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II. Comment faut-il évaluer la position budgétaire?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
November 2006
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De même que l’ajustement budgétaire a de nombreux objectifs, il existe plusieurs façons de le mesurer. Même l’ajustement le mieux conçu échouera s’il repose sur des indicateurs budgétaires erronés. Étant donné la diversité des problèmes, des objectifs et des structures économiques, aucune mesure ne saurait convenir en toute circonstance. Les pratiques des pays reflètent cette diversité, et les normes statistiques internationales elles-mêmes évoluent à mesure que les pays adoptent le Manuel de statistiques de finances publiques 2001 du FMI10 (encadré 2). Les principales questions concernent la définition de ce qui doit être inclus dans le secteur public, le moment où les opérations budgétaires doivent être comptabilisées et les indicateurs à utiliser.

Couverture du secteur public

Le secteur des finances publiques est constitué par l’administration centrale, les administrations infranationales, les caisses de sécurité sociale et les entreprises publiques.

  • Par administration centrale, on entend les activités des pouvoirs publics au niveau central. À ce niveau, les opérations doivent refléter le budget régulier de l’administration centrale, ainsi que les actes budgétaires de tous les fonds extrabudgétaires ou organismes autonomes qui jouent un rôle dans les politiques de l’administration centrale ou qui sont placés sous le contrôle des autorités centrales.

  • Le terme administrations infranationales se rapporte aux activités budgétaires et extrabudgétaires des collectivités décentralisées qui interviennent aux niveaux régional, infranational ou local. L’ensemble de l’administration centrale et des administrations infranationales constitue les administrations publiques.

Encadré 2.Principales différences entre les éditions 2001 et 1986 du Manuel de statistiques de finances publiques

L’édition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques diffère de celle de 1986 sur trois grands points:

  • Base des droits constatés. À la différence de la précédente édition, le manuel 2001 préconise l’enregistrement des statistiques budgétaires sur la base des droits constatés, c’est-à-dire au moment où la transaction est exécutée, et non pas au paiement ou à la réception des fonds.

  • Intégration des stocks et des flux. L’édition 2001 repose sur un ensemble de relations précisément définies entre les stocks et les flux. Les patrimoines d’ouverture et de clôture de l’administration centrale sont réconciliés avec les flux liés aux opérations publiques et les autres flux économiques (par exemple les changements de valorisation ou l’extinction d’actifs suite à des catastrophes naturelles).

  • Le cadre analytique. Il se compose de trois tableaux et de quatre soldes:

    • La situation des opérations de l’administration centrale distingue entre les transactions qui ont une incidence 1) sur la valeur nette, par exemple les recettes et les dépenses; 2) sur les actifs non financiers; et 3) sur les actifs et passifs financiers. La différence entre les recettes et les dépenses constitue le solde net de gestion (qui est semblable au solde actuel mentionné dans l’édition de 1986). En soustrayant les acquisitions nettes des actifs non financiers, on obtient le solde capacité/besoin de financement, qui correspond au solde global dans l’édition de 1986, à ceci près que les prêts nets sont désormais exclus. Ce solde est quant à lui égal à l’acquisition nette d’actifs financiers moins l’acquisition nette de passifs.

    • Le compte de patrimoine montre la valeur nette de l’administration centrale en fin de période. Il est égal à la somme du stock des actifs non financiers et de la valeur financière nette (stock des actifs financiers diminué des passifs). L’évolution de la valeur nette en cours d’année est la somme des changements pouvant être imputés aux opérations relatives aux recettes et aux dépenses et aux autres flux économiques.

    • La situation des flux de trésorerie ne montre que les mouvements de trésorerie liés aux opérations concernant les recettes et les dépenses et aux transactions relatives aux actifs non financiers, ce qui indique l’excédent/déficit base caisse. L’ajout des mouvements de trésorerie concernant les actifs (autres que les espèces) et passifs financiers à l’excédent/déficit base caisse donne la variation nette de trésorerie.

La pleine mise en œuvre de l’édition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques posera des difficultés à de nombreux pays, mais ils pourront d’ores et déjà bénéficier de nombre de ses avantages en utilisant cette nouvelle présentation pour leurs données budgétaires actuelles.

  • Les caisses de sécurité sociale forment un sous-secteur distinct ou sont rattachées au niveau de l’administration où elles interviennent, et leurs comptes sont consolidés avec ceux de l’administration centrale ou des administrations publiques11.

  • Les entreprises publiques sont les sociétés financières publiques (SFP, notamment la banque centrale) et les sociétés non financières publiques (SNFP). Le regroupement des SNFP et des administrations publiques forme le secteur public non financier, et si l’on y ajoute les SFP, on obtient le secteur public consolidé.

