n’a pas été satisfaisante dans le passé, les règles de procédure peuvent donner de meilleurs résultats que les règles numériques. Dans ces circonstances, les règles de procédure21 favorisent souvent la discipline budgétaire en améliorant la transparence et la responsabilité financière.

  • Si l’on opte pour des règles numériques, elles doivent être conçues avec soin. Ces règles peuvent avoir leur utilité, par exemple si elles limitent la tendance au déficit budgétaire, sans pour autant constituer en soi la solution aux difficultés budgétaires structurelles. Elles peuvent même donner lieu à des manipulations comptables et à des mesures peu judicieuses.

  • Même si les règles budgétaires se sont révélées efficaces dans des cas précis, la preuve de leur capacité à améliorer les résultats budgétaires reste à faire. Si l’on décide d’adopter des règles budgétaires, celles-ci doivent 1) définir précisément l’indicateur budgétaire spécifiquement visé, les institutions concernées et, le cas échéant, les clauses d’exemption; 2) être simples et transparentes afin de communiquer efficacement les objectifs de la politique publique; et 3) être vérifiables pour que tout défaut d’observation puisse être aisément détecté et corrigé. Au bout du compte, leur crédibilité dépend des antécédents des autorités et du consensus politique et social.

  • Les dispositifs de contrôle de l’exécution doivent être crédibles et efficaces. Les clauses d’exemption doivent être limitées au minimum pour garantir la crédibilité du processus. Les dispositifs doivent également être précisés et comporter des sanctions financières ou administratives à l’encontre des fonctionnaires responsables.

  • Les lois sur la responsabilité budgétaire doivent promouvoir la transparence. Les pays où les procédures budgétaires et la transparence sont insuffisantes sont moins à même d’assurer un suivi efficace des objectifs budgétaires quantitatifs ou d’inculquer le sens des responsabilités.

Transparence et gouvernance

La transparence budgétaire favorise le rééquilibrage des finances publiques en contribuant à l’adoption de politiques judicieuses et viables et en renforçant la responsabilité financière. La transparence financière permet au grand public de mieux comprendre la structure et les fonctions du gouvernement, les objectifs de la politique budgétaire, la qualité des comptes publics et les projections budgétaires (encadré 5). Elle doit favoriser un ajustement mieux équilibré des finances publiques, en particulier à court terme, dans la mesure où l’on ne peut fixer d’objectifs que pour les activités qui font l’objet de déclarations suffisamment fiables.

La transparence budgétaire doit aussi contribuer à pérenniser les mesures d’ajustement en suscitant davantage la compréhension et le soutien de la population, en facilitant l’appui des donateurs par des engagements crédibles quant à l’utilisation de leurs fonds et en améliorant la prévisibilité des marchés financiers, donc la confiance des intervenants. La transparence impose davantage de responsabilités aux fonctionnaires et limite les possibilités de se soustraire à l’effort d’ajustement annoncé, par exemple en contrariant les tentatives qui visent à placer certaines activités hors budget. Le parlement peut jouer un rôle majeur dans le respect de la transparence.

La mondialisation a contraint les pays à davantage de transparence et de responsabilité financière dans la gestion de leur économie, tout en les récompensant de leurs progrès dans ce domaine. Elle incite les décideurs à réformer les politiques et les institutions pour que leur pays puisse bénéficier de l’accroissement des flux internationaux de capitaux, de technologies et d’informations. Pour attirer l’investissement étranger direct et accéder aux marchés financiers à des taux raisonnables, il est de plus en plus nécessaire de se doter de saines politiques macroéconomiques ainsi que d’institutions publiques transparentes et financièrement responsables.

La gouvernance joue un rôle capital pour l’évaluation de la qualité des ajustements budgétaires, notamment en ce qui concerne l’augmentation des dépenses dans les pays à faible revenu. Une bonne gouvernance est généralement jugée essentielle au développement. Elle est fondamentale pour que les ressources utilisées se traduisent par des résultats, compte tenu du lien étroit entre la qualité du système de gouvernance d’un pays et le dynamisme de son développement. Par ailleurs, comme l’aide repose de plus en plus sur une responsabilisation mutuelle des donateurs et des gouvernements bénéficiaires, la gouvernance joue un rôle essentiel pour susciter et préserver les flux d’aide.

Encadré 5.Transparence budgétaire

Le Code de bonnes pratiques du FMI en matière de transparence des finances publiques (FMI, 2001b) est un ensemble de bonnes pratiques que la plupart des pays peuvent mettre en œuvre dans le moyen à long terme. Il constitue une norme en matière de transparence budgétaire offrant au public, aux bailleurs de fonds et aux marchés l’assurance qu’ils disposent d’un tableau suffisamment complet de la structure et des finances des administrations publiques pour évaluer de manière fiable la solidité de la position budgétaire du pays. Le Code repose sur quatre grands principes:

  • Définition claire des attributions et des responsabilités: ce principe a trait à la nécessité de préciser la structure et les fonctions des administrations publiques, la répartition des compétences entre elles, ainsi que les relations entre elles et le reste de l’économie.

  • Accès du public à l’information: le deuxième principe souligne l’importance de la publication d’informations complètes sur les finances publiques selon un calendrier clairement spécifié.

  • Préparation, exécution et information budgétaires transparentes: ce principe se rapporte aux types d’informations sur le processus budgétaire qui doivent être diffusés. Ces informations budgétaires doivent préciser les objectifs en matière de finances publiques et le cadre macroéconomique, décrire clairement les nouvelles politiques et préciser les principaux aléas budgétaires.

  • Garantie d’intégrité: ce dernier principe concerne la qualité des données budgétaires et la nécessité d’un examen indépendant des informations relatives aux finances publiques. Il implique la réalisation d’un examen extérieur par une instance nationale d’audit ainsi que l’évaluation par des experts indépendants des prévisions budgétaires, des prévisions macroéconomiques sur lesquelles elles se fondent et de toutes les hypothèses qui les sous-tendent.

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