La politique budgétaire peut être exécutée à différents niveaux de l’administration et par diverses institutions. En règle générale, son exécution incombe à des entités qui se consacrent aux fonctions économiques de l’État, telles que l’administration centrale et les collectivités locales. Toutefois, les entreprises publiques (financières ou non) peuvent aussi appliquer la politique budgétaire, généralement sans figurer explicitement dans le budget. Ainsi, les banques centrales peuvent fournir des prêts subventionnés, tandis que les sociétés non financières peuvent appliquer des prix autres que ceux du marché ou fournir des services sociaux. Ces activités—appelées «opérations quasi budgétaires» (Mackenzie and Stella, 1996)—peuvent avoir un impact budgétaire comparable à celui des activités publiques plus traditionnelles, mais elles sont souvent difficiles à mesurer.

Déterminer la couverture du secteur public d’un pays implique de trouver un compromis entre ce qui est faisable au plan administratif et ce qui est important pour la politique budgétaire. En règle générale, la politique budgétaire doit toujours être évaluée en fonction des administrations publiques et des entreprises publiques—financières ou non—qui constituent un risque important pour l’équilibre financier. Si certaines administrations (par exemple les collectivités locales) sont limitées par l’obligation de maintenir des budgets équilibrés, on peut éventuellement extrapoler à partir de données de leurs comptes pour effectuer certaines analyses particulières.

Quelle que soit la couverture exacte des indicateurs budgétaires utilisés pour les besoins de l’analyse des politiques, des statistiques budgétaires doivent être établies à la fois pour les administrations publiques et pour le secteur public. Étant donné que toute entreprise publique, financière ou non, est une source potentielle de risque budgétaire, les opérations de toutes les entreprises publiques doivent faire l’objet de déclaration et de contrôle. Ceci permet d’améliorer la transparence et la responsabilité financière et aussi de déceler tout problème naissant.

À quel stade faut-il comptabiliser les opérations des administrations publiques?

Les administrations publiques comptabilisent généralement les opérations sur la base des engagements, des droits constatés, de la date d’échéance ou des encaissements–décaissements. Dans le premier cas, les opérations sont enregistrées dès lors que l’engagement a été contracté (en général à l’émission du bon de commande); selon la méthode des droits constatés, elles sont comptabilisées au moment de l’événement économique (par exemple le transfert de propriété du bien ou la prestation du service); sur la base de la date d’échéance, la comptabilisation est effectuée à la date la plus tardive où le règlement peut être effectué sans encourir de frais supplémentaires ou de pénalités (ou au moment du paiement au comptant, s’il survient plus tôt); enfin, selon la comptabilité de caisse, l’opération est enregistrée lors de l’encaissement ou du décaissement.

De nombreux pays, notamment ceux où les systèmes de gestion des dépenses publiques sont peu efficaces, utilisent une comptabilité de caisse (ou une comptabilité de caisse modifiée). Bien que plus facile à tenir, elle peut entraîner des distorsions dans l’analyse de la politique budgétaire (par exemple en ce qui concerne l’incidence de celle-ci sur la demande globale et la viabilité de la position budgétaire). Ceci est dû au fait que les opérations sont comptabilisées après leur exécution et que les opérations non monétaires, comme la constitution d’arriérés et les dons en nature, ne sont pas prises en compte.

Il est toutefois important de recueillir des informations sur les mouvements de trésorerie, même avec une comptabilité fondée sur les droits constatés, par exemple pour gérer les liquidités des administrations publiques et évaluer l’impact de la politique sur les variables monétaires. Cela ne nécessite pas pour autant le recours à une comptabilité de caisse, mais requiert un état distinct des mouvements de trésorerie. On peut aussi modifier la comptabilité de caisse pour permettre la comptabilisation de certaines opérations hors caisse (par exemple l’enregistrement des intérêts à la date d’échéance plutôt qu’à la date de règlement).

Principaux indicateurs budgétaires

La situation budgétaire doit être évaluée à la fois sur la base d’indicateurs de flux, comme le solde global, et d’indicateurs de stock, tels que le montant de la dette publique.

Indicateurs de flux

Le solde budgétaire global est l’indicateur budgétaire le plus commun. Il représente la différence entre le total des recettes (dons inclus) et le total des dépenses plus les prêts moins les remboursements. Le recours généralisé au solde budgétaire global montre combien il est lié au besoin de financement net de l’État et au compte des transactions courantes12.

Le solde budgétaire global ajusté est un solde global excluant des éléments tels que les dons ou les recettes provenant d’activités enclavées (comme le secteur pétrolier) ou certains éléments de dépenses indivisibles.

  • Les dons extérieurs sont compris dans le total des recettes et dons étant donné qu’ils n’augmentent pas l’endettement et peuvent financer des dépenses qui ne pourraient être engagées en leur absence. Toutefois, les dons sont souvent volatils et imprévisibles, et ils échappent au contrôle de l’État. En outre, ils peuvent ne pas durer et ne réduisent pas la demande intérieure. En conséquence, s’il s’agit de dons importants, le solde global est souvent indiqué à la fois dons compris et hors dons. Le solde global hors dons traduit par ailleurs le degré de dépendance vis-à-vis des dons.

  • Tout comme les dons, les recettes pétrolières sont extrêmement volatiles et imprévisibles. De plus, elles ne sont pas renouvelables et leur utilisation réduit le patrimoine de l’État. Les pays fortement dépendants des produits pétroliers (ou d’autres ressources non renouvelables) doivent se concentrer sur leur solde budgétaire hors pétrole, dans l’idéal sous forme du ratio au PIB non pétrolier (encadré 3). Les recettes des privatisations sont souvent exclues du solde global pour des raisons semblables.

  • Les dépenses au titre des projets financés sur ressources extérieures peuvent être exclues, car elles échappent généralement à la maîtrise de l’État, comportent souvent une forte composante d’importations, donc une incidence limitée sur l’offre intérieure et sont automatiquement financées (bien qu’elles accroissent l’endettement si elles sont financées au moyen de prêts). Une fois exclu les dons extérieurs, les dépenses au titre des projets financés sur ressources extérieures et les charges d’intérêts extérieurs, on obtient le solde intérieur (dont les définitions varient d’un pays à l’autre).

  • Le solde primaire—recettes diminuées des dépenses hors intérêts (primaires)—est un indicateur de «l’effort» budgétaire dans la mesure où les charges d’intérêts sont prédéterminées par l’ampleur des déficits antérieurs; le solde primaire est une variable essentielle pour l’analyse de la viabilité de la dette. Le solde primaire stabilisateur de la dette est le solde primaire nécessaire à la stabilité du ratio dette/PIB.

  • Le solde opérationnel (c’est-à-dire le solde global diminué de la part du service de la dette qui compense l’inflation pour les détenteurs d’obligations) est souvent communiqué en cas de forte inflation.

Le solde courant, à savoir la différence entre les recettes courantes et les dépenses courantes, indique le volume de l’épargne publique. Le ciblage du solde courant peut contribuer à protéger l’investissement en période d’assainissement des finances publiques, tout en laissant intacte la valeur nette du patrimoine public et en encourageant l’équité intergénérationnelle. Il est toutefois risqué de se focaliser exclusivement sur le solde courant (FMI, 2004a) pour les raisons suivantes:

  • Les dépenses d’équipement augmentent la demande globale.

  • Dans les pays où les possibilités de financement sont limitées, il n’y a guère d’autre choix que de se focaliser sur le solde global. En effet, en cas d’amortissements importants, les objectifs budgétaires doivent parfois être fixés en fonction du total des financements disponibles plutôt que des financements nets.

  • Il peut s’avérer nécessaire de limiter l’emprunt pour répondre à des préoccupations relatives à la viabilité de la dette à long terme.

Encadré 3.Politique budgétaire et ressources non renouvelables

Disposer de ressources non renouvelables comme le pétrole devrait être une bénédiction, mais l’expérience montre qu’il s’agit souvent d’une calamité. L’exploitation de ces ressources est une bénédiction en ce qu’elle lève les obstacles traditionnels à la croissance (problèmes de devises, d’épargne intérieure et de recettes budgétaires), mais elle peut être une calamité dans la mesure où nombre de ces pays en dépendent de façon excessive.

Une forte dépendance à l’égard des recettes issues des ressources non renouvelables complique la politique budgétaire. En effet, ces recettes sont par nature volatiles et incertaines, et y assujettir les dépenses provoque une volatilité macroéconomique et entame la qualité des dépenses. Ces ressources étant par définition non renouvelables, elles finiront tôt ou tard par s’épuiser; par conséquent, l’utilisation immédiate de la totalité des recettes peut entraîner de difficiles ajustements budgétaires à plus long terme. L’entrée de devises peut avoir pour effet d’apprécier le taux de change réel, ce qui nuit au secteur des exportations traditionnelles (le «syndrome hollandais»). Par ailleurs, l’apport de recettes exceptionnelles peut favoriser la corruption et saper la gouvernance. Cela étant, nombreux sont les pays dotés de ressources non renouvelables—notamment parmi les pays à faible revenu—qui sont confrontés à de sérieuses difficultés de développement et à des problèmes sociaux urgents.

Il n’existe pas de remède miracle à ces problèmes, pas plus que de solution qui puisse remplacer une prudente gestion macroéconomique. La recherche souligne toutefois l’utilité de certaines approches (Davis, Ossowski, and Fedelino, 2003).

  • Ajuster progressivement les dépenses. Replacer les dépenses (ou plus précisément le ratio du solde primaire hors recettes d’exploitation des ressources non renouvelables au PIB hors secteur des ressources non renouvelables) dans un cadre à moyen terme permet d’éviter la procyclicité. Les pays jouissant d’une position financière relativement solide sont mieux à même d’augmenter leurs dépenses en réponse à des augmentations soutenues des prix, alors que ceux dont la position est plus précaire ont une marge de manœuvre moindre pour financer les fléchissements de la conjoncture.

  • Économiser une partie des recettes issues des ressources non renouvelables. La politique budgétaire doit être conçue pour ne pas avoir à procéder à un rééquilibrage des finances publiques dans l’urgence en cas de chute de la production. À cet effet, il convient d’économiser une part importante des recettes provenant des ressources non renouvelables, notamment en cas de durée relativement brève de l’exploitation. L’épargne financière doit être conservée à l’étranger afin de ne pas provoquer une volatilité de l’économie intérieure et une appréciation excessive du taux de change réel (dans une certaine mesure, une appréciation réelle peut résulter normalement de l’absorption des recettes provenant des ressources naturelles).

  • Favoriser la transparence. Les pouvoirs publics doivent définir le cadre juridique et réglementaire de l’exploitation des ressources non renouvelables et divulguer l’ensemble des données relatives aux recettes de ce secteur. Les sociétés internationales et nationales exploitant les ressources non renouvelables doivent appliquer les normes comptables internationales.

  • Les fonds relatifs aux ressources non renouvelables doivent être transparents et pleinement intégrés dans le budget. Un fonds bien conçu, tel que le Fonds pétrolier d’État de la Norvège, peut contribuer à la bonne gestion des recettes issues des ressources non renouvelables, principalement pour des raisons d’économie politique. En revanche, un fonds mal conçu peut compliquer la gestion de la politique budgétaire, par exemple en créant un budget double et en réduisant l’efficience de la gestion de la trésorerie.

  • Envisager des opérations de couverture. Les stratégies de couverture permettent à l’administration centrale d’améliorer la stabilité et la prévisibilité des flux de recettes provenant des ressources non renouvelables, mais elles exigent des capacités institutionnelles et un contrôle rigoureux.

  • Fixer les prix intérieurs des produits issus des ressources non renouvelables au niveau des cours internationaux. Les subventions sont généralement inefficaces, mal ciblées et rarement transparentes.

  • L’endettement peut atteindre un niveau intolérable si les projets d’investissement public sont mal choisis. Même dans le cas contraire, il se peut que l’État ne perçoive pas les dividendes budgétaires de la croissance (autrement dit, l’investissement public n’est généralement pas rentable).

  • D’autres utilisations des fonds publics—tout particulièrement la réduction des taux d’imposition ou l’investissement dans le capital humain et les opérations de fonctionnement et d’entretien—peuvent avoir un rendement plus élevé que l’investissement public. Si l’on exclut l’investissement public des objectifs budgétaires, cela risque de faire pencher les choix budgétaires dans un sens défavorable à ce type de dépenses et d’empêcher le secteur privé de participer au développement des infrastructures.

  • Les politiques centrées sur le solde courant peuvent donner lieu à des manipulations comptables qui visent à enregistrer les dépenses de fonctionnement comme des dépenses d’équipement.

Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles13 mesure la situation budgétaire déduction faite de l’incidence des effets de production sur le budget (FMI, à paraître). Il s’obtient en soustrayant du solde nominal la composante cyclique du budget. Cette composante dépend, quant à elle, de l’ampleur de l’écart de production ainsi que de l’élasticité du budget par rapport à la production (elle-même déterminée par le degré de réactivité des différents postes budgétaires face aux fluctuations de la production, ainsi que par la taille du budget).

Les objectifs budgétaires sont rarement exposés en termes corrigés des variations conjoncturelles. Cela est partiellement dû à la complexité relative des techniques utilisées pour estimer les écarts de production et les élasticités budgétaires. Toutefois, si le calcul des soldes corrigés des variations cycliques pose nombre de difficultés, plusieurs mesures permettent de résoudre le problème14. Les soldes corrigés des variations cycliques peuvent fournir des références utiles pour la conception et la mise en œuvre des politiques.

Le solde augmenté est le solde global qui comprend certaines dépenses exceptionnelles telles que les conséquences budgétaires de la recapitalisation des banques ou de la restructuration des entreprises qui ne sont pas normalement comptabilisées dans les dépenses. Ces dépenses doivent toutefois être financées et peuvent avoir un fort retentissement sur la demande globale.

L’agrégat besoin de financement brut et sources met en évidence les problèmes de liquidités. Le besoin se compose du déficit global, de toutes les autres opérations à financer, plus les amortissements. On obtient ainsi le montant du financement nécessaire, ce qui permet d’étudier les moyens d’y faire face. Par exemple, si le besoin de financement oblige l’État à augmenter beaucoup son recours aux marchés extérieurs, cela peut laisser présager des problèmes de liquidités.

Indicateurs de stock

L’analyse de la politique budgétaire a toujours porté sur des variables de flux telles que le solde global. Toutefois, les flux sont en fait des modifications de stocks, et les stocks sont de plus en plus souvent considérés comme des repères importants permettant par eux-mêmes d’évaluer les politiques budgétaires. La réconciliation des flux et des stocks permet également de vérifier si la qualité des données budgétaires reste constante. On prend comme point de départ le compte de patrimoine de l’État à une date donnée. Il comprend, d’une part, les actifs publics, financiers (par exemple les dépôts des administrations) et non financiers (par exemple les routes) et, d’autre part, les passifs publics (par exemple la dette publique) et la valeur nette (c’est-à-dire la différence entre les actifs et les passifs).

Les passifs, qui sont pour l’essentiel constitués par la dette, sont une variable de stock communément utilisée. Des passifs importants ou en augmentation (généralement mesurés par rapport à une variable scalaire comme le PIB ou les recettes) peuvent annoncer des problèmes futurs pour le service de la dette.

La valeur financière nette tient compte du fait que les passifs peuvent être équilibrés par des actifs financiers, et qu’un examen limité aux passifs peut donner une idée fausse de la situation financière de l’État15. Toutefois, seuls les actifs financiers liquides peuvent être utilisés pour couvrir les passifs qui arrivent à échéance. Par exemple, les participations de l’État dans les entreprises publiques ne se vendent pas toujours facilement, et le retrait des dépôts d’État dans les banques publiques risque de précipiter leur effondrement. Par ailleurs, les opérations de compensation, qui consistent à équilibrer les engagements du secteur public par ses créances, peuvent dissimuler des problèmes d’asymétrie, comme l’incapacité de l’administration centrale à assurer le service de sa dette envers la caisse de sécurité sociale.

Le concept de valeur nette va plus loin en reconnaissant que les passifs peuvent être contrebalancés par des actifs financiers, mais aussi par des actifs non financiers. C’est la variable de stock la plus délicate à mesurer, car elle impose, par exemple, d’évaluer les actifs non financiers.

Le compte de patrimoine peut omettre certains aspects essentiels de la situation financière de l’État, et il doit donc être complété par d’autres informations, par exemple:

  • Les passifs conditionnels, comme les garanties des prêts (voir la discussion à la section I, «L’ajustement budgétaire comme instrument de réduction de la vulnérabilité»), sont fréquemment pris en compte aux fins de la politique des finances publiques; ils ont d’importants effets économiques et peuvent menacer la viabilité budgétaire. Il faut rendre public le montant nominal et la nature de ces passifs et communiquer également, si possible, une estimation de leur coût probable. Lorsque les garanties sont importantes, le budget doit en limiter le montant et comprendre des provisions correspondant au coût prévu.

  • Les partenariats public–privé sont essentiellement des accords de créditbail par lesquels le secteur privé apporte le financement initial, tandis que l’État reste propriétaire et assume la responsabilité de certains coûts futurs. Ces partenariats permettent de mobiliser des financements complémentaires à des fins d’investissement et peuvent améliorer l’efficience, mais ils risquent aussi de masquer des activités budgétaires (parfois à dessein) et d’exposer l’État à des coûts plus importants (et souvent cachés) que ceux d’un achat direct de travaux publics. Pour améliorer la transparence et l’évaluation de ces dispositifs, les autorités doivent fournir des informations sur les partenariats public–privé dans les documents budgétaires et dans les rapports financiers de fin d’exercice.

